Институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в условиях политической модернизации России

Вместе с негативными тенденциями в функционировании политического института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, можно, на наш взгляд, выделить положительные результаты деятельности субъектов гражданского контроля в пенитенциарных учреждениях России. Это подтверждается высказыванием представителя Общественной наблюдательной комиссии Свердловской области В.А. Шаклеина: «при всей скромной возможности общественников осуществлять свою деятельность за счет личного времени и финансовых средств, органы власти вынуждены обращать внимание на многие, даже непрофессионально полученные сведения по фактам нарушения прав человека в местах принудительного пребывания граждан и принимать определенные меры по предотвращению этих нарушений» . Более того, функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России в целом отвечает общей организации гражданского контроля над функционированием государственной власти, отвечающего следующим этапам: 1) определение объекта контроля, его проблемы; 2) определение методов контроля; 3) достижение необходимых договоренностей; 4) проведение мероприятий контроля; 5) оценка и представление результатов контроля.

Один из руководителей общественного движения «Солидарность» С.К. Давидис в свою очередь отмечает: «когда появлялись представители Общественных наблюдательных комиссий, поведение сотрудников МВД менялось. И результаты деятельности ОНК очень сложно отследить, но атмосфера однозначно меняется» . Исходя из этого, следует сделать вывод, что функционирование данного политического института, выступающего посредником отношений между государственными и гражданскими структурами, вносит определенные коррективы в практику исполнения наказаний, ориентируя ее на соблюдение прав и свобод человека и гражданина, тем самым, определяя общий вектор демократических преобразований в РФ.

Необходимость расширения сферы публичности российской политики и функционирования гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой отмечает также член Общественной палаты РФ С.Н. Катырин: «Лица, осуществляющие мониторинг, должны обладать необходимыми навыками и профессиональным опытом. Поэтому расширение объема информации и адекватное ее использование, особенно касающейся защиты прав и законных интересов осужденных и лиц, подозреваемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах, является одним из ключевых условий эффективной деятельности членов наблюдательных комиссий» . Получаемая информация об условиях содержания осужденных, о нарушениях их прав должна быть доступна для публичных обсуждений, тем самым институционально закрепляя открытость, гласность и прозрачность политико-модернизационных преобразований, интенсифицируя процессы построения демократического правового государства в России.

Обращая внимание на актуальную проблему формирования состава Общественных наблюдательных комиссий в некоторых субъектах РФ, представитель Общественной наблюдательной комиссии г. Санкт-Петербург В.Э. Шнитке предлагает следующее решение: «Процедура формирования комиссий должна быть предельно понятной, прозрачной и демократичной. Считаем, что обсуждение и принятие решений Комиссией Общественной палаты должно быть гласным, а не секретным заседанием за закрытыми дверьми» . Отсюда, одним из необходимых условий формирования института гражданского контроля в местах лишения свободы является возможность реализации общественно-значимых интересов представителями гражданского общества России.

Таким образом, функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России на современном этапе политической модернизации характеризуется противоречивыми тенденциями. С одной стороны, происходит нормативное, организационное закрепление политических практик контроля со стороны граждан и их объединений в сфере исполнения государством карательной функции. С другой стороны, препятствующими факторами для эффективного развития данного института выступают неприятие со стороны осужденных и администраций закрытых учреждений новых общественно-политических практик.

Однако, несмотря на противоречивый характер развития института гражданского контроля, следует указать на положительную направленность происходящей в настоящее время модернизации уголовно-исполнительной системы за счет расширения сферы функционирования института гражданского контроля. Так, с 2009 г. в нашей стране осуществляется реформа Федеральной службы исполнения наказаний, одним из приоритетов которой выступает привлечение к ее проведению «научной, правозащитной общественности, сотрудников УИС, а также проведение общественной экспертизы предлагаемых изменений, основанных на принципах гуманизма и прав человека и гражданина» . В ходе реформы предполагается использование потенциала граждан и их объединений как субъектов ресоциализирующего воздействия, заинтересованных в собственном социальном благополучии и развитии.

Ключевым механизмом проведения политико-административной реформы ФСИН России становится, таким образом, активное привлечение сил общественности и научного сообщества к решению данной проблемы. На наш взгляд, возможность осуществления модернизации уголовно-исполнительной системы определяется степенью участия граждан и их объединений в данном процессе. Безусловно, реализация предлагаемой стратегии возможна лишь посредством дальнейшего развития института гражданского контроля, позволяющего совершенствовать пенитенциарные практики, вовлечение гражданских объединений в функционирование системы исполнения наказаний, а также публичного освещения деятельности карательных органов, установление партнерских взаимодействий с государственными структурами и т. д. В результате реализации указанных мер представляется возможным повышение качественных возможностей граждан участвовать в принятии и реализации политических решений, в определении вектора политической модернизации России, что отвечает современным критериям демократического правового государства.

Таким образом, систематизируя основные этапы институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в России, следует выделить несколько основных этапов формирования данного института. В рамках первого этапа, на основании указа императора Александра I в 1819 г. было создано Общество попечительное о тюрьмах. Целью данной благотворительной организации было оказание помощи заключенным, нравственное исправление осужденных, надзор за соблюдением внутреннего распорядка в местах лишения свободы и т.д. Тем самым были заложены нормативные основы и вектор развития института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями.

На втором этапе, важным представляется опыт функционирования Наблюдательных комиссий в СССР, состоящих из представителей профсоюзов, комсомола, партийных организаций, которые занимались изучением вопросов, связанных со степенью исправления осужденных. Наблюдательные комиссии имели право посещать пенитенциарные учреждения, принимать участие в различных мероприятиях, однако практика показала - в условиях слияния социальной и государственной сфер невозможно формирование независимых общественных институтов, осуществляющих контроль над закрытыми государственными учреждениями.

В 2008 г. в рамках модернизации уголовно-исполнительной системы России вступил в действие Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Лишь на современном этапе было нормативно обеспечено функционирование института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями России. Были образованы Общественные наблюдательные комиссии, осуществляющие независимую публичную проверку применения уголовных наказаний к гражданам РФ.

На современном этапе политической модернизации Российской Федерации, наличие развитого института гражданского контроля в местах принудительного содержания является, на наш взгляд, необходимой мерой при переходе к новым нормам применения наказаний. Основными принципами организации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России провозглашаются свобода, открытость, независимость, публичность, справедливость и другие принципы, соответствующие общим нормам организации гражданского контроля над государством при демократической политической системе.

Наиболее эффективными формами и способами функционирования института гражданского контроля над деятельностью пенитенциарных учреждений в России являются: визитирование мест лишения свободы; встречи с родственниками осужденных по возникающим жалобам; обращение в вышестоящие органы государственной власти по вопросам обжалования приговоров и решений об условно-досрочном освобождении; информирование общественности через СМИ о результатах проверок, условиях содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Приоритетной сферой гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой РФ выступает непосредственная работа с осужденными, их политико-правовая ресоциализация в пенитенциарных учреждениях для того, чтобы лица, освобождающиеся из мест лишения свободы, обладали активной гражданской позицией, уровнем политической правовой культуры, соответствующим демократически стандартам.

Следует указать, что в процессе функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России выявился ряд негативных тенденций, препятствующих эффективному функционированию института. К числу таких тенденций относятся неприятие как со стороны администрации мест принудительного содержания, так и со стороны осужденных деятельности субъектов контроля. Сопутствующими проблемами выступают: отсутствие инициативы у членов наблюдательных комиссий, зачастую связанное с недостаточным обеспечением материально-технической базы для работы общественных деятелей; недостаточное содействие общественных организаций в работе ОНК; низкий уровень профессиональной подготовки общественников к работе в сфере публичного контроля; заказной характер формирования состава комиссий и другие. Очевидно, существующая законодательная база общественного контроля не предоставляет возможности для эффективной организации публичных проверок мест принудительного содержания.

Необходимо подчеркнуть, что указанные тенденции являются неотъемлемым свойством сложного процесса реализации механизмов обратной связи между элементами гражданского общества и государственными институтами в сфере публичной политики России. В этих условиях ключевое значение для накопления недостающей гражданской инициативы приобретает развитие публичной сферы, позволяющей артикулировать интересы различных социальных групп и установить партнерские отношения общества с государством. Более того, сохранение и развитие публичной сферы выступает необходимым условием для формирования гражданской общности, способной контролировать различные сферы реализации государственных функций, включая систему исполнения наказаний. Очевидно, что для успешного функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в сложившихся условиях понадобится целый комплекс ресурсов как со стороны общественных структур, репрезентирующих себя через гражданские инициативы, так и органов государственной власти, от которых требуется создание благоприятных условий для развития таких инициатив.

§2.2 Функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой современной России (на примере Волгоградской области)

Необходимым условием эффективной модернизации современного российского государства является формирование и распространение норм и ценностей гражданской культуры, предполагающей расширение форм и способов политического участия граждан при сохранении институциональной стабильности политической системы. Определяющее значение в ходе отечественных модернизационных преобразований имеет степень развития гражданских инициатив и активности в осуществлении политического самоуправления как на уровне страны в целом, так и в отдельных регионах. Это выражается в частности в необходимости повышения степени парламентского представительства политических интересов социальных групп региона; расширении спектра возможностей воздействия населения на процесс подготовки, принятия и реализации государственных решений на региональном уровне; наличии институционализированных каналов контроля со стороны граждан деятельности федеральных и региональных органов и власти.

Институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России как механизм изменения практик наказаний, их приведения в соответствие с современными демократическими нормами, в условиях политической модернизации призван способствовать воспроизводству и поддержанию политического порядка посредством артикуляции и агрегации интересов, как осужденных, так и лиц, осуществляющих наказание. Однако для эффективного функционирования данного политического института в России граждане и их объединения должны систематически организовывать и проводить мероприятия по публичному контролю деятельности государственных учреждений в федеральном центре и субъектах РФ.

Для определения качественных возможностей применения института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России для эффективной политической модернизации российского государства, необходим научно-практический анализ специфики организации и функционирования данного института в различных субъектах РФ. В качестве примера представляется возможным обратиться к анализу институциональных форм и механизмов контроля граждан учреждений УФСИН России по Волгоградской области.

По данным УФСИН России по Волгоградской области государственными структурами в сфере исполнения наказаний не территории региона, являющимися объектами действия института гражданского контроля являются:

1) учреждения УФСИН России по Волгоградской области: следственные изоляторы, исправительные колонии, лечебно-исправительные учреждения (18 учреждений);

2) учреждения МВД РФ по Волгоградской области: изоляторы РОВД, изоляторы временного содержания, медицинские вытрезвители (до октября 2011 г.), изоляторы транспортной полиции (около 50 учреждений);

3) специальная школа Комитета по образованию и науке Администрации Волгоградской области .

Основными субъектами гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в Волгоградской области в настоящий момент выступают:

1) гражданские объединения, целью которых является защита прав осужденных, содействие в процессе их ресоциализации;

2) Общественная наблюдательная комиссия, в соответствии с действующим законодательством осуществляющая визитирование мест принудительного содержания.

Институциональными формами организации контроля мест принудительного содержания выступают:

- проверка мест принудительного содержания;

- встречи по жалобам с задержанными, родственниками осужденных;

- ознакомление с документами администраций пенитенциарных учреждений, касающихся вопросов применения наказаний;

- запросы и обращения в судебные органы, Прокуратуру;

- информирование общественности через СМИ о результатах проверок мест принудительного содержания.

Гражданские объединения, осуществляющие контроль над учреждениями уголовно-исполнительной системы в Волгоградской области относятся к таким общественным организациям как:

- Общероссийское общественное Движение «За права человека»;

- Общественной организации «Мария»;

- Областная общественная организация «Попечительский совет уголовно-исполнительной системы»;

- Региональное отделение Общероссийского общественного благотворительного фонда «Российский детский фонд»;

- Областная общественная организация Российский Союз Молодёжи;

- Общественная организация «Волгоградский областной союз женщин».

Следует отметить, что гражданские объединения, целью которых является контроль деятельности государственных структур, имеют ограниченные возможности по достижению поставленной цели. Согласно действующей законодательной базе РФ, некоммерческие организации, защищающие права и свободы человека и гражданина, не могут осуществлять визитирование мест принудительного содержания, что является одной из ключевых институциональных форм гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой.

Получая информацию от осужденных и их родственников, гражданские объединения, безусловно, принимают меры по поступающим жалобам путем обращения в вышестоящие государственные инстанции. Более того, большое значение имеет освещение проблемы исполнения наказаний в средствах массовой информации как регионального, так и федерального уровня со стороны общественных объединений, что позволяет привлечь внимание к решению вопросов наказания представителей государственных структур и активистов гражданского общества. Гражданские объединения Волгоградской области, таким образом, способствуют формированию сферы публичной политики, привлекая внимание государственных и гражданских субъектов к решению проблемы осужденных. Однако ограниченные возможности в деятельности общественных организаций в сфере контроля мест принудительного содержания не позволяют в полной мере организовать межсекторное сотрудничество по возникающему вопросу.

Поскольку нормативное закрепление и организационное оформление в сфере публичного контроля пенитенциарной системы получили Общественные наблюдательные комиссии, особое внимание в исследовании функционировании гражданского контроля над учреждениями УФСИН России по Волгоградской области следует уделить именно данному институциональному элементу.

Общественная наблюдательная комиссия по Волгоградской области была учреждена в 2009 году. Состав ОНК был сформирован по рекомендации Общественной палаты Волгоградской области и утвержден Общественной палатой Российской Федерации в количестве 6 человек. На первом заседании Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области был избран ее председатель - Д.А. Землянский и ответственный секретарь-заместитель председателя В.Е. Козлович. Были утверждены регламент деятельности, план посещений мест принудительного содержания, график заседаний, порядок рассмотрения заявлений, организации приемов граждан, разработаны зоны ответственности членов комиссии.

В первый год работы комиссии были осуществлены ознакомительные визиты в учреждения УИС по Волгоградской области. В дальнейшем, в ходе деятельности ОНК первого созыва постоянно производились инспекционные визиты в учреждения УФСИН и МВД. Следует отметить, что формирование состава наблюдательной комиссии и первые мероприятия, проведенные ее представителями в Волгоградской области, отражают общие тенденции современного этапа развития института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России. В рамках данного этапа устанавливаются первичные контакты между действующими субъектами, определяются основные направления деятельности институтов контроля в сфере применения наказаний.

За время работы комиссии первого состава правозащитники посещали места принудительного содержания по установленному графику, вели прием граждан по личным вопросам в соответствии с разработанными зонами ответственности каждого члена ОНК. Во время визитирования рассматривались заявления, обращения, жалобы осужденных и их родственников. Как отмечается в Докладе об итогах деятельности Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области за 2010 год, на местах принимались решения, по необходимости направлялись обращения в компетентные органы и организации. По результатам проверки составлялись акты, в которых отражались выявленные нарушения, недостатки, указывались сроки устранения. Как правило, в ходе инспектирования членов ОНК и приглашенных лиц сопровождал начальник подразделения.

В ходе визитирования мест принудительного содержания на территории Волгоградской области членами Общественной наблюдательной комиссии был определен ряд проблем, требующих незамедлительного решения. Однако среди основных из них были обозначены проблемы, связанные в первую очередь с условиями содержания и трудоустройства осужденных. В Докладе подчеркивается: в местах принудительного содержания недостаточно обеспечиваются права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Остается неразрешенным вопрос оформления различных документов для осужденных по причине временных задержек с оформлением документов в государственных структурах. Достаточно неопределенной и неоднозначной, по мнению членов комиссии, остается ситуация с практикой условно-досрочного освобождения и возможностью для Общественной наблюдательной комиссии выступать с официальным ходатайством об УДО и принятия участия в вынесении решения по данному вопросу в судебных инстанциях .

Особого внимания со стороны общественников заслуживают вопросы, связанные с расширением возможностей осуществления действенного и независимого гражданского контроля над соблюдением прав человека в местах принудительного содержания. В отношении к данной проблеме наблюдаются различия в позициях членов наблюдательной комиссии и представителей региональных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний России. Так, представители государственных структур указывают на отсутствие гражданской инициативы со стороны контролирующих субъектов, недостаточный уровень профессиональной подготовки общественников. В тоже время, как членами Общественной наблюдательной комиссии отмечается проблема материально-технической оснащенности как препятствующее условие для установления эффективной системы гражданского контроля в местах принудительного содержания.

Для того чтобы определить основные тенденции в развитии институциональных форм гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями региона, следует, на наш взгляд, обратиться к анализу как официальных выступлений государственных должностных лиц, активистов гражданского общества, так и к результатам экспертного интервью с работниками пенитенциарных учреждений и членами наблюдательной комиссии. Данные материалы позволят выделить специфические черты организации публичных проверок мест принудительного содержания на территории Волгоградской области и определить перспективы функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в регионе.

Выступая на видеоконференции, проведенной Общественной палатой РФ в 2010 году, заместитель начальника Управления обеспечения общественного порядка и организации деятельности специальных учреждений милиции и конвоирования МОБ ГУВД Волгоградской области Ю. Щепельков отмечает, что правоохранительные органы региона активно сотрудничают с Общественной наблюдательной комиссией. Более того, второй год успешно работает созданная по инициативе Главного управления внутренних дел межведомственная комиссия с участием представителей Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, членов Общественной наблюдательной комиссии, сотрудников Прокуратуры, подразделений собственной безопасности, МОБ, штаба ГУВД. Комиссией на постоянной основе проводятся проверки соблюдения прав подозреваемых и обвиняемых в местах принудительного содержания. В ходе проверок во всех городских, районных органах внутренних дел проведены обследования специальных помещений судов, специального автотранспорта, приняты меры по приведению их в соответствие с требованиями, установленными федеральным законодательством и приказами МВД России .

Исполняющий обязанности начальника следственного изолятора №1 УФСИН России по Волгоградской области Е. Василенко отмечает, что учреждения принудительного содержания становятся более открытыми для гражданских организаций, осуществляющих контроль. Представитель государственных структур также указывает, что администрация СИЗО предоставляет «полный доступ» и «любую информацию» для членов Общественной наблюдательной комиссии . Исходя из выступления представителя органов государственных власти, можно сделать вывод, что на уровне публичной сферы происходит установление сотрудничества между субъектами государственных и гражданских структур в процессе исполнения наказаний. Провозглашаются общие цели улучшения условий содержания осужденных и предоставления им гарантированных прав, утверждаются приоритеты работы в данном направлении, как со стороны Общественной наблюдательной комиссии, так и органов обеспечения правопорядка, учреждений УИС.

Обращаясь к вопросу сотрудничества между государственными и гражданскими структурами по вопросам изменения практик наказания, представители ОНК по Волгоградской области первого созыва также указывают на установление конструктивного диалога между администрациями пенитенциарных учреждений и активистами гражданских объединений. Так, например, один из членов Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области в ходе экспертного интервью, проведенного автором данного исследования, подчеркнул, что в первый созыв комиссии происходили установочные контакты с представителями уголовно-исполнительной системы, позволившие определить характер, приоритеты деятельности пенитенциарных учреждений, а также регламент работы комиссии.

Важно отметить, что в ходе интервью представители наблюдательной комиссии указывали на то, что в Волгоградской области, в отличие от других регионов России, не возникало проблем с доступом представителей общественности в места принудительного содержания: «Мы достаточно открыто общались с Администрацией Волгоградской области, с УФСИН и УВД. Проблем с тем, что нас не пускали, никогда не было». При этом первоначальной задачей работы комиссии выступало решение организационных и материально-технических вопросов, налаживание контактов с представителями пенитенциарных учреждений. Другие респонденты также подчеркивали отсутствие в их работе того периода неразрешимых проблем: «Не было момента, чтобы на наши замечания, предложения реагировали негативным образом. Мы находим понимание, нас понимают, мы заставляем, чтобы нас понимали…».

Анализируя материалы экспертных интервью, следует отметить, что положительный контекст ответов на вопросы о принятии со стороны руководства учреждений УИС России гражданских контролирующих структур детерминирован «общественно-государственным» характером формирования политических институтов гражданского общества в нашей стране. Следует, на наш взгляд, согласиться с мнением А.М. Шустрова о таком преимуществе данной институциональной формы контроля как прямое взаимодействие с органами государственной власти . Однако, как показало исследование общероссийского опыта функционирования института гражданского контроля, серьезным недостатком указанной тенденции является нарушение принципа независимости граждан и их объединений, осуществляющих контроль. В этой связи практика публичного контроля мест принудительного содержания в Волгоградской области соотносится с динамикой институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в России, существенным недостатком которой является значительный перевес государственной составляющей в формировании структур гражданской самоорганизации.

Важно отметить, что в качестве приоритетного направления деятельности института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой всеми членами Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области определялась ресоциализация и социальная адаптация осужденных. Основные меры, способствующие этому, гражданские активисты чаще всего связывают с решением вопроса получения осужденными образования.

Так, например, о работе ОНК с Волгоградским региональным филиалом Современной гуманитарной академии сообщает заместитель председателя Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области В.Е. Козлович: «Студенты СГА привлекаются к добровольческой деятельности в учреждениях уголовно-исполнительной системы. Подобные контакты позволяют привлечь внимание общественности к проблемам осужденных, способствуют формированию объективного мнения о социально-значимом характере деятельности общественных наблюдательных комиссий» . Важно отметить, что для повышения эффективности процесса политико-правовой ресоциализации осужденных необходимо, на наш взгляд, предоставить осужденным возможность получать среднее специальное и высшее образование. Ввиду этого институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой может выступить в качестве активно действующего агента ресоциализирующего воздействия.

В ходе экспертного интервью представители ОНК по Волгоградской области также указывают на первостепенные задачи, стоящие перед общественными деятелями: «Сейчас мы решили, что приоритетным направлением деятельности нашей комиссии будет ресоциализация осужденных, на это мы делаем акцент». Однако для реализации поставленной цели необходимо развивать дополнительные общественные центры, которые будут работать с лицами, отбывшими наказание, в постпенитенциарный период: «Подобных центров в Волгограде практически нет, в других регионах их достаточно мало, их надо создавать. Сейчас мы коренным образом повлиять на эту ситуацию не можем. Люди, отбывшие наказание и потерявшие социальные связи, полностью оторваны от этой жизни. Они в этой жизни никому не нужны».

Анализируя материалы экспертных интервью с представителями наблюдательной комиссии можно сделать вывод, что со стороны гражданских объединений ставится задача не только осуществлять контроль в местах лишения свободы и содействовать осужденным в вопросах обеспечения прав, но и поддерживать их после отбывания срока наказания. Одним из приоритетных направлений деятельности Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области выступает содействие процессу ресоциализации лиц, осужденных к лишению свободы. Тем самым ОНК по Волгоградской области может оказывать существенное влияние на процесс политико-правовой ресоциализации лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Важно отметить, что сотрудники пенитенциарных учреждений оценивают деятельность наблюдательной комиссии в этом направлении как недостаточную для того, чтобы институт гражданского контроля стал эффективным агентом политико-правовой ресоциализации осужденных. Однако, по мнению представителей ОНК по Волгоградской области, объективными препятствиями для полноценного осуществления работы комиссии выступают недостаточная оснащенность материально-технической базы, постоянная занятость общественных деятелей, отсутствие поддержки со стороны общества их гражданских инициатив.

Помимо установления контактов между должностными лицами и общественными деятелями и определения приоритетных направлений деятельности, представителями контролирующих гражданских структур были апробированы такие каналы передачи информации населению как региональные печатные СМИ и интернет-издания. Члены Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области через средства массовой информации публиковали некоторые итоги визитирования мест лишения свободы, что свидетельствует о закреплении на практике таких принципов гражданского контроля как публичность и открытость. В интернет-изданиях, посвященных общественно-политическим процессам в регионе, сообщается о результатах проверки следственного изолятора №1 УФСИН России по Волгоградской области. В данном СИЗО постоянно находится более полутора тысяч заключенных, все они, как отмечают члены комиссии, имеют право находиться в нормальных условиях содержания. В ходе визитирования следственного изолятора наблюдатели провели беседы с осужденными, общее содержание которых чаще всего сводилось к следующему:

- «Как администрация ведет себя по отношению к вам?

- Хорошо.

- Претензий нет, точно?

- Все хорошо» .

Представленный диалог является весьма показательным для исследования получаемых результатов в ходе публичных проверок мест принудительного содержания, поскольку отражает положительный контекст формальных взаимодействий таких структурных элементов института гражданского контроля как: Общественная наблюдательная комиссия, администрация учреждения принудительного содержания; задержанные по подозрению в совершении преступления.

Одной из причин указанной тенденции выступает законодательное закрепление обязательного присутствия представителей администрации специализированных учреждений при посещении мест принудительного содержания членами ОНК. Очевидно, что в таких условиях встречи с задержанными будут освещаться средствами массовой информации в положительном контексте, и результаты визитирования не будут отражать всю полноту и достоверность информации в процессе организации гражданского контроля над учреждениями уголовно-исполнительной системы.

Следует отметить, что члены Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области в ходе экспертных интервью указывали на необходимость такого правила контроля как обязательное присутствие работников специализированного учреждения на встречах представителей общественности с лицами, заключенными под стражу. Обосновывая свою позицию, интервьюируемые ссылались на функцию обеспечения общественной безопасности органами МВД и ФСИН России: «Они охраняют нашу безопасность и поэтому внимательно относятся к людям, которые приходят в их учреждения». Отсюда можно определить, что субъекты гражданского контроля в Волгоградском регионе поддерживают установленный порядок инспектирования мест принудительного содержания и не видят ограничений в деятельности комиссии.

Более того, практика присутствия представителей администрации на встречах членов комиссии с задержанными в учреждениях МВД распространяется также и на учреждения ФСИН России. Несмотря на то, что в законодательстве не закреплена необходимость обязательного сопровождения членов ОНК представителями администрации в ходе визитирования пенитенциарного учреждения, инспектирование исправительных колоний также осуществляется совместно с сотрудниками службы исполнения наказаний.

Так, например, на интернет-сайте УФСИН по Волгоградской области сообщается о результатах проверки исправительной колонии №26: «В начале 2011 года инспекционная группа ОНК по Волгоградской области начала свою работу с посещения ФБУ ИК-26 УФСИН России по Волгоградской области. Инспекционная группа в составе двух общественных наблюдателей В.Е. Козловича и О.М. Шелковниковой, сопровождаемые начальником колонии подполковником внутренней службы А.М. Козловским и начальником отдела воспитательной работы с осужденными УФСИН России по Волгоградской области полковником внутренней службы А.П. Сарычевым, обошли колонию и встретились с осужденными…» . По результатам проверки был составлен акт, в котором определяется общее состояние дел по соблюдению прав осужденных и практические рекомендации по разрешению возникших в ходе визитирования вопросов.

Приведенный пример практики осуществления проверок мест принудительного содержания и согласие со стороны субъектов гражданского контроля с традиционными правилами системы исполнения наказаний определяет общую тенденцию в процессе формирования новых институтов гражданского общества в условиях политической модернизации России. Как отмечалось выше, российская модель модернизационных преобразований в политической сфере характеризуется, с одной стороны, формальным утверждением демократических практик, с другой - воспроизводством устоявшихся политических традиций и ценностей, противоречащих демократическим стандартам и нормативным основам правового государства. В этой связи следует подчеркнуть, что функционирование института гражданского контроля в местах принудительного содержания Волгоградской области отвечает интересам, прежде всего, государственных, а не гражданских структур, что накладывает существенный отпечаток на формы и способы реализации данного института силами общественных объединений. В силу этого, можно говорить о развитии социальной формы института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой РФ, а не политической, в большей степени отвечающей требованиям современного этапа модернизации российского государства и формирования демократической политической системы.

В качестве положительных аспектов опыта функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в Волгоградской области следует отметить положительные сдвиги в установлении позитивных взаимоотношений с осужденными и регулярных контактов с отбывающими наказание в местах лишения свободы. Респонденты указывают на первоначальные трудности в восприятии со стороны заключенных общественных деятелей. Так, один из представителей ОНК отмечает, что при первых посещениях исправительных учреждений осужденные отрицательно относились к появлению такой новой гражданской структуры как наблюдательные комиссии. Более того, среди осужденных распространено мнение, что после визитирования мест принудительного содержания их положение не изменится и выявленные проблемы не будут разрешены.

Однако в дальнейшем, как утверждают общественные деятели, произошли значительные сдвиги в понимании осужденными роли и значимости института гражданского контроля и Общественных наблюдательных комиссий. Так, один из респондентов отмечает, что при проведении инспекционного обследования исправительных учреждений члены комиссии выявили ряд проблем, указали на факты нарушения прав осужденных со стороны администрации учреждении принудительного содержания, после чего последовал ряд мер по исправлению выявленных недостатков. Все это, по мнению правозащитников, способствовало тому, чтобы осужденные признали важность деятельности гражданского контроля как политического института межсекторного партнерства.

В настоящее время представители Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области утверждают, что в сфере организации института гражданского контроля над пенитенциарной системой получили свое институциональное закрепление отношения как с государственными структурами, исполняющими карательные функции, так и с лицами, осужденными к лишению свободы. Гражданские активисты указывают, что если не допускать членов наблюдательной комиссии в учреждения принудительного содержания, то это нарушение должностных обязанностей администрацией пенитенциарных учреждений должно приравниваться к уголовному преступлению, совершенному государственным служащим.

Таким образом, общественные деятели фактически признали, что к настоящему времени, в ходе двух лет функционирования наблюдательных комиссий, и государственные органы, и осужденные признают эффективность функционирования политического института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. Тем не менее, помимо институциональных аспектов функционирования данного института, необходимо отметить и внеинституциональные.

Анализируя материалы экспертного интервью, следует указать на положительную динамику ответов респондентов на вопросы о взаимодействии общественных деятелей с осужденными. Однако ответы предоставляют субъективное восприятие действий осужденных и не в полной мере отражают специфику взаимодействий между различными субъектами и объектами гражданского контроля. Остается не раскрытым вопрос о реальном отношении осужденных к новому институту межсекторного партнерства, которое, на наш взгляд, остается во многом формальным, не легитимным ввиду устойчивой практики воспроизводства норм и правил тюремной субкультуры.

Противоречивое отношение к гражданским организациям, осуществляющим контроль мест принудительного содержания, выявлено также в ходе экспертного интервью с представителями УФСИН России по Волгоградской области. Отвечая на вопрос о внешних субъектах, оказывающих помощь отбывающим наказание в местах лишения свободы, заместитель начальника исправительной колонии по кадрам и воспитательной работе отметил значение родных и близких осужденных: «Прежде всего, конечно важны родственники. Но также и религиозные организации, Общественные наблюдательные комиссии, Прокуратура. Общественные движения также принимают участие, но не достаточно активно». В ходе фокусированных интервью постоянно поднималась тема не достаточной активности действующих субъектов публичного контроля и правозащитных общественных организаций, Общественных наблюдательных комиссий, которые выступают лишь формой наблюдения за условиями содержания осужденных.

Тем не менее, другой заместитель начальника колонии по кадрам и воспитательной работе среди гражданских объединений, оказывающих особое влияние на изменение пенитенциарных практик, выделил, прежде всего, религиозные организации. В качестве основных религиозных организаций, содействующих в процессе ресоциализации осужденных, респондент отметил Русскую православную церковь и Духовное управление мусульман. Важным представляется замечание, что как таковой, роли общества непосредственно в решении вопросов применения наказаний он не видит. Более того, по мнению интервьюируемого, в современном российском обществе происходит формирование негативного образа пенитенциарной системы через средства массовой информации, что препятствует эффективному вовлечению гражданских структур публичного контроля над функционированием уголовно-исполнительной системы. Безусловно, Общественная наблюдательная комиссия по Волгоградской области осуществляет регулярные проверки мест принудительного содержания, однако их усилий недостаточно для решения проблем осужденных.

Следует отметить, что со стороны сотрудников пенитенциарных учреждений в большей степени, нежели среди представителей общественности наблюдается тенденция отмечать, что наибольшую активность со стороны гражданских объединений проявляют религиозные организации, в то время как другие общественные объединения и политические партии не осуществляют действенного сотрудничества с администрацией пенитенциарного учреждения. В то же время представителями УФСИН России по Волгоградской области все же отмечается работа гражданских организаций по оказанию помощи осужденным в местах лишения свободы. Респонденты указывают, что в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы происходит изменение принципов применения наказаний с целью гуманизации системы, что способствует привлечению институтов гражданского общества в государственные структуры, осуществляющие карательную функцию.

В целом сотрудники пенитенциарных учреждений оценивают работу Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области как удовлетворительную, но недостаточную для полноценного осуществления гражданского контроля в местах принудительного содержания. Однако общественные деятели, вовлеченные в сферу гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России, в свою очередь, указывают на наличие ряда проблем, препятствующих осуществлению их деятельности. Так, в числе самых трудноразрешимых задач в работе ОНК выступает недостаточная оснащенность материально-технической базы. Члены комиссии отмечают, что их работа не финансируется из государственного бюджета и виду этого общественные деятели сталкиваются с проблемами в осуществлении полноценного контроля в местах принудительного содержания. «Мы сразу столкнулись с проблемой, - отвечает респондент, - а кто будет оплачивать наши письма? Кто будет оплачивать канцелярские расходы, почтовые марки и т.д.?».

Другие члены наблюдательной комиссии также указывают на существование вопросов финансирования их деятельности: «Без решения материально-технической проблемы, чтобы кто-то оплачивал работу помощников комиссии, аренду помещения и оргтехники, все просто может свернуться. И по некоторым регионам такие процессы уже начинаются».

Более того, представители комиссий подчеркивают: «Если ничего не предпринимать, то через 3-4 созыва в комиссиях останутся работать одни пенсионеры. Потому что люди, которые реально хотят изменить что-то в нашем государстве, пытаются зарабатывать где-то еще. Если им не на что будет жить, они из комиссий просто уйдут. Если мы готовы оставить только пенсионеров, то тогда мы потеряем огромный пласт молодых, энергичных людей со своим видением политических реформ в России. Помочь в реформировании пенитенциарной системы России объективно могут только люди «сегодняшнего» дня».

Таким образом, проблемой организации функционирования института гражданского контроля в местах принудительного содержания выступают загруженность правозащитников, совмещение основного места работы с общественной деятельностью. Если, например, взять средний численный состав Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской область (5 человек) и сопоставить с количеством контролируемых учреждений (18 учреждений ФСИН и 50 учреждений МВД), расположенных на территории более 100000 км2, очевидны сложности в функционировании данного института. Раз в две недели член комиссии целый день занимается инспекцией, отрывается от основного места работы. Для сравнения, за рубежом наблюдатели заняты в контролирующих структурах 3-5 дней в неделю с сохранением оплаты по основному месту работы. Следует отметить, что в субъектах РФ, расположенных в Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, обладающих значительно большим количеством контролируемых учреждений и масштабом территорий, данные проблемы стоят особенно остро.

Безусловно, в условиях неразрешенности проблемы с материально-технических оснащением и социальной незащищенностью общественных деятелей функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой не может обеспечивать реализацию приоритетных задач, поставленных перед политической модернизацией российского государства. Следовательно, мониторинг эффективности деятельности администраций пенитенциарных учреждений, публичное обсуждение практических мер по изменению существующих практик применения наказаний невозможно, на наш взгляд, в полной мере осуществлять в сложившихся условиях.

Указывая на необходимость совершенствования отечественной институциональной системы гражданского контроля, общественные деятели апеллируют к западному опыту функционирования институтов межсекторного партнерства в местах принудительного содержания. Представители гражданских объединений акцентируют внимание на том, что в странах Европейского Союза общественным наблюдателям компенсируют потраченное время, финансовые затраты в ходе визитирования мест принудительного содержания. Респондент указывает на то, что в нашей стране необходимо решать эту проблему путем предоставления государственных гарантий гражданским объединениям, осуществляющих контроль над системой пенитенциарных учреждений.

В Волгоградской области общественные наблюдатели в решении возникающих социальных проблем опираются, прежде всего, на компетенцию органов государственной власти. Так, например, представитель общественной наблюдательной комиссии особо отметил: «Исправление осужденных - это вопрос компетенции государства, вопрос улучшения практик применения наказаний - вопрос государственного плана... Каким образом будет финансироваться эта деятельность, работа общественников, уже нюансы. Возможно, то должно осуществляться с учетом российской специфики». Очевиден вывод, что одной из характерных черт функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в регионе является ориентация общественных деятелей на поддержку со стороны государственных структур развивающихся гражданских инициатив.

Следует отметить, что важным условием оптимизации функционирования гражданского контроля как политического института является, по мнению представителей наблюдательной комиссии, определение меры ответственности руководителей и сотрудников учреждений в сфере обеспечения прав заключенных, а также институционализация механизмов привлечения нарушителей к юридической ответственности. Необходимо также уделять большее внимание повышению эффективности механизма координации действий различных ведомств по обеспечению и реализации прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

Анализ институциональных форм гражданского контроля над учреждениями ФСИН России и результаты эмпирических исследований автора позволяют сделать ряд выводов о функционировании института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в Волгоградской области. В целом, развитие института гражданского контроля на территории области соответствует общим тенденциям и направлениям организации публичных проверок мест принудительного содержания в России. В ходе реализации контроля со стороны граждан и их объединений региональными общественными деятелями провозглашаются следующие приоритетные задачи института контроля:

1) мониторинг деятельности администрации пенитенциарных учреждений в сфере защиты прав осужденных;

2) определение и обоснование требований к сотрудникам учреждений принудительного содержания;

3) публичное освещение функционирования учреждений ФСИН России через федеральные и региональные средства массовой информации;

4) содействие администрациям пенитенциарных учреждений в процессе ресоциализации осужденных в местах лишении свободы;

5) социальная реабилитация лиц, освободившихся из мест принудительного содержания.

Деятельность гражданских объединений направлена на изменение практик исполнения наказаний в соответствии с требованием соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, предоставления гарантий права в сфере применения наказаний и реализации иных принципов, соответствующих современным демократическим политическим нормам и требованиям. Однако в условиях практической важности политической модернизации российского государства, функционирование института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями Волгоградской области характеризуется фактическим формальным провозглашением указанных принципов и недостаточно эффективным их воплощением на практике.

Характерными чертами реального функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в Волгоградской области являются:

- активное сотрудничество Общественной наблюдательной комиссии с администрациями учреждений принудительного содержания;

- недостаточная активность гражданских объединений в содействии наблюдательной комиссии по осуществлению контроля;

- преимущественно социальная ориентированность деятельности субъектов контроля, сводящаяся к приоритетной задаче ресоциализации осужденных;

- публичное освещение деятельности сотрудников пенитенциарных учреждений и представителей гражданских объединений;

- положительный контекст публичных сообщений деятельности субъектов и объектов гражданского контроля.

В целом, институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в Волгоградской области на современном этапе политической модернизации РФ носит общественно-государственный характер, на что указывает установление партнерских отношений между субъектами контроля и государственными структурами, а также положительное освещение в средствах массовой информации деятельности всех структурных элементов института. В этой связи перспектива установления независимого политического контроля гражданских структур государственных органов, реализующих карательные функции, остается неопределенной. Сложившиеся к настоящему времени институциональные формы гражданского контроля отчетливо демонстрируют преимущественную социальную направленность, не достаточную развитость их политико-институциональной составляющей, что, безусловно, оказывает негативное воздействие на эффективность и последовательность политических преобразований в РФ, в направлении развития демократической правовой государственности.