Институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в условиях политической модернизации России

В других европейских странах, не входящих в состав Европейского Союза, также функционируют общественные организации, осуществляющие контроль над соблюдением прав человека в местах лишения свободы. Так, в Швейцарии при исправительных учреждениях действуют социальные службы, которые следят за соблюдением прав человека при взаимодействии с полицией, сотрудниками и руководством тюрем. В.В. Виноградов отмечает, что представители социальных служб оказывают поддержку осужденным в деле гарантированного сохранения человеческого достоинства, в том числе в условиях учреждений исполнения наказаний . Пример социальных служб, выступающих агентами политико-правовой ресоциализации осужденных, безусловно, должен вступать, на наш взгляд, ориентиром при модернизации уголовно-исполнительной системы в России для создания модели эффективной политико-правовой ресоциализации заключенных в местах лишения свободы.

Анализируя практики применения наказаний в Западной Европе, можно сделать вывод, что реализация гражданского контроля над исправительными учреждениями европейских стран имеет ряд общих тенденций и принципов построения структур осуществления общественного патронажа. Организационные формы гражданского контроля над уголовно-исполнительными системами представлены наблюдательными комиссиями, попечительскими советами, общественными инспекторами и другими объединениями. Следует отметить, что, помимо национальных гражданских структур, публичную проверку мест лишения свободы в европейских странах осуществляют также такие международные неправительственные организации как Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Международная тюремная реформа, Международная амнистия и др.

Исследуя особенности применения наказаний в странах первичной модернизации, следует отметить, что не во всех уголовно-исполнительных системах ставятся задачи исправления и ресоциализации осужденных на основе принципов гуманизма и равенства всех перед законом. Например, в США, по мнению А.Л. Сморгуновой, на современном этапе развития происходит «усиление карательной составляющей в уголовно-исполнительной политике, возрождение смертной казни, восприятие тюремного заключения как необходимого и неизбежного вида наказания» . Основной задачей государственных органов является усиление контроля за общественной безопасностью и порядком на основе предупреждения преступлений и ужесточения наказаний в отношении лиц, совершивших преступление . Таким образом, опыт функционирования пенитенциарной системы США демонстрирует влияние национально-культурных особенностей на разработку политического курса в уголовно-исполнительной сфере и практику исполнения наказаний в государстве.

В странах догоняющей модернизации в рамках процессов демократизации общественно-политических структур и институтов также происходят коренные преобразования уголовно-исполнительных систем на основе ценностей и норм, выработанных в странах первичной модернизации. Сравнивая практики организации наказаний в модернизирующихся обществах, Н.П. Ковалев отмечает, что в бывших британских колониях, в отличие от стран бывшего Советского Союза, руководителями уголовно-исполнительных органов являются не полицейские чины, а профессиональные политики. Данный факт, по мнению исследователя, безусловно, «влияет на методы управления и контроля за пенитенциарными учреждениями, смягчает их чрезмерную милитаризованность и карательный характер режима в пенитенциарных учреждениях» . В условиях модернизации органов государственной власти в России следует, на наш взгляд, обратиться к исследованию зарубежного опыта формирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. Необходимо проанализировать специфику модернизации пенитенциарных учреждений ЮАР, применяющей новые подходы к реформированию органов принуждения, и Украины, преобразующей уголовно-исполнительную систему в сложных социально-экономических и политических условиях.

Так, в ходе социальных, экономических и политических трансформаций в ЮАР осуществляется реформирование пенитенциарной системы, входящей в компетенцию нового Департамента исправительной службы (Department of Correctional Services) . В процессе деятельности Департамента изменился состав работников и управления тюрем, в частности, увеличилось представительство чернокожего населения; были введены органы независимого надзора над департаментом исправительной службы, например, была создана должность судьи-инспектора. При этом, наряду с данными преобразованиями в ЮАР в настоящее время реализуется концепция исправления некоторых преступников вне пределов исправительных учреждений при помощи общественного контроля . На наш взгляд, такие меры оказывают благоприятствующее воздействие на процесс формирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в данной стране.

В процессе реформирования уголовно-исполнительной системы Украины в качестве основополагающих декларируются принципы гуманизма и законности, закрепляющие участие общественности в деятельности органов и учреждений исполнения наказания. В ходе модернизации пенитенциарной системы страны был сформирован Государственный департамент Украины по вопросам исполнения наказаний (Державний департамент України з питань виконання покарань) . Осуществлять общественную проверку соблюдения прав и свобод в местах лишения свободы, содействовать процессу ресоциализации осужденных призваны наблюдательные комиссии. Однако, как отмечает А.П. Букалов, общественный контроль в том виде, как это предусмотрено УИК Украины, по существу отсутствует. «Такая ситуация, - пишет ученый, - устраивает руководителей ведомства, которые избегают сотрудничества с ведущими правозащитными организациями и противятся другим формам общественного контроля - например, любым инициативам правозащитных организаций, предлагающих проводить независимые мониторинги либо посещать учреждения для проверки соблюдения прав человека» . Отсюда, пенитенциарная система остается закрытой для института гражданского контроля над системой исполнения наказаний на Украине.

Опыт Украины важен для нашего исследования, поскольку сходные проблемы в процессе формирования гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями существуют и в России. Так, общественными правозащитными организациями РФ регистрируется значительное количество нарушений прав человека в местах лишения свободы, отсутствие эффективных средств государственной и общественной защиты от произвольных действий сотрудников, устойчивость традиций отрицания законности. В связи с этим Н.Г. Карнишина констатирует фактическое отсутствие эффективного гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями нашей страны .

Исходя из анализа зарубежного опыта функционирования уголовно-исполнительных систем и особенностей организации гражданского контроля в данной сфере, следует определить основные типы уголовно-исполнительных систем в зависимости от цели, приоритетных направлений и институциональных связей закрытых учреждений с представителями гражданского общества. Отсюда, к основным типам уголовно-исполнительных систем можно отнести:

1) репрессивно-дисциплинарные (Китай, Афганистан);

2) императивно-карательные (США, Канада);

3) восстановительно-корректирующие (Великобритания, Франция);

4) смешанные (Украина, ЮАР)

Анализируя зарубежные практики функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, следует выделить типы, цели, направления деятельности и организационные формы изучаемого института. К основным видам гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой можно отнести социально-ориентированный, гражданско-правовой, адаптивно-ресоциализирующий и политико-коммуникативный контроль. Первостепенными целями деятельности организаций, осуществляющих гражданский контроль над пенитенциарной системой, должны выступать соблюдение личных прав и интересов осужденных; обеспечение законных прав и обязанностей представителей администрации исправительных учреждений; содействие надлежащей реализации программ социальной адаптации и политико-правовой ресоциализации лиц, осужденных к лишению свободы.

Реализация гражданского контроля над системой исполнения наказаний общественными организациями должна включать в себя следующие задачи:

- определение и обоснование стандартов и требований к деятельности учреждений системы исполнения наказаний;

- мониторинг деятельности администраций пенитенциарных учреждений;

- анализ выполнения установленных стандартов и требований, соблюдения законодательства в сфере осуществления наказания;

- публичное обсуждение практических мер по предотвращению правонарушений в местах лишения свободы и обращение с законодательной инициативой в федеральные органы государственной власти;

- выработка практических рекомендаций, в случае необходимости - обращение в органы прокурорского надзора по поводу устранения выявленных нарушений;

- оценка эффективности и контроль деятельности администрации исправительных учреждений в сфере исполнения наказаний и ресоциализации осужденных.

Научно-практический анализ институционализации гражданского контроля над системой исполнения наказаний в современном мире позволяет сделать вывод о следующих наиболее эффективных его формах и способах:

1) визитирование мест содержания под стражей и отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы независимыми общественными организациями;

2) участие гражданских ассоциаций в составе ведомственных, административных, прокурорских комиссий, проводящих проверки в исправительных учреждениях;

3) встречи по жалобам представителей общественных правозащитных организаций и профессиональных объединений с лицами, содержащимися под стражей и отбывающими уголовное наказание, оказание им юридической помощи;

4) ведение приема осужденных и их родственников в составе наблюдательных комиссий, совместно с представителями должностных лиц исправительных учреждений и/или органов прокурорского надзора;

5) ознакомление представителей общественных организаций с решениями администраций пенитенциарных учреждений, касающимися вопросов условий содержания, применения мер поощрения и наказания осужденных;

6) направление в вышестоящие органы государственной власти запросов и обращений об обоснованности и законности постановлений судебных органов по уголовному делу, по вопросам обжалования приговоров и решений об условно-досрочном освобождении;

7) подготовка и направление в Суд жалоб и исковых заявлений; выступление в суде по доверенности в защиту законных интересов и прав лиц, содержащихся под стражей и отбывающих наказание в местах лишения свободы.

8) информирование общественности через средства массовой информации о результатах проверок, условиях содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

Помимо реализации контроля над соблюдением прав и свобод человека в местах лишения свободы, приоритетным сферой гражданского контроля над системой исполнения наказаний должна выступать социальная работа с осужденными. Процесс политико-правовой ресоциализации в пенитенциарных учреждениях важен для того, чтобы лица, отбывшие наказание и освободившиеся из мест лишения свободы, стали полноценными членами общества, имеющими осознанную гражданскую позицию и высокий уровень политико-правовой культуры.

Анализируя представленные научно-теоретические направления исследований пенитенциарных практик и организации гражданского контроля в местах принудительного содержания в различных странах, следует сделать ряд выводов.

Прежде всего, необходимо отметить, что гражданский контроль над уголовно-исполнительной системой представляет собой механизм участия граждан в осуществлении карательной политики государства. Граждане тем самым вовлечены в процесс подготовки, принятия и реализации властных решений в области применения уголовных наказаний по отношению к лицам, нарушившим закон.

В исследовании становления институциональных форм гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями важно различать существующие подходы к принципам и целям применения наказаний в современном научном дискурсе. Обобщая различные концепции наказания, следует отметить, что большинство современных исследователей приходят к выводу, что в настоящее время необходимо совершенствовать пенитенциарную систему на основе принципов гуманизма и равенства всех перед законом. Основными целями уголовно-исполнительных органов должны стать исправление и политико-правовая ресоциализация лиц, осужденных к лишению свободы.

В рамках политологического анализа проблемы исполнения наказаний особое значение уделяется вопросам функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. Следует отметить, что необходимым условием институционализации гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями выступает, на наш взгляд, процесс политической модернизации института государства. В ходе политической модернизации института государства происходит структурная дифференциация его элементов; повышение способностей к мобилизации и преодолению кризисных ситуаций за счет использования новых ресурсов и средств; закрепление тенденций к политическому равноправию; вовлечение граждан в политический процесс.

В условиях политической модернизации государства гражданские объединения обретают способность устанавливать контроль над деятельностью государства. При этом контроль осуществляется со стороны некоммерческих организаций, организующихся с целью защиты интересов, политических прав и свобод различных социальных групп и слоев общества. В этой связи гражданский контроль над системой исполнения наказаний может рассматриваться как институт межсекторного социального партнерства, взаимодействующий с органами государственной власти по вопросам изменения практик наказаний на основе норм и ценностей, соответствующих демократическому политическому режиму.

На основе сравнительного анализа практик организации гражданского контроля над системой исполнения наказаний в современном мире, следует, как отмечалось выше, выделить четыре группы стран в зависимости от целей наказания, приоритетных направлений и степени привлечения общественных структур к его исполнению. В первой группе стран с репрессивно-дисциплинарным типом уголовно-исполнительной системы (Китай, Афганистан, Иран, Ирак и др.) доминирует карательная составляющая в процессе исполнения наказаний. Наказание носит характер возмездия и выполняет функцию поддержания общественного порядка. Отсюда, в странах с таким типом уголовно-исполнительной системы институциональные формы гражданского контроля не получают своего развития.

Для второй группы с императивно-карательным типом уголовно-исполнительной системы (США, Канада и др.) в большей степени характерны усиленный контроль безопасности общества и ориентация на карательную составляющую уголовно-исполнительной политики. В силу этого в обществе практически отсутствует потребность в развитии института гражданского контроля над исполнением наказаний.

В странах с восстановительно-корректирующими уголовно-исполнительными системами (Великобритания, Германия, Франция и др.) гражданский контроль над пенитенциарной системой представляет собой постоянно воспроизводимый институциональный механизм участия граждан в осуществлении уголовно-исполнительной политики государства. Целью исполнения наказания является ресоциализация и социальная адаптация осужденных на основе принципов гуманизма, равенства и законности.

В четвертой группе стран со смешанным типом уголовно-исполнительной системы (ЮАР, Казахстан, Украина и мн. др.), находящихся в процессе политической модернизации, в рамках реформирования уголовно-исполнительной системы фиксируется общая ориентация на собственные национально-культурные и историко-политические традиции. Тем не менее, в большинстве стран наблюдается общая направленность на активное заимствование опыта стран Европейского Союза, на изменение принципов наказания, в направлении сотрудничества институтов гражданского общества и органов государственной власти по решению проблем политико-правовой ресоциализации осужденных, а также содействия развития института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой.

Следует отметить, что в условиях модернизации государственных органов России особое значение приобретает исследование зарубежного опыта становления и функционирования института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями в современных обществах. В процессе реформирования уголовно-исполнительной системы необходимо учитывать положительные и отрицательные результаты деятельности гражданских ассоциаций в сфере контроля над исполнением карательных функций государственными структурами различных стран.

ГЛАВА II. Гражданский контроль над уголовно-исполнительной системой России: опыт политологического осмысления

На современном этапе политической модернизации Российской Федерации особое значение представляет развитие институтов, выступающих посредниками в отношениях между государственными и гражданскими структурами на основе норм и принципов современного правового государства. Уголовно-исполнительная система России, которая осуществляет принудительные и карательные меры в отношении лиц, осужденных к лишению свободы, должна выступать одним из ключевых объектов гражданского контроля. Эффективно функционирующий институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой создает необходимые предпосылки для обеспечения безопасности и поддержания политико-правового порядка в нашей стране посредством приведения пенитенциарных практик в соответствие с демократическими нормами.

Для того чтобы определить факторы и условия эффективного функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой необходимо обратиться к исследованию опыта институционализации контроля в контексте политической модернизации государственной системы страны. Результаты экспертного интервью с представителями УФСИН России по Волгоградской области и Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области, а также опубликованные в средствах массовой информации материалы о деятельности субъектов контроля позволят, на наш взгляд, определить основные тенденции в процессе функционирования института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями региона. Анализ институциональных форм гражданского контроля в местах принудительного содержания Волгоградской области также позволит предоставить необходимые практические рекомендации по реализации эффективной модели гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой на федеральном уровне.

§2.1 Этапы и формы политической институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России в условиях модернизационных преобразований

Анализируя опыт политической модернизации российского государства и реализации его карательной функции, следует выделить несколько этапов в институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. Первый этап институционального закрепления основ гражданского контроля в местах принудительного содержания берет свое начало с модернизационных преобразований императора Александра I и его Указа 1819 г. о создании Общества попечительного о тюрьмах и завершается упразднением данной организации после революции 1917 г. Членам попечительных комитетов было предоставлено право посещать места лишения свободы с целью оказания помощи осужденным. Важно подчеркнуть, следом за С.А. Васильевым, что закрепленные за конкретными местами лишения свободы, «члены комитетов Общества стремились проникнуть во все сферы деятельности тюремной администрации и влиять на ее решения» .

Деятельность Общества попечительного о тюрьмах положила начало систематической воспитательной работе с осужденными. Однако в виду участившихся конфликтов между Обществом и органами государственной власти, в конце XIX века организация лишилась большинства своих полномочий и была преобразована в комитеты, осуществляющие только благотворительную помощь осужденным. Как отмечают М.Н. Садовникова и М.А. Сутурин, появление Общества попечительного о тюрьмах стало «новой вехой в истории пенитенциарной системы России» . Его появление положило начало формированию нового подхода к принципам наказания, предполагающего регулирование поведения лиц, отбывающих наказание в местах принудительного содержания.

В данный период модернизации уголовно-исполнительной системы и институционализации гражданского контроля была предпринята кодификация нормативной базы применения уголовных наказаний в России. В 1832 г. был принят кодифицированный закон об исполнении наказаний в виде лишения свободы - Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных. Важно отметить, что в качестве приложения к Своду была издана Инструкция смотрителю губернской тюрьмы, составленная при активном участии членов Общества попечительного о тюрьмах. Данный документ впервые в отечественной истории регламентировал правила внутреннего распорядка в местах лишения свободы. Важным в процессе модернизации уголовно-исполнительной политики российского государства представляется передача в 1895 г. Главного тюремного управления из состава МВД в Министерство юстиции, что способствовало формированию пенитенциарного, т.е. исправительного характера системы исполнения наказаний в России.

Следует согласиться с мнением С.Н. Емельянова о том, что в указанный период институционализации гражданского контроля, привлекая благотворителей к участию в решении проблемы исполнения наказаний, государственная власть демонстрировала свое стремление к гуманизации условий содержания осужденных . В этой связи изменения в уголовно-исполнительной политике России в начале XIX века соответствуют модернизационным тенденциям в системе государственного управления указанного периода, поскольку преобразования ориентированы на повышение эффективности функционирования властных механизмов, включая применение наказаний. Утверждение пенитенциарных практик предоставляло возможности для формирования новых институциональных форм и способов реализации карательной функции государства, отвечающего либеральным нормам и принципам.

На наш взгляд, дальнейшее развитие Общества попечительного о тюрьмах, расширение его полномочий могли послужить основой для дальнейших политико-модернизационных преобразований российского государства. Возможности модернизации государства, т.е. формирование высокоорганизованных механизмов государственного управления, повышение мобилизационных способностей, дифференциация политических структур могли получить свое практическое воплощение только при обеспечении необходимых условий для развития общественной самоорганизации в решении проблемы исполнения наказаний. Однако результатом взаимодействия государственных и гражданских структур в данном вопросе послужило, как отмечалось выше, ограничение функций Общества попечительного о тюрьмах и превращение данной организации в подконтрольный государству институциональный элемент в уголовно-исполнительной системе Российской Империи.

Второй этап институционализации гражданского контроля над системой пенитенциарных учреждений связан с советским периодом модернизации государства, учреждением и функционированием Наблюдательных комиссий в СССР. Эти комиссии состояли из народных депутатов, представителей профсоюзов, комсомола и других общественных организаций, которые занимались изучением вопросов, связанных со степенью исправления осужденных. Члены комиссий беседовали с осужденными и давали рекомендации администрации пенитенциарного учреждения о том, можно ли освобождать осужденного или нет. До 1926 г. освобождение осуществлялось самими Наблюдательными комиссиями, даже без участия администрации исправительного учреждения.

Анализируя деятельность Наблюдательных комиссий в Советском Союзе, Н.Г. Карнишина отмечает, что их члены «имели право посещать места лишения свободы, принимать участие в различных мероприятиях, участвовать в решении вопросов, связанных с переводом осужденных на другие виды режима, условно-досрочным освобождением, предоставлением права передвижения без конвоя» . Комиссии участвовали в организации процесса образования в пенитенциарных учреждениях и наблюдали за оказанием медицинской помощи осужденным. Однако, членами Наблюдательных комиссий являлись активные партийные деятели, представители профсоюзов и другие субъекты, фактически подчинённые государственным структурам. Очевидно, что в условиях слияния общественной и политической сфер было невозможным формирование независимых гражданских организаций, способных осуществлять контроль над закрытыми учреждениями. Гражданский контроль в данный период развивался преимущественно не в виде политического института, а в форме государственного института социального обеспечения.

Таким образом, Октябрьская революция 1917 г. ознаменовала собой начало новой эпохи в развитии отечественной системы исполнения наказаний и политической модернизации государства в целом. Основу пенитенциарной практики Советской уголовно-исполнительной системы определяло воспитательное воздействие на осужденных посредством привлечения к общественному труду. В период с 1930-х по 1950-х годов идеологическая направленность карательной политики государства, отражала, как справедливо отмечает С.Н. Емельянов, характер сложившегося в СССР тоталитарного политического режима . Посредством системы исполнения наказаний органы государственной власти Советского Союза подавляли любые проявления инакомыслия со стороны граждан и обеспечивали себя ресурсами дешевой рабочей силы. Со второй половины 1950-х годов идеологическая составляющая уголовно-исполнительной политики советского государства оказывала опосредованное влияние на характер пенитенциарных практик. Однако особенности функционирования системы исполнения наказаний в СССР периода тоталитарного политического режима оказали существенное воздействие на последующую организацию применения наказаний в нашей стране.

Анализируя советский период развития института государства в рамках теории модернизации, необходимо отметить, следом за С.А. Панкратовым, что вся советская система была попыткой сформировать и сохранить авторитарные и тоталитарные институты, а также их гибридные формы, несущие в себе внутренний раскол . Отсюда, государственная система советского типа не имела внутренних социальных механизмов, побуждающих страну к саморазвитию, основы государственности не затрагивались при осуществлении модернизационных проектов, что в свою очередь не позволяло реализовать ни одну из известных в мире моделей модернизации института государства. В этой связи, специфика деятельности Наблюдательных комиссий в уголовно-исполнительной системе СССР отражает характер модернизации всей государственной системы, при которой властными императивами создавались общественные организации, полностью подконтрольные партии и правительству.

После распада Советского Союза в рамках политической модернизации РФ и процесса институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой наступает период декларирования необходимости формирования независимого гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти. Предпринимались попытки политической поддержки привлечения общественных организаций к организации гражданского контроля.

В начале 1990-х годов начинается осуществление коренной трансформации уголовно-исполнительной политики российского государства на основе следующих приоритетов: поддержание основ конституционного строя, безопасность и целостность Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, право собственности, права и гарантии прав личности в сфере судопроизводства, применения наказаний и другие. Важно отметить, что директор ФСИН России А.А. Реймер в качестве основной характеристики указанного периода выделяет достижение соответствия пенитенциарных учреждений России европейским стандартам. Он, как представитель органа государственной власти, осуществляющей карательную функцию, определил, что достижение поставленной цели на тот момент требовало выполнения обширного круга задач, среди которых следует выделить несколько ключевых:

1) следуя рекомендациям международного сообщества, в частности ООН, привести условия содержания подследственных и осужденных в России в соответствие с международно-правовыми нормами;

2) коренным образом изменить подход к использованию труда осужденных; организовать трудовую деятельность осужденных так, чтобы она была нацелена не на решение народнохозяйственных проблем, а исключительно на приобретение профессиональных навыков, которые оказались бы полезны человеку на свободе;

3) вписать трудовую адаптацию осужденных в рамки целого комплекса мер, направленных на их полноценную ресоциализацию, т. е. возвратить к нормальной жизни в обществе после отбытия наказания .

Достижение поставленных задач не в последнюю очередь связывалось с организацией функционирования гражданского контроля как политического института, гарантирующего, в соответствии с Конституцией, последовательность модернизации российского государства как демократического, правового, социально-ориентированного. В рамках реализации указанных направлений были внесены изменения в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, на основе которых осужденным были гарантированы:

Ч свобода совести и вероисповедания;

Ч право на личную безопасность;

Ч возможность пользоваться платными лечебно-профилактическими услугами;

Ч право телефонных переговоров;

Ч право на ежегодные отпуска, в том числе с выездом за пределы исправительно-трудового учреждения и др.

В условиях политической модернизации и становления демократической правовой государственности руководство страны обязалось привести законодательство в соответствие с международными правовыми нормами. Применительно к пенитенциарной сфере в 1997 г. был принят Уголовно-исполнительный кодекс РФ, представляющий собой принципиально новый законодательный акт, в основу которого положены международные стандарты содержания осужденных, а в 1998 г. уголовно-исполнительная система России была передана от МВД Минюсту России.

Следует отметить, что в рамках изменения норм и стандартов функционирования системы исполнения наказаний происходило формирование правовых основ организации гражданского контроля в местах принудительного содержания, соответствующих современным международным требованиям. Так, согласно закону «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и Уголовно-исполнительному кодексу РФ общественные организации могут выступать в качестве субъектов, контролирующих учреждения уголовно-исполнительной системы России. Политико-правовое закрепление отдельных аспектов организации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в рамках коренных изменений пенитенциарных практик ознаменовало, на наш взгляд, новые тенденции в процессе модернизации института государства.

Исследуя процесс институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России, нам представляется необходимым указать на наличие модернизаторских и антимодернизаторских тенденций в становлении новой системы органов государственной власти в 1990-х годах. Как отмечает В.Д. Дроздиев, первая тенденция состояла в расширении включения в политическую жизнь социальных групп и индивидов, в ослаблении «традиционной» политической элиты и кризисе ее легитимности. Вторая тенденция нашла свое проявление в авторитарных методах деятельности и менталитете политической элиты, устанавливающих закрытый характер принятия решений . Ввиду этого политическая модернизация российского государства в тот период была затруднена устойчивыми традициями патернализма как на пути расширения участия граждан в государственном управлении, так и в ходе развития политической системы в более широком социально-историческом смысле.

Следует указать, что сложившийся к концу ХХ в. порядок формирования органов государственной власти не обеспечивал достаточных возможностей для политических партий и других элементов гражданского общества защищать интересы представляемых ими групп и оказывать влияние на процесс принятия решений по возникающим вопросам социальной и экономической политики государства. Конституцией России 1993 г. были заложены нормативные основы, но во многом так и не были сформированы самостоятельные политические институты участия граждан в процессе государственного строительства. В этой связи Ю.С. Пивоваров подчеркивает, что механизмы и способы осуществления политической власти вместо расширения демократических начал демонстрировали дореволюционные традиции «самодержавия» и персонификации власти. Более того, феномен фаворитизма препятствовал формированию необходимых для современного общества конституционных демократических норм взаимоотношений правящей элиты и гражданского общества, т.е. «оформлению самого поля политики и осознанию направлений модернизации страны» .

В целом, анализ преобразований 1990-х годов показывает, что особенности политической модернизации института государства детерминированы историческими, социальными и культурными условиями демократических изменений, происходивших в нашей стране. В свое время И.К. Пантин заметил, что в ходе отечественных политических реформ 90-х годов прошлого века предстояло формирование демократической политической культуры, что в России с ее историей, традициями, ментальностью населения требует огромного времени и усилий. «Нам требовалось, - пишет политолог, - соединить в одной исторической точке процессы, разделенные в истории Западной Европы целыми столетиями: формирование ценностей свободы, суверенитета гражданина и гражданского общества; развитие новых представлений о нормах справедливости, личностной автономии и т.д.» . Очевидно, что добиться синхронизации этих процессов в нашей стране не удалось: не было ни понимания особенностей каждого из них, ни желания считаться со спецификой возникающих задач. Утверждение новых основ государственности, таким образом, привело не к развитию института гражданского контроля над функционированием государственной власти или появлению иных демократических общественно-политических институтов, а к политической дестабилизации, экономическому кризису и распространению авторитарных тенденций в системе государственного управления.

Таким образом, в рамках анализируемого этапа институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в 1990-х годах произошло политико-правовое закрепление принципов контроля, способствующих коренному изменению подхода к осуществлению наказаний на основе норм, соответствующих демократическому правовому государству. Безусловно, на наш взгляд, интенсификация развития института гражданского контроля могла способствовать дальнейшему развитию российского государства в рамках модернизационного проекта, предполагающего включение в государственное управление большего числа социальных групп и отдельных индивидов.

В 2000-х годах, в период необходимости интенсификации политической модернизации в РФ, институциональное развитие гражданского контроля в местах принудительного содержания следует охарактеризовать формированием новых механизмов и способов реализации гражданских инициатив в решении вопроса демократизации исполнения наказаний. Свой вклад в развитие института контроля на данном этапе внесли международные и общероссийские общественные организации, действующие в сфере защиты прав человека и гражданина. К числу наиболее эффективных организаций можно отнести Центр содействия реформе уголовного правосудия «Тюрьма и воля», Фонд «В защиту прав заключенных», Пермский региональный правозащитный центр, Московскую Хельсинкскую группу и другие. Деятельность гражданских объединений способствовала выдвижению на уровень публичных обсуждений между общественными деятелями и представителями органов государственной власти вопросов, связанных с применением наказаний, реализуя тем самым один из механизмов гражданского контроля в местах принудительного содержания.

Анализируя опыт политической модернизации государства и функционирования его пенитенциарных учреждений на данном этапе институционализации гражданского контроля в сфере исполнения наказаний, следует отметить, что комплекс мер, направленных на соблюдение международных норм обращения с правонарушителями, получили высокую оценку со стороны ООН, Совета Европы, зарубежных и российских правозащитных объединений. Так Ю.А. Реент подчеркивает, что если в начале 1990-х годов эксперты этих организаций оценивали условия содержания в российских следственных изоляторах как нарушающие права человека и близкие к пыткам, то в 2006-2008 гг. не было выявлено грубых нарушений прав человека при исполнении меры пресечения в виде заключения под стражу . Более того, как отмечает В.И. Семенюк, «открытость пенитенциарных учреждений для контактов с общественными правозащитными организациями свидетельствует о качественном обновлении уголовно-исполнительной системы России по сравнению с советским временем» .

Применительно к анализу политической модернизации института российского государства в 2000-х годах, следует указать, что в данный период, как справедливо отмечает Г.В. Голосов, реформы сопровождались последовательным курсом на сужение политической конкуренции и ограничение гражданских свобод, чему способствовали и институциональные изменения: «рецентрализация управления и законодательства о политических партиях и выборах» . Такое противоречие между заявленным стремлением к модернизации института государства и фактическим отказом от ее политической составляющей порождало ряд конфликтов между политической элитой и экономической элитой. Проводимые реформы оказались свернуты, либо, как считает В.Я. Гельман, свелись «к набору разрозненных и непродуманных мер подобно проведенной в 2005 году «монетизации льгот» .

В целом, 2000-е годы ознаменовали собой решительный прорыв в социально-экономической и политической модернизации РФ. Как утверждает С.А. Панкратов, «новый парламент, нового президента, новое правительство и т. д. объединяет не столько новизна действующих лиц, сколько возродившееся у граждан России ожидание «чуда», связанного с решением самых наболевших проблем под руководством В.В. Путина» . В этой связи централизация системы государственного управления является логичной и неизбежной тенденцией. При анализе политической модернизации российского государства в данный период следует обращать внимание на тот факт, что функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой было подчинено общему характеру преобразований, направленных на повышение уровня управляемости, восстановление «вертикали власти и создание демократических политических институтов «сверху» .

Таким образом, развитие института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в 2000-х годах преимущественно осуществлялось посредством реализации гражданских инициатив, исходящих со стороны международных и российских правозащитных организаций. Однако деятельность гражданских объединений, их ресурсы не позволяли в полной мере осуществлять необходимые меры по осуществлению контроля мест принудительного содержания, выполняя преимущественно узкие социальные задачи. В то время как эффективный политический институт гражданского контроля выступает, на наш взгляд, важнейшим условием успешной модернизации института российского государства, демократической и правовой направленности его функционирования. В этой связи институт гражданского контроля способен обеспечить преемственность и обновление системы органов государственной власти.

Современный этап политической институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России можно обозначить с принятия в 2008 году Федерального закона №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» . Принятие закона ознаменовало новый этап политической модернизации РФ и переход к институциональному закреплению гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой и практической реализации таких институциональных механизмов контроля как визитирование мест принудительного содержания, мониторинг деятельности администраций пенитенциарных учреждений, обращение в вышестоящие государственные органы по вопросам исполнения наказаний в отношении к осужденным.

Основными субъектами гражданского контроля в пенитенциарных учреждениях, согласно закону, должны выступать Общественные наблюдательные комиссии. Состав комиссий формируется из представителей общественных объединений, имеющих государственную регистрацию, осуществляющие свою деятельность не менее пяти лет со дня его создания, уставной целью или направлением деятельности которых является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина. Совет Общественной палаты России устанавливает для каждого субъекта РФ численность общественной наблюдательной комиссии, в составе которой не может быть менее пяти и более двадцати членов. В Законе закрепляются такие политические принципы осуществления контроля над исправительными учреждениями как добровольность, равноправие и законность.

На 1 июля 2011 года Общественные наблюдательные комиссии в количестве 678 человек сформированы в 78 субъектах Российской Федерации . Большинство членов ОНК являются представителями местных сообществ, региональных и межрегиональных общественных организаций. Среди общероссийских гражданских объединений, выдвинувших своих кандидатов в состав комиссий, можно выделить такие общероссийские организации как «Российский Красный Крест»; «Попечительский совет уголовно-исполнительной системы»; «Российское историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал» (Российский Мемориал); «Российский союз ветеранов Афганистана»; движение «За права человека»; «Союз журналистов России»; «Российский фонд мира»; «Женщины России» и другие.

Из числа международных общественных организаций в состав наблюдательных комиссий входят представители Ассоциации правозащитных организаций «АГОРА» и общественной организации «Достлуг-Дружба». Следует отметить, что членами ОНК в отдельных субъектах РФ являются активисты политических партий «Единая Россия» и «Яблоко», а также представители молодежного отделения КПРФ «Союз коммунистической молодежи Российской Федерации» .

Таким образом, основными субъектами института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в условиях современного этапа политической модернизации России являются общероссийские гражданские объединения, международные общественные организации, политические партии РФ, Общественные наблюдательные комиссии. Именно данные объединения, являясь институциональными элементами гражданского общества, способны осуществлять представительство общественных интересов и контроль над деятельностью органов государственной власти.

В целом, как указывает член Общественной палаты РФ, курирующий организацию гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, М.В. Каннабих, несмотря на существующие проблемы в ходе реализации публичных проверок пенитенциарных учреждений со стороны общественности, «гражданский контроль в местах принудительного содержания России можно считать состоявшимся» . В свою очередь заместитель начальника управления ФСИН России Ю.А. Краснов заявляет, что за два года функционирования института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями между Службой исполнения наказаний и Общественными наблюдательными комиссиями сложились «отношения партнерства и взаимопонимания» . Однако если обратиться к мнению представителей гражданских объединений, то можно выделить ряд проблем в процессе осуществления проверок, препятствующих, на наш взгляд, эффективному функционированию института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в нашей стране.

Наибольшие сложности в осуществлении контроля со стороны общественных организаций над уголовно-исполнительной системой России возникают в связи с отрицательной оценкой необходимости деятельности гражданских объединений, осуществляющих контроль, со стороны администрации мест принудительного содержания. Показательным является высказывание председателя Общественной наблюдательной комиссии Свердловской области Е.А. Степановой, которая отмечает, что при осуществлении визитирования члены комиссий испытывают давление со стороны руководства пенитенциарных учреждений, которые с недоверием относятся к деятельности правозащитников. Более того, Е.А. Степанова подчеркивает, что помимо негативного отношения со стороны администрации тюрем представители комиссий сталкиваются с отрицательным отношением и со стороны осужденных, считающих, что наблюдательные комиссии - это либо «чей-то заказ, либо простая формальность» .

Сложности в восприятии субъектов гражданского контроля являются, на наш взгляд, закономерным следствием появления нового политического института, действующего в интересах государства и гражданского общества. Следует отметить, что в таких условиях неизбежно появляются новые трудноразрешимые задачи в ходе функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой.

Так серьезной проблемой в работе гражданских объединений является установление отношений сотрудничества с лицами, отбывающими наказание в местах лишения свободы. Данная проблема возникает в связи с тем, законом об общественном контроле регламентируется, что члены комиссий могут разговаривать с задержанными только в присутствии администрации СИЗО. В связи с этим член Общественной наблюдательной комиссии г. Москвы З.Ф. Светова отмечает: «когда представители комиссий в сопровождении руководства учреждения заходят в камеры к задержанным, те сообщают, что у них нет проблем. И это понятно, мы уйдем, а они останутся, их могут «прессовать». Как узнать, что там действительно происходит? Это очень сложно» .

В результате, ограничения встреч представителей гражданского общества с задержанными выступают основным препятствием для эффективного функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. Важно отметить, что именно визитирование является первоначальным этапом контроля в местах лишения свободы, поскольку позволяет собрать необходимую информацию об условиях содержания осужденных, о возможных нарушениях прав задержанных и др. Очевидно, что в соответствии с утвердившимися правилами посещения, подвергается сомнению достоверность и качество получаемой субъектами контроля информации.

Другой немаловажной проблемой в функционировании института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России является недостаточно высокий уровень гражданской активности и политических инициатив лиц, ставящих целью осуществление контроля государственных структур. Результаты эмпирических исследований, проведенных Фондом общественного мнения в 2007 г., свидетельствуют о низком уровне не только участия граждан в процесс создания независимых общественных объединений, но и о слабой информированности о деятельности некоммерческих организаций в России. Так, о существовании таких организаций знал каждый пятый респондент (21%), что-то слышали - 42 % .

В этой связи Ю.А. Красин справедливо отмечает, что «в российском обществе, переживающем гигантские трудности демократической трансформации, остро ощущается дефицит гражданской энергетики, что, в свою очередь, мешает направить развитие российской государственности в русло сильной демократии» . Указанные тенденции отражают сложный и неоднозначный характер взаимодействия складывающихся институтов гражданского общества и органов государственной власти в современной России. В этих условиях ключевое значение для аккумуляции гражданской активности и инициативы приобретает развитие сферы публичной политики, позволяющей артикулировать интересы различных социальных групп и установить партнерские отношения общества с государством.

Сохранение и развитие публичной сферы выступает, таким образом, необходимым условием для формирования современных политических институтов, способных контролировать различные сферы реализации функций государством, в том числе карательной. Очевидно, что для эффективного функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в сложившихся условиях требуется целый комплекс ресурсов повышения политической активности и инициативности граждан, их самоорганизации.

Специфика функционирования института гражданского контроля над деятельностью государства и учреждениями исполнения наказаний отражается также в процессе создания вторых составов Общественных наблюдательных комиссий в 2010 г. Так, например, из числа претендентов на членство в комиссии Общественной палатой РФ исключались независимые правозащитники, активно выполнявшие свою работу в первом составе, а на их место выбирались бывшие сотрудники правоохранительных органов. В связи с этим директор Института прав человека В.М. Гефтер отмечает, что «представители силовых ведомств всерьез собираются контролировать не СИЗО, а входящих в наблюдательную комиссию правозащитников» . Такие условия препятствуют достижению согласия и установлению партнерских отношений между субъектами контроля, что, на наш взгляд, не позволяет реализовывать основные задачи публичных проверок в местах лишения свободы.

Специфика функционирования политического института гражданского контроля и формирования Общественных наблюдательных комиссий отражает общие тенденции институционализации структурных элементов гражданского общества в России. Как отмечает в своем диссертационном исследовании А.М. Шустров, «в силу низкой гражданской активности и аморфности гражданского общества именно государство выступает инициатором процесса институционализации гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти. Происходит это путем создания «общественно-государственных организаций», осуществляющих контроль управляющих структур» . Безусловным преимуществом данной институциональной формы контроля является прямое взаимодействие с органами государственной власти. Однако серьезным недостатком выступает нарушение принципа независимости граждан и их объединений, осуществляющих контроль.