Особенности регулирования законодательной власти на примере Республики Тыва

Таким образом, и количественные, и качественные характеристики вклада в федеральный законодательный процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации неутешительны. Тезис о случайном, несистематическом характере участия субъектов Российской Федерации в правотворчестве подтверждается и анализом текстов уставов (конституций) субъектов Российской Федерации: во многих из них практически отсутствует нормативное регулирование осуществления законодательными (представительными) органами права законодательной инициативы по федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Это свидетельствует о невысокой значимости для субъектов федерации такой возможности, о низкой оценке самими субъектами их роли, степени влияния на законодательный процесс в Государственной Думе.

Тем не менее доля законопроектных инициатив субъектов Российской Федерации в Государственной Думе, как было показано, весьма значительна. Подчеркнем, что с момента внесения законопроектов в Госдуму стартует федеральная процедура, в обеспечении которой задействованы существенные средства; в подготовке прохождения законопроекта, анализе, проведении экспертизы участвуют депутаты, аппарат Госдумы. Но 98% сил, затраченных ими на законопроекты, инициированные субъектами федерации, не воплощается в конкретные результаты. Данный факт отнюдь не безобиден, учитывая, что израсходованное впустую рабочее время депутатов и аппарата могло быть отдано работе над законопроектами, ставшими впоследствии законами. Недоработки в этих законопроектах, неизбежные в условиях дефицита времени (а Государственная Дума перегружена законопроектами), отрицательно сказываются на качестве принятых законов и, в итоге, на качестве регулирования соответствующих общественных отношений.

В качестве одного из возможных путей решения проблемы можно предложить федеральному парламенту оказывать помощь законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации в подготовке проектов федеральных законов на более ранней стадии. Данный способ уже предпочло другим правовое управление Аппарата Государственной Думы, и в настоящее время утверждено новое положение о правовом управлении Аппарата Государственной Думы, в соответствии с которым функцией отдела правового содействия субъектам права законодательной инициативы названа помощь законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в определении предмета законодательного регулирования законопроектов, готовящихся к внесению в Государственную Думу, и в предварительной правовой оценке их концептуальных положений, методическая поддержка организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Государственную Думу законопроектов.

Чем было вызвано изменение акцентов в работе названного отдела правового управления?

Исследователи отмечают необходимость наделения федерального парламента функцией помощи и методического объединения применительно ко всем представительным органам власти в государстве. По мнению профессора С.А. Авакьяна, в Российской Федерации сложилась непонятная ситуация: созданы единая судебная система, единая система исполнительной власти, а единство системы представительных органов власти отсутствует. Между тем кто-то должен взять на себя задачи обобщения и распространения положительного опыта работы данного типа организации. Ответственность за это направление работы естественно возложить на правовое управление Аппарата Государственной Думы, куда в ходе федерального законодательного процесса стекаются законодательные инициативы всех субъектов.

Перед правовым управлением Аппарата Государственной Думы должна быть поставлена задача совершенствовать взаимодействие Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для этого необходимо повышать уровень системной организованности законодательства в России, укреплять нормативно-правовую базу, упорядочивать законодательную деятельность на наиболее проблемном участке - участке взаимодействия федерального законодателя и субъектов права законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации. Полезными могли бы быть следующие меры.

В целях повышения эффективности участия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе представляется необходимым:

- обеспечить более тесное взаимодействие в законодательном процессе Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации;

- предложить законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов федерации отозвать устаревшие, потерявшие актуальность законопроекты, чтобы разгрузить законопроектный портфель Государственной Думы;

- обратить внимание руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации на необходимость более тщательной проработки проектов федеральных законов, вносимых в Государственную Думу. Особый акцент следует сделать на разработке концепции законопроекта, уточнении цели и предмета законодательного регулирования, а также круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта; необходимы анализ понятийного аппарата законопроекта и контроль за унификацией терминологии; надо определить место законопроекта в системе федерального законодательства, дать характеристику и оценку состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений, провести анализ имеющихся пробелов и противоречий в действующем федеральном законодательстве, оценить юридические, социально-экономические и политические последствия реализации законопроекта;

- выполнять требование ч.3 ст.104 Конституции РФ о необходимости получать заключения Правительства РФ при внесении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета;

- разработать примерные требования к законопроектам и сопровождающим их документам, представляемым законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов федерации;

- информировать руководителей правовых служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации о программе законопроектной работы Государственной Думы;

- оказывать методическую помощь субъектам федерации по вопросам юридико-технического и кодификационного оформления законопроектов;

- извещать правовое управление Аппарата Государственной Думы о планах законопроектной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации в части проектов федеральных законов, планируемых к внесению в Государственную Думу;

- на основе информации, полученной из законодательных (представительных) органов субъектов федерации, готовить перечень проектов федеральных законов, планируемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов федерации к внесению в Государственную Думу; по указанному перечню провести правовое исследование предмета и цели законодательного регулирования, места законопроекта в системе действующего законодательства; соотнести данный перечень с планом законопроектной деятельности Государственной Думы; информировать Аппарат Правительства РФ, Администрацию Президента РФ о планах законопроектной работы; выявить планируемые законопроектные инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации, дублирующие законопроекты, уже внесенные в Государственную Думу;

- провести анализ практики принятия Государственной Думой законов по предметам совместного ведения, наметить пути совершенствования законодательной процедуры с учетом особенностей регулирования принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

- регулярно проводить совещания руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации по вопросам законопроектной деятельности;

- провести исследовательскую работу по вопросам единого комплексного планирования законопроектной деятельности и выработки государственных стандартов нормотворческой деятельности, по проблеме разработки комплексного нормативного акта, регулирующего законотворческий процесс;

- изучить вопрос об использовании новых информационных технологий для оптимизации законодательного процесса.

Вторая проблема связана с эффективностью деятельности двухпалатного парламента, другими словами проблема заключается в бикамерализме, то есть двухпалатности парламента в Российской Федерации и в Республике Тыва.

В научных и политических дискуссиях современности можно встретить разные оценки двухпалатности, или бикамерализма, как принципа организации законодательной власти. Но для мировой практики характерно, что подавляющее большинство высших законодательных органов в демократических странах, независимо от формы государственного устройства, - двухпалатные.

Только за последнюю треть XX века количество вторых палат в общенациональных законодательных собраниях выросло с 45 до 67. Растет число двухпалатных парламентов и в новом столетии. Если в 2000 году их было 67, то сейчас стало 76.

У этой тенденции есть объяснение. Двухпалатная структура парламента получила распространение в мире благодаря следующим своим преимуществам:

1. Возможности обеспечить, наряду с представительством интересы нации в целом, коллективные интересы населения отдельных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации); определенных групп или слоев общества, играющих важную роль в политических отношениях;

2. Способности оптимизировать законодательный процесс, играть роль тормоза и противовеса поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям нижней палаты и соответственно обеспечивать поступательное и стабильное функционирование государственности;

3. Выступать средством, в определенной мере стабилизирующим государственность и политические отношения в обществе.

Наряду с положительными сторонами у бикамерализма имеются и определенные недостатки. Двухпалатная структура более громоздка по численности членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, отличается большими финансовыми затратами и замедлением процесса принятия законов. Наличие второй палаты парламента усложняет процедуры осуществления законодательных функций, поскольку важнейшие его решения проходят через обе палаты, а для достижения согласования часто требуются серьезные политические и организационные усилия.

Вообще, одним из серьезных показателей эффективности деятельности Совета Федерации является достижение баланса между парламентскими функциями законодателя общенационального уровня и способностью защиты интересов субъектов РФ. Именно с этой целью и учреждался Совет Федерации. И все же, анализируя эффективность его деятельности, нельзя не видеть целый ряд серьезных проблем.

Одна из них заключается в отсутствии гарантий стабильности в деятельности членов Совета Федерации. В связи с тем, что Федеральный закон от 5 августа 2000 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" не предусматривает основания прекращения полномочий членов этой палаты, отсутствие урегулированности создает возможность отзыва члена Совета Федерации без какого-либо обоснования в любое время. Лишь в регламентах некоторых законодательных органов субъектов РФ можно встретить процедуру отзыва. На уровне исполнительной власти отзыв члена Совета Федерации происходит сегодня, как правило, единоличным волевым решением главы субъекта РФ. Отсюда при общем принципе работы на постоянной основе имеет место нестабильность членства Совета Федерации.

Другая проблема связана с отсутствием прямого указания в Федеральном законе на то, что член Совета Федерации от субъекта РФ должен жить в регионе, который он представляет. Свобода выбора представителя привела к тому, что региональные интересы законотворчества оказались подмененными другими, зачастую более частными интересами. В настоящее время в Совете Федерации представлены три основные группы членов: первая - это те, кто действительно являются выходцами из субъектов РФ; вторая - представители крупного и среднего бизнеса; третья - бывшие высокопоставленные лица федеральной государственной элиты.

Такой разнородный состав Совета Федерации нынешнего созыва приводит к тому, что нередко происходит подмена парламентаризма иной деятельностью, прежде всего лоббистской, осуществляемой не только в парламенте, но и в Правительстве, а также в других государственных органах федеральной власти. Члены Совета Федерации зачастую вынуждены отвлекаться от законотворчества, чтобы исполнять отдельные поручения их регионального руководства. Не случайно в кулуарах часто слышится иное наименование Совета Федерации - "клуб по интересам".

Еще одна проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов РФ. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в действующем федеральном законе о порядке формирования Совета Федерации оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось. Даже те нынешние члены Совета Федерации, которые вроде бы и представляют регион (в частности, среди них есть бывшие руководители органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более и более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически заняты лишь лоббированием отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов РФ.

Все это заставляет искать наиболее оптимальные варианты разрешения обозначенных проблем. И прежде всего возникает вопрос: следует ли инициировать принятие нового федерального закона, изменяющего порядок формирования Совета Федерации, либо можно обойтись совершенствованием действующего закона?

В октябре 2002г. в рамках международного семинара, организованного Советом Федерации, целым рядом политиков и ученых были выдвинуты предложения по изменению порядка формирования Совета Федерации и принятию нового федерального закона. Речь идет, в частности, о проекте представителей фракции "Яблоко"; о предложениях Председателя Совета Федерации С.М. Миронова и Уполномоченного по правам человека О.О. Миронова. Суть инициатив связана с утверждением концепции прямого избрания населением субъектов РФ членов Совета Федерации. В качестве инструмента, обеспечивающего представительство от законодательной и исполнительной власти субъекта РФ, предлагается выдвижение этими органами своих кандидатов.

Представляется, что такая инициатива недостаточно обоснованна. При избрании представителей от законодательной и исполнительной власти непосредственно населением произойдет фактическое уравнивание Совета Федерации с Государственной Думой по природе представительства. В случае реализации данного варианта найдутся сторонники полной ликвидации верхней палаты как лишней, дублирующей нижнюю.

Другой вопрос заключается в том, что, получив мандат от населения, члены Совета Федерации, по логике представительства, должны будут отвечать только перед ним, контроль же со стороны законодательной и исполнительной власти сведется практически к минимуму. Поэтому, на наш взгляд, предлагаемая схема избрания противоречит самой конституционной формуле представительства от законодательной и исполнительной ветвей власти. Если и отказываться от ныне действующего порядка формирования Совета Федерации, то целесообразнее всего было бы вернуться к варианту формирования верхней палаты второго созыва - вхождением глав законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации в Совет Федерации по должности.

При такой схеме его формирования органично сочетались принципы регионального представительства и демократии. Демократизм обеспечивался тем, что и руководители законодательной власти как депутаты, и главы исполнительной власти субъекта РФ избирались населением непосредственно. С одной стороны, они получали мандат доверия от народа, с другой - будучи региональными лидерами, хорошо знали нужды субъекта РФ и его населения. Для России такая структура была более подходящей еще и потому, что регулярные собрания высших должностных лиц 89 субъектов Федерации в верхней палате с целью одобрения наиболее важных государственных решений - хороший шанс для предотвращения конфликтов между центром и регионами; нахождения консенсуса и оптимального выбора варианта того или иного федерального закона; консолидации и гармонизации федеральных и региональных интересов.

Сожалея об отказе формирования Совета Федерации по должностному принципу, вместе с тем нельзя не признать, что в интересах обеспечения стабильной государственности после десятилетия непрерываемых реформ вполне разумно объявить мораторий на дальнейшее реформирование верхней палаты, трижды испытавшей перемены, и сохранить по крайней мере в ближайшие несколько лет действующие принципы ее формирования.

В условиях моратория усилия законодателей должны быть сконцентрированы на использовании правовых мер совершенствования порядка формирования и деятельности Совета Федерации. Суть этих мер заключается в следующем.

Основная группа дополнений в Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации должна коснуться гарантий стабильной и ответственной деятельности членов верхней палаты. С этой целью необходимо определить, по каким критериям избирается и по каким основаниям может быть отозван член Совета Федерации. Критерии отбора следует связать с требованиями профессионализма и степенью знаний как нужд отдельного региона, так и субъектов Федерации в целом. Представляется важным обеспечить рост числа специалистов, хорошо разбирающихся в законотворческой деятельности.

Сейчас в составе Совета Федерации, как и в Государственной Думе, недостает высокопрофессиональных юристов, политологов, экономистов, бывших управленцев. Это ненормально. По данному показателю Россия отстает от парламентов многих развитых демократических стран. Сама процедура выдвижения должна носить демократический характер, поэтому целесообразно закрепить принципы альтернативности, публичности обсуждения кандидатур, широкого информирования населения о процессе выдвижения.

Особого внимания заслуживает вопрос об отзыве представителя субъекта Федерации - члена Совета Федерации и о необходимости его урегулирования федеральным законом. Главный смысл действия данного института - усиление связей между членами верхней палаты и органами государственной власти субъектов РФ.

Единства мнений по этому вопросу нет. Так, довольно острую дискуссию вызвало предложение ряда субъектов РФ о введении "императивного мандата" члена Совета Федерации. Речь идет о юридическом закреплении связанности мнения члена Совета Федерации с позицией органа, его избравшего. Сахалинская областная Дума выступила с законодательной инициативой о внесении изменения в ст.4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Предлагается дополнить его положением о том, что полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в случае невыполнения им решения избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта РФ, обязательного для исполнения при голосовании в Совете Федерации: а) по вопросам, отнесенным ст.102 и 106 Конституции РФ к ведению Совета Федерации; б) по проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ; в) по проектам федеральных законов; г) по законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам.

Ряд субъектов РФ, не дожидаясь принятия федерального закона, пытается закрепить "императивный мандат" члена Совета Федерации в собственных законодательных актах, что противоречит Конституции РФ и действующему федеральному законодательству.

Позиция о введении "императивного мандата" члена Совета Федерации поддерживается не всеми субъектами РФ. В частности, противоположную точку зрения занимают депутаты Государственной Думы Астраханской области, которые в порядке законодательной инициативы внесли в Государственную Думу проект федерального закона "О поправке к Конституции Российской Федерации" об изменении порядка формирования Совета Федерации. Суть предлагаемой поправки - переход к прямым выборам членов Совета Федерации населением каждого субъекта РФ, поскольку существующий принцип формирования Совета Федерации лишает его членов самостоятельности и независимости.

Трудно согласиться в полной мере с обеими позициями региональных властей. С одной стороны, суть палаты субъектов РФ в том и заключается, чтобы члены Совета Федерации несли ответственность за надлежащее представительство интересов территории и позиций региональных органов власти. С другой - нельзя допустить произвола в этом вопросе. Представляется целесообразным, не отказываясь в целом от института отзыва, четко определить в федеральном законе условия его реализации, отвечающие статусу члена Совета Федерации как парламентария.

С этой целью в нем следует определить: перечень оснований досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации; условия ответственности перед субъектом РФ, который он представляет; порядок обжалования неправомерных с точки зрения члена Совета Федерации или самой палаты решений органов государственной власти субъекта РФ о досрочном прекращении полномочий представителя субъекта в Совете Федерации. Перечень оснований отзыва члена Совета Федерации необходимо действительно связать с законодательной деятельностью и авторитетом члена Совета Федерации как представителя высшей региональной и федеральной власти одновременно. К ним, например, относятся: серьезное нарушение законодательства, злоупотребление своим положением, недобросовестное выполнение законодательных поручений. Все эти основания должны подтверждаться документально и в случае возникновения спора устанавливаться в судебном порядке. При решении вопроса об отзыве необходимо учитывать мнение Совета Федерации, так как именно в рамках его деятельности член этой палаты проявляет себя как законодатель.

Совершенствование федерального законодательства, осуществляемое в условиях незыблемости самих принципов образования верхней палаты, не должно препятствовать дальнейшему творческому поиску оптимального варианта формирования Совета Федерации. Может, следовало бы провести государственно-правовой эксперимент. Целесообразно двум-трем субъектам РФ разных географических широт предоставить право самостоятельно определять порядок выдвижения представителей законодательной и исполнительной власти в Совет Федерации. Для этого достаточно было бы на федеральном уровне определить общие демократические принципы выдвижения, предложив несколько возможных, но не обязательных вариантов. По итогам эксперимента можно сделать вывод о целесообразности предоставления самим субъектам РФ права определения порядка выдвижения их представителей.

Также существуют проблемы и на уровне Республики Тыва. Главное для парламента на сегодняшний день это то, что до сих пор не принят закон Республики Тыва "О статусе депутатов Палаты представителей, Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва", хотя палаты функционируют уже три года.

Эта проблема приняла уже не только технический характер, но также и моральный и психологический. Ведь принятие закона задерживается на столь долгий срок из-за отсутствия понимания между палатами, ни одна палата не хочет уступить другой.

Из-за отсутствия правового акта, регламентирующего деятельность Палаты представителей, Законодательной палаты Великого Хурала во взаимоотношениях палат, их комитетов и комиссий, аппарата возникают порою взаимные упреки, непонимание и спорные ситуации. Ввиду отсутствия закона о статусе депутатов Палаты представителей и Законодательной палаты Великого Хурала, депутаты обеих палат Великого Хурала работают без статуса, без четко установленных прав, обязанностей и гарантии для беспрепятственного и эффективного осуществления своих депутатских полномочий.

На сегодняшний день Палата представителей испытывает большие затруднения с размещением депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе и малочисленного аппарата в здании Великого Хурала. Имеющиеся залы здания Великого Хурала не всегда предоставляются Палате представителей для проведения заседаний комитетов, хотя производится определенная плата за их содержание.

Палата представителей не может возместить депутатам расходы, связанные с осуществлением их депутатской деятельности. Отсутствие закона Республики Тыва "О статусе депутатов Палаты представителей, Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва" привело к тому, что нагрудные знаки и удостоверения депутатов палат Великого Хурала и надписи на них существенно отличаются.

В 2002 году Председатель Палаты представителей аргументировал в своем выступлении на заседании Законодательной палаты необходимость разработки и принятия в первоочередном порядке двух базовых законов, в том числе и закона "О статусе депутатов Палаты представителей, Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва", регламентирующих деятельность палат Великого Хурала.

Палата представителей четыре раза направляла письма об ускорении принятия этих законов, однако, принятие подготовленных законопроектов из-за волокиты и бюрократического подхода со стороны руководства ответственных комитетов Законодательной палаты задерживалось.

В 2004 году дважды на рассмотрение Палаты представителей представлялся закон "О статусе депутатов Палаты представителей, Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва", но и на четырнадцатом и на восемнадцатом заседаниях Палаты представителей данный закон откланялся из-за того, что были прописаны большие льготы депутатам Законодательной палаты, работающим на постоянной основе.

В 2005 году на последнем заседании Палаты представителей в очередной раз был отклонен данный закон, после чего было принято решение провести совместное заседание согласительных комиссий палат Великого Хурала по закону "О статусе депутатов Палаты представителей, Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва", на котором было принято решение согласиться с предложением о внесении в данный Закон норм порядка оказания материальной помощи депутатам Великого Хурала, в связи с чем рекомендовать статью 30 дополнить частью 7 в следующей редакции: "Депутатам предоставляется материальная помощь в случаях и размерах, установленных соответствующими положениями об оказании материальной помощи" (см. прил. 2).

Но Председатель Правительства Республики Тыва, рассмотрев проект данного закона, отправленный ему на подписание, возвратил его Законодательной палате, аргументировав это тем, что в подпунктах 3, 4, 6, части пункта 6 статьи 1, в статьях 26, 27, пункте 6 статьи 29, в статьях 30, 32, 33, 36, 38, 39 проекта, а это статьи касающиеся выплаты денежных вознаграждений, ежегодных оплачиваемых отпусков, предоставления служебных помещений для работы, предполагаются значительные финансовые расходы из республиканского бюджета, но в то же время отсутствует положительное финансовое заключение на проект закона Министерства финансов Республики Тыва (см. прил.3).

Существует следующее решение проблемы, которое установлено в Конституции Республики Тыва в статье 106 п.3 "В случае отклонения Председателем Правительства Республики Тыва конституционного закона Республики Тыва, закона Республики Тыва в течение 14 дней с момента их поступления. Великий Хурал Республики Тыва вновь рассматривает их в установленном порядке. Если при повторном рассмотрении конституционный закон Республики Тыва будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Законодательной палаты и Палаты представителей, он подлежит подписанию и обнародованию Председателем Правительства Республики Тыва в течение 14 дней".

Однако, несмотря на то, что решение этой проблемы прописано в Конституции Республики Тыва, это очень сложно сделать, так как на сегодняшний день число депутатов Законодательной палаты равно всего двадцати двум, из возможного количества тридцать два, и две трети голосов могут не набраться, в силу малого количества депутатов. То есть "за" должно проголосовать 15 человек, а это очень много для существующего на сегодняшний день количества депутатов Законодательной палаты.

В целях разрешения данной проблемы представляется необходимым: Законодательной палате убрать некоторые статьи, касающиеся денежных вопросов. Такие как, статья 34 "Предоставление депутату Великого Хурала служебного помещения", для предоставления служебных помещений необходимо строительство нового здания, а это требует значительных финансовых затрат, поэтому эту статью можно исключить. Также можно исключить статью 29, касающуюся выплаты единовременной надбавки к пенсии, ведь депутаты избираются всего на четыре года, а пенсия на будущее им будет уже обеспечена.

Законодательной палате следует обращать внимание на тот факт, что республика дотационная. Самостоятельные доходы Республики Тыва очень низки и лишних средств нет, так как в Республике Тыва практически нет действующих предприятий. Поэтому единственным решением проблемы является то, что необходимо убрать некоторые статьи, касающиеся денежных вопросов.

Итак, рассматривались три основные проблемы, касающиеся деятельности законодательной власти на уровне Российской Федерации и на уровне субъекта - Республики Тыва.

Первая проблема связана с участием законодательных органов субъектов Российской Федерации (в том числе и Республики Тыва) в федеральном законодательном процессе. Основное решение ее в том, чтобы оказывалась помощь федеральным парламентом законодательным органам власти субъектов Российской Федерации в подготовке проектов федеральных законов на более ранней стадии.

Вторая связана с эффективностью деятельности двухпалатного парламента. Для решения проблемы необходимо внести изменения в закон о Совете Федерации, провести государственно-правовой эксперимент.

И третья проблема существует на уровне Республики Тыва это то, что до сих пор не принят закон "О статусе депутатов Палаты представителей, Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва", для ее решения необходимо исключить статьи, затрагивающие денежных вопросов.

Заключение

Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру и состоит из Федерального Собрания и Государственной Думы. Порядок формирования Совета Федерации и выборов депутатов Государственной Думы устанавливается на основе Конституции федеральными законами. Члены Совета Федерации наделены правами и обязанностями, связанными с их парламентской деятельностью.

Содержание компетенции Федерального Собрания обусловлено его положением в системе органов государства, его статусом как представительного и законодательного органа Российской Федерации. Компетенция Федерального Собрания охватывает законодательные полномочия, парламентский контроль. К характерным чертам компетенции российского парламента относится четкое прав его палат, различный объем их полномочий, неодинаковый круг подведомственных им вопросов.

Большое значение для Федерального Собрания имеет законодательный процесс - рассмотрение, принятие и обнародование законов.

В законодательном процессе выделяется несколько стадий, через которые проходят законы, чтобы приобрести юридическую силу: внесение законопроекта, обсуждение законопроекта в Государственной думе, принятие закона, рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона, в крайнем случае преодоление разногласий между Советом Федерации Государственной Думой в связи с отклонением принятого Государственной Думой закона, подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ.

Великий Хурал Республики Тыва постоянно действующий и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Тыва. Он состоит из двух палат- Палаты представителей и Законодательной палаты. Заседания палат могут проводиться как совместно, так и раздельно. И у Палаты представителей, и у Законодательной палаты существуют полномочия, которые различны друг от друга.

Основной формой работы Палаты представителей является ее заседание. Заседания, в свою очередь, бывают открытыми и закрытыми. На заседаниях присутствуют Председатель палаты, его заместитель, секретариат, приглашенные и депутаты. Порядок работы заседания Палаты представителей и процедуры тайного, открытого, поименного голосований установлен Регламентом Палаты представителей. Заседания, в свою очередь, бывают открытыми и закрытыми.

Порядок работы заседания Палаты представителей и процедуры тайного, открытого, поименного голосований установлен Регламентом Палаты представителей. Поступившие законы от Законодательной палаты рассматриваются в Палате представителей, и по ним принимается решение - отклонить или одобрить.

В настоящее время существуют три актуальные проблемы, связанные с парламентской деятельностью.

Первая проблема связана с участием законодательных органов субъектов Российской Федерации (в том числе и Республика Тыва) в федеральном законодательном процессе

На сегодняшний день значительное количество внесенных субъектами законопроектов часто преподносится как достижение. Однако такая активность имеет и негативную сторону, поскольку в условиях ускоренного правотворчества неизбежно снижается качество документов, возникают ошибки, приходится вносить изменения и дополнения даже в только что принятые акты. Следствием становятся разрушение системности российского законодательства, невысокое качество управленческих решений, неэффективность регулирования общественных отношений.

В документах часто отмечаются дефекты: бессистемность правового регулирования; отсутствие предмета законодательного регулирования в представленных законопроектах, отсутствие нормативного содержания, декларативность; несоответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и другие.

В качестве одного из возможных путей решения проблемы можно предложить федеральному парламенту оказывать помощь законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации в подготовке проектов федеральных законов на более ранней стадии.

Перед правовым управлением Аппарата Государственной Думы была поставлена задача совершенствовать взаимодействие Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для этого необходимо повышать уровень системной организованности законодательства в России, укреплять нормативно-правовую базу, упорядочивать законодательную деятельность на наиболее проблемном участке - участке взаимодействия федерального законодателя и субъектов права законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации.

Вторая проблема заключается в бикамерализме, то есть двухпалатности парламента в Российской Федерации и в Республике Тыва.

У бикамерализма имеются определенные недостатки. Двухпалатная структура более громоздка по численности членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, отличается большими финансовыми затратами и замедлением процесса принятия законов. Наличие второй палаты парламента усложняет процедуры осуществления законодательных функций, поскольку важнейшие его решения проходят через обе палаты, а для достижения согласования часто требуются серьезные политические и организационные усилия.

Анализируя эффективность деятельности Совета Федерации, нельзя не видеть целый ряд серьезных проблем.

Одна из них заключается в отсутствии гарантий стабильности в деятельности членов Совета Федерации.

Другая проблема связана с отсутствием прямого указания в Федеральном законе на то, что член Совета Федерации от субъекта РФ должен жить в регионе, который он представляет.

Еще одна проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов РФ.

В условиях моратория усилия законодателей должны быть сконцентрированы на использовании правовых мер совершенствования порядка формирования и деятельности Совета Федерации. Суть этих мер заключается в следующем.

Основная группа дополнений в Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации должна коснуться гарантий стабильной и ответственной деятельности членов верхней палаты.

Предлагается дополнить его положением о том, что полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в случае невыполнения им решения избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта РФ, обязательного для исполнения при голосовании в Совете Федерации

С этой целью в нем следует определить: перечень оснований досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации; условия ответственности перед субъектом РФ, который он представляет; порядок обжалования неправомерных с точки зрения члена Совета Федерации или самой палаты решений органов государственной власти субъекта РФ о досрочном прекращении полномочий представителя субъекта в Совете Федерации.

Перечень оснований отзыва члена Совета Федерации необходимо действительно связать с законодательной деятельностью и авторитетом члена Совета Федерации как представителя высшей региональной и федеральной власти одновременно.

К ним, например, относятся: серьезное нарушение законодательства, злоупотребление своим положением, недобросовестное выполнение законодательных поручений. Все эти основания должны подтверждаться документально и в случае возникновения спора устанавливаться в судебном порядке. При решении вопроса об отзыве необходимо учитывать мнение Совета Федерации, так как именно в рамках его деятельности член этой палаты проявляет себя как законодатель.

Совершенствование федерального законодательства, осуществляемое в условиях незыблемости самих принципов образования верхней палаты, не должно препятствовать дальнейшему творческому поиску оптимального варианта формирования Совета Федерации.

Также существует проблема и на уровне Республики Тыва, это то, что до сих пор не принят закон "О статусе депутатов Палаты представителей, Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва". Для ее решения представляется необходимым убрать некоторые статьи, затрагивающие денежные вопросы, так как республика дотационная, и лишних денег нет.

В завершении хотелось бы отметить, что вследствие развития теории и практики в процессе совершенствования законодательной власти, невозможно найти единственно верное решение и быстро преобразовать эту власть. Остается надеяться, что принимаемые меры будут способствовать повышению ее качественного уровня.

Список использованных источников

1. Российская Федерация. Конституция (1993), - М.: Юнвес, 2003.- 47с.

2. Российская Федерация. Законы. Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 24 июня 1999 г // СПС "Гарант"

3. Российская Федерация. Законы. Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 4 июля 2003г. // СПС "Гарант"

4. Российская Федерация. Законы. Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с изм. и доп. от 16 декабря 2004г. // СПС "Гарант"

5. Российская Федерация. Совет Федерации. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с изм. и доп. на 26 марта 2003г. // СПС "Гарант"

6. Республика Тыва. Конституция с изменениями от 24 июня 2003г. // СПС "Гарант"

7. Республика Тыва. Закон о выборах депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва от 8 июня 2003 г. // Тувинская правда.-2003.- 15 июня.- С. 1-33.

8. Республика Тыва. Закон о выборах депутатов Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва от 16 июня 2003 г. // Тувинская правда.-2003.- 21 июня.- С. 1-29.

9. Республика Тыва. Законы о Великом Хурале Республики Тыва" от 9 июня 2004 г. // Тувинская правда.-2004.- 14 июня.- С. 1-15.

10. Республика Тыва. Правительство. Послание Председателя Правительства Республики Тыва Ш.Д. Ооржака Великому Хуралу (парламенту) Республики Тыва о положении в республике и государственной политике на 2005 год// Тувинская правда.-2005.-17 мая.- С.1-8.

11. Республика Тыва. Великий Хурал. Регламент Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва от 8 апреля 2002 г. // Тыва.- 2002.- 14 мая.- С. 1-42.

12. Республика Тыва. Великий Хурал. Регламент Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва от 15 мая 2002 г. // Тыва.-2002.- 22 июня.- С. 1-30.

13. Алещев, И. А. Власть права или право власти? // Эж-ЮРИСТ.- 2004.- № 37.- С.15.

14. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов - 2-е изд., изм. и доп.-М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА - М.- 2002.- 675с.

15. Булаков, О.Н. Взаимодействие Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, международными и общественными организациями // Законодательство и экономика.- 2004.-

N 9.- С. 8-9.

16. Булаков, О.Н. Представительная власть в системе разделения властей// Законодательство и экономика.- 2004.-№ 8.- С.23.

17. Булаков, О.Н. Регламентное регулирование статуса парламента (сравнительный анализ) // Российская юстиция.- 2004.-№1.- С.43.

18. Давлетшина, Н.В. Демократия: государство и общество: Учебное пособие для средн. общеобраз. шк., лицеев и гимназий / Н.В. Давлетшина, Б.Б., Кимлика, Р.Дж ., Кларк, Д.У., Рэй-М.: Инст.пед.систем, 2003. - 452с.

19. Даниленко, В.И. Современный политологический словарь - М.: NOTA BENE, 2000. - 1024с.

20. Ильина, Н.В. Участие законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Законодательство.- 2003г.- №10.- С.12.

21. Катков, Д.Б. Конституционное право России: Учебное пособие / Д.Б., Катков, Е.В., Корчиго - М.: Юриспруденция, 2003. - 380с.

22. Кириченко, П.Н. Парламент как орган представительной власти //Адвокат.- 2002.-N 8.- С. 8.

23. Коврякова, Е.В. Особенности парламентского контроля в парламентарной республике // Журнал российского права.- 2004.- N 6.- С.30.

24. Козлова, Е.И. Конституционное право России: Учебник / Е.И., Козлова, О.Е., Кутафин. - М.: Юристъ, 2003.-520с.

25. Конюхова, И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права.- 2004.- №1.- С.2.

26. Кузнецова, Л.Л. Сравнительно-правовой анализ основных форм парламентского контроля // Журнал российского права.- 2004.-№ 2.- С.32.

27. Курманов, М.М. Роспуск парламента субъекта Российской Федерации: полномочия Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Федерации // Журнал российского права.- 2004.-№3.-С. 56.

28. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под. ред. В.В.Лазарев // СПС "Гарант"

29. Окуньков, Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием // Законодательство.- 2004.- N 9.- С.7.

30. Основы государства и права: Учеб.пособие для поступающих в юрид.вузы / Под ред. О.Е. Кутафина.- М: Юристъ, 2002.- 264с.

31. Потапов, М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации// Журнал российского права.-2001.-№ 12.- С.8.

32. Уткин, Э.А. Граждановедение. Учебник для средней школы / Э.А.,Уткин, В.А., Мирошникова.- М.: Издательство ЭКСМОС, 2003.- 256с.

33. Хабриева, Т.Я. Понятие и место парламентского права России в системе права // Журнал российского права.- 2002. - № 9.- С.9.

34. Цалиев, А.М. Правовые акты субъектов РФ - важная составляющая законодательной базы Российской Федерации // Журнал российского права.- 2001.- №6.- С.5-7.

35. Чиркин, В.Е. Государствоведение: Учебник - М.: Юристъ, 2004- 244с.

36. Шилобод, М.И. Политика и право 10-11 кл.: Учебное пособие для общеобразоват. шк. / М.И., Шилобод, А.С., Петрухин, В.Ф., Кривошеев, - М.: Дрофа, 2001. - 416с.

37. Шувалов, И.И. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими участниками законотворческого процесса // Журнал российского права.- 2004.- N 6.- С.10.

38. Шувалов, И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права.- 2004.- №9.- С.5.

Размещено на Allbest.ru