Республиканская форма правления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальностью данной курсовой работы является то, что она затрагивает проблемы демократической формы правления в современном мире. В настоящее время большинство государств имеют республиканскую форму правления. Наиболее часто к ней приходят молодые и развивающиеся страны. В современном мире считается, что республика наиболее гуманистическая форма правления, поскольку предполагается, что полномочия любой власти основываются на мандате нарда. К тому же республиканская форма правления самая молодая из всех существующих, она еще находиться в стадии развития. Возможно, именно этим она и привлекает развивающиеся страны, так как государства могут найти в ней наиболее приемлемые для них принципы управления страной. Это касается и России. Приняв республиканскую форму правления, она сначала считалась парламентской республикой, потом она стала президентской, а сейчас читается смешанной. Это показывает, что такая форма правления позволяет государством экспериментировать, искать для себя какой-то идеал. Это позволяет странам в дальнейшем продолжать развитие.

Объектом данной работы является форма правления.

Предметом курсовой является республиканская форма правления.

Целью курсовой работы является рассмотрение республики как формы правления.

Для достижения данной цели в курсовой работе будут поставлены такие задачи, как:

- изучить понятие и признаки республики;

- раскрыть виды республик;

- проанализировать президентскую республику;

- рассмотреть парламентскую республику;

- показать смешанную нетрадиционную республику.

Проблема республиканской формы правления изучается как в рамках теории государства и права, так и в конституционном праве, политологии, государствоведении. Поэтому при написании данной курсовой работы мной были использованы учебники по этим предметам, монографии и статьи ученых, посвященных данной проблеме.

В написании данной работы мною были использованы методы: анализа - анализировалась юридическая литература, сравнения - использовались и сравнивались различные нормативные акты, а так же общенаучные методы и логико-правовые.

1. Общие положения республики как формы правления

1.1 Понятие и признаки республики

Республика - форма правления, при которой главой государства является президент, избираемый на определенный срок из числа граждан, обладающих необходимыми «квалификациями» (определенный возраст, рождение в данной стране от граждан этого государства, обладание полными гражданскими и политическими правами и др.). Есть и иные, искаженные формы республики, когда президент не избирается гражданами, а провозглашается таковым военным или революционным советом после государственного переворота, когда президент провозглашается пожизненным президентом и др.

Республика как форма правления возникла только в конце XVIII в. (лат. respublika - "дело согласия народа"). Республикой называлось любое государство, строящее свою деятельность на основе права, на правовых началах. Республиканская форма правления предполагала осуществление управления государством на основе принципа разделения властей, что, по мнению авторов этой идеи, должно было обеспечить качество принимаемых законов и их исполнение, а контроль исполнения этих законов был возложен на судебную власть. В странах с развитой экономикой и высоким уровнем политико-правовой культуры идея разделения властей функционирует успешно, обеспечивая стабильность и процветание общества.

Республике присущи следующие черты:

- Существование единоличного и коллегиального главы государства - президента и парламента.

- Парламент представляет законодательную власть.

Задача президента - возглавлять исполнительную власть, но это характерно не для всех типов республик.

- Выборность на определенный срок главы государства и других верховных органов государственной власти. Так, президент и парламент должны избираться народом на определенный срок.

Юридическая ответственность глав государства. Например, согласно большинством конституций, у парламента есть право отрешения от должности президента за тяжкие преступления против государства импичмент ).

В случаях, предусмотренных конституцией, право представлять и выступать от имени государства обладает президент.

1.2 Виды республик

Принято делить республики на президентские и парламентарные. Особое распространение получила первая из этих форм. В Африке до 90-х годов совсем не было парламентарных республик, нет их и в Латинской Америке.

В президентской республике президент, как правило, избирается независимо от парламента, хотя есть и исключения (в Суринаме одно время - 2/3 голосов парламента, в Египте кандидатуру президента на голосование избирателей может предложить только парламент).[535] Президент назначает министров, как, например, в США или Бразилии, и в этом случае отдельного от президента правительства нет, существует кабинет президента, где министры имеют только совещательный голос. В некоторых президентских республиках он может назначить также премьер-министра. В этом случае есть правительство во главе с премьером, но фактическим руководителем правительства остается президент. Кроме того, ни премьер, ни министры политической ответственности перед парламентом не несут, не могут быть уволены им в отставку. Это означает, что кабинет или правительство формируется партией, победившей на президентских, а не на парламентских выборах, и президент - это лидер правящей партии, хотя во многих странах, будучи избран, он слагает с себя партийные обязанности и выступает как «надпартийный» деятель. Президент свободен в подборе членов правительства и делает это по своему усмотрению (в Нигерии, США и некоторых других странах необходимо, однако, при назначении министров согласие верхней палаты парламента - сената). Как правило, министры несут ответственность за свою деятельность только перед президентом и не могут быть уволены в отставку путем вотума недоверия в парламенте. Иногда конституция прямо устанавливает, что президент является главой правительства (ст. 117 конституции Мозамбика 1990 г.).

В президентской республике осуществляется «жесткое» разделение властей: президент не вправе досрочно распустить парламент (на практике в развивающихся странах это бывает; например, в 1993 г. президент Перу приостановил действие конституции и распустил парламент, назначив, правда, новые выборы), но и парламент не вправе смещать министров путем вотума недоверия. В тех же редких случаях, когда такая возможность может быть использована, всегда предусмотрено, что это не относится к фактическому главе правительства - президенту. Ответственность правительства (министров) перед президентом - главный признак президентской республики. Правда, парламент в такой республике имеет определенные полномочия (нередко весьма значительные) по контролю над управлением, но все-таки он не вправе уволить в отставку не угодных ему министров. В президентской республике вполне возможна такая ситуация (ее называют «разделенным правлением»), когда правительство сформировано одной партией, а в парламенте большинство мест принадлежит оппозиционной партии (партиям). Это неоднократно происходило в Венесуэле, Коста-Рике, США. Но в Мексике, например, такая возможность до сих пор была исключена, поскольку Институционно-революционная партия намного превосходит по своему влиянию другие партии и всегда побеждала и на президентских, и на парламентских выборах. Термин «разделенное правление» иногда используется и в другом значении: в условиях иной формы правления - парламентарной республики или парламентарной монархии - в состав правительства парламентского большинства включаются несколько министров от оппозиции. Обычно это делается в обстановке общенационального кризиса, войны, чтобы обеспечить единство действий различных политических сил в критических ситуациях.

Суперпрезидентская республика. Вследствие особой роли главы государства, концентрации в его руках больших полномочий отдельные страны Латинской Америки давно получили название суперпрезидентских республик. Однако в последние десятилетия в Азии и Африке появились такие республики, где власть президентов была еще более усилена. Они являлись руководителями единственной легальной, а то и вообще единственной партии, провозглашенной конституцией в тех или иных формулировках руководящей силой общества и государства. Президенты были главными идеологами страны, создателями официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при президенте КвамеНкруме, Гвинея при президенте Секу Type, Заир при президенте Мобуту и т. д.). Наконец, многие из таких лидеров в разных странах (Заир, Тунис Уганда, Экваториальная Гвинея и др.) были провозглашены пожизненными президентами. Таким образом, возникла президентско-монократическая республика, форма президентского абсолютизма.[53]

В настоящее время в связи с процессами глобальной демократизации в мире таких форм президентской республики почти нет, но нельзя исключать появление их в дальнейшем.

Особой формой суперпрезидентской республики является такая форма правления, которая устанавливается во многих государствах в результате военных переворотов. Это довольно частое явление в развивающихся странах: со времени образования независимых государств Латинской Америке (приблизительно полтора века назад) в стране этого региона, а также в Азии и Африке произошло более тысячи военных переворотов, более половины из них были успешными и привели к созданию новой системы управления. В этом случае парламент, как правило, распускается, правительство и президент смещаются со своих постов. Создается новый высший орган - военный совет (революционный совет, совет национального спасения и т. д.), его председатель - лидер переворота провозглашается президентом республики. На места назначаются военные губернаторы, коменданты и др. Создается, таким образом, фактически республика без республиканских учреждений, можно сказать, что это президентско-милитарная республика.

Специфическими чертами обладала президентская республика в некоторых бывших странах социалистической ориентации. В отдельные государствах (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик) практиковалось избрание президента республики высшим органом (съездом или центральным комитетом) единственной в стране правящей партии. Председатель этой партии, избранный ее съездом, становился в соответствии с этим партийным постом автоматически президентом республики. Он получал лишь инвеституру (утверждение, вручение власти) в парламенте: последний не мог ни отказать в признании его президентом, ни избрать президентом другое лицо. Такой президент опирался не только на государственный, но и на реально властвовавший партийный аппарат.

Парламентарная республика, особенно в ее «чистом» виде, распространена гораздо меньше, чем президентская. Это Австрия, Германия, Индия, Ирландия, Италия, Португалия (после ряда реформ конституции 1976 г., существенно ослабивших позиции президента), Кабо-Верде в Африке (с 1990 г.), Вануату в Океании и немногие другие страны. Правда, в последние годы после ликвидации тоталитарных режимов по пути создания парламентарной республики идут многие страны Африки, но их опыт слишком мал, чтобы делать обобщающие выводы.

В парламентарной республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от народа (граждан-избирателей) и не мог противопоставлять себя парламенту, депутаты которого избираются непосредственно гражданами. Применяются различные способы непрямых выборов президента. Он избирается либо парламентом (Греция, Ливан, Турция), либо особой коллегией (например, в Германии в состав коллегии входят все депутаты нижней палаты и такое же число депутатов, избранных представительными органами земель; эта коллегия называется Федеральным собранием). В Италии в состав коллегии входят члены обеих палат парламента и делегаты областных советов, в Индии - выборные члены парламента и выборные члены законодательных собраний штатов.

Способ выборов президента не является, однако, решающим критерием отличий парламентарной республики от президентской или полупрезидентской. Главное состоит в порядке назначения правительства и его политической ответственности. В парламентарной республике по тексту конституции, как и в республике президентской, правительство назначается президентом. Но в отличие от президентской республики это формальный акт. В парламентарной республике, как и в парламентарной монархии, глава государства не является главой правительства и не свободен в выборе премьер-министра, который потом определяет состав правительства (кабинета) и вносит его на утверждение парламента. Президенту приходится назначать лидером правительства лицо, которое пользуется доверием парламента (его нижней палаты), иначе правительство не будет утверждено парламентом. Поэтому в парламентарной республике пост премьер-министра занимает лидер партии, имеющей большинство в парламенте, или кандидат, предложенный блоком объединившихся партий, которые вместе располагают таким большинством (коалиционное правительство).

Это означает, что правительство формируется партией (партиями), победившей на парламентских (а не на президентских) выборах.

В парламентарной республике президент по конституции нередко наделяется широкими полномочиями, но осуществлять их может лишь по предложению («совету») правительства. В такой республике он не правит, но это не значит, что его роль в государстве незначительна. Некоторые вопросы государственного значения президент решает самостоятельно (в Италии он назначает некоторых должностных лиц, в ФРГ в определенных условиях вправе отклонить просьбу правительства о роспуске нижней палаты). В условиях, когда в парламенте ситуация складывается таким образом, что правительственная партия утрачивает большинство (например, в результате перехода депутатов в другие партии), президент может проявить самостоятельность в формировании нового правительства (так было, например, в Индии).

В парламентарной республике правительство несет ответственность только перед парламентом, но не перед президентом. Вотум недоверия, принятый парламентом (большинством голосов), обязывает правительство уйти в отставку. Правда, есть вариант: президент, действующий в парламентарной республике по совету и с согласия правительства, может распустить парламент с обязательным назначением новых выборов. Если их результат будет не в пользу правительственной партии, т. е. она проиграет выборы, правительство уходит в отставку

2. Особенности президентской и парламентской республики

2.1 Президентская республика

США являются президентской республикой, и это отражается на контрольных функциях парламента. На протяжении всей своей истории Конгресс занимался контролем за исполнительной ветвью власти. Первые несколько конгрессов ввели такие важные методы контроля, как специальные расследования, требования к докладам Конгрессу, решения по исследованиям и использование процесса ассигнований в целях наблюдения за деятельностью исполнительной власти. Кроме того, в наши дни нормы публичного права и правила Конгресса расширили его возможности по осуществлению контроля над исполнительной властью.

Однако до принятия законодательного акта "О реорганизации" 1946 г. контрольные функции парламента не получали ярко выраженного признания в публичном праве. Указанный акт требовал от палаты представителей и постоянных комиссий Сената осуществления "постоянного наблюдения" в пределах своих юрисдикционных полномочий за программами и органами власти.

И начиная с конца 1960-х годов Конгресс стал уделять повышенное внимание контролю. Среди причин этого, по данным Исследовательской службы Конгресса, - увеличение числа и объема федеральных программ; увеличение расходов, связанных с разрастание органов власти, персонала, включая служащих по контракту; рост (до недавнего времени) дефицита бюджета. Конгресс и Белый дом контролируются разными партиями. Партийные разногласия по вопросам о приоритетах также усиливали конфликт между законодательной и исполнительной властями. Также в этот период многие комментаторы, аналитики и законодатели утверждали, что президент и должностные лица исполнительной власти превышают свои полномочия в различных областях, таких, как захват средств, привилегии исполнительной власти, военные полномочия, демонтаж федеральных программ без согласия Конгресса.

Кроме того, случаи мошенничества, коррупции, срывы федеральных программ, некомпетентное управление - все это стало мишенью для повышенного внимания со стороны общественности и законодателей. Таким образом, усиление контроля над исполнительной властью в соответствии с принципом разделения властей было призвано сбалансировать взаимоотношение законодательной, исполнительной и судебной властей.

Конституция США, принятая в 1787 г., предоставила Конгрессу обширные полномочия для осуществления контроля и расследования деятельности исполнительной ветви власти.

Конституционные полномочия Конгресса для проведения контроля исходят из таких ясно выраженных и подразумеваемых положений, как:

1) право кошелька. Конституция предусматривает, что "никакие деньги не могут быть взяты у Казначейства, кроме ассигнований, сделанных в соответствии с Законом". Каждый год комитеты по ассигнованиям палаты представителей и Сената рассматривают финансовую практику и изучают потребности федеральных органов власти. Процесс ассигнований позволяет Конгрессу осуществлять обширный контроль над деятельностью исполнительных органов власти. Финансирование большинства федеральных органов и программ регулярно пересматривается. Конгресс может определять точные цели, на которые деньги могут быть потрачены, регулировать уровни выделения средств и отменять или сокращать устаревшие или неэффективные программы;

2) право организовать исполнительную ветвь власти. Конгресс имеет право создавать, отменять создание, реорганизовать и финансировать федеральные департаменты и органы власти. Он имеет полномочия назначать или повторно определять функции департаментов и органов власти, предоставлять новые полномочия и определять штат служащих администраций. Таким образом, Конгресс осуществляет верховную власть над организацией и политикой исполнительной ветви власти;

3) право приводить все законы в исполнение в соответствии со своими собственными перечисленными полномочиями. Статья I предоставляет Конгрессу широкий диапазон полномочий, такие, как право облагать налогом, выпускать деньги; регулировать внешнюю торговлю, торговлю между штатами; объявлять войну; обеспечивать создание и содержание вооруженных сил; создание почтовых отделений. Дальнейшее перечисление этих особых полномочий составляет так называемый эластичный пункт, который дает Конгрессу право "издавать любые законы, которые он сочтет необходимыми и надлежащими для осуществления названных правомочий и всех других полномочий, предоставленных Конституцией Правительству Соединенных Штатов, или любому ведомству, или должностному лицу". Ясно, что эти положения предоставляют широкие полномочия регулировать, осуществлять контроль за деятельностью ведомств, установленной в соответствии с законом;

4) право расследования и допроса. Традиционный метод осуществления функции контроля - это расследования и запросы относительно деятельности в исполнительной ветви власти. Законодатели должны знать, насколько эффективно и действенно выполняются программы, насколько хорошо должностные лица отвечают на законодательные директивы и как общество воспринимает программы. Расследовательский метод помогает обеспечивать более ответственное поведение государственных чиновников, при этом вооружает Конгресс информацией, необходимой для формулирования нового законодательства;

5) право импичмента и утверждения в должности. Право импичмента предоставляет Конгрессу мощный инструмент расследования предполагаемого неправомерного поведения в области исполнительной (и судебной) власти, а также устранения такого поведения путем осуждения и увольнения виновного лица с должности. Процесс утверждения в должности не только включает определение пригодности кандидата на должность висполнительной или судебной областях, но также и представляет возможность исследовать текущую политику и программу органа наряду с той политикой и программами, которые кандидат намеревается проводить.

Правовым основанием парламентского контроля и парламентского расследования в США выступает в основном прецедентное право. Многочисленные прецеденты Верховного Суда устанавливают и поддерживают широкие и емкие полномочия Конгресса предпринимать действия по надзору и расследованиям, пользуясь при этом всеми источниками информации, позволяющей ему выполнять свои законодательные функции. В условиях отсутствия конституционных ограничений в полномочиях Конгресс и его комитеты имеют фактически полное право в принудительном порядке собирать информацию, необходимую для выполнения законодательных функций, от исполнительных органов, частных лиц и организаций, а в определенном объеме эта информация может быть предана гласности.

Более того, хотя Конституция не содержит ясно высказанного положения, которое конкретно давало бы полномочия Конгрессу проводить расследования и получать объяснения в целях выполнения законных функций, многочисленные решения Верховного Суда твердо установили, что следственные права Конгресса необходимы для осуществления его законодательных функций.

Во Франции, являющейся в отличие от США по форме правления полупрезидентской республикой, функционируют специальные постоянные и временные комиссии, однако их контрольные полномочия весьма ограничены. Деятельность временных комиссий по расследованию и контролю регулируется Ордонансом от 7 ноября 1958 г. N 58-1100. Решение об их учреждении принимается постоянной комиссией Национального Собрания, а именно Комиссией конституционных законов, это означает, что они не могут быть созданы в то время, когда палата не заседает. Кроме того, постоянная комиссия, в компетенцию которой входит рассмотрение вопроса об учреждении комиссии по расследованию, может отклонить предложение о ее создании, если это может привести к вмешательству в исключительную компетенцию исполнительной власти или компетенцию любых других органов, включая само Национальное Собрание. Так, например, в 1973 г. Комиссия конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой отклонила предложение об образовании комиссии по расследованию фактов телефонного прослушивания на том основании, что этой проблемой уже занималась комиссия Сената по контролю. Парламентская статистика свидетельствует о том, что с июня 1981 г. по март 1986 г. (VII легислатура) из 65 внесенных предложений о создании комиссий 60 было отклонено. С апреля 1986 г. по май 1988 г. (VIII легислатура) из 22 таких предложений было отклонено 16.

Помимо этого, представители парламентского большинства, поддерживающие правительство, составляют большинство в комиссиях. Связано это с тем, что в соответствии с абз. 2 ст. 37 Регламента Национального Собрания партийные группы располагают в постоянных комиссиях количеством мест, пропорциональным их численности по отношению к числу членов, составляющих Собрание. По мнению А. Д. Керимова, между Национальным Собранием и правительством существует политическое согласие по основным вопросам национальной политики, и если большинство членов парламента поддерживают исполнительную власть, то комиссии образуются редко.

Также затруднен порядок включения вопроса о формировании комиссии в повестку дня заседания палаты, так как в соответствии со ст. 48 (абз. 1) Конституции Французской Республики 1958 г. правительство устанавливает приоритетную, а Собрание - дополнительную повестку дня, что не позволяет депутатам изменить предписанную программу работы. По существу, правительство само решает, нуждается оно в контроле или нет. Кроме того, в соответствии с Ордонансом от 17 ноября 1958 г. деятельность комиссии носит временный характер, она заканчивается по истечении шести месяцев со дня принятия резолюции о ее учреждении. За это время необходимо собрать информацию и представить заключение палате. Работа комиссий прекращается и в случае роспуска Национального Собрания Президентом Французской Республики Коврякова, Е. В. Особенности парламентского контроля во Франции // Представительная власть XXI века: законодательство, комментарии, проблемы. 2010. N 2 - 3..

Руководят работой по расследованию бюро, состоящие из председателя, двух вице-председателей и двух секретарей, избираемых тайным голосованием. Комиссия назначает своего докладчика. Он вправе истребовать служебные документы, не носящие секретный характер, а также не содержащие сведения о национальной обороне, иностранных делах, внутренней и внешней безопасности государства. Комиссия может командировать своих членов для сбора необходимой информации как во Франции, так и за ее пределами, привлекать экспертов, требовать от Счетной палаты проведения расследования деятельности подконтрольных ей органов и служб. республика президентский парламентарный конгресс

В 1994 г. в Регламент Национального Собрания были внесены изменения, согласно которым проводимые слушания в комиссиях могут транслироваться по телевидению.

Комиссии правомочны вызывать для дачи показаний любое лицо, которое комиссия считает полезным выслушать. Закон от 19 июля 1977 г. N 77-807, дополнив Ордонанс от 17 ноября 1959 г., снабдил комиссии по расследованию широкими полномочиями принудительного характера.

До 1977 г. французской парламентской практике были известны многочисленные случаи отказа явиться по вызову комиссии. Отныне неявка по вызову, отказ от присяги или от дачи показаний, а также ложных показаний или подкуп свидетеля уголовно наказуемы.

Все члены комиссии по расследованию или контролю, а также лица, которые в каком-либо качестве принимают участие в их работе, обязаны не разглашать сведения о деятельности комиссии. Нарушение этого требования также уголовно наказуемо.

По окончании расследования публикуются доклады, если комиссия уложилась в 6-месячный срок, если же нет, то соответствующая информация передается Председателю Национального Собрания. В этом случае она не может быть обнародована и стать предметом обсуждения.

Одной из форм контроля исполнительной власти, неизвестной парламенту США, во Франции являются вопросы к министрам (как письменные, так и устные). Процедура письменных вопросов регулируется только ст. 139 Регламента Национального Собрания и ст. 74 - 75 Регламента Сената. Письменные вопросы и ответы на них публикуются в "JournalOfficiel". Ответ на письменный вопрос должен быть дан в течение месяца. Используются в основном, когда Национальное Собрание не заседает и, следовательно, не может создать комиссии для контроля за правительством.

А. Д. Керимов специально отмечает, что постановка письменных вопросов, будучи делом сугубо индивидуальным, одинаково доступна и большинству, и оппозиции. В отличие от всех других процедур контроля за правительством при использовании данной процедуры парламентское большинство не оказывается в преимущественном положении.

Устные вопросы предусмотрены ч. 2 ст. 48 Конституции Французской Республики. Регламенты палат различают устные вопросы с дебатами (после выступления депутата, задавшего вопрос, и ответа министра открываются дебаты, которые не могут закончиться голосованием) и без дебатов. В соответствии со ст. 139 (абз. 6) Регламента Собрания министры обязаны отвечать на поставленные вопросы, если только это не противоречит общественному интересу. Результатом рассмотрения ответов может стать создание комиссий по расследованию, о которых шла речь выше.

Контролю за правительством также содействуют Счетная палата и Парламентская служба по оценке научного и технологического выбора. Кроме того, в 1973 г. была учреждена Служба посредника (медиатора), которая разбирает жалобы граждан на действия органов исполнительной власти, переданные депутатами или сенаторами.

Конституция Франции в ст. 49 предусматривает ответственность правительства по инициативе депутатов. Это возможно лишь в случае принятия Национальным Собранием резолюции порицания, однако сама процедура ее внесения и голосования парламентом "за" носит усложненный порядок. Таким образом, контрольные полномочия Национального Собрания Франции носят ограниченный характер и не всегда позволяют заставить правительство отвечать за свои действия, а тем более уйти в отставку. Кроме того, необходимо подчеркнуть важную роль регламента, нормы которого могут либо усилить власть представительного органа, либо свести на нет институты, позволяющие парламентариям контролировать деятельность правительства Керимов, А. Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое исследование. // Российская юстиция 2009. № 5..

Президентская республика является одной из наиболее распространенных форм правления в латиноамериканских странах. Президентское правление установлено в 12 странах: Бразилии, Венесуэле, Гаити, Гватемала, Гондурасе, Доминиканской Республике, Колумбии, Коста-Рике, Мексике, Парагвае, Сальвадоре и Эквадоре. Для государств Латинской Америки свойственны особое понимание роли президента и придание особого значение возглавляемой им исполнительной власти. Особый статус президента не только существует на практике, но и закреплен в конституциях большинства этих стран.

Основой для большинства латиноамериканских конституций послужила Конституция Соединенных Штатов Америки. Однако политические реалии этих стран настолько несхожи, что выполняются эти конституции по-разному. Это относится в первую очередь к статусу президента. Если в Соединенных Штатах удается поддерживать баланс между законодательной, исполнительной и судебной властью, то в Латинской Америке заметно преобладание исполнительной власти, возглавляемой президентом. Законодательная власть в этих странах очень слаба, и президент имеет достаточно средств для давления на нее.

Однако в последние годы национальные Конгрессы делают некоторые попытки осуществить парламентский контроль за деятельностью правительства.

В частности, такой процесс имеет место в Бразилии. Однако, поскольку у Конгресса отсутствует право принятия резолюций, одобряющих или осуждающих деятельность даже отдельных министров или иных высших государственных чиновников, потому и возможности контроля Конгресса за исполнительной властью не имели решающего значения.

Конституции латиноамериканских стран предусматривают возможность импичмента президента, хотя случаи отстранения президентов от власти в порядке импичмента крайне редки. Как правило, эта процедура используется как резервное орудие в руках групп давления, когда возникает необходимость сменить, но с соблюдением демократической формы, главу государства. Однако в последние годы процедура обвинения президентов в порядке импичмента стала принимать в некоторых странах реальный характер. Так, по доказанным фактам коррупции Национальным Конгрессом Бразилии был отстранен со своего поста президент страны Фернандо Коллор. Законодательный орган Венесуэлы проголосовал за отставку президента страны Карлоса Андреса Переса, также обвиненного в коррупции. Как показало время, импичмент президента Коллора не только не расшатал, но даже укрепил институт президентства в Бразилии. Этот опыт открыл путь для борьбы с коррупцией и в других эшелонах власти.

2.2 Парламентская республика

Британский парламент - один из старейших парламентов мира. Он возник в конце XIII в. и с тех пор продолжает функционировать без перерывов на протяжении всей политической истории страны. В последние два десятилетия в Англии были проведены серьезные реформы, общий смысл которых сводился к тому, чтобы повысить эффективность деятельности парламента, обеспечить парламентариям более широкие возможности для участия в осуществлении основных функций представительного органа. Была реорганизована система парламентских комитетов, создана должность омбудсмена, приняты меры по повышению профессионализма депутатов и пр. При этом британский парламент изучал и осваивал новый опыт других стран и часто заимствовал ту практику, которую считал для себя выгодной и полезной (американская система комитетов по расследованию деятельности министерств, институт уполномоченного по контролю за недолжными действиями государственных органов и должностных лиц и пр.).

Контроль над правительством - одна из главных функций палаты общин. Формально назначение премьер-министра - прерогатива королевы. Практически она должна остановить свой выбор на лице, способном обеспечить поддержку большинства в палате общин. Обычно им становится лидер партии, победившей на парламентских выборах и имеющей большинство мест в палате общин.

Формами парламентского контроля являются: вопросы депутатов министрам, предложения, специальные комитеты.

Существуют устные и письменные вопросы. Депутат, желающий задать вопрос, должен дать палате письменное предварительное уведомление. Число вопросов, которые депутат может задать министру в течение одного заседания, ограничено двумя. Депутат может предложить министру далеко не всякий вопрос. Они не должны касаться конкретных судебных дел, находящихся в процессе рассмотрения. Спикер вправе не принять вопрос депутата, который является "недопустимым". В вопросах нельзя критиковать членов королевской семьи или суд. Министр может отказаться отвечать на вопрос. Всякая попытка получить ответ на вопрос, если на него отказались отвечать, будет отведена спикером. Если министр отказался отвечать на вопрос, то он может быть задан вторично лишь на новой сессии парламента.

Палата общин имеет комитеты, постоянные и временные. Постоянные делятся на три вида: комитет всей палаты, неспециализированные и специализированные. Контрольные функции принадлежат специализированным комитетам. Они образуются по отраслям и сферам управления. Так как главной задачей этих комитетов является контроль за деятельностью основных министерств, поэтому и система этих комитетов привязана к структуре правительства. Есть комитеты по обороне, внутренним делам, иностранным делам, промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству, по делам Шотландии и Уэльса и т. д. Всего таких комитетов. Специализированные комитеты существуют в палате общин с 1979 г.

Члены правительства не вправе входить в состав комитетов, но могут присутствовать на их заседаниях, выступать от имени правительства, не участвуя в голосовании. Депутаты палаты общин, не являющиеся членами соответствующего комитета, также вправе присутствовать на его заседаниях, но без права выступления и голосования.

Комитеты могут проводить расследования и в этих целях истребовать документы и материалы, вызывать свидетелей, назначать экспертов. По расследованному вопросу комитет представляет палате доклад. Решения комитетов носят рекомендательный характер, и палата ими не связана.

Особое место занимает финансовый контроль. Контроль палаты общин над расходованием правительством денежных средств слагается, во-первых, из проверки смет расходов, представляемых палате общин министерствами при утверждении Закона об ассигнованиях, и, во-вторых, из проверки отчетов о расходовании средств, осуществляемой комитетом по публичной отчетности (PublicAccountCommittee).

Парламентская проверка отчетов основывается на докладе специального должностного лица палаты - генерального контролера и ревизора (ControllerandAuditorGeneral), осуществляющего свои полномочия от ее имени. С 1983 г. он назначается правительством на основании резолюции палаты общин, предложенной премьер-министром с одобрения председателя Комитета по публичной отчетности. Генеральный контролер - должностное лицо парламента и несет ответственность перед ним.[552]

При парламенте функционирует парламентский уполномоченный по делам администрации (ParliamentaryCommissionerforAdministration) (омбудсмен). Эта должность была введена Законом о парламентском уполномоченном 1967 г. Англия реципировала институт омбудсмена у других стран. Омбудсмен - должностное лицо, обязанностью которого является рассмотрение жалоб граждан на действия министерств. В Англии он назначается правительством.

В компетенцию парламентского уполномоченного входит расследование жалоб граждан на действия министерств и ведомств, которые совершены ими при осуществлении административных полномочий и вытекают из их ненадлежащего выполнения. Деятельность парламентского уполномоченного распространяется на те министерства и ведомства, список которых содержится в приложении к закону. Он не может проводить расследование действия министерств и ведомств, если имеется возможность обратиться в суд или административный трибунал, а также тех действий, которые изымаются из его юрисдикции в силу приложения к закону.

Парламентскому уполномоченному предоставлены широкие права при проведении расследований. Он вправе истребовать у министров и должностных лиц документы, вызывать свидетелей и пр. Однако он не может принимать меры по результатам своих расследований, в частности заменить административное решение своим собственным либо потребовать его изменения. Результатом его расследования является доклад, который он может послать соответствующему депутату. Если парламентский уполномоченный считает, что недолжное осуществление полномочий министерством не было устранено, он может представить парламенту специальный доклад. Доклады парламентского уполномоченного, представляемые парламенту, рассматриваются специальным комитетом по делам парламентского уполномоченного. Комитет выслушивает свидетельские показания должностных лиц соответствующих министерств и доклады парламентского уполномоченного.

ФРГ и Италия являются парламентскими республиками. Так, президент ФРГ избирается коллегией (Федеральным собранием), в состав которой входят все депутаты Бундестага и такое же число депутатов, избранных представительными органами земель. Он наделен широкими полномочиями, однако большинство актов президента требуют контрасигнатуры главы правительства или соответствующих министров, несущих за них ответственность. Президент не является главой правительства. Он выдвигает кандидатуру на пост канцлера, который избирается Бундестагом (т. е. пользуется доверием парламента). Министры назначаются и увольняются президентом по предложению канцлера.

Для организации стабильного правительства в ФРГ действует "конструктивный вотум недоверия", предусмотренный ст. 67 Основного закона ФРГ 1949 г. Это означает, что ответственность перед бундестагом несет только канцлер (правительство уходит в отставку со сменой федерального канцлера). Кроме того, бундестаг вправе выразить ему вотум недоверия, если в проекте резолюции будет содержаться кандидатура нового канцлера и просьба об отстранении от должности прежнего (в ФРГ это произошло в 1982 г., в результате чего Гельмут Шмидт ушел в отставку и одновременно был избран новый канцлер - Гельмут Коль; в 2005 г. канцлер Г. Шредер сам инициировал эту процедуру в отношении себя).

В Италии отсутствует "конструктивный вотум недоверия". Каждая из палат (Палата депутатов и Сенат) может требовать ухода правительства в отставку. Председатель Совета министров несет ответственность за общую политику, министры коллегиально ответственны за действия правительства и индивидуально - за действия своих ведомств. Резолюции недоверия правительству должны быть подписаны не менее одной десятой членов палаты (ст. ст. 94, 95 Конституции Итальянской Республики 1947 г.). Кроме того, возможно принятие резолюций по определенному вопросу, которые вносятся председателями фракций, 10 депутатами или 8 сенаторами. Многопартийность в парламенте, частые расхождения партий во мнениях приводят к тому, что правительства уходят в отставку, не дожидаясь постановки вопроса о доверии. Только за послевоенные полвека в Италии сменилось более 50 советов министров.

Итальянский парламент вправе задавать правительству устные и письменные вопросы (примерно два заседания в неделю в палате отводится для устных вопросов).

Со стороны немецкого парламента также возможны обращения к правительству (так называемые большие и малые запросы, вопросы депутатов). Они наиболее часто используются в качестве средства парламентского контроля за правительством. "Большие запросы", как правило, связаны с возникшей крупной политической проблемой, требуют письменного ответа и могут повлечь обсуждение в бундестаге. "Малые запросы" затрагивают конкретные факты, при этом поднятые вопросы парламентом не обсуждаются. Еженедельно, в течение трех часов, любой депутат может получить ответы на заранее заданные вопросы членам правительства, депутаты могут поставить дополнительные вопросы во время обсуждения. В соответствии с п. 9 Положения о порядке проведения "часа вопросов" вопросы задаются не позднее чем за сутки до их проведения в письменной форме, если они представляют "особый общественный интерес". В остальных случаях они подаются в секретариат бундестага не позже чем за трое суток до начала его рабочей недели. Кроме того, возможно ежемесячное обращение парламентариев к правительству с письменными вопросами. Вопросы и ответы публикуются в официальном бюллетене Бундестага. Проблемам, вызывающим всеобщий интерес, посвящается "час актуальных вопросов", во время которого каждый депутат имеет не более пяти минут, а министры и члены Бундесрата - не более 10 минут.

Парламенты обеих стран имеют право создавать комиссии расследований (следственные комитеты). Согласно ст. 82 Конституции Италии каждая палата может проводить расследование по вопросам, представляющим государственный интерес. Комиссии формируются пропорционально соотношению парламентских фракций палаты. Интересно то, что в Италии они обладают такими же полномочиями, как и судебная власть.

Кроме того, здесь функционируют специальные двухпалатные комиссии, созданные целевым назначением на основании Закона от 30 декабря 1991 г. N 410. Наиболее важными являются специальные комиссии по вопросам борьбы с мафией, борьбы с политическим терроризмом, а также комиссии по проверке тюрем и расследованию конкретных дел, получивших широкий общественный резонанс. Комиссии вправе приглашать на свои заседания работников правоохранительных и судебных органов, где вырабатываются согласованные меры по предотвращению тех или иных негативных явлений, а также меры по совершенствованию законодательства. Регламенты палат итальянского парламента предоставили комиссиям большие возможности получения информации в рамках соответствующей предметной компетенции. Характерно то, что в этом случае регламенты никак процедурно не ограничили сбор и использование информации комиссиями.

Обобщая сказанное, необходимо отметить, что парламентский контроль и институт парламентского расследования есть во всех демократических странах, независимо от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях правительство ответственно перед парламентом, поэтому признание его работы неудовлетворительной влечет отставку правительства. В президентских республиках высшие законодательные органы указанных полномочий не имеют, тем не менее благодаря деятельности комитетов парламента, его информационных служб контроль за исполнительной властью в этих странах также является достаточно эффективным.

2.3 Смешанная и нетрадиционная республика

В ряде государств достаточно эффективно функционируют нетипичные формы правления. В них соединяются черты республики и монархии (Малайзия), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентской республики (Колумбия).

В развитых странах, а иногда и в развивающихся государствах на основе демократизации политических режимов практически утратились различия между монархией и республикой. По своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Франции или Италии. В смешанных и "гибридных" формах правления утрачивается жесткость существующих классификаций и по юридическим признакам.

Такие модификации форм обусловлены несколькими причинами. Во-первых, практика последних десятилетий показывает, что для управляемости государством важно не только и, может быть, не столько разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов. Эти моменты обеспечивают демократизм в управлении, исключают концентрацию власти в руках какого-либо одного органа. Более важным является установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в работе высших органов государства. Отсутствие этого, как свидетельствует опыт противоборства законодательной и исполнительной власти в России (а отчасти и внутри исполнительной власти), ведет к кризису всей политической системы.

Создание смешанных и "гибридных" форм улучшает взаимодействие органов государства. Хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента, либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем установления подчинения правительства одновременно и парламенту, и президенту, что создает известную неопределенность в его положении. Какие-то плюсы почти всегда сопровождаются определенными минусами. Например, превалирует долговременная тенденция значительного усиления власти премьер-министра, который из первого среди равных превращается, по существу, в хозяина правительства в условиях парламентарной формы правления: сам назначает и смещает министров без утверждения парламента. Роль правительства как коллегиального органа вытесняется единоличной властью премьер-министра.

Во-вторых, "чистые" формы правления имеют недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму. Об этом отчетливо свидетельствует появление суперпрезидентских республик в Латинской Америке, а также президентско-монистических республик в Африке. Парламентарной же республике имманентно присуща нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Поскольку в парламентарной республике и парламентарной монархии правительство зависит от парламентского большинства (а оно нередко достигается путем коалиций различных политических партий), то утрата такой поддержки ведет к вотумам недоверия. За полсотни послевоенных лет в парламентарной республике Италии сменились более полусотни кабинетов министров. Средняя продолжительность их существования была менее года. Включение элементов президентской республики в парламентарную, а парламентаризма - в президентскую, применение других методов помогают преодолеть недостатки "чистых" форм.

В-третьих, возникновение смешанных, "гибридных" форм связано с распространением и восприятием во все большем числе стран мира общечеловеческих ценностей, влиянием гуманистических идей и институтов. Под влиянием таких идей в эмиратах Персидского залива (Кувейте, Катаре, Бахрейне, ОАЭ, в 1992 г. в Саудовской Аравии - государстве, наиболее упорно сопротивлявшемся идеям конституционализма) приняты конституции. Правда, они остаются лишь внешней оболочкой абсолютистского по существу государства, ибо даже там, где они не приостановлены, а парламенты не распущены (в Кувейте, например, проводятся выборы), основные законы провозглашают, что вся власть исходит от монарха, парламент фактически и даже юридически (Катар, ОАЭ и др.) в соответствии с концепцией ислама аш-шура является лишь консультативным учреждением.

Наконец, изменения в форме правления, появление "гибридных" черт связаны с давлением и борьбой прогрессивных сил. Примерами могут служить появление новой Конституции Непала 1990 г. и фактическое изменение формы правления в Иордании в связи с королевскими прокламациями в 90-х годах при сохранении прежней власти одного и того же монарха.

Полупрезидентскими республиками являются некоторые страны СНГ. Согласно конституции Белоруссии 1996 г., правительство подотчетно президенту и ответственно перед парламентом (ст. 106). В соответствии со ст. 113 конституции Украины 1996 г. Кабинет министров ответствен перед президентом Украины, подконтролен и подотчетен Верховной раде (однопалатному парламенту). В постсоциалистических государствах премьер-министры нередко должны назначаться с согласия парламента, но назначение министров президентом такого согласия не требует. Ответственность всего состава правительства в связи с выражением вотума недоверия возможна, но крайне затруднена (например, необходимо двукратное отклонение программы правительства в Белоруссии, одного раза недостаточно). В других случаях двукратного вотума недоверия не требуется, но все равно президент сам решает, уволить правительство в отставку или распустить парламент. Правда, в разных постсоциалистических полупрезидентских республиках в решении этого вопроса имеются свои особенности, но отдельному министру вотум недоверия вынести невозможно (в случае его принятия никаких юридических последствий не возникает). В Етипте, напротив, требование отставки относится только к министрам. Если же недоверие выражено персонально премьер-министру или кабинету в целом, президент может не согласиться с этим и возвратить вопрос на новое рассмотрение парламента. Если последний подтверждает свое решение, президент вправе вынести спорный вопрос на референдум - голосование избирателей. Результаты голосования в пользу правительства влекут роспуск парламента, в пользу парламента - отставку правительства.

Примеры таких президентских республик, как, например, Венесуэла, Египет, Уругвай, свидетельствуют о том, что в тех из них, где возможен вотум недоверия министру или правительству в целом, он крайне затруднен, к тому же окончательное решение, как правило, принадлежит президенту. Эта же ситуация наблюдается в полупрезидентских республиках, где вотум недоверия одному министру вообще невозможен. Вопрос о недоверии правительству и министру в обеих группах республик может быть поставлен лишь значительным числом членов парламента: в Перу - 1/20 всего состава парламента, в Колумбии - 1 /10, в Белоруссии - 1 /З нижней палаты парламента, на Украине - 1 /З однопалатного парламента. Решается же он только большинством общего состава парламента, а иногда и квалифицированным большинством.

Правительство в президентской и полупрезидентской республике, если оно возглавляется административным премьером, может и само поставить вопрос о доверии. Этим оно обычно пытается укрепить свои позиции или провести в парламенте закон, угрожая в противном случае своей отставкой. Такой порядок тоже во многом сближает президентскую республику с парламентарной. Рассмотренные явления отражают современные тенденции в развитии конституционного права стран мира.