Анализ эффективности контрольных работ налоговых органов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Теоретико-методические основы организации налогового контроля в РФ

1.1 Понятие и место налогового контроля в системе финансового контроля

1.2. Формы и методы налогового контроля

2. Анализ эффективности контрольных работ в налоговых органах

2.1 Анализ контрольной работы налоговых органов

2.2 Анализ контрольной работы налоговых органов

по Томской области.

2.3 Совершенствование налогового администрирования

Заключение

Список использованных источников

Введение

Экономическая политика государства направлена на реформирование отраслей экономики с целью повышения эффективности их деятельности. Основная составная часть экономической реформы России - налоговая реформа, целью которой является стабилизация финансовой системы государства, обеспечение устойчивого сборов налогов, посредством совершенствования налогового администрирования, повышения эффективности налогового контроля.

Мировая практика свидетельствует, что результаты деятельности налоговой системы любого государства зависят от качества проведения налогового контроля. При его низкой эффективности налогоплательщики будут изыскивать методы уклонения от уплаты налогов и сборов в полном объеме, что приведет к резкому снижению поступления налогов в бюджет, невыполнению государством социальных программ, нагнетанию социальной напряженности в обществе.

Роль налогов в современном государстве неоценима. Они составляют основу доходной части государства, что позволяет ему осуществлять свои функции в полном объеме: содержать армию, строить дороги, выполнять социальные программы и т.д. Однако, осуществление налогового контроля в России осложняется тем, что налоговая система России создана практически заново, с минимальной преемственностью по отношению к советской эпохе и значительным использованием западного опыта. Налоговое контрольное производство в корне отличается от дореформенных времен.

Данное обстоятельство породило множество проблем. Налоговый Кодекс содержит пробелы и противоречия, обусловленные как изменчивостью экономических отношений, так и допущенными в процессе принятия законов ошибками и неточностями. Несмотря на достаточно большой объем научных работ, посвященных исследованию налоговых правоотношений, нельзя признать, что все проблемы в части исследования правового регулирования налоговых отношений решены. В большинстве своем работы посвящены характеристике налогового законодательства, рассмотрению предмета, метода налогового права, анализу налоговых правоотношений, исследованию правового режима взимания отдельных налогов. Вопросы налогового администрирования, относятся к числу наименее разработанных в отечественной и зарубежной литературе. Налоговая система на современном этапе характеризуется отсутствием единого концептуального подхода к организации налогового контроля, поэтому имеются большие резервы в исследовании с позиций урегулирования комплекса взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, порядке осуществления налоговой проверки и применении мер налоговой ответственности.

Актуальность проблемы повышения эффективности налогового контроля в России, недостаточная разработанность путей решения этих проблем в экономическом и организационном аспектах обусловили выбор темы данного исследования и предопределили концепцию данной научной работы, цель, задачи и объекты исследования

Целью настоящего исследования является Анализ эффективности контрольных работ в налоговых органах.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

- охарактеризовать теоретико-методические основы организации налогового контроля в РФ;

- провести анализ эффективности контрольных работ в налоговых органах.

Объектом исследования является система налогового контроля в Томской области. Предметом данного исследования является теория и практика осуществления налогового контроля, совокупность налоговых отношений государства и налогоплательщиков.

В качестве инструментария применялись методы научного познания явлений общественной жизни: диалектический, формально-логический, конкретно-социологический, метод сравнительного анализа и другие методы.

Теоретической и методологической основой исследования явились фундаментальные труды и научные разработки отечественных и зарубежных ученых по исследуемой проблеме, а также материалы научных конференций и семинаров по вопросам организации налогового контроля и повышения его эффективности.

Нормативно-правовую базу исследования составили Налоговый кодекс РФ, Закон РФ «О Налоговых органах в Российской Федерации», методические рекомендации, инструкции и другие нормативные акты в области осуществления контроля налоговыми органами.

1. Теоретико-методические основы организации налогового контроля в РФ

1.1 Понятие и место налогового контроля в системе финансового контроля

Современный уровень развития общественных отношений в сфере налогообложения, а также постоянное совершенствование налогового регулирования предполагают необходимость научного анализа происходящих правовых преобразований и осмысления тех организационно-правовых механизмов, которые используются государством для реализации своих интересов при осуществлении налоговых изъятий. Наиболее значимой в этом отношении является созданная российским государством система налогового контроля, правовое оформление которой призвано обеспечить соблюдение баланса интересов государства и лиц, исполняющих налоговые обязанности. В большей степени именно в рамках налогового контроля изо дня в день происходит реализация государственных интересов в налоговой сфере, что, естественно, вызывает повышенный интерес к изучению функционирования своеобразного механизма налогового контроля.

Для решения задач настоящего исследования, посвященного вопросам налогового контроля, особое значение имеет рассмотрение сущности финансового контроля, а точнее -- государственного финансового контроля. В научной литературе финансовый контроль обычно делят на государственный (в том числе муниципальный), негосударственный (аудиторский, общественный) и внутрихозяйственный финансовый контроль Черская Ю.М. Организация и методика проведения налоговых проверок в Российской Федерации: Учебное пособие. Томск: Томский межвузовский центр дистанционного образования, 2010. 278 с..

На всех стадиях своего существования государство теми или иными способами обеспечивало прежде всего финансовую основу своей жизнедеятельности и, соответственно, вынуждено было создавать адекватную систему финансового контроля. На современном уровне развития государства его эффективное функционирование без разветвленной специализированной системы государственного финансового контроля вообще становится невозможным. Так или иначе, система государственного финансового контроля формируется с целью реализации права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан, создавая и поддерживая баланс публичного и частного интересов в финансовой сфере. При этом организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

Институт финансового контроля достаточно хорошо изучен юридической и экономической наукой. Еще в советский период были проведены монографические исследования системы финансового контроля применительно к существовавшей в то время финансовой системе советского государства.

Так, Н.С. Малеин считал, что “финансовый контроль -- это регулируемая правовыми нормами деятельность финансовых, кредитных и хозяйственных органов (организаций), направленная на обеспечение финансовой, бюджетной, кредитной, расчетной и кассовой дисциплины в процессе исполнения планов и заключающаяся в проверке законности, обоснованности и рациональности денежных затрат”.

И.А. Белобжецкий рассматривал финансово-хозяйственный контроль как “систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, учреждений и организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы с целью объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, установить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета”.

Наиболее приближенное к современному пониманию определение государственного финансового контроля дал Э.А. Вознесенский, который более точно выделил объект контрольной деятельности: “финансовый контроль при социализме -- это деятельность государственных и общественных органов, состоящая в проверке обоснованности процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве” Налоговый контроль: вопросы теории. / Ногина О. А. - СПб: Питер, 2002. - 160 с..

Приведенные выше определения финансового контроля отражали в своей сущности принципы плановой советской экономики, что сегодня является неприемлемым для новой системы финансовых отношений, сложившихся в настоящее время в Российской Федерации. Отказ государства от тотальной государственной собственности, приватизация предприятий, появление частного капитала, провозглашение равной защиты всех форм собственности, образование независимой от государства банковской системы, рынка ценных бумаг, формирование бюджетной и налоговой систем, а также другие революционные процессы, происходящие в России, сформировали не только новую систему финансовых отношений, но и предопределили новое содержание большинства финансовых институтов, в том числе и института государственного финансового контроля Улюмджиева Е.В. Теоретические основы налогового контроля РФ // Молодой ученый. _ 2010. _ № 5(16) - С. 12-31.

Основой для формирования новых представлений о финансовом контроле стало выработанное экономической наукой положение о том, что “финансовый контроль предопределяется сущностью финансов как системы экономических отношений, связанных с созданием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств”. Сегодня существует широкий спектр мнений современных ученых в отношении определения и содержания финансового контроля. Проанализируем наиболее характерные из них.

По мнению Н.И. Химичевой, “финансовый контроль -- это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны и ее регионов”. Е.Ю. Грачева утверждает, подчеркивая направленность финансового контроля, в конечном счете, на благо граждан, что “финансовый контроль можно определить как контроль за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан”. С.О. Шохин, в свою очередь, предлагает более развернутое понятие финансового контроля, трактуя контроль, в отличие от упомянутых авторов, не как деятельность каких-либо субъектов, а как систему методов и инструментов: “финансовый контроль в соответствии с финансовым правом -- это система институтов, инструментов и методов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающая вскрыть нарушения финансовой дисциплины”. Н.Д. Погосян обращает внимание на характеристику контроля как процесса, рассматривая финансовый контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности Налоговый контроль: вопросы теории. / Ногина О.А. - СПб: Питер, 2002. - 160 с..

В приведенных выше определениях финансового контроля доминирующими являются следующие положения, характерные в том числе и для государственного финансового контроля Улюмджиева Е.В. Налоговый контроль в сегодняшних условиях развития налоговой системы [Текст] / Е.В. Улюмджиева // Актуальные вопросы экономики и управления: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Москва, апрель 2011 г.).Т. I. -- М.: РИОР, 2011. -- С. 75-77.:

1. финансовый контроль осуществляется в сфере отношений, складывающихся при образовании, распределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления;

2. финансовый контроль реализуется посредством деятельности государственных или иных органов, наделенных законом соответствующими контрольными полномочиями;

3. финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения законности, охраны собственности, правильного, эффективного и экономного использования бюджетных, заемных и собственных средств, обнаружения нарушений финансовой дисциплины, выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет.

На наш взгляд, государственный финансовый контроль можно понимать как в широком смысле, включая бюджетный, налоговый, банковский и другие виды контроля в различных сферах государственного управления финансами, так и в узком смысле, вкладывая в понятие государственного финансового контроля его нормативное содержание, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ.

Как уже было отмечено, контроль является неотъемлемым элементом любого процесса управления. Правовая природа того или иного вида контроля определяется характером тех общественных отношений, которые складываются в соответствующей сфере государственного управления. Поэтому для всестороннего раскрытия сущности налогового контроля, являющегося предметом нашего исследования, необходимо проанализировать природу складывающихся в настоящее время налоговых отношений.

Прежде всего, следует отметить, что бурное развитие и становление системы налогообложения началось в России с началом радикальных экономических реформ, когда государство отказалось от прямых изъятий внутреннего валового продукта, производимого на основе государственной монополии, и ввело систему обязательных платежей (налогов и сборов) в качестве основного источника для финансового обеспечения реализации своих задач и функций. С социологической точки зрения “в налогах… выражается всеобщая формальная (публично-правовая) и материальная (экономическая) связь свободных субъектов, образующих единых социальный организм. Посредством налогообложения частные интересы граждан -- налогоплательщиков соединяются, и формируется общий государственный (национальный) интерес. Государство становится для них общим делом” Налоговый контроль: вопросы теории. / Ногина О.А. - СПб: Питер, 2002. - 160 с..

В настоящее время налоговые доходы бюджетов всех уровней составляют более 90% общего объема доходов, в результате чего налогообложение становится важнейшим элементом распределительно-денежных отношений, организуемых государством и муниципальными образованиями в целях финансового обеспечения собственной деятельности Титов А.С. "Формы, методы, виды налогового контроля и их юридическое содержание" // Финансовое право. - 2005. - №6. - С.34-38..

Однако не все отношения по поводу формирования доходов бюджетов опосредуются нормами налогового права. Как совершенно справедливо замечает М.В. Кустова при определении предмета налогового права: “трудно согласиться с мнением авторов, полагающих, что отношения в сфере налогообложения охватывают ту часть финансовых отношений, которая возникает “в процессе деятельности государства по поводу планомерного формирования централизованных и децентрализованных денежных фондов” в целях реализации его задач. Такой подход неоправданно расширяет сферу влияния налогового права в рамках финансового, позволяя относить к финансовым отношениям неналогового характера лишь “отношения по распределению и использованию” указанных денежных фондов. Действующее законодательство не дает достаточных оснований для включения в предмет налогового права всего спектра отношений по формированию государственных и местных бюджетов”. В итоге М.В. Кустова приходит к научно обоснованному выводу о том, что “предметом налогового права охватывается лишь часть отношений по формированию государством и муниципальными образованиями фондов денежных средств, а именно отношения, связанные с изъятием налоговых платежей. За рамками такого изъятия движение финансовых средств регулируется бюджетным правом”. Такое разграничение предметов налогового и бюджетного права создает основу для рассмотрения всех категорий налогового права с учетом специфики только тех отношений, которые складываются исключительно в рамках организации и осуществления налоговых изъятий в бюджетную систему государства, а в целях настоящего исследования, помимо этого, создает основу для анализа соотношения налогового и бюджетного контроля.

К сожалению, в настоящее время достаточно сложно провести разделение сфер налогового и бюджетного контроля, что обусловлено, во-первых, отсутствием законодательно установленных понятий налогового и бюджетного контроля и, во-вторых, отсутствием какого-либо научного анализа данного вопроса. Традиционно в экономической научной литературе в состав бюджетного или бюджетно-финансового контроля включается контроль за своевременным поступлением налоговых доходов, за соблюдением налогового и бюджетного законодательства, который осуществляется в том числе и налоговыми органами. Такая позиция обосновывается тем, что поступление и зачисление налоговых доходов на счета бюджетов является составной частью исполнения бюджетов по доходам. Однако подобная интерпретация бюджетного контроля вряд ли поможет разрешить поставленную нами проблему. Более того, упомянутые авторы помимо бюджетного выделяют в качестве самостоятельного также и налоговый контроль. Попытаемся все-таки определить рамки бюджетного и налогового контроля, обратившись к положениям бюджетного законодательства и подзаконных актов Налоговый контроль: вопросы теории. / Ногина О.А. - СПб: Питер, 2002. - 160 с..

Во-первых, как уже указывалось выше, Бюджетный кодекс не содержит термина “бюджетный контроль”, а устанавливает нормы, регулирующие государственный и муниципальный финансовый контроль. Тем не менее, на наш взгляд, категория бюджетного контроля для целей бюджетного законодательства является более точной, нежели категория финансового контроля, которая традиционно понимается в довольно широком смысле. Итак, Бюджетный кодекс устанавливает, что финансовый контроль за исполнением бюджетов (или бюджетный контроль), в том числе по доходам, осуществляется на федеральном уровне Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством, главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. То есть налоговым или таможенным органам Бюджетный кодекс не предоставляет полномочий по осуществлению бюджетного контроля, за исключением случаев, когда эти органы являются главными распорядителями или распорядителями бюджетных средств, но в этих случаях имеет место контроль при исполнении бюджетов по расходам Улюмджиева Е.В. Налоговый контроль в сегодняшних условиях развития налоговой системы [Текст] / Е.В. Улюмджиева // Актуальные вопросы экономики и управления: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Москва, апрель 2011 г.).Т. I. -- М.: РИОР, 2011. -- С. 75-77..

Во-вторых, определенный интерес представляет положение о том, что органы федерального казначейства по результатам бюджетного контроля взыскивают пени с банков за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению в федеральный бюджет, во всех случаях, за исключением тех, которые предусмотрены налоговым законодательством. Кроме того, в пункте 46 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 28 февраля 2002 г. № 5 “О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации” содержится аналогичное положение, предусматривающее, в частности, что налоговое законодательство является специальным по отношению к бюджетному законодательству.

В-третьих, состав информации, передаваемой между налоговыми органами и органами федерального казначейства, косвенно свидетельствует о рамках налогового и бюджетного контроля. В частности, налоговые органы передают в органы федерального казначейства информацию о налогоплательщиках (их обособленных подразделениях), о предоставленных налоговых льготах, о необходимости возврата налогоплательщику сумм излишне уплаченных налогов и сборов и другую информацию, которая может быть получена только в результате осуществления мероприятий налогового контроля. В свою очередь органы федерального казначейства, осуществляющие бюджетный контроль, передают налоговым органам информацию о поступлении доходов на счета бюджетов.

В-четвертых, на наш взгляд, возможно понимание исполнения обязанности по уплате налога в широком смысле,1 которое включает в себя всю совокупность совершаемых действий не только налогоплательщиками, но и иными обязанными лицами, такими как налоговые агенты и банки, итогом которых является в конечном счете “доведение” суммы налога до соответствующего бюджета, фиксируемое в момент зачисления данного налога на счета по учету бюджетных средств Черская Ю.М. Организация и методика проведения налоговых проверок в Российской Федерации: Учебное пособие. Томск: Томский межвузовский центр дистанционного образования, 2010. 278 с..

Резюмируя изложенное, а также учитывая определение сферы общественных отношений, составляющих предмет налогового права, можно предложить следующую концепцию разграничения бюджетного и налогового контроля. Приведенные выше положения, касающиеся применения мер ответственности к кредитным организациям по результатам соответствующего вида контрольной деятельности, позволяют предположить, что налоговый контроль будет осуществляться в сфере отношений, складывающихся в процессе уплаты налогов и сборов, вплоть до момента зачисления налоговых доходов на счета бюджетов, т. е. охватывать все действия банков по исполнению ими платежных поручений налогоплательщиков (налоговых агентов или плательщиков сборов), в то время как бюджетный контроль в отношении налоговых доходов, осуществляемый финансовыми органами, будет выражаться лишь в учете поступлений налоговых доходов на основе поступающих к ним расчетных документов налогоплательщиков (налоговых агентов или плательщиков сборов), а также в контроле за возвратом на основе решений налоговых органов излишне уплаченных сумм налогов и сборов. При этом как налоговые, так и финансовые органы будут проводить контроль только в тех формах и с применением тех методов, которые определены для них налоговым или бюджетным законодательством соответственно, не имея возможности выходить за рамки своих полномочий и применять процедуры того вида контроля, который они не вправе осуществлять Налоговый контроль: вопросы теории. / Ногина О.А. - СПб: Питер, 2002. - 160 с..

1.2 Формы и методы налогового контроля

Дискуссия по вопросу определения форм и методов контроля в целом, а также финансового и налогового контроля в частности развернулась еще в советское время. Такого многообразия научных мнений не вызывал даже вопрос о сущности самого контроля. Принятие Налогового и Бюджетного кодексов, нормативно закрепивших формы налогового и финансового контроля, также окончательно не решило проблему соотношения форм и методов соответствующих видов контроля.

До проведения радикальной экономической реформы 1990-х гг. теоретической и практической разработкой методов и форм проведения контроля занималась преимущественно экономическая наука, которая создала теоретическую базу и основы классификации различных форм и методов осуществления контроля. Во многом это объясняется тем, что контроль за хозяйственной деятельностью предприятий ранее осуществлялся в рамках ведомственных или межведомственных отношений организаций с контролирующими органами, в условиях, когда подконтрольная организация действовала в пределах установленных плановых заданий и не имела какой-либо значительной самостоятельности в сфере экономической деятельности. Поэтому выбор того или иного метода контроля, как правило, не приводил к каким-либо существенным правовым последствиям для самой организации, а юридическое значение имел только результат контрольной деятельности. Возможно, это была одна из причин того, что проблемам контроля и методам его осуществления было посвящено небольшое количество научных работ юридического профиля Кормилицын А.С. Формы и методы налогового контроля. // Налоговый Вестник. 2010. _ №6 - С. 19-26.

В настоящее время в условиях полной экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов методы и формы осуществления контрольной деятельности в сфере налогообложения значительно трансформировались, они приобрели юридическую значимость и нашли свое закрепление в налоговом законодательстве. Сегодня неправильный выбор тех или иных форм, приемов и способов осуществления налогового контроля, а также несоблюдение регламентированного законодательными актами порядка осуществления контрольной деятельности может привести к значительным правовым последствиям, например, к отмене решений, принятых на основании результатов налогового контроля, полученных неправомерным образом, к признанию недействительными ненормативных актов контролирующих органов, к взысканию ущерба, причиненного в результате неправомерных действий уполномоченных лиц, и т.д. Лобанов А.В. О содержании и формах налогового контроля // Финансы. - 2008. - № 3. - С.30-32.

Деятельность налоговых и других уполномоченных органов вводится в соответствии с Налоговым кодексом РФ в рамки правовой процессуальной формы. Впервые в законодательной практике регламентируются инструментарий и формы налогового контроля, определены понятие и содержание налоговых проверок, их специфические особенности применительно к различным задачам и объектам налогового контроля. При этом все действия налоговых органов должны соответствовать предписаниям правовых норм.

В интерпретации разных авторов ревизия, обследование и тематическая проверка являются методами, способами, видами либо формами контроля Кормилицын А. С. Формы и методы налогового контроля. // Налоговый Вестник. _ 2010. _ №6 - С. 19-26.

1. Эти понятия подчас употребляются как взаимозаменяемые: одни специалисты трактуют формы контроля как слагаемые его метода, а по мнению других, наоборот, методы контроля положены в основу классификации его форм.

Форма налогового контроля как внешнее выражение конкретного содержания отражается, прежде всего, в совершении конкретных действий по применению тех или иных приемов и способов для установления фактов объективной действительности, а также в документах налогового контроля, закрепляющих его результаты.

Организация контрольной деятельности в целом предполагает организационное единство ряда контрольных процедур, являющихся совокупностью действий, объединенных общей конкретной целью (например, исследование помещений, предметов, документов и т.д.), которые представляют собой не что иное, как конкретное мероприятие налогового контроля.

Таким образом, форму налогового контроля можно определить как регламентированный нормами налогового законодательства способ организации, осуществления и формального закрепления результатов мероприятий налогового контроля, представляющих собой единую совокупность действий уполномоченных органов по выполнению конкретной задачи налогового контроля.

В настоящее время в ст. 82 Налогового кодекса устанавливаются следующие формы проведения налогового контроля Титов А.С. "Формы, методы, виды налогового контроля и их юридическое содержание" // Финансовое право. - 2005. - №6. - С.34-38.:

-- налоговые проверки;

-- получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов;

-- проверки данных учета и отчетности;

-- осмотр и обследование помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли);

-- другие формы (такие, например, как создание налоговых постов и т.д.).

Выше уже было отмечено, что содержание контрольной деятельности и конкретная форма контроля во многом определяются приемами, применяемыми уполномоченными контролирующими органами, т.е. форма существует в неразрывном единстве с методами контрольной деятельности.

Сама реализация контрольной деятельности происходит лишь путем применения уполномоченными органами соответствующих методов контроля.

Метод обычно понимается как способ (или совокупность способов) практического осуществления или познания изучаемых явлений. Кроме того, категория метода может рассматриваться как совокупность свойственных человеку эмпирических приемов познания окружающей действительности.

Как и при определении форм контроля, в отношении методов и методологии контроля также существует довольно большое многообразие точек зрения.

Метод налогового контроля можно определить как совокупность приемов, применяемых уполномоченными органами для установления объективных данных о полноте и своевременности уплаты налогов и сборов в соответствующий бюджет или внебюджетный фонд, а также об исполнении возложенных на лиц иных налоговых обязанностей, т.е. при помощи методов налогового контроля происходит реальное изучение состояния объектов и предметов налогового контроля.

Существуют различные методы налогового контроля, как-то:

1) общенаучные методы, такие как статистический, логический, сравнительный и другие;

2) специальные методы исследования, такие как проверка документов; экономический анализ; исследование предметов и документов; осмотр помещений (территорий) и предметов; инвентаризация; экспертиза и т.д., применение которых характерно именно для определенных видов деятельности, в частности таких, как контрольная деятельность;

3) методы воздействия на поведение проверяемых лиц в ходе осуществления налогового контроля, такие как убеждение, поощрение, принуждение и др.

Необходимо отметить, что формы и методы налогового контроля существуют в неразрывном, органичном единстве. Поэтому при осуществлении контрольной деятельности в правовой форме налоговой проверки уполномоченные органы применяют проверку документов как прием или способ изучения реального состояния расчетов по налогам с бюджетом.

При этом проверка документов будет являться лишь одним из целого комплекса методов налогового контроля, применяемых налоговыми органами при проведении своей контрольной деятельности в форме налоговых проверок.

Таким образом, в рамках одной правовой формы организации контрольной деятельности могут применяться различные методы контроля, в некоторых случаях совпадающие по наименованию с самой установленной налоговым законодательством формой контроля Улюмджиева Е.В. Теоретические основы налогового контроля РФ // Молодой ученый. _ 2010. _ № 5(16) - С. 12-31.

Закрепление форм и методов осуществления контрольной деятельности на должном законодательном уровне имеет важное значение для защиты и сохранения баланса интересов обязанных и уполномоченных лиц при осуществлении налогового контроля.

Тем не менее, эффективность отдельных мероприятий налогового контроля во многом будет зависеть от последовательности и сочетания применяемых при их проведении методов налогового контроля.

Поэтому налоговые органы разрабатывают различного рода методические рекомендации, содержащие указания по наиболее эффективному осуществлению тех или иных видов контрольных мероприятий Лобанов А.В. О содержании и формах налогового контроля // Финансы. - 2008. - № 3. - С.30-32..

правовой налоговый контроль томский



2. Анализ эффективности контрольных работ в налоговых органах

2.1 Анализ контрольной работы налоговых органов

В настоящее время налоговые органы все большее внимание уделяют камеральным проверкам, в том числе сопровождающимся запросом дополнительных документов. Углубленные камеральные проверки проводятся по отдельным налогам в отношении крупных налогоплательщиков, налогоплательщиков, заявивших льготу по налогу, налогоплательщиков, заявивших к возмещению крупные суммы НДС по внутренним оборотам, налогоплательщиков, заявивших возмещение налога по экспортным операциям.

Налоговый контроль за деятельностью налогоплательщиков усиливается в настоящее время за счет увеличения числа проводимых углубленных камеральных проверок и повышения их результативности. Рассмотрим особенности работы налоговых органов по проверке хозяйственной деятельности налогоплательщиков - юридических лиц в 2010 году Горленко И.И. Формы проведения налогового контроля // Налоговый вестник - 2010. - № 3. - С.155-159..

В числе всех налоговых проверок, проводившихся налоговыми органами Московской области в I квартале 2010 года, 90% приходится на долю камеральных. Соответственно, менее 10% составляют выездные налоговые проверки, что можно, по мнению автора, объяснить высокой трудоемкостью их проведения.

Следует отметить, что в I квартале 2010 года около 40% общей суммы дополнительно начисленных платежей по результатам налоговых проверок в данном регионе составляют пени за несвоевременную уплату платежей, взыскиваемые в бесспорном порядке.

В настоящее время многие налогоплательщики допускают нарушения налогового законодательства, что приводит к налоговым санкциям, налагаемым налоговыми органами. Наиболее часто встречающимися в РФ налоговыми правонарушениями, выявленными налоговыми органами в I квартале 2010 года, являются: непредставление налоговой декларации (ст. 119 НК РФ); неуплата или неполная уплата сумм налога (ст. 122 НК РФ); непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. 126 НК РФ); грубое нарушение правил учета доходов и расходов (ст. 120 НК РФ) Постатейный комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. Часть первая. 3-е изд., перераб. и доп. / Под общей ред. Слома В.И. и Макарова А.М. - М.: Статут, 2011. - 654с..

При этом в 2010 году в ходе проведенной контрольной работы 58% от общей суммы доначислений налогов, штрафных санкций были сделаны по результатам выездных и 11 % - по результатам камеральных налоговых проверок. При этом выездными налоговыми проверками было охвачено около четверти проверявшихся налогоплательщиков - юридических лиц. По данным налоговых органов, в 2010 году нарушения налогового законодательства выявлены у 40% хозяйствующих субъектов, подвергнувшихся налоговым проверкам.

Особое внимание при проверках налоговые органы уделяют организациям, имеющим "нулевые" отчеты или не подающим отчетность в налоговые органы. В отношении большинства юридических лиц, не представлявших отчетность в налоговые органы, материалы направлялись в органы внутренних дел для установления их местонахождения. Кроме того, налоговые органы приостанавливали операции по счетам организаций, которые не представляли отчетность. Если организация длительное время не представляла отчетность в налоговый орган, то материалы о ее ликвидации направлялись в арбитражный суд.

Следует отметить, что в ходе проведения налоговых проверок, например, по налогу на прибыль организаций, нарушения налогового законодательства выявлены у каждой пятой из проверенных организаций, по НДС - у каждой третьей проверенной организации.

В 2010 году среди проведенных камеральных проверок 26% составили проверки тех налогоплательщиков - хозяйствующих субъектов, которые обеспечивали основные поступления налогов и сборов в консолидированный бюджет. При этом доначисления, полученные в результате проверок этих налогоплательщиков, составили более 70% от общего объема налоговых поступлений по камеральным налоговым проверкам Смирнова Е.Е. О контрольной работе налоговых органов//Налоговый вестник. - N 11 - Ноябрь - 2011. - С.41..

Рассмотрим типичные нарушения налогового законодательства, которые выявляются налоговыми органами в результате проведения проверок. Среди нарушений, касающихся всех видов налогов, следует выделить Бабленкова И.И. Совершенствование контроля налогообложения юридических лиц - М,2009. - 457с.:

- уклонение от подачи налоговой декларации, несвоевременную подачу или подачу налоговой декларации с заведомо неверными данными;

- нарушение порядка хранения документов, связанных с налогообложением, неправильное оформление документов (в том числе договоров, счетов-фактур, платежных документов). Это относится, в первую очередь, к документам, подтверждающим право на налоговые вычеты, а также к документам, подтверждающим достоверность и целесообразность осуществления хозяйственных операций;

- действия налогоплательщиков, направленные на неправомерное уменьшение налогов или уклонение от их уплаты, а именно представление налогоплательщиком документов или сведений, содержащих недостоверную информацию, на основании которых уменьшается сумма налогов, фактически причитающаяся к уплате. При этом налогоплательщики часто объясняют такие случаи необходимостью налоговой оптимизации в целях снижения налогового бремени, хотя разница между уклонением от уплаты (с использованием не вполне законных способов) и налоговой оптимизацией (которая предполагает четкое следование законодательным актам) вполне очевидна;

- несвоевременную уплату налогов.

Стоит отметить часто встречающиеся нарушения налогового законодательства по отдельным видам налогов:

- по налогу на добавленную стоимость:

- наличие оснований, препятствующих применению права на освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика (например, неполное отражение сумм выручки от реализации продукции);

- возмещение сумм НДС по товарно-материальным ценностям при условии их использования на непроизводственные цели, а также по приобретенным основным средствам, которые не были введены в эксплуатацию;

- освобождение от уплаты НДС при отсутствии подтверждающих документов (например, в случае реализации услуг образовательными учреждениями, не имеющими соответствующих лицензий);

- отсутствие раздельного учета в случае реализации товаров, облагаемых по разным налоговым ставкам (10 и 18%);

- занижение суммы выручки путем невключения безвозмездной передачи товаров работникам, сумм штрафов за невыполнение договорных обязательств;

- отсутствие или ненадлежащее оформление документов, подтверждающих факт реализации товаров на экспорт (например, отсутствие первичных документов, подтверждающих отпуск товара, - товарно-транспортных накладных, платежных поручений об оплате товаров фирмой, зарегистрированной в Российской Федерации);

- по налогу на прибыль организаций:

- отсутствие или ненадлежащее оформление документов, подтверждающих осуществление расходов, которые учитываются при определении налоговой базы (например, документов, подтверждающих командировочные или представительские расходы);

- полное списание затрат на расходы без учета соответствующих нормативов;

- неправильный расчет амортизации имущества (необоснованное применение повышающих коэффициентов, снижение срока полезного использования нематериальных активов);

- занижение сумм полученных доходов (например, не включение в налоговую базу стоимости безвозмездно полученного имущества);

- значительное завышение, расходов на оплату труда, в том числе с учетом тех расходов, которые должны осуществляться после уплаты налога на прибыль;

- необоснованное завышение прочих расходов (например, расходов на маркетинговые исследования, которые непосредственно не связаны с осуществлением производственной деятельности организации или с заключением конкретных, хозяйственных договоров);

- по налогу на доходы физических лиц и единому социальному налогу:

- не включение в налоговую базу всех доходов, выплаченных физическим лицам, особенно в натуральной форме (например, оплаты проезда или отдыха работников);

- заключение договоров, меняющих порядок налогообложения (например, заключение вместо договора гражданско-правового характера договора купли-продажи, а вместо договора дарения - договора безвозмездного пользования, что значительно уменьшает налоговые выплаты);

- применение индивидуальными предпринимателями, перешедшими на специальные налоговые режимы, налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц - социальных, имущественных, стандартных, профессиональных;

- отсутствие у физического лица документов, подтверждающих право на льготы (удостоверения инвалида, свидетельства о рождении ребенка);

- непредставление (или представление с нарушениями) расчета налога с материальной выгоды при предоставлении работнику беспроцентной ссуды;

- непредставление (или представление позже установленного срока) в налоговые органы сведений о выплаченных физическим лицам доходах.

По мнению автора, совершенствование системы налогового контроля может быть осуществлено посредством повышения эффективности камеральных и выездных проверок, что может быть достигнуто в результате проведения следующих мероприятий:

- создания единой информационной базы налоговых органов, включающей в себя данные о налогоплательщиках и социально-экономическом состоянии регионов, среднестатистические данные по отраслям и категориям налогоплательщиков, а также другие сведения, отражающие деятельность хозяйствующих субъектов;

- разработки методов проведения по отраслям анализа достоверности информации, приведенной в налоговой отчетности;

- разработки и внедрения автоматизированной системы отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок;

- . разработки эффективных методов определения налоговой базы в отношении различных видов деятельности и косвенных параметров, характеризующих деятельность организаций;

- совершенствования порядка определения очередности налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок и выявления приоритетных отраслей экономики, в отношении которых необходимо разработать методики камеральных проверок;

- создания базы данных налоговых нарушений, выявленных в результате проведения камерального контроля, для использования в выездных налоговых проверках и т.д. Горленко И.И. Формы проведения налогового контроля // Налоговый вестник - 2010. - № 3. - С.155-159.

Необходимо отметить, что отдельные из перечисленных выше мер уже применяются налоговыми органами, а содержание и методика других находится только на стадии разработки. При этом ФНС Минфина РФ вносятся и новые предложения по совершенствованию налогового контроля. Например, чтобы облегчить процедуру сдачи отчетности, с 2005 года в налоговых декларациях ФНС Минфина РФ предложено ввести двухмерный штрих-код. Нанесение двухмерного штрих-кода - это дополнительная технология к уже существующим способам сдачи и обработки налоговых деклараций в электронном виде. Поданным ФНС Минфина РФ, в современных условиях 41% налогоплательщиков представляют отчетность в электронном виде. Причем их большую часть составляют те налогоплательщики, которые сдают отчетность на дискетах вместе с копией бумажного документа. В свою очередь 59% налогоплательщиков представляют отчетность только на бумажных носителях Улюмджиева Е.В. Налоговый контроль в сегодняшних условиях развития налоговой системы [Текст] / Е.В. Улюмджиева // Актуальные вопросы экономики и управления: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Москва, апрель 2011 г.).Т. I. -- М.: РИОР, 2011. -- С. 75-77.. Это свидетельствует о существовании контингента людей, отдающих предпочтение предоставлению отчетности в налоговые органы только на бумажных носителях. Именно для них и разрабатываются приемлемые и эффективные способы сдачи и обработки налоговой отчетности, в числе которых - двухмерный штрих-код.

Сказанное свидетельствует об актуальности проблемы обработки бумажной отчетности, представляемой в налоговые органы. Решить ее можно двумя путями. Во-первых, сократив объем данных, вводимых из налоговой отчетности, сдаваемой различными категориями налогоплательщиков. С 2004 года на титульных листах налоговой декларации появилась графа, в которой указывается категория налогоплательщика: крупнейший, основной и прочий. Крупнейшие и основные - это те организации, которые перечисляют почти 80% налогов в бюджет. Информацию из деклараций этих категорий налогоплательщиков налоговые инспекции полностью вводят в систему АИС "Налог". Однако большая часть налогоплательщиков относится к категории "прочие". Сведения из их деклараций вводятся в указанную систему только по основным показателям. Это позволяет облегчить нагрузку инспекторов, в частности, во время пика декларационного периода. Остальные данные из их деклараций вводятся в систему позже, когда спадет основное напряжение декларационной кампании.

Второй путь - это создание центров обработки данных (ЦОД), где бумажные документы будут преобразовываться в электронные носители информации. Кроме того, ЦОД будут вести электронные и бумажные архивы документов, информационные ресурсы на уровне управлений ФНС Минфина РФ в регионах, осуществлять подготовку в печатной форме уведомлений, платежных документов и иных бланков налоговых документов. Однако создание ЦОД - мероприятие крайне дорогостоящее, и, по мнению автора, надеяться на то, что такие центры будут функционировать по всей стране, в ближайшее время не представляется возможным. В современных условиях пять существующих ЦОД задействованы не в полную силу, поскольку не все из них обеспечены необходимой техникой. Именно поэтому вопрос о обработке бумажных документов остается актуальным.

Налоговые органы уже практиковали использование штрих-кода в документах. В Санкт-Петербурге в платежных документах физических лиц (формах ПД-4) он используется с 2000 года. В ЦОДе Санкт-Петербурга по тем видам налогов, которые уплачиваются на основании уведомлений, для граждан печатаются формы ПД-4 с уже указанными реквизитами и суммой налога. Одновременно на платежку наносится двухмерный линейный штрих-код. Платежка вместе с уведомлением запаковывается в конверт и отправляется налогоплательщику. Ему остается только оплатить сумму налога и поставить на платежке свою подпись.

Получив корешок формы ПД-4, инспектор вносит информацию об уплате налога в лицевой счет налогоплательщика не ручным набором, а считывает сканером код, что гораздо быстрее и, кроме того, позволяет избежать ошибок, возникающих при вводе данных.

Сегодня введение двухмерного штрих-кода в налоговую отчетность связано с целым рядом и других причин Улюмджиева Е. В. Налоговый контроль в сегодняшних условиях развития налоговой системы [Текст] / Е. В. Улюмджиева // Актуальные вопросы экономики и управления: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Москва, апрель 2011 г.).Т. I. -- М.: РИОР, 2011. -- С. 75-77..

Во-первых, в налоговых органах существует программное обеспечение (программа "Налогоплательщик"), которое позволяет быстро внедрить новую разработку. Данной программой пользуется более 30 процентов налогоплательщиков, сдающих отчетность в электронном виде. В настоящий момент в ней разрабатывается функция нанесения на бумагу двухмерного штрих-кода. В проекте штрих-код выглядит как блок, состоящий из нескольких квадратов, расположенных в верхнем правом углу листа формы бланка декларации.

Во-вторых, существует программное обеспечение, которое позволяет генерировать двухмерный штрих-код без доработки широко используемых программ таких известных компаний, как "1C", "Такском", "Парус" и других. Принцип работы этого программного обеспечения очень простой: когда пользователь нажимает кнопку, чтобы распечатать документ, тот сначала идет на виртуальный принтер, а только потом на обычный. Виртуальный принтер - это программа, которая считывает информацию, запущенную на печать, генерирует двухмерный штрих-код и посылает декларацию со сформированным штрих-кодом на стандартный принтер.

Объем данных, который может содержать тот или иной вид кода, разный. Двухмерный штрих-код Aztec имеет максимальную информационную емкость 3750 символов при размерности квадрата 5х5 сантиметров. Преимущество двухмерного штрих-кода заключается в том, что отдельные квадраты могут соединяться в единое целое. То есть сканер может считывать их за один раз. Сегодня предлагается в качестве двухмерного штрих-кода использовать квадраты 1,4 х 1,4 сантиметра, соединенные в единый блок. Тем самым, на минимальной площади можно разместить большое количество информации.

Наконец, как показала практика, сканер считывает двухмерный штрих-код даже в том случае, если декларация помята или, например, залита чаем, кофе или повреждена. Это становится возможным благодаря тому, что в двухмерный штрих-код включаются специальные символы, которые обеспечивают его однозначное считывание даже при возмущающих воздействиях.

Прежде всего новая технология предназначена для налогоплательщиков, которые предпочитают сдавать отчетность лично. Они получат несомненный плюс - не надо будет стоять в очереди в инспекции. Например, декларацию в 35 листов инспектор сможет проверить за 35 секунд и тут же провести ее камеральную проверку и заверить.

Кроме того, при использовании этой технологии налогоплательщику не нужно тратиться на приобретение дополнительного оборудования. То есть каких-то специальных принтеров приобретать ему не надо. Штрих-код идеально печатается как на лазерных, струйных, так и на матричных принтерах, и его одинаково хорошо считывает сканер.

Другим нововведением стало в 2004 году утверждение ФНС Минфина России порядка взаимодействия налоговых органов и банков при приостановлении операций по счетам налогоплательщиков. Налоговый орган по месту учета налогоплательщика должен теперь формировать в электронном виде решение о приостановлении или об отмене приостановления операций по счетам. Это решение должно быть подтверждено электронной цифровой подписью руководителя налогового органа. Сформированное таким образом электронное сообщение должно передаваться в банки через региональные УФНС Минфина России. Причем организационное звено системы налоговых органов в виде региональных управлений выбрано не случайно. Клиенты банка могут стоять на учете в разных налоговых инспекциях. Приведенная схема предусматривает, что банку нужно иметь соглашение об электронном обмене информацией только с региональным управлением ФНС Минфина России. Сейчас ведется разработка программного обеспечения для подготовки решений в электронном виде о приостановлении операций по счетам. На местном уровне это хорошо зарекомендовавший себя программный комплекс "Система ЭОД", а на региональном уровне - "Регион". Именно через программный комплекс "Регион" осуществляется сегодня электронный обмен данными с органами федерального казначейства. В I квартале 2005 года был осуществлен "пилотный" проект в раде регионов и апробирована практика применения данной технологии, эксплуатация которой начата во II квартале 2005 года.