Организация государственного и муниципального управления по решению экологических проблем

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Организация государственного и муниципального управления по решению экологических проблем

Введение

самоуправление экологический загрязнение

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Состояние окружающей среды служит одним из важнейших параметров, определяющих качество жизни населения на территории муниципального образования и на всей планете Земля в целом.

В настоящее время весьма остро и актуально ставится вопрос защиты окружающей среды, и решение этого вопроса во многом возлагается на органы местного самоуправления.

С каждым годом все больше внимания уделяется вопросам экологии. С ростом уровня городской жизни, техническим и научным прогрессом мы постепенно отдаляемся от нашего первоисточника жизни - нашей матери Природы.

Экологическая безопасность территории существенный компонент общественной безопасности, поэтому муниципальная власть, особенно в городах с неблагополучной экологической ситуацией, должна вырабатывать и реализовывать местную экологическую политику, связанную с экологической политикой государства и направленную на охрану окружающей среды от неблагоприятных техногенных воздействий. Проведение эффективной экологической политики позитивно влияет на экологическую ситуацию не только в конкретном муниципальном образовании, но и в регионе и в государстве в целом.

Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном к населению, и призваны решать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. Это предполагает создание всех условий для нормального функционирования и гармоничного развития человека, включая благоприятную среду обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

Актуальность работы заключается во всемирном вопросе состояния окружающей среды, особенно деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды.

Цель работы - выявление и разработка путей, мер для решения экологических проблем с помощью органов местного самоуправления, раскрытие отдельных вопросов городского округа город Якутск на местном уровне.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

· Рассмотреть и изучить научный материал по вопросам охраны окружающей среды на местном уровне;

· Выявить, какие существуют проблемы развития охраны окружающей среды;

· Рассмотреть объекты охраны окружающей среды на местном уровне;

Объектом исследования в рассматриваемом вопросе является ГО «город Якутск».

Предмет работы - мероприятия и пути решения вопросов местного значения ГО город Якутск.

В работе предлагается комплекс мероприятий, осуществляемый органами местного самоуправления, который направлен на изучение экологической обстановки и качество жизни людей живущих в городе Якутске, позволит решить имеющиеся экологические вопросы и применение комплекса в общем по России.

Глава 1. Общая характеристика природоохранной деятельности в системе функций местного самоуправления

1.1 Понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления

Изучение сущности и содержания функций местного самоуправления в целом, и природоохранной (экологической) функции, в частности, необходимо начать с вопроса о том, что представляет собой местное самоуправление, каковы его особенности, предопределяющие специфику функционального назначения данного социально-правового института.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Президент России обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху».

В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своём развитии.

Под местным самоуправлением в Российской Федерации следует понимать гарантированную Конституцией России самостоятельную деятельность муниципальных органов власти, а также населения муниципального образования, по решению в соответствии с законом и имеющимися материально-финансовыми средствами определенной части государственных дел, исходя из интересов населения муниципального образования, его исторических и иных местных традиций с целью улучшения его благополучия.

Функции местного самоуправления обусловлены его задачами и целью. В задачах местного самоуправления определяется его социальное назначение. Они имеют исходное значение по отношению к его функциям, являются их ближайшей непосредственной предпосылкой. В качестве основных таких задач, на наш взгляд, могут выступать, во-первых, обеспечение интересов населения муниципального образования и согласование этих интересов с интересами государства в целом, и, во-вторых, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования предполагает осуществление всех экономических, социальных и экологических процессов на местном уровне в их неразрывном сочетании.

Сущность местного самоуправления видится в децентрализации государственного управления, выраженной в привлечении к управленческому процессу непосредственно граждан и (или) их органов, для согласования государственных интересов с интересами территорий, на которых эти граждане проживают, и обеспечения комплексного социально-экономического развития этих территорий с целью создания всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека.

Таким образом, функции местного самоуправления фактически производны от функций государства.

К основным признакам функций местного самоуправления можно отнести следующие:

· функция местного самоуправления всегда вытекает из его сущности и назначения;

· функция характеризует собой направленность деятельности субъектов местного самоуправления, потребность, в осуществлении которой порождает существование местного самоуправления как социального явления;

· функция местного самоуправления отражает его наиболее существенные черты и направлена на решение его основных задач;

· функция отличается постоянством, что показывает непрерывность, длительность ее действия.

При этом направленность деятельности субъектов местного самоуправления нельзя отождествлять с самой деятельностью этих субъектов. Как справедливо отмечает В.А. Юсупов Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. - Волгоград, 1998. - С. 13., необходимо разделять два понятия: «функция управления» и «осуществление (реализация) функции управления», причём «под функцией управления в общественных системах следует понимать потенциальную возможность, а в ряде случаев и обязанность действовать определенным образом в целях достижения каких-то заранее предусмотренных (запланированных) результатов», а понятие «осуществление (реализация) функции управления» обозначает целенаправленную деятельность органа управления, которая осуществляется в данный промежуток времени и направлена на определенный объект (управляемый элемент системы) или группу объектов».

На основе сказанного под функциями местного самоуправления мы понимаем закреплённые в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанности осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании.

В.И. Фадеев выделяет шесть основных функций местного самоуправления:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Другие авторы выделяют социально-целевые функции местного самоуправления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Перечень социально-целевых функций, предлагаемый ими, полностью совпадает с перечнем функций местного самоуправления, данным В.И. Фадеевым.

К социально-организационным функциям местного самоуправления относят:

· сбор и анализ информации;

· выработку и принятие управленческого решения;

· организацию;

· регулирование;

· координацию;

· контроль.

Такая позиция, на наш взгляд, не является бесспорной. «Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения» представляет собой один из принципов местного самоуправления. Этот принцип, наряду с другими принципами, пронизывает все его функции, оказывает активное воздействие на их развитие, лежит в основе выполнения каждой из них.

Перечисленные в качестве «социально-организационных» функций местного самоуправления процессуальные действия являются стадиями любой управленческой деятельности, т.е. этапами реализации практически любой функции местного самоуправления.

Кроме того, авторы приведенных классификаций не указывают критерии выделения перечисленных функций.

В качестве общего критерия разделения функций местного самоуправления можно выделить специфику объекта муниципального воздействия, особенности тех общественных отношений, на которые воздействуют субъекты местного самоуправления в процессе своей деятельности.

Исходя из указанного критерия, можно выделить следующие функции местного самоуправления в Российской Федерации: экономическую, социальную, экологическую (природоохранную), функцию содействия развитию культуры и образования (культурно-воспитательную), функцию охраны общественного порядка.

Функции местного самоуправления, несмотря на определенное сходство с функциями государства, будут отличаться от последних по своему внутреннему содержанию и формам реализации.

Наличие экологической функции в числе функций местного самоуправления обусловлено указанными выше целью местного самоуправления и его задачами.

Одним из условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на территории муниципального образования, является обеспечение благоприятного качества окружающей среды. Это и достигается в результате реализации экологической функции (природоохранной деятельности) субъектов местного самоуправления.

Поселения определяют непосредственную среду жизнедеятельности каждого человека, в пределах которой они выявляют и стремятся к удовлетворению своих повседневных потребностей. Специфические социально-экономические и природные условия поселения порождают общие экономические и экологические интересы людей, в результате чего складывается соответствующая социально-территориальная общность.

Важнейшей задачей субъектов местного самоуправления и является поиск оптимального соотношения экономических и экологических интересов населения муниципального образования. При этом деятельность субъектов местного самоуправления не должна противоречить общегосударственным интересам и общегосударственной политике.

В числе вопросов местного значения в законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» п.9 ч.1 ст.15, п.11 ч.1 ст.16. п.9 ч.1 ст.15, п.11 ч.1 ст.16 называет организация мероприятий по охране окружающей среды - межпоселенческого характера и в границах городского округа.

Таким образом, основное назначение экологической функции местного самоуправления выражается в обеспечении сочетания и согласования экологических и экономических интересов населения муниципального образования, а также в создании необходимых гарантий, направленных на реализацию и защиту права человека на благоприятную окружающую среду.

Учитывая вышеизложенное, под природоохранной (экологической) функцией местного самоуправления следует понимать закрепленную в компетенции субъектов местного самоуправления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования. Соответственно, природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления представляет собой реализацию экологической функции местного самоуправления.

Экологическая функция местного самоуправления принадлежит к числу основных, постоянных и наиболее значимых функций местного самоуправления, что связано с высокой степенью актуальности решения экологических проблем в муниципальных образованиях.

Специфика экологической функции местного самоуправления такова, что ее объектом являются общественные отношения по поводу окружающей среды в муниципальных образованиях на прилегающим к ним территориях.

При этом необходимо различать два понятия: «объект экологической (природоохранной) функции» и «объект (предмет) природоохранной деятельности». Если под объектом экологической функции местного самоуправления понимаются специфические общественные отношения, то объектами природоохранной деятельности (объектами охраны) являются окружающая среда в целом, природные и природно-антропогенные объекты.

Раскрывая содержание природоохранной функции местного самоуправления, нельзя обойти вопрос о ее цели, формах и методах осуществления.

Цель экологической функции местного самоуправления - сохранение (восстановление) благоприятного состояния окружающей природной среды, повышение ее качества и поддержание экологического равновесия на территории конкретного муниципального образования в соответствии с правовыми экологическими требованиями.

При этом благоприятность окружающей природной среды заключается в таком состоянии экологических систем, при котором пользование ими не наносит ущерба жизни, здоровью и имуществу граждан, чем обеспечивается максимальный уровень их физического и психического здоровья.

Реализация экологической функции местного самоуправления, т.е. собственно природоохранная деятельность предусматривает осуществление комплекса мероприятий, выполняемых субъектами местного самоуправления постоянно и последовательно. Формами осуществления этой функции (как и остальных функций данного социально-правового института) являются различные стороны деятельности субъектов местного самоуправления.

1.2 Реализация полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды

Первым направлением природоохранной деятельности подавляющего большинства муниципальных органов власти является обеспечение надлежащего санитарного состояния соответствующих территорий. В числе основных проблем данной сферы стоит проблема обращения с отходами производства и потребления.

Для решения этой задачи органы местного самоуправления, с одной стороны, устанавливают нормы накопления бытовых отходов (как жидких, так и твердых) в год на одного человека в границах муниципального образования, а также нормы накопления отходов от объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений. С другой стороны, определяют порядок сбора и удаления бытовых отходов с территорий жилого фонда. С третьей стороны, представительные (как правило) органы местного самоуправления утверждают соответствующие тарифы по вывозу бытовых отходов.

Указанные акты принимаются в целях обеспечения необходимого санитарно-эпидемиологического состояния городских территорий и упорядочения расчетов по оплате услуг за вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов с организациями и предприятиями, исходя из реальных объемов их образования. Непосредственные работы по вывозу бытовых отходов осуществляет специализированное муниципальное предприятие.

На территории большинства муниципальных образований, органы местного самоуправления ограничиваются решением конкретных проблем в сфере обращения с отходами. Такой путь может быть определен как экстенсивный, и, на наш взгляд, не позволяет в перспективе решить данную экологическую проблему.

Намного больший интерес представляет опыт интенсивного решения проблемы. Авторами такого опыта являются органы местного самоуправления крупных городских поселений, где проблема размещения и переработки отходов является наиболее актуальной. Так, ежегодно в Якутске образуется до 1,0 млн. тонн отходов производства и потребления. Все складируется на 1 полигоне твердых бытовых отходов, эксплуатация и содержание которых не отвечают требованиям природоохранного законодательства. Полигон давно исчерпал свою мощность и заполнен выше проектной отметки. Отсутствие хорошо организованной системы сбора, переработки, обезвреживания и захоронения отходов, несовершенство правовых и экономических рычагов для ведения этой системы. Особую тревогу вызывает образование различных свалок, площадь которых составила в 2012 г. около 185,0 тыс. кв. км.

Учитывая сложившуюся ситуацию с образованием и переработкой отходов, органы власти г. Якутска (и не только его) осознали необходимость модернизации системы управления отходами города с максимальным учетом местной специфики и использованием промышленного потенциала города, направленной на последовательное уменьшение объемов отходов города, подлежащих захоронению.

Однако вывоз и размещение отходов за пределами городского поселения на специальных полигонах, либо размещение отходов на окраинах не решает как таковую проблему обращения с отходами. Под свалки бытовых отходов, как уже упоминалось, заняты колоссальные площади земель. Одним из решений данной проблемы является постройка заводов по переработке таких отходов по экологически безопасной технологии.

Представляется, что разработка таких планов и программ, наряду с финансированием и построением экологически безопасных предприятий по переработке отходов, и являются приоритетными в совершенствовании деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

Вторым направлением реализации природоохранных полномочий органов местного самоуправления является участие в формировании и функционировании экономического механизма охраны окружающей среды, предусмотренного федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Участвовать в этой деятельности они могут, на наш взгляд, двумя путями. С одной стороны, осуществляя отдельные государственные задачи и функции, которыми они были наделены в соответствии с предусмотренной федеральными законами процедурой. С другой стороны, органы местного самоуправления могут создавать дополнительные экономические гарантии реализации экологических прав граждан.

Структура экономического механизма охраны окружающей среды предусмотрена Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ. В части интересующей нас деятельности органов местного самоуправления по участию в реализации мероприятий в рамках экономического механизма охраны окружающей среды следует выделить следующие основные моменты.

Во-первых, муниципальные органы власти посредством принятия нормативных правовых актов могут освобождать определенные категории налогоплательщиков от платы за загрязнение окружающей среды, в том числе сверхнормативного выброса (сброса).

В числе таковых в решениях органов местного самоуправления упоминаются предприятия, учреждения, организации и подразделения жилищно-коммунального хозяйства; образования; культуры; физической культуры и спорта; социальной защиты; управления внутренних дел; здравоохранения; территориальные органы по охране окружающей среды.

Во-вторых, органы местного самоуправления устанавливают размер платы за загрязнение окружающей среды города (выбросы, сбросы вредных веществ) и порядок приема загрязняющих веществ в городскую канализацию и водные объекты. При этом решением муниципальных органов могут создаваться комиссии по рассмотрению материалов по взиманию платежей за загрязнение окружающей среды.

В - третях, органы местного самоуправления регулируют порядок оказания платных услуг природоохранного назначения городским органом по охране окружающей среды.

В-четвертых, муниципальные органы выполняют обязанность по финансированию природоохранных мероприятий на территории соответствующего муниципального образования.

В части охраны вод органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты, направленные на предотвращение загрязнения отдельных водных объектов, включая водные объекты федерального значения.

Особым направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправления можно считать сферу градостроительства. Федеральные и региональные законы обязывают органы местного самоуправления разрабатывать правила землепользования и застройки, в которых должны быть предусмотрены, среди прочих, вопросы охраны окружающей среды в границах муниципального образования при осуществлении градостроительной деятельности. Можно выделить два принципиальных направления экологической деятельности органов местного самоуправления в указанной сфере: требования к озеленению и благоустройству территории, а также экологические требования к застройке.

В части требований к озеленению и благоустройству Правилами застройки городских муниципальных образований могут предусматриваться создание новых, реконструкция и благоустройство существующих парков, садов, скверов, зон кратковременного и долговременного отдыха, а также озеленение небольших свободных участков (склонов, аллей), озеленение улиц, проездов, набережных, тротуаров.

Экологические требования к застройке означают, что строительство и реконструкция предприятий должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим раздел охраны окружающей среды и получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранными нормами. Размещение предприятий и сооружений должно производиться только при условии возможности создания санитарно - защитных зон, предусмотренных санитарными нормами проектирования промышленных предприятий, обеспечивающих снижение вредных веществ до предельно допустимых концентраций или уровней. Создание санитарно-защитных зон (озеленение территории, снос жилых домов) должно предусматриваться проектами предприятий и сооружений с включением затрат в стоимость строительства и реконструкции объекта.

Принципиальным направлением природоохранной деятельности муниципальных органов власти является разработка и финансирование из средств местного бюджета программ, направленных на осуществление экологического воспитания, образования и просвещения.

Практика организации экологического просвещения и образования, как правило, затрагивает два направления, иногда не взаимоисключающие друг друга. С одной стороны, соответствующим решением может быть организовано для работников органа местного самоуправление специальное экологическое обучение.

В другом случае необходимость экологического образования может пониматься более широко, как образование и просвещение всего населения соответствующего муниципального образования. Именно такой вариант и представляет для нас интерес.

Заказчиком таких программ выступает городская администрация. Для реализации программ необходимо решение нескольких задач. Во-первых, создание системы всеобщего непрерывного экологического образования. Во-вторых, создание системы экологического просвещения населения. В-третьих, организация взаимодействия органов местного самоуправления, общественных организаций и населения по вопросам экологии. В-четвертых, формирование научно-методического обеспечения системы экологического образования и просвещения населения.

1.3 Экологическая ситуация и экологические проблемы городов

Состояние окружающей среды служит одним из важнейших параметров, определяющих качество жизни населения на территории муниципального образования. Экологическая безопасность территории - существенный компонент общественной безопасности, поэтому муниципальная власть, особенно в городах с неблагополучной экологической ситуацией, должна вырабатывать и реализовывать местную экологическую политику, увязанную с экологической политикой государства и направленную на охрану окружающей среды от неблагоприятных техногенных воздействий.

Проведение эффективной муниципальной экологической политики позитивно влияет на экологическую ситуацию не только в конкретном муниципальном образовании, но и в регионе, и в государстве в целом. И наоборот, муниципальное образование с неблагоприятной экологической ситуацией, как подсистема государства и региона, вправе рассчитывать на участие государства и на привлечение его ресурсных возможностей для исправления той или иной ситуации. Острота экологических проблем, необходимость обеспечения экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов уже осознаны во всем мире. Целью государственной политики РФ в области охраны окружающей среды и природопользования является сбалансированное решение социально-экономических и экологических задач в интересах нынешнего и будущих поколений.

Предприятия, добывающие и перерабатывающие полезные ископаемые, разрушают почвенный слой, загрязняют его отходами, нарушают режим подземных вод, иногда полностью уничтожают малые реки. Предприятия энергетической отрасли, использующие различные виды топлива, являются крупнейшими источниками загрязнения воздушного бассейна. Промышленные предприятия, использующие отсталые технологии, не обеспечивающие комплексного и безотходного (или малоотходного) использования всех видов ресурсов, загрязняют воздушный бассейн, водоемы и почвенный слой различными видами производственных отходов. Особенно это касается предприятий химической, металлургической и некоторых других отраслей промышленности. При этом нельзя не отметить стремления отдельных хозяйствующих субъектов получать максимум от использования природных ресурсов соответствующих территорий при минимуме ответственности за состояние природной среды. Автомобильный транспорт - особо опасный загрязнитель воздушного бассейна, поскольку он функционирует в непосредственной близости от жилой застройки и мест массового скопления людей.

Экологическая ситуация характеризуется следующими составляющими:

· экологическая емкость территории муниципального образования, под которой понимается способность природы преодолевать неблагоприятные воздействия и обеспечивать воспроизводство существующих природных систем. Единого критерия экологической емкости не выработано, но может использоваться система критериев, позволяющая определить хотя и ориентировочные, но основанные на реальных показателях пределы допустимой совокупной антропогенной нагрузки на конкретные территории. Оценка экологической емкости территории является задачей специальных исследований и служб, а применение результатов, получаемых этими службами, является одним из важнейших элементов муниципальной экологической политики;

· влияние экологической обстановки на здоровье населения. Оно сильно зависит от экологической обстановки в целом и само является показателем качества местной среды обитания. Неопровержимо доказана связь многих заболеваний с качеством экологии;

· набор факторов, обусловливающих конкретную экологическую ситуацию в муниципальном образовании. Это специфический для каждого населенного пункта перечень, хотя он и состоит из общих факторов. Выявление и учет конкретных факторов, обусловивших ту или иную экологическую ситуацию в муниципальном образовании, является необходимым условием выработки муниципальной экологической политики. С этой целью анализируется структура экономики муниципального образования, определяются тенденции изменения ресурсоемкости предприятий, объемы поступающих в окружающую среду отходов, размеры территорий, требующих рекультивации, оценивается уровень концентрации антропогенных воздействий, выявляются локальные резервы (или их отсутствие) при характеристике экологической емкости территорий, проводятся исследования и ранжирования основных причин экологического неблагополучия.

Выделяются пять степеней неблагополучия и остроты экологической ситуации в муниципальном образовании:

1) относительно удовлетворительная;

2) напряженная;

3) критическая (предкризисная);

4) кризисная - зона чрезвычайной экологической ситуации;

5) катастрофическая - зона экологического бедствия.

1.4 Цели и задачи муниципальной экологической политики

Федеральный закон 2003 года относит к компетенции городских округов и муниципальных районов организацию мероприятий по охране окружающей среды, а также организацию и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территориях, за исключением тех, экологический контроль которых осуществляю федеральные органы государственной власти.

Для осуществления экологического контроля в органах местного самоуправления городских округов и муниципальных районов вводится институт муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды. В соответствии изменениями, внесенными в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", с 2006 года муниципальные инспекторы будут осуществлять функции государственных инспекторов в области экологического контроля. Они будут иметь все полномочия последних, включая право приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими природоохранного законодательства.

Формирование местной экологической политики должно базироваться на анализе существующей экологической ситуации и тенденций ее развития. На основании оценки экологической ситуации анализируются выявленные проблемы, выбираются конкретные направления муниципальной экологической политики и ее приоритеты. В большинстве случаев и экологические проблемы территории, и приоритеты муниципальной экологической политики носят эколого-хозяйственный характер, поскольку связаны с функционированием конкретных хозяйствующих субъектов, загрязняющих окружающую среду. Эколого-хозяйственные проблемы могут проявляться очень по-разному и должны рассматриваться с учетом пространственно-временной и причинно-следственной обусловленности. Только таким образом можно установить эколого-хозяйственные приоритеты.

На основе анализа вырабатываются экономико-технологические и организационно-правовые мероприятия по устранению или нейтрализации неблагоприятных факторов, включающие:

· внедрение прогрессивных технологий и модернизацию материально технической базы конкретных производств;

· перепрофилирование, перебазирование или ликвидацию экологически опасных производств;

· многооборотное ресурсопользование (утилизация отходов производства, оборотное водоснабжение и т.п.);

· создание санитарно-защитных зон вокруг экологически вредных производств;

· использование экономических инструментов регулирования природопользования.

1.5 Механизмы реализации муниципальной экологической политики

Субъектами муниципального управления окружающей средой являются органы местного самоуправления, взаимодействующие со специально уполномоченными государственными органами и общественностью. Объектами муниципального управления являются все природопользователи: юридические и физические лица, независимо от характера осуществляемой деятельности и организационно-правовых форм хозяйствования.

Основные задачи муниципального управления в сфере экологии:

· формирование эффективной системы экологического мониторинга, выявление и инвентаризация хозяйствующих субъектов и производственных процессов на территории, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды;

· создание программы и механизмов управления состоянием окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов, выработка и реализация системы административных мер и экономических рычагов, обеспечивающих качество окружающей среды.

Экологически ориентированное муниципальное управление - специальная область управления, предполагающая регулирование воздействия хозяйствующих субъектов на окружающую среду для защиты интересов населения при одновременном обеспечении устойчивого, сбалансированного развития территории.

Принципы муниципальной экологической политики:

· признание невозможности устойчивого развития городского округа при деградации окружающей природной среды;

· равноправный доступ жителей города к жизненно важным городским природным ресурсам, социально-справедливое распределение доходов от использования общегородских (не находящихся в частной собственности) природных ресурсов;

· приоритет сохранения жизнеобеспечивающих функций экосистем по отношению к хозяйственному использованию природных ресурсов;

· профилактика текущих негативных для города экологических последствий хозяйственной и иной деятельности, учет отдаленных негативных экологических последствий на принципах научной предосторожности и отказ от проектов, реализация которых непредсказуема по своему воздействию на окружающую среду;

· приоритет обеспечения здоровья населения при принятии всех политических и экономических решений;

· возмещение ущерба, наносимого окружающей среде и населению города нарушениями природоохранного законодательства;

· учет при принятии управленческих решений об организации хозяйственной деятельности жизненного цикла производимой продукции, возможностей безопасной и экономически эффективной утилизации отходов производства и потребления;

· организация хозяйственной деятельности на принципах применения наиболее энерго- и экологически эффективных из существующих технологий, экологических инновационных подходов и экологической модернизации экономики;

· постоянное взаимодействие и координация действий с региональными и федеральными органами власти и специально уполномоченными органами, ответственными в области охраны окружающей среды;

· открытость и доступность для жителей города экологической информации;

· обеспечение широкого участия организаций гражданского общества, деловых кругов и населения в подготовке, обсуждении и реализации городских решений в области охраны окружающей среды.

Важнейший принцип, на основе которого должна строиться экологическая политика органов местного самоуправления, состоит в том, что загрязнитель природной среды платит. Это подразумевает наличие в муниципальном образовании системы мониторинга (слежения) стационарных и мобильных источников загрязнения окружающей среды.

К экологическим платежам, взимаемым с природопользователей, относятся: налогообложение, сборы за нормативное и сверхнормативное использование природных ресурсов, сборы за лимитное использование и сверхлимитное загрязнение природной среды, штрафы, плата за страхование, импортные и экспортные тарифы по возмещению нанесенного ущерба.

Исходя из сущности и содержания муниципальной экологической политики, целесообразно выделить следующие основные задачи муниципальных властей:

· обоснование стратегической концепции управления окружающей средой в муниципальном образовании, включая рациональное использование природных ресурсов;

· использование системы административных мер и экономических механизмов регулирования, обеспечивающих достижение стратегических и тактических целей экологического развития муниципального образования;

· организация действенной системы экологического мониторинга;

· формирование системы экономического стимулирования и поощрения общественных и частных инициатив, направленных на улучшение экологической ситуации;

· содействие организации экологического просвещения и образования во всех формах обучения - от дошкольных учреждений до высшей школы, создание системы повышения экологической квалификации муниципальных служащих.

Разработка и реализация экологической политики требует организации правового, информационного, технического, социально-психологического, финансового обеспечения. Центральное место занимает кадровое обеспечение. Обучение специалистов предприятий и органов местного самоуправления является необходимой предпосылкой для выработки и реализации эффективных мер по уменьшению загрязнения окружающей среды улучшению природоохранной деятельности.

Эффективное решение экологических проблем может быть достигнуто на основе согласованной деятельности органов местного самоуправления с органами государственного управления и субъектами хозяйствования при четком определении их прав и ответственности за природопользование и улучшение экологической ситуации на территории.

Состояние окружающей среды на территории города непосредственно затрагивает жизненные интересы каждого жителя. Общественность остро реагирует на нарушения экологических норм хозяйствующими субъектами и объективно является союзником органов местного самоуправления в работе по улучшению состояния окружающей среды.

В то же время нередки ситуации, когда органы местного самоуправления в расчете на пополнение доходов бюджета согласовывают строительство новых и расширение действующих промышленных предприятий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь, многие работники этих промышленных предприятий негативно воспринимают экономические санкции, поскольку это приводит к сокращению объемов производства и соответствующему снижению заработков. Отсюда следует исключительно важная роль общественности в решении экологических проблем территорий.

Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды", граждане имеют право создавать общественные экологические объединения, фонды и иные некоммерческие организации, а также получать в индивидуальном порядке информацию по данным вопросам, направлять жалобы, обращения, предложения, получать на них своевременные и обоснованные ответы, принимать участие в мирных массовых акциях.

Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, обязаны оказывать содействие гражданам и созданным ими организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. При строительстве объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.

Глава 2. Экология в муниципальном образовании города Якутск

2.1 Экологическое состояние окружающей среды г. Якутске: проблемы и пути решения

Муниципальное образование город Якутск - столица Республика Саха (Якутия), порт на реке Лене. Крупнейший по численности населения город на северо-востоке России, крупный культурный и научный центр. Третий город Дальневосточного федерального округа по численности населения (после Владивостока и Хабаровска). Площадь -- 122 кмІ. Якутск -- самый крупный город, расположенный в зоне вечной мерзлоты.

Городской округ «Город Якутск» на уровне республики является административной единицей первого уровня и, таким образом, условно может быть приравнен к муниципальным районам. Внутреннее деления Городской округ «Город Якутск» делятся на восемь округов (Автодорожный округ, Гагаринский округ, Губинский округ, Октябрьский округ, Промышленный округ, Сайсарский округ, Строительный округ, Центральный округ) и семь пригородных сел.

Являясь административным и культурным центром региона, Якутск не располагает сколько-нибудь развитой промышленностью. Основные отрасли являются поддерживающими жизнедеятельность города. Более половины (53,3 %) приходится на продукцию топливно-энергетического комплекса, 17,7 % -- пищевой промышленности, 11,1 % -- алмазогранильного производства, 4,3 % -- промышленности строительных материалов, 3,2 % -- на продукцию металлообработки «Якутск в цифрах. Промышленность» (недоступная ссылка -- история). Официальный сайт Администрации ГО «Якутск»..

Наиболее острыми экологическими проблемами города являются:

· загрязнение окружающей среды (загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных вод, почв);

· проблема размещения и переработки твердых бытовых и производственных отходов.

Загрязнение поверхностных и подземных вод г. Якутска

Всего на административной территории ГО «Якутск» зарегистрировано около 80 первичных водопользователей. Отмечено, что около 70% населения г. Якутска пользуются централизованным водоснабжением, осуществляемым из р. Лена. Водоснабжение остального населения, в основном, пригородных поселков (Табага, Маган, Хатассы и Кангалассы), осуществляется из локальных источников водоснабжения, главным образом, из артезианских скважин.

Для г. Якутска проблемным является месторасположение городской станции водозабора, построенной в 1972 году в местности Даркылах, в связи с тем, что водозабор расположен ниже г. Якутска, поселков Табага и Хатассы. Особенную опасность для водозабора представляет Учреждение ЯД 40/7, расположенный в п. Табага. В данном учреждении размещается туббольница, откуда периодически происходит сброс неочищенных, необеззараженных хозфекальных сточных вод.

Проектная мощность водозабора г. Якутска составляет 60 тыс.м3/сут. В связи с недостаточной мощностью водозабора в зимнее время задействована плавучая станция (лихтер), на которой установлено 4 насоса (2 в работе, 2 в резерве). На водозаборе нет водоочистных сооружений, обеспечивающих нормативную очистку питьевой воды. Водоподготовительные мероприятия ограничиваются только обеззараживанием жидким хлором.

Подземные воды по ряду причин экономического характера могут рассматриваться как альтернативный источник питьевого водоснабжения. Перспективы водоснабжения связываются с подмерзлотными водоносными комплексами (горизонтами). В ГО «Якутск» работают крупные водозаборы подмерзлотных вод: п. Табага, Хатасский свинокомплекс, Якутская птицефабрика, ДСК, Мархинский промузел. На территории ГО «Якутск» утверждены эксплуатационные запасы подмерзлотных вод 3 месторождений: Хатасское, Якутское, Кангаласское. Все месторождения находятся в эксплуатации. В целом на территории ГО «Якутск» имеется 57 водозаборов подземных вод.

Главным препятствием на пути широкого использования подмерзлотных вод в хозяйственно-питьевых целях является их низкое качество. По химическому составу подземные воды характеризуются высоким уровнем минерализации, превышением ПДК по содержанию фтора, натрия, лития. Подземная подмерзлотная вода, добываемая с территории ГО «Якутск» не соответствует СанПиН 1.2.4.1074-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества» и пригодна только для технических и хозяйственных нужд.

На административной территории ГО «Якутск» организованный сброс сточных вод в поверхностные водные объекты имеют 9 предприятий:

· выпуск биологической станции очистки сточных вод г. Якутска ГУП «Водоканал»;

· выпуск профилактория «Ленские зори» (без очистки) передан ГУП «Водоканал» другому предприятию;

· выпуск сливной станции ОАО «Якутская городская транспортная компания»;

· выпуски Якутской ТЭЦ,

· выпуск биологической станции очистки сточных вод п. Кангалассы ООО «Жилсервис» п. Кангалассы,

· выпуск с механической очистной станции МУП Жилсервис п. Жатай,

· выпуск с очистной «ОС-8» ОАО «Якутский речной порт»,

· выпуск биологической станции очистки Высшей школы музыки РС (Я),

· выпуск биологической очистной станции ООО «Хатасское ЖКХ».

Эксплуатируются 6 очистных сооружений со сбросами сточных вод в водные объекты и одно физико-химическое очистное сооружение по очистке промливневых сточных вод с территории Якутской нефтебазы.

В настоящее время вводится в эксплуатацию станция биологической очистки сточных вод г. Якутска ГУП «Водоканал», расположенная в г. Якутске ул. 50 лет Советской Армии 53, с выпуском очищенных вод в р. Лена. Однако объект еще не сдан в эксплуатацию в связи с тем, что очистка сточных вод не доведена до нормативного качества.

Река Лена является главным источником водоснабжения населения ГО «Якутск», поэтому контроль и мониторинг за ее состоянием является особо важным.

Основными мероприятиями для обеспечения защиты водных объектов от загрязнения должны быть следующие:

1. развитие сети водоемов и реабилитации малых рек

2. принятие нормативно-правовых актов, обеспечивающих выполнение в обязательном порядке требований, предусматривающих проведения комплекса мероприятий по организации водоемов в виде восстановленного естественного или искусственно созданного объекта, либо по реабилитации участков малых рек в процессе разработки проектной документации застройки при реорганизации производственных территорий, реконструкции кварталов старой застройки с утвержденными расчетными показателями на 5 и более тысяч жителей;

3. максимальное использование в хозяйственных целях дочищенных вод станций аэрации (мойка дорог, полив зеленых насаждений, обводнение малых рек и прудов).

Уровень загрязнения атмосферного воздуха г. Якутска оценивается как повышенный (индекс загрязнения атмосферы (ИЗА) > 6,32). В г. Якутске средние концентрации бензапирена, взвешенных веществ выше критерия ВОЗ (Всемирной организацией Здравоохранения), более чем в 2 раза, оксида углерода в 1,3 раза. Наиболее загрязнен воздух в Центральном и Северном промышленных районах, где помимо интенсивного движения автотранспорта значительный вклад вносят предприятия теплоэнергетики и стройиндустрии.

Взвешенные вещества -- пыль, зола, сажа, дым, сульфаты, нитраты и другие твердые вещества образуются в результате сгорания всех видов топлива. При производственных процессах уровень загрязнения воздуха этими веществами был повышенным в мае, июне месяцах. На качество воздуха оказывает влияние задымления с городской свалки. Диоксид серы, оксид углерода, диоксид азота выделяется при работе котельных, ТЭЦ, с выхлопными газами автотранспорта, сжигании угля, газа, дров, лесных пожаров. В зимние месяцы, из-за низких температур и туманов средние концентрации примесей в воздухе города увеличиваются. Наиболее высокие концентрации -- оксида углерода и диоксида азота -- отмечались в северо-восточной части города. Следует отметить, что самое большое количество выбросов идет от ЯГРЭС, ЯТЭЦ, МУП «Теплоэнергия», всего около 6500 тонн.

Радикальным методом защиты атмосферы от загрязнения служит ликвидация выбросов до их поступления в атмосферу. Для этого необходимо применение безотходных технологий, замену вредных материалов безвредными, герметизация технологических процессов в производстве, утилизация вредных отходов, применение новейших конструкций фильтров, выбор наиболее подходящей технологией улавливания, а так же подавление выбросов двигателей автотранспорта.

Основными мероприятиями для обеспечения качества атмосферного воздуха должны быть следующие:

1. утилизация вредных отходов, применения новейших конструкций фильтров, выбор наиболее подходящей технологией улавливания.

2. снижение выбросов от автомобильного транспорта путем внедрения следующих механизмов;

3. повышение эффективности государственного экологического контроля выбросов загрязняющих веществ от эксплуатируемого автотранспорта;

4. создание эффективных механизмов (экономических, административных, правовых, ускорения обновления автомобильного парка за счет поступления в него автомобилей с экологическими характеристиками ЕВРО-3 и выше;

5. сокращение выбросов паров бензина на автозаправочных станциях (с увеличением парка автомашин связано увеличение количества АЗС и объемов потребления бензина) путем установки ограничений на размещение АЗС в тех районах, где их количество может удовлетворить потребности жителей;

6. развитие общественного транспорта, в том числе, электрического.

Обращение с отходами на административной территории города расположены 13 мест санкционированного хранения отходов, из них 7 свалок под бытовые отходы (общая площадь 96,1373 га), 2 скотомогильника (общая площадь 2350 м2), 1 навозохранилище (площадь 180 га), 1 помётохранилище (общая площадь 71,5 га), 2 свалки по хромсодержащим отходам (площадь действующего полигона 1,5 га).

Ежегодно на свалки вывозится до 100 тысяч тонн твердых бытовых отходов, 10 тысяч тонн строительного мусора. Все свалки не оборудованы должным образом и не обеспечивают должной экологической безопасности, не отвечают требованиям СП 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов».

Система обезвреживания ТБО в ГО «Якутск» основана на захоронении подавляющего большинства отходов (около 98%) на полигонах и неорганизованных свалках. Положение усугубляется тем, что из-за отсутствия раздельного сбора ТБО в общий контейнер, а нередко рядом с ним, вместе с бумагой, полимерной, стеклянной и металлической тарой, пищевыми отходами выбрасываются лекарства с просроченным сроком годности, разбитые ртутьсодержащие термометры и люминесцентные лампы, тара с остатками ядохимикатов, лаков, красок и пр. Сложившаяся на территории ГО «Якутск» ситуация в области обращения с отходами ведет к опасному загрязнению окружающей природной среды и создает реальную угрозу здоровью населения. Территория города Якутска и всей долины Туймаада испытывает значительный антропогенный пресс.

Кроме выделения фильтрата из тела свалки в атмосферу постоянно поступают газообразные продукты распада ТБО -- метан, аммиак и пр. Они являются источником систематических пожаров на свалках, которые, в свою очередь, загрязняют атмосферу. Кроме того, метан является газом, способствующим разрушению озонового слоя.

В результате распространения загрязнений по воде и воздуху у жителей, проживающих вблизи со свалками, отмечается повышенная заболеваемость и смертность, рождение детей с уродствами.

Также следует отметить, что из-за отсутствия технологии переработки, соответствующей техники трамбовки отходов, свалки расширяются на лесные и сельскохозяйственные угодья. Действующие свалки созданы на основании распоряжений глав Администраций, другой природоохранной разрешительной документации не имеют.

В настоящее время в ГО «Якутск» отсутствует централизованная система учета, сбора и использования вторичных ресурсов.

Полигон по утилизации твердых бытовых отходов № 1 на 9 км. Вилюйского тракта эксплуатируется с 1967 г. и является самой крупной на территории ГО «Якутск» среди свалок ТБО с площадью 31,8242 га. Восточная кромка данного полигона находится всего в двух километрах от спуска в долину Туймаада. Полигон сильно перегружен, должный учет и контроль приема и складирования отходов не ведется, постоянно происходит самовозгорание, продукты низкотемпературного горения (диоксины, фураны и другие загрязняющие вещества) выпадают на близлежащие городские кварталы, Ботанический сад, пригородные озера и дачные участки. Загрязняющие вещества вымываются водными стоками, что привносит избыточные концентрации хлоридов, азотистых соединений, тяжелых металлов в водную систему долины. Полигон не имеет разрешительной природоохранной документации.