Правовое регулирование трудовых отношений с участием инвалидов

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

1

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ИНТЕГРАЦИЯ ИНВАЛИДОВ НА РЫНКЕ ТРУДА: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА

1.1 Понятие и виды инвалидности

1.2 Государственная политика в отношении интеграции инвалидов на рынке труда в России и в зарубежных странах

1.3 Основные проблемы интеграции инвалидов на рынке труда

2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ С УЧАСТИЕМ ИНВАЛИДОВ

2.1 Международные акты в сфере интеграции инвалидов

2.2 Законодательство РФ в сфере регулирования трудовых отношений с участием инвалидов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Защита прав инвалидов в России относится к приоритетным направлениям государственной социальной политики. Инвалидам должны обеспечиваться возможности создания равных с другими гражданами условий для участия в повседневной жизни общества. Рост населения с ограниченными возможностями и ряд сложностей их интеграции в жизнь общества, в первую очередь, в сферу трудовых отношений, ставит на повестку дня проблемы, решение которых требует как практического, так и научного анализа комплекса мероприятий по предоставлению инвалидам доступной среды обитания с учетом действующего законодательства Российской Федерации и международных стандартов.

Правовое регулирование в сфере трудовой реабилитации инвалидов должно быть ориентировано, в первую очередь, на обеспечение в полном объеме их конституционных прав. Исходя из этого, актуальным является анализ мер государственной политики и принимаемых нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию прав инвалидов на предоставление им льгот и привилегий, направленных на решение конкретных особых проблем их жизни, для того, чтобы обеспечить инвалидам достойную интеграцию в жизнь и в трудовую сферу. Удовлетворение индивидуальных потребностей инвалидов должно быть своевременным и компенсировать имеющиеся у них ограничения жизнедеятельности.

Понятие «инвалидность» законодательно не установлено, однако на практике оно выводится из понятия «инвалид», установленного в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 27.11.1995, № 48, ст. 4563. (далее - Закон № 181-ФЗ), так под инвалидностью можно понимать состояние здоровья лица, при котором имеются нарушения, связанные со стойким расстройством функций организма. Оно может быть обусловлено перенесенными заболеваниями, последствиями травм или дефектами при рождении, приводящими к ограничению жизнедеятельности таких лиц и необходимости в получении помощи других лиц, в том числе от учреждений социальной защиты. Под ограничением жизнедеятельности закон понимает полную или частичную утрату лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью. Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 27.11.1995, № 48, ст. 4563.

В последнее время, стремясь изменить традицию называть людей с ограниченными возможностями словом «инвалид», имеющим негативную окраску и создающим впечатление больного и ограниченного в своих правах человека, в российском обществе под влиянием организаций, занимающихся интеграцией инвалидов, все больше используется понятие «человек с ограниченными возможностями», что приводит к ослаблению восприятия инвалидов как неполноценных личностей. Это является следствием перехода от медицинской к социальной концепции восприятия инвалидности, связанного с ратификацией Российской Федерацией в 2012 году Конвенции ООН о правах инвалидов (далее - Конвенция о правах инвалидов) "Конвенция о правах инвалидов" (Заключена в г. Нью-Йорке 13.12.2006) // Собрание законодательства РФ. 11 февраля 2013 г. N 6. Ст. 468.. Но для успешной реализации прав инвалидов, указанных в Конвенции о правах инвалидов, необходимо коренным образом изменить общественное мнение о данной категории людей и подход к оказываемой им помощи.

Интеграция инвалидов на рынке труда должна соответствовать требованиям мировых стандартов по защите прав человека и международным нормам социального обеспечения. Как отмечается в пункте «е» преамбулы Конвенции, «инвалидность является результатом взаимодействия, которое происходит между имеющими нарушения здоровья людьми и отношенческими и средовыми барьерами и которое мешает их полному и эффективному участию в жизни общества» "Конвенция о правах инвалидов" (Заключена в г. Нью-Йорке 13.12.2006) // Собрание законодательства РФ. 11 февраля 2013 г. N 6. Ст. 468.. Поэтому для воплощения в жизнь задач, указанных в Конвенци, необходимо изменить негативное, несправедливое отношение общества к инвалидам.

Между тем, в настоящее время, существует множество проблем, связанных с интеграцией инвалидов, - это несовершенство правового регулирования в отношении инвалидов, отторжение данной категории людей обществом, незаинтересованность работодателей в приеме на работу людей с ограниченными возможностями и другие. Все это обуславливает актуальность темы настоящего исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросам трудовых прав инвалидов, их социальной защиты в трудовых отношениях уделяется большое внимание в юридической литературе. Об этом свидетельствуют монографии и публикации таких авторов, как А.Л. Благодир, И.В. Гончарова, А.А. Кирилловых, Е.И. Кричевер, О.Ю. Павловская, Г.Б. Прончер, Ю.Е. Синельщикова, Т.В. Шадрина и др.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в области реализации инвалидами своих трудовых прав и их оптимальной интеграции на рынке труда.

Предметом исследования является совокупность норм российского права, регламентирующих права инвалидов в области трудовых отношений и порядок их реализации; нормы международного права, регулирующие защиту прав инвалидов; практика правового применения норм российского трудового права.

Цель данной работы состоит в анализе интеграции инвалидов на рынке труда по действующему законодательству РФ, выявлении основных проблем, препятствующих интеграции инвалидов на рынке труда.

Для решения заявленной цели были поставлены следующие задачи:

рассмотреть понятие и виды инвалидности по законодательству РФ;

исследовать основные проблемы интеграции инвалидов на рынке труда;

изучить государственную политику в отношении инвалидов на рынке труда в России и зарубежных странах;

охарактеризовать основные международные акты в сфере интеграции инвалидов;

проанализировать законодательство РФ в сфере регулирования трудовых отношений с участием инвалидов.

выявить проблемы и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об интеграции инвалидов на рынке труда.

Теоретическая значимость исследования заключается в необходимости конкретизировать отдельные теоретические аспекты понятия инвалидности и участия инвалидов в трудовых отношениях.

Практическая значимость исследования заключается в уточнении теоретического знания и получении новых данных практического характера относительно спорных моментов, возникающих в ходе рассмотрения дел по поводу обжалования действий работодателя в отношении работников-инвалидов. Знание данных вопросов позволит работодателям избежать нарушений и, соответственно, штрафных санкций, а работникам-инвалидам - трезво оценить возможности для обжалования действий работодателей.

Структура работы. Настоящая работа состоит из введения, двух разделов, разделенных на пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

1. ИНТЕГРАЦИЯ ИНВАЛИДОВ НА РЫНКЕ ТРУДА: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА

1.1 Понятие и виды инвалидности

Статья 39 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398. гарантирует социальное обеспечение по случаю болезни, возраста, а также и в случае инвалидности. Основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы социального обеспечения инвалидов, является Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 27.11.1995, № 48, ст. 4563. (далее - Закон № 181-ФЗ). Однако данный закон не содержит определения понятия «инвалидность».

Вместе с тем, в ст. 1 Закона № 181-ФЗ содержится определение понятия «инвалид», под которым понимается лицо, имеющее нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленные заболеваниями, последствиями травм либо дефектами, приводящие к ограничению жизнедеятельности и вызывающие необходимость его социальной защиты. В следующем абзаце данной статьи дополнительно раскрывается понятие «ограничение жизнедеятельности», под которым понимается полная либо частичная утрата лицом способности или же возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, общаться, обучаться, ориентироваться, осуществлять контроль над своим поведением и заниматься трудовой деятельностью.

Анализ соотношения понятий «инвалид» и «инвалидность» с помощью легального определения инвалида позволяет прийти к выводу, что под инвалидностью следует понимать наличие определенных нарушений здоровья человека, с которыми закон связывает приобретение статуса инвалида. Данная позиция является основополагающей и в научной литературе.

Так, А.Л. Благодир и А.А. Кирилловых полагают, что инвалидность представляет собой «нарушение здоровья человека со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты» Благодир А.Л., Кирилловых А.А. Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. // СПС «Консультант Плюс». 2013. С. 9.. Как видно, приведенное определение идентично нормативному определению инвалида.

М.Л. Захаров, исходя из законодательного определения понятия инвалида, определяет инвалидность как «социальную недостаточность вследствие нарушения здоровья со стойким расстройством функции организма, приводящую к ограничению жизнедеятельности и к необходимости социальной защиты» Азарова Е.Г., Андриченко Л.В., Бочарникова М.А., Голованова Н.А., Захаров М.Л., Коршунова Т.Ю., Ломакина Л.А., Плюгина И.В., Серегина Л.В., Чиканова Л.А. Аналитический обзор на тему: «Соответствие российского законодательства требованиям международной организации труда» / отв. ред. Л.А. Чиканова // СПС «Консультант Плюс». 2014. С. 25.. Также следует отметить, что по мнению указанного исследователя, в России сложилась и неукоснительно соблюдается теоретическая концепция инвалидности, которая принята во всех цивилизованных странах. В ее основе лежит гуманное отношение со стороны общества к инвалидам, заключающееся в отказе от восприятия человека только в качестве работника и признании необходимости оказания социальной поддержки, в том числе пенсионной, всем инвалидам.

Однако отдельные авторы связывают понятие инвалидности с понятием трудоспособности. Как правило, такая точка зрения используется в страховом праве. Так, например, В.Б. Гомелля определяет инвалидность как долговременную или постоянную потерю трудоспособности. См.: Гомелля В.Б. Страхование: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Московская финансово-промышленная академия, 2011. С. 482. Н.Б. Левант полагает, что инвалидность тождественна постоянной полной или частичной нетрудоспособности в результате несчастного случая. См.: Левант Н.Б. Страхование от несчастных случаев в строительстве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 5. С. 53.

Вместе с тем, если обратиться к международно-правовым актам, то можно обнаружить в них другую трактовку понятия «инвалидность». Так, ратифицированная Россией в 2012 году Конвенция о правах инвалидов Конвенция о правах инвалидов (Заключена в г. Нью-Йорке 13.12.2006) // Бюллетень международных договоров. 2013. № 7. С. 45 - 67. определяет инвалидность как результат взаимодействия, происходящего между людьми, которые имеют нарушения здоровья, и отношенческими и средовыми барьерами, препятствующего полному и эффективному участию данных людей в общественной жизни наравне со всеми остальными (п. «е» Преамбулы к данной Конвенции). С аналогичных позиций указанная Конвенция рассматривает и инвалидов, определяя их как лиц, имеющих устойчивые физические, психические, интеллектуальные или сенсорные нарушения, которые в ходе взаимодействия с теми или иными барьерами могут препятствовать их эффективному и полноценному участию в общественной жизни наравне со всеми остальными (ст. 1 Конвенции). Таким образом, как справедливо замечают И.В. Гончарова, Г.Б. Прончер и Е.И. Кричевер, благодаря новому подходу к определению инвалидности, появившемуся в международном праве, «инвалидность перестает рассматриваться как изъян отдельно взятого человека, а трансформируется в серьезную проблему общества» Гончарова И.В., Прончев Г.Б., Кричевер Е.И. Нормативно-правовое обеспечение доступности виртуальных социальных сред для инвалидов по зрению // Современное право. 2016. № 4. С. 63..

В настоящее время данный подход к определению понятия инвалидности воспринят правом Европейского Союза. По мнению Суда ЕС, инвалидность должна толковаться единообразно, в связи с чем понятие «инвалидность» охватывает ограничение жизнедеятельности вследствие наличия физических, умственных или психических недостатков, которые являются препятствием для участия человека в профессиональной жизни. См.: Постовалова Т.А. Право Европейского союза. Краткий курс: учебное пособие. М.: Проспект, 2017. С. 128.

Стандартные правила обеспечения равных возможностей инвалидов, принятые ООН в 1993 г. Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (приняты Генеральной Ассамблеей ООН 20.12.1993) // СПС «Консультант Плюс»., в пунктах 17 - 19 разграничивают понятия инвалидности и нетрудоспособности. В частности, под нетрудоспособностью понимается утрата либо ограничение возможностей для участия в общественной жизни наравне с прочими людьми. Данный термин указывает на взаимоотношения инвалида и его окружения и используется, чтобы подчеркнуть недостатки окружения и ряда аспектов жизнедеятельности общества (информация, связь, образование и т.д.), ограничивающих возможности инвалидов. Инвалидность же представляет собой те или иные функциональные ограничения людей, временно или на постоянной основе обусловленные физическими, умственными или сенсорными дефектами, состоянием здоровья или психическими заболеваниями. Учитывая изложенное, представляется, что прав В.М. Лебедев, который пишет, что «понятие инвалидности уже понятия физических или психических недостатков» Практика применения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Часть 2. Актуальные вопросы судебной практики, рекомендации судей Верховного Суда РФ по применению уголовно-процессуального законодательства на основе новейшей судебной практики: Практическое пособие / В.А. Давыдов, В.В. Дорошков, Н.А. Колоколов и др.; под ред. В.М. Лебедева. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016. С. 85.. Физический или психический недостаток автоматически не означает инвалидность, пока не доказано его прямое влияние на функциональные ограничения, испытываемые человеком.

В настоящее время существует два основных подхода к инвалидности: медицинская (традиционный подход) и социальная модели Зак Г.Г. Историко-генетический анализ инвалидности как социальной проблемы // Специальное образование. 2008. №10. С. 22.. Исторически первой появилась медицинская модель, и она имеет уже устаревший подход к понятию «инвалидность», не учитывая современных проблем общества. Медицинская модель рассматривает инвалидность как недуг, заболевание, патологию. Зак Г.Г. Историко-генетический анализ инвалидности как социальной проблемы // Специальное образование. 2008. №10. С. 22. На смену ей с ратификацией Конвенции о правах инвалидов, пришла новая, социальная модель, которая не приписывает инвалидам только лишь медицинское основание их недугов. Социальная модель отражает совокупный взгляд на проблему - само общество создает ограничения, барьеры для инвалидов. Заставляет их чувствовать себя неполноценными среди граждан, не только по причине ограничений своего здоровья. Согласно социальной модели «инвалидность вызывается взаимодействием человека с нарушениями здоровья со средовыми барьерами, которые создает общество, препятствующими их полной социальной интеграции. Если окружающая среда предоставляет все ресурсы для выполнения каких-либо задач или иной активности по частному индивидуальному требованию, то для такого индивида уже не существует инвалидности как проблемы» Тюрин А.В. О некоторых американских моделях социальной инвалидности конца XX - начала XXI века // Вестник Московского государственного гуманитарно-экономического института. 2012. № 2. С. 23.. Необходимо подчеркнуть, что по сравнению с нарушениями здоровья, имеющими субъективный характер, барьеры обозначают факторы физического и социального окружения инвалида. Именно взаимодействие барьеров с нарушениями здоровья и рассматривается в Конвенции о правах инвалидов в качестве состояния инвалидности. К барьерам по смыслу Конвенции следует относить не только несовершенство планировки физического окружения (в зданиях, учреждениях, на рабочих местах), но и вытекающее из негативных стереотипов и предубеждений отношение, а также ограничения доступности транспортных услуг, информации и коммуникаций, которые открыто предоставляются населению. См.: Юнусов Ф.А., Лыхина Т.А. К вопросу совершенствования статистики инвалидности в контексте Конвенции о правах инвалидов и возможностях применения Международной классификации функционирования // Медицинское право. 2010. № 4. С. 28. Современная государственная политика в отношении инвалидов основывается медико-социальной модели инвалидности, это отражается в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в РФ» и иных нормативно-правовых актах.

Способом преодоления негативного влияния, которое оказывают физические и социальные факторы производственной среды на трудовую деятельность сотрудника с инвалидностью, позволяющим ему работать наравне с остальными, выступает разумное приспособление. Под разумным приспособлением статья 2 Конвенции о правах инвалидов понимает внесение (при необходимости) тех или иных модификаций и корректив в производственную среду, которые не должны становиться несоразмерным или же неоправданным бременем, чтобы обеспечить реализацию или осуществление инвалидами наравне с остальными людьми прав и свобод. "Конвенция о правах инвалидов" (Заключена в г. Нью-Йорке 13.12.2006) // Собрание законодательства РФ. 11 февраля 2013 г. № 6. Ст. 468.

Представляется логичным, что обязанность обеспечения разумного приспособления должна лежать непосредственно на самом работодателе. Однако, к сожалению, в российском законодательстве не закреплена подобная норма. Ведь определение необходимых корректив должно осуществляться на базе индивидуальной оценки как содержания той или иной работы, фактических потребностей инвалида, так и реальных возможностей работодателей. Следует помнить, что данный процесс будет эффективным лишь в том случае, когда в нем задействованы все заинтересованные стороны, а вся информация относительно обеспечения разумного приспособления остается конфиденциальной.

Для определения конкретных потребностей инвалида в целях реабилитации и абилитации, уточнения критериев инвалидности, предоставления различного вида льгот, и для повышения эффективности проведения медико-социальной экспертизы существует классификация инвалидности.

Существует несколько классификаций инвалидности по различным критериям.

Так, по критерию степени утраты трудоспособности выделяют инвалидов I, II и III группы для предоставления им определенных, конкретных для каждой группы прав и льгот.

Каждая группа инвалидности присваивается на основании критериев, установленных приказом Минтруда России от 17.12.2015 № 1024н Приказ Минтруда России от 17.12.2015 № 1024н (ред. от 05.07.2016) «О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы» // СПС «Консультант Плюс». (далее - Приказ). В силу п. 10 Приказа первая группа инвалидности предоставляется человеку в том случае, если у него имеются нарушения здоровья с IV степенью выраженности стойких нарушений функций организма человека (в диапазоне от 90% до 100%), вытекающие из заболеваний, последствий травм или дефектов.

Согласно п. 11 Приказа вторая группа инвалидности предоставляется человеку в том случае, если у него имеются нарушения здоровья с III степенью выраженности стойких нарушений функций организма человека (в диапазоне от 80% до 70%), вытекающие из заболеваний, последствий травм или дефектов. В соответствии с п. 12 Приказа третья группа инвалидности предоставляется человеку в том случае, если у него имеются нарушения здоровья со II степенью выраженности стойких нарушений функций организма человека (в диапазоне от 40% до 60%), вытекающие из заболеваний, последствий травм или дефектов. Приказ также раскрывает, что относится к основным категориям жизнедеятельности человека, так это способность к самообслуживанию, самостоятельному передвижению, ориентации, общению, контролю своего поведения, обучению и способность к трудовой деятельности. Кроме того, в п. 8 Приказа установлен общий критерий для признания человека инвалидом - наличие ограничения 2 либо 3 степени выраженности одной из основных категорий жизнедеятельности человека или же 1 степени выраженности ограничений двух и более категорий жизнедеятельности человека в их различных сочетаниях, предопределяющих необходимость его социальной защиты.

В зависимости от возраста в российском законодательстве выделяется взрослая и детская инвалидность. Согласно абз. 3 ст. 1 Закона № 181-ФЗ инвалидам, не достигшим 18-летнего возраста, устанавливается категория «ребенок-инвалид». Такое выделение в особую категорию детей инвалидов говорит повышенной эффективности поддержки государства инвалидам, не достигшим 18-летнего возраста. Дети-инвалиды получают максимальную по размерам социальную пенсию.

В зависимости от степени утраты способности к передвижению выделяют мобильную, маломобильную и неподвижную инвалидность. Данная классификация вытекает из п. 5 Приказа, где выделяется семь основных категорий жизнедеятельности человека: самообслуживание; самостоятельное передвижение; ориентация; общение; контроль своего поведения; обучение; трудовая деятельность. Ограничения каждой из них имеют три степени выраженности:

1) тот или иной вид жизнедеятельности возможен в случае более длительных трат времени, сокращении объема действий, разделения их на составные операции, при необходимости с использованием вспомогательных технических средств (мобильность);

2) тот или иной вид жизнедеятельности возможен в случае регулярной частичной помощью иных лиц с использованием при необходимости вспомогательных технических средств (маломобильность);

3) человек не способен самостоятельно передвигаться и постоянно нуждается в помощи иных лиц (неподвижность).

В зависимости от причины предоставления инвалидности выделяют инвалидность по общему заболеванию, трудовому увечью, профессиональному заболеванию, инвалидность с детства, инвалидность вследствие военных действий, инвалидность, связанную с катастрофой на Чернобыльской АЭС, последствиями радиационных воздействий и непосредственным участием в деятельности подразделений особого риска, и др. См.: Малунова З.А., Новикова Н.А., Никифорова С.Т., Кулакова О.С. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» (постатейный) // СПС «Консультант Плюс». 2016. С. 79. Здесь необходимо уточнить, что при определении группы инвалидности во всех случаях необходимо устанавливать причину инвалидности. Именно от причины инвалидности в большинстве случаев зависит право на повышенный размер пенсии, установление различных льгот.

В заключение следует отметить, что в законодательстве РФ отсутствует легальное определение понятия «инвалидность», поэтому данный термин выводится из понятия «инвалид». Соответственно, под инвалидностью понимается наличие нарушений здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленных заболеваниями, последствиями травм либо дефектами, приводящих к ограничению жизнедеятельности и вызывающих необходимость социальной защиты человека.

Вместе с тем, в международно-правовых актах, можно обнаружить другую трактовку понятия «инвалидность». Она определяется как результат взаимодействия, происходящего между людьми, которые имеют нарушения здоровья и отношенческими и средовыми барьерами, препятствующего полному и эффективному участию данных людей в общественной жизни наравне со всеми остальными.

Такая разница в определении инвалидности вызвана двумя разными концепциями ее толкования: медицинской и социальной, о чем упоминалось выше. Представляется, что социальная трактовка понятия «инвалидность» является более правильной, поскольку заостряет внимание не на нарушениях здоровья человека, а на «барьерах» как факторах физического и социального окружения инвалида.

Итак, как уже было сказано, для определения потребностей инвалида в мерах реабилитации и абилитации, уточнения критериев инвалидности, предоставления различного вида льгот, для повышения эффективности проведения медико-социальной экспертизы, инвалидность можно классифицировать по нескольким критериям: 1) по группе инвалидности (I, II и III); 2) по возрасту (взрослая и детская); 3) по степени утраты способности к передвижению (мобильная, маломобильная и неподвижная); 4) по причине предоставления (инвалидность по общему заболеванию, трудовому увечью, профессиональному заболеванию, вследствие военных действий и т.д.).

1.2 Государственная политика в отношении инвалидов на рынке труда в России и в зарубежных странах

инвалид труд рынок интеграция

Вовлечение инвалида в трудовую деятельность играет значительную роль для его социальной реабилитации и адаптации. Оно способствует не только повышению уровня дохода инвалидов, но и личностному росту, формированию чувства полноценности, позволяет почувствовать свою социальную значимость в обществе и справиться с психологическими барьерами. Однако, трудоустройство инвалидов - довольно сложный процесс. Государство, в свою очередь, оказывает поддержку, предоставляя дополнительные гарантии и льготы, обеспечивая достойную жизнь инвалидам.

Одним из основных факторов интеграции инвалидов является государственная политика в отношении инвалидов на рынке труда. «Государственная политика» - это система взаимосвязанных, последовательных управленческих воздействий, объединенных единством цели, объекта и принципов деятельности. Старцев Я.Ю. Система государственного управления: политический анализ: Учебное пособие. Екатеринбург, 2001. С. 213. Иными словами, государственная политика в отношении инвалидов - это основанное на правовых нормах взаимодействие органов власти, организаций, направленное на создание достойных условий жизни для инвалидов, программ и концепций, которые бы реализовывали гарантированные государством права. Государственная политика в отношении инвалидов на рынке труда обеспечивает им возможность участия в социальной жизни общества, а главное, способствует их интеграции в трудовую сферу.

В настоящее время в Российской Федерации действует государственная программа «Доступная среда» Постановление Правительства РФ от 01.12.2015 № 1297 (ред. от 31.03.2017) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы" // Собрание законодательства РФ", 07.12.2015, № 49, ст. 6987. на 2011-2020 годы, целью которой является создание правовых, экономических и институциональных условий, способствующих интеграции инвалидов в общество и повышению уровня их жизни. В задачи программы входят:

* обеспечение равного доступа инвалидов к приоритетным объектам и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения;

* обеспечение равного доступа инвалидов к реабилитационным и абилитационным услугам, включая обеспечение равного доступа к профессиональному развитию и трудоустройству инвалидов;

* обеспечение объективности и прозрачности деятельности учреждений медико-социальной экспертизы. См. там же

Целю данной программы является создание в России условий для беспрепятственного доступа к приоритетным объектам и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности. Однако уже на данном этапе, можно заметить, что эта программа имеет пробелы, неясным является вопрос того, что именно является приоритетными объектами. Ведь с каждым годом «приоритетность» может меняться в зависимости от ситуации, складывающейся в стране.

Сложность в реализации «Доступной среды» может быть вызвана такими факторами как наличие нормативных барьеров, препятствующих созданию доступной среды, нехватка средств у субъектов Российской Федерации, необходимых для реализации программ субъектов Российской Федерации.

Программа вводит новый термин «универсальный дизайн». Его сущность заключается в проектировании без необходимости дальнейшей адаптации разных типов среды, изделий, коммуникаций, информационных технологий и услуг, которые были бы доступны всему населению и подходили для общего пользования, в максимальной степени и без необходимости адаптации или специализированных решений.

В том числе на региональном уровне создаются концепции Концепция по трудоустройству инвалидов в Омской области (утв. решением областной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений 19 марта 2013 г. (протокол № 1)) // СПС Гарант. по трудоустройству инвалидов.

Также, в основе государственной политики РФ в отношении трудоустройства инвалидов лежат нормы ст. 7 Конституции РФ, в которой провозглашается обеспечение государственной поддержки инвалидам и Закона № 181-ФЗ, в частности, статьи 20 - 24, закрепляющие основные требования к обеспечению трудовой деятельности инвалидов наравне с прочими гражданами.

Статья 20 Закона № 181-ФЗ предусматривает ряд специальных мероприятий, направленных на обеспечение трудовой деятельности инвалидов:

1) система квотирования рабочих мест для инвалидов;

2) резервирование рабочих мест по тем профессиям, которые в наибольшей степени подходят для труда инвалидов;

3) стимулирование обустройства дополнительных рабочих мест для инвалидов;

4) создание инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами их реабилитации и абилитации;

5) создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов;

6) организация обучения инвалидов новым профессиям.

В силу ст. 21 Закона № 181-ФЗ квотирование рабочих мест зависит от среднесписочной численности сотрудников организации: при штатном расписании от 35 до 100 сотрудников квота составляется от 3% и меньше, свыше 100 сотрудников - от 2% до 4%. Обязанность по квотированию не распространяется на общественные объединения инвалидов и созданные ими организации. Квота конкретизируется на уровне субъекта РФ. Так, например, в г. Москве она составляет 2% для предприятий с численностью сотрудников более 100 (ч. 1 ст. 3 Закона г. Москвы от 22.12.2004 № 90), в Саратовской области - 2% при численности работников на предприятии не менее чем 35 человек (ст. 2 Областного закона Саратовской области от 22.02.2005 № 20-ЗСО1).

Резервирование рабочих мест, наиболее пригодных для труда инвалидов, осуществляется согласно Перечню наиболее конкурентоспособных профессий для инвалидов, утвержденному Постановлением Минтруда России от 08.09.1993 № 150 Постановление Минтруда РФ от 08.09.1993 № 150 «О Перечне приоритетных профессий рабочих и служащих, овладение которыми дает инвалидам наибольшую возможность быть конкурентоспособными на региональных рынках труда» // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ, № 11, 1993.. К таким профессиям можно отнести, например, юриста, делопроизводителя, налоговый инспектора, программиста и т.д. Резервирование тесно связано с квотированием. Как отмечает Ф.А. Лещенков, «рабочие места, предназначенные для инвалидов по квоте, не могут быть заняты лицами, не являющимися инвалидами. В случае освобождения рабочего места, занятого ранее инвалидом по квоте, работодатель должен взять на это место нового работника-инвалида, рабочие места по квоте не предлагаются лицам без инвалидности» Лещенков Ф.А. Пенсии и льготы для инвалидов I, II и III групп в соответствии с законодательством Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2015. № 4. С. 49..

Решение вопроса о стимулировании работодателей к созданию специальных рабочих мест для инвалидов (в том числе, дополнительных), в большей части зависит от финансовых возможностей государства.

На практике можно отметить, что работодатели проявляют низкую материальную заинтересованность в создании рабочих мест для инвалидов. Е.Ю. Синельщикова обоснованно указывает, что необходимо более эффективно использовать методы экономического стимулирования предпринимателей в этой сфере. Это, в том числе, осуществление льготной финансово-кредитной политики в отношении специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов, предприятий, учреждений, организаций общественных объединений инвалидов. Это могут быть, к примеру, льготные условия аренды такими предприятиями помещений и иные методы поощрения.

Так, например, положительный пример демонстрирует Воронежская область, где с 2007 года работодателям компенсируется из бюджета 90% расходов, понесенных на создание каждого рабочего места, и 75% начисленной каждому инвалиду зарплаты. Хныкин. Г. Проблемы защиты трудовых прав инвалидов // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2011. № 1. С. 64. Ю.В. Пескова приводит в пример Иркутскую область, где законодательно установлено преимущественное право на размещение областных государственных заказов в случае трудоустройства на данном предприятии лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Задачу улучшения ситуации, касающейся занятости инвалидов, законодатели попытались решить с помощью механизмов, заложенных в программе «Доступная среда». Однако государственная поддержка предприятий по созданию рабочих мест для инвалидов, в частности, в рамках данной программы, имеет свои недостатки. Как показывает практика, объем выделяемых денежных средств наиболее крупным регионам в размере порядка 360 тыс. руб. на одно рабочее место, в том числе в г. Москве, не позволяет должным образом оборудовать рабочее место и решить проблему занятости инвалидов. В худшем варианте денежные средства идут на развитие бизнеса конкретных предприятий, получающих целевое финансирование за счет государства для себя, но не решающих проблему трудоустройства лиц с ограниченными возможностями.

Следует подчеркнуть, что стимулирование создания специальных рабочих мест для инвалидов является правом, а не обязанностью государства, и не взаимосвязано с квотированием. Так, ООО «Фирма «Алекто-Электроникс» попыталась оспорить постановление о привлечении ее к административной ответственности за несоблюдение требований о квотировании, мотивируя это тем, что на него возложена обязанность по приему инвалидов без компенсационной системы государственного стимулирования за оказание содействия в реализации социальной политики. Верховный Суд РФ установил, что критерии отбора работодателей, которым вводится квота для приема на работу инвалидов, порядок расчета квоты являются правомерными и не могут расцениваться как возложение дополнительной обязанности на административного истца. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 20.04.2016 № 50-АПГ16-6 // СПС «Консультант Плюс».

Создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов включает в себя комплекс мероприятий, перечисленных в Приказе Минтруда России от 24.12.2013 № 773н Приказ Минтруда России от 24.12.2013 № 773н «Об утверждении федерального государственного стандарта государственной услуги по содействию самозанятости безработных граждан, включая оказание гражданам, признанным в установленном порядке безработными, и гражданам, признанным в установленном порядке безработными, прошедшим профессиональное обучение или получившим дополнительное профессиональное образование по направлению органов службы занятости, единовременной финансовой помощи при их государственной регистрации в качестве юридического лица, индивидуального предпринимателя либо крестьянского (фермерского) хозяйства, а также единовременной финансовой помощи на подготовку документов для соответствующей государственной регистрации» // Российская газета, № 71, 28.03.2014., а именно:

1) инвалиду предоставляются информационные и справочные материалы (на бумажном или электронном носителе, видеоматериалы) по вопросам организации предпринимательской деятельности;

2) инвалид ознакамливается с экономическими, правовыми и психологическими основами предпринимательской деятельности (в том числе степенью конкуренции в избранной области деятельности, навыками ведения успешного бизнеса);

3) инвалиду предоставляется информация по поводу подготовки бизнес-плана и об основных требованиях, которые к нему предъявляются, сведения о структурах поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства или соответствующих специалистах, которые могли бы оказать ему помощь в этом вопросе;

4) в случае недостаточности необходимых знаний и навыков для осуществления предпринимательской деятельности в избранной сфере определяются способы, формы и сроки их приобретения;

5) инвалид знакомится с примерами положительного опыта осуществления предпринимательской деятельности в избранной сфере;

6) при необходимости осуществляется согласование возможности получения консультаций у представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в избранной сфере деятельности;

7) при необходимости инвалиду выдается направление службы занятости на прохождение профессионального обучения или получение дополнительного профессионального образования, необходимого для осуществления предпринимательской деятельности.

Необходимо отметить, что в целом уровень занятости инвалидов в нашей стране остается на довольно невысоком уровне. Это связано не только с обеспечением доступности рабочих мест, но и с нормами Федерального закона от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О страховых пенсиях» // Собрание законодательства РФ, 30.12.2013, № 52 (часть I), ст. 6965., который в конце 2015 года был дополнен статьей 26.1. Положения данной статьи предусматривают отмену индексации фиксированной выплаты к страховым пенсиям и корректировки размеров страховых пенсий тем пенсионерам, которые осуществляют работу и другую деятельность, подлежащую обязательному пенсионному страхованию. Это привело лишь к ухудшению финансового положения инвалидов. На практике существенно уменьшилось число работающих пенсионеров, люди перешли на получение «серой зарплаты», либо вовсе стали работать нелегально.

Таким образом, с одной стороны, государственная политика в нашей стране в отношении инвалидов на рынке труда направлена на стимулирование создания для них специальных рабочих мест и максимальное содействие их интеграции на рынке труда, а с другой -законодательно лишает работающих инвалидов небольшой индексации пенсии, как одного из видов государственных гарантий.

Е.В. Чупрова справедливо указывает, что «у таких граждан … работа зачастую является не источником дохода, а средством реабилитации и социализации» Чупрова Е.В. О некоторых аспектах совершенствования законодательства Российской Федерации об обязательном социальном страховании в современный период // Адвокат. 2016. № 2. С. 82.. Соответственно, уровень трудового дохода инвалидов довольно низок. Учитывая изложенное, более верной выглядит государственная политика, реализуемая в г. Москве, где работающие инвалиды I и II группы, а также дети-инвалиды (в возрасте до 18 лет) не лишены права на ежемесячную компенсационную выплату к пенсии, установленной в размере региональной социальной доплаты к пенсии неработающим московским пенсионерам Постановление Правительства Москвы от 27.11.2007 № 1005-ПП (ред. от 22.11.2016) «Об утверждении Положения о назначении и выплате ежемесячных компенсационных выплат (доплат) к пенсиям и единовременных выплат, осуществляемых за счет средств бюджета города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы, № 69, 12.12.2007.. Право инвалидов на получение пенсии является неотъемлемым элементом их права на социальное обеспечение. Такой вывод можно сделать, например, исходя из положений Конвенции МОТ № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца», в них установлен такой вид социального обеспечения, как пенсия по инвалидности. Конституция РФ провозглашает право на получение социального обеспечения по инвалидности (ст. 39). Статья 2 Закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // "Собрание законодательства РФ", 17.12.2001, № 51, ст. 4831. устанавливает предоставление нетрудоспособным гражданам средств к существованию как одну из целей назначения социальной пенсии. Однако в реальности, пенсии, выплачиваемые государством, не могут обеспечивать инвалидам нормальный уровень жизни. Основная проблема в том, что в России установлен слишком низкий прожиточный минимум. В нашем случае, прожиточный минимум необходим для определения размера социальных выплат. За IV квартал 2016 г. прожиточный минимум в целом по РФ для пенсионеров установлен в размере 8 000 руб. Постановление Правительства РФ от 30.03.2017 № 352 "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за IV квартал 2016 г." // "Собрание законодательства РФ", 10.04.2017, № 15 (Часть I), ст. 2189. В соответствии с данными, представленными на официальном сайте Пенсионного фонда РФ, размер социальных пенсий составляет для детей инвалидов - 12082,06 руб. в месяц, для инвалидов I группы - 10068,53 руб. в месяц, инвалидов II группы - 5034,25 руб. в месяц, инвалидов III группы - 4279,14 руб. в месяц. Официальный сайт пенсионного фонда РФ. [Электронный ресурс] // URL: http://www.pfrf.ru/knopki/zhizn/~445. (дата обращения: 27.04.2017).

Исходя из представленных данных можно сделать вывод о том, что размер пенсии инвалидам II и III групп почти в два раза меньше, чем установленный прожиточный минимум в целом по РФ для пенсионеров. Таким образом, размер социальной пенсии для инвалидов не обеспечивает достойный уровень жизни. Можно с уверенностью сказать, что такие суммы не рассчитаны на сегодняшние цены на лекарства, возможные средства реабилитации или абилитации инвалидов, не говоря уже о их потребности в различных предметах необходимых в быту.

Говоря о зарубежной политике в отношении инвалидов на рынке труда, следует отметить, что значительное число стран разработали специальное законодательство о труде инвалидов, касающееся как запрета дискриминации в сфере труда, так и обязанности государства обеспечить социальные гарантии инвалидам и максимальный доступ к государственной поддержке. Также в ряде стран существует отдельная глава в трудовом законодательстве, в отличие от российского законодательства.

Например, Закон об инвалидах США 1990 г. запрещает дискриминацию инвалидов при трудоустройстве. В том числе данный закон предусматривает запрет дискриминации квалифицированных лиц с инвалидностью, которые могут выполнять функции на том или ином рабочем месте как при наличии, так и при отсутствии разумного приспособления, которое не будет являться чрезмерным бременем чрезмерным бременем.

В Индии Билль об инвалидах 1995 г. разграничивает недискриминацию (в том числе трудовую) и позитивную дискриминацию, что позволяет выделить такую категорию как инвалиды в целях оказания мер социальной поддержки. Речь, в частности, идет об установлении системы квот (резервирование определенного количества мест для инвалидов в государственных и частных структурах), предоставление особых прав в образовании, установление организациям, помогающим трудоустройству инвалидов, стимулов в виде налоговых льгот, субсидий. См.: Ильинская О.И. Международно-правовые аспекты защиты инвалидов // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 102.

В странах Евросоюза разработан свой подход к осуществлению успешной интеграции инвалидов на рынке труда. Так некоторые страны осуществляют интеграцию инвалидов используя такую организационную форму юридического лица как социальный кооператив. Впервые предприятия данного типа появились в Италии в 1980-е годы. Итальянский Закон о социальных кооперативах подразделяет их на две группы:

1) кооперативы, которые оказывают услуги по уходу за пожилыми людьми и инвалидами;

2) кооперативы, которые оказывают любые услуги, но при этом обеспечивают трудоустройство незащищенных слоев населения, в том числе инвалидов.

Статус социального кооператива присваивается организациям, которые отвечают одновременно следующим условиям: а) ограниченное распределение прибыли, соответствующее социальным уставным целям предприятиям; б) развитие собственных активов; в) не менее 30% участников кооператива входят в категорию слабо защищенных граждан (длительно безработные, лица с низкими доходами); д) осуществление деятельности в отраслях «общественной полезности» (здравоохранении, социальном обеспечении, образовании, экологии, науке, культуре и т.д.). См.: Керлин Дж.А. Социальные предприятия в США и Европе: понять различия и извлечь из них уроки [Электронный ресурс]. URL: http://www.nb-forum.ru/thlaw_365_133 (дата обращения: 25.04.2017).

Увидев положительные результаты на примере Италии, подобные нормативные акты, которые направлены на поддержку социальных кооперативов, были приняты и в других странах. Например, в Португалии (Закон о кооперативах общественной солидарности 1998 г.), Греции (Закон о социальных кооперативах с ограниченной ответственностью 1999 г.) и Франции (в 2001 году во французское законодательство была включена дефиниция «кооперативное общество с коллективными интересами»). В 2003 году Финляндия принимает Закон о социальных предприятиях, под которыми понимаются рыночно ориентированные кооперативы, предназначенные для трудоустройства инвалидов и безработных. Wilda M. Vanek. Italian Social Cooperatives. [Электронный ресурс]. URL: http://www.caledonia.org.uk/ papers/ Italian_Social_Cooperatives.doc. (дата обращения: 25.04.2017).

В ряде стран удачно используется практика трудоустройства инвалидов в государственном секторе. Так, в Греции государственные предприятия и банки должны резервировать за инвалидами определенную долю рабочих мест по конкретным должностям: курьеры, уборщики, секретари и пр. См.: Слобцов И.А. Трудоустройство инвалидов в государственном секторе // Право и экономика. 2010. № 3. С. 51.

Далее можно выделить такую меру, способствующую интеграции инвалидов как социально-трудовая реабилитация. Такой вид реабилитации инвалидов широко используется в Германии. На территории ФРГ функционирует около 100 учреждений, в которых осуществляется трудовая реабилитация инвалидов, они рассчитаны более чем на 100 тысяч мест. При этом лишь порядка 4% находящихся там инвалидов содержатся государством. Общее руководство системой данных учреждений лежит на Федеральном управлении по труду. Указанный орган организует обследование инвалидов, их профессиональное обучение, переобучение, трудоустройство, а также принимает меры к возможному сохранению за инвалидами их прежнего места работы. Обучение и переобучение инвалидов осуществляется по ряду специальностей (маляр, сантехник, слесарь, садовод, менеджер, искусствовед и др.). В ходе профессиональной подготовки инвалидов осуществляются следующие интеграционные мероприятия: профессиональная адаптация, повышение квалификации, профессиональная подготовка с учетом инвалидизирующего заболевания, помощь с подбором рабочих мест и закреплением на них, помощь работодателям в организации рабочих мест, помощь в приобретении автомобиля, выплата надбавок за обучение на рабочих местах. Затраты на материальное обеспечение, в том числе и на реабилитацию инвалидов, производятся за счет взносов из заработной платы (составляя 7% фонда оплаты труда) и взносов предпринимателей (7% фонда оплаты труда, а в случае страхования на случай трудового увечья или профессионального заболевания - 15%). См.: Материалы международной научно-практической конференции «Международный правопорядок в современном мире и роль России в его укреплении», посвященной 90-летию профессора Д.И. Фельдмана, г. Казань, Казанский (Приволжский) федеральный университет, 11 - 12 октября 2012 г. / А. Абай, А.Х. Абашидзе, А.И. Абдуллин и др.; ред. коллегия И.А. Тарханов, А.И. Абдуллин, Г.И. Курдюков, Р.Ш. Давлетгильдеев. М.: Статут, 2014. С. 424.

Подводя итог изложенному, следует отметить различие отечественного и зарубежных (в частности, европейского) подходов политики в отношении инвалидов на рынке труда. В России преобладает административный подход: государство «сверху» устанавливает квотирование и резервирование рабочих мест для инвалидов (за несоблюдение которых следуют штрафные санкции), закрепляет некоторые административные механизмы содействия началу предпринимательской деятельности инвалидов (преимущественно консультативного характера). В то же время стимулирование создания специальных рабочих мест для инвалидов является правом, а не обязанностью государства, объем мер такого стимулирования отдан на откуп субъектам федерации. Более того, отдельные меры (например, лишение работающих инвалидов индексации страховой пенсии) явно не способствуют интеграции инвалидов на рынке труда.