Устав как основополагающий правовой акт муниципального образования

В современной России такой термин как правовой акт широко встречается в научной литературе и относится к числу наиболее распространенных понятий в правотворчестве, но, несмотря на это, до сих пор отсутствует законодательное закрепление самого понятия «правовой акт». В законодательстве Российской Федерации и ее субъектов данный термин используется как само собой разумеющееся понятие.

В различной юридической литературе, довольно часто понятие «правовой акт» отождествляется с понятием «нормативный акт». Но в тоже время к нормативным актам нельзя относить индивидуальные, информационные и целый ряд иных актов. К примеру, С.А. Комаров считает, что нормативно-правовой акт - это письменный документ соответствующего государственного органа, которым устанавливаются, изменяются или прекращаются нормы права, содержащие правила общего характера Проблемы теории государства и права. Учебник. (Текст) / С. Комаров, М. Абдулаев - СПб: Питер, 2003. С. 460. В.М. Корельский, В.Д. Перевалов в своей работе определяют нормативный акт как официальный документ, созданный компетентными органами государства и содержащий общеобязательные юридические нормы (правила поведения) Корельский В.М., Перевалов В Д.. Теория государства и права. (Текст).- М.: Норма-Инфра-М. 2000. С. 297.

По мнению дипломанта, последнее определение более точно охарактеризовывает именно нормативность акта, что отличает такой акт от основного массива правовых актов.

Что касается выявления понятия правового акта вообще, то здесь существует множество различных мнений. Рассмотрим некоторые из них.

С.С. Алексеев еще в 60-х годах прошлого века в своей работе предлагал следующее определение правового акта, согласно которому, «правовой акт - это внешнее выражение воли (государства и отдельных лиц), направленное на достижение определенного юридического эффекта» Алексеев С.С. Общая теория социалистического права (Текст) // Курс лекций. - Свердловск: Сред. Урал. Кн. Изд-во, 1966. С. 7.

Интересна эта работа тем, что в ней были сформулированы три значения термина «правовой акт». Термин «правовой акт», - писал он, - может означать:

1) выражение воли, т.е. акт как таковой (правомерное действие);

2) способ выражения и закрепления воли, т.е. документы;

3) то и другое одновременно, т.е. акт - документ.

Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, к примеру, предлагают определять правовой акт как «письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений» Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. (Текст).-М.: Юринформцентр, 1999. С. 14.

Достаточно четкое определение правового акта дается Р.Ф. Васильевым: «Правовой акт - это волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте-документе)» Васильев Р.Ф. О понятии правового акта (Текст) // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. № 5. С. 6.

Автор считает, что последнее определение наиболее точно охватывает суть понятия правового акта, поскольку затрагивает не только его возможную форму, но функциональную и содержательную часть, т. е. выявляет признаки акта.

Устав местного самоуправления является основным нормативно-правовым актом муниципального образования - своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. В этой связи он обладает рядом особенностей.

Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Однако он не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов. Устав служит основой для дальнейшего нормотворчества.

Устав обладает высшей юридической силой среди норм, принимаемых органами местного самоуправления. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам.

Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования.

В уставе муниципального образования, в частности, указываются:

- вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования (предметы ведения муниципального образования);

- формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

- полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Кискин Е.В. Технология уставного правотворчества городских округов в условиях реформы местного самоуправления (Текст) // Научные труды РАЮН. В 3-х томах. Вып. 9 Т. 1. - М.: Юристъ. С. 993.

Рассмотрим, как урегулированы вопросы местного значения в Уставе Демянского муниципального района (далее - Устав) Устав Демянского муниципального района. Принят решением Думы Демянского муниципального района от 16.03.2006 № 36. Оригинал.(с изм. от 24.05.2007 ) (Текст)//СПС «Гарант», 2014 г..

Устав относит к вопросам местного значения:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета района, контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмену местных налогов и сборов района;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности района;

4) организацию в границах района электро- и газоснабжения поселений;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах района;

7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории района;

8) организации охраны общественного порядка на территории района муниципальной милицией;

9) организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

10) организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

11) организации оказания на территории района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

12) опеку и попечительство;

13) организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

14) утверждение схем территориального планирования района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий;

15) формирования и содержания муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;

16) содержания на территории района межпоселенческих мест захоронения, организацию ритуальных услуг;

17) создания условий для обеспечения поселений, входящих в состав района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

18) организации библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов;

19) создания условий для обеспечения поселений, входящих в состав района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

20) создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав района;

21) выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав района, за счет средств бюджета района;

22) организации и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

23) создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории района;

24) организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях;

25) осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

26) создания условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

27) обеспечения условий для развития на территории района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий района;

28) организации и осуществления мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью.

Органы местного самоуправления района так же имеют право на создание музеев района. Они вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными и областными законами, только за счет собственных доходов бюджета района (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета Новгородской области).

Следует отметить, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет района. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Таким образом, правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования, то есть определяет предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

Для вступления устава муниципального образования в силу необходимо прохождение нескольких процедур:

1) разработка устава муниципального образования;

2) принятие устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно;

3) государственная регистрация устава муниципального образования;

4) официальное опубликование устава муниципального образования.

Правовую основу указанных процедур составляют федеральные законы, правовые акты Правительства Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации.

Глава 2. Юридические свойства устава муниципального образования

Устав, как всякое правовое явление, должен быть облачён в конкретную форму (структурирован) и иметь свое конкретное содержание.

Результаты исследования показывают, что структуру устава муниципального образования составляют содержание устава, порядок его построения, внутренняя согласованность составных частей, последовательность расположения его структурных элементов. Поэтому для эффективного определения структуры устава, необходимо, прежде всего, установить строгую последовательность в расположении элементов ее составляющих. К таким элементам, в частности, могут относиться: преамбула, разделы, главы, статьи и приложения устава. Логическая последовательность расположения таких элементов должна исходить от общего к частному, например, от разделов и глав устава к статьям. Грамотно составленная последовательность, в конечном счете, дает представление о содержательной стороне Устава. То есть можно говорить о том, что структура устава необходима для обеспечения внутренней согласованности элементов, ее составляющих.

2.1 Содержание устава и его структура

Для всех нормативных правовых актов Российской Федерации характерен прием разбивки нормативного материала на пронумерованные структурные единицы текста. В отечественной юридической технике выделяют разделы, главы, статьи и пункты.

Исследование структур различных уставов муниципальных образований Новгородской области показывает, что все уставы разбиты на главы и статьи, хотя иные состоят из разделов, глав и статей, а некоторые из уставов других муниципальных районов из других областей только из разделов и статей (например, устав г. Хабаровска) Устав города Хабаровск [электронные текстовые данные] // Официальный сайт города. Режим доступа: http://www.khb.ru/City/About/ustav.htm . В отдельных Уставах встречаются приложения, например, с планом границ города или с символикой Устав городского округа Дегтярск Свердловской области [электронные текстовые данные] // Официальный сайт города. Режим доступа: http://www.degtyarskadm.ru/e/8469-ustav-goroda . И очень редко попадается такой элемент как преамбула устава, в которой, как правило, излагаются цели устава, основные принципы и руководящие начала, на которых он строится, исторические условия появления устава См.: Устав муниципального образования «город Вологда». Принят Решением Вологодской городской Думы от 25 августа 2005 г. № 301 (в ред., действующей на 30.11.2012г.) (с изм. от 27.01.2013) [электронные текстовые данные] // Официальный сайт Вологодской городской думы. Режим доступа: http://www.duma-vologda.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=272&Itemid=112 .

Автор считает, что было бы нелишним в уставах в обязательной форме закреплять преамбулу, которая отражала бы исторические, географические и национальные особенности поселения.

Рассматривая отличительные моменты структуры уставов муниципальных образований, можно выделить количественный состав разделов и статей. В некоторых уставах их непростительно мало, в других же - слишком много. Например, уставе Шимского района 66 статей, устав города Якутска включает в себя 86 статей Устав города Якутска [электронные текстовые данные] // Официальный сайт думы города Якутска. Режим доступа: http://www.yktgorduma.ru/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=3&Itemid=9, а устав города Звенигород до августа 2006 года состоял из 40 статей Устав муниципального образования «город Звенигород Московской области» (принят решением городского Совета г. Звенигорода МО от 22.08.2006 № 45/3) (ред. от 17.10.2013г) (Зарегистрировано в Управлении юстиции МО 19.05.2000 № 52-ГР) (Текст) // «Звенигородские ведомости», № 62-63, 24.11.2000. Автор видит причину такого положения дел в следующем.

Во-первых, слишком дословно переписываются в устав положения федерального и регионального законодательства, что значительно перегружает сам устав.

Во-вторых, возможен непрофессионализм в данной сфере юридических служб органов местного самоуправления.

Как часто отмечают сами практики, работники органов местного самоуправления, и уставы муниципальных образований, и положения о выборах, и многие другие нормативные акты местного значения разрабатываются специалистами регионального уровня.

Проблема отсутствия у органов местного самоуправления опыта, острая нехватка юридических кадров не позволяет муниципалитетам полноценно воспользоваться предоставленными им возможностями, и нормотворческая деятельность многих из них в значительной мере строится без четких правовых ориентиров. Такое положение дел на местном уровне негативно сказывается на качестве устава муниципального образования, который, по сути, является правовой основой одной из важнейших форм народовластия.

По этому поводу особое внимание, думается, нужно обратить на проблему дефицита юридических и управленческих кадров, специалистов в сфере муниципального права.

Уставы различаются и по объему уставного регулирования. К примеру, некоторые уставы содержат более общие нормы, создавая основу для издания органами местного самоуправления более подробных и конкретных нормативных актов, развивающих уставные положения. Анализ уставов Новгородской области показывает, что во многих из них в разной степени детализируются формы и порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления, финансовые и экономические основы муниципальной власти.

Проведенный анализ также показывает, что в ряде уставов положения, регламентирующие какой-либо регулируемый объект, зачастую бывают «смазанными» по нескольким разделам или главам или же слишком скомканы, что может негативно сказаться при чтении устава.

Так, в уставе Валдайского муниципального района правовое положение, порядок формирования, полномочия и порядок работы представительного и исполнительного органов местного самоуправления закреплены в одной главе (глава III), а в действующем уставе муниципального образования город Звенигород на это выделено три главы (главы 3,4,5) (до 2006 года - 4 главы). Во втором случае наблюдается более логическое построение структуры и содержания устава. Хотя в первом случае порядок формирования, полномочия органов городского самоуправления и должностных лиц городского самоуправления расписаны подробнее, нежели в Уставе Звенигорода.

Выборочный анализ уставов показывает, что в среднем уставы муниципальных образований имеют в своей структуре около 12 глав и 60 статей. К примеру, устав Батецкого района состоит из 7 глав и 63 статей.

В тоже время этот показатель не должен являться неким эталоном, так как в противном случае здесь может усматриваться посягательство на демократические принципы самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Поэтому следует сказать о том, что не нужно выстраивать уставы всех поселений с заранее определённым числом норм одного содержания. И количество глав, разделов и статей должно гармонично согласовываться с приоритетными вопросами местного значения.

В целом же, в структурном строении уставов муниципальных образований не наблюдается строгой и единой модели. Да и само федеральное законодательство дает возможность для правотворчества юристам «уставщикам». Хотя в положениях действующего законодательства в сфере местного самоуправления не установлена модель структуры уставов, все же для всех уставов существуют общие требования.

Рассматривая общую структуру построения, нужно упомянуть и заключительные положения уставов, которые в большинстве своем содержат нормы процедурного характера. Такие «финишные» положения (предписания) были привнесены в отечественную практику из правового опыта ряда зарубежных стран.

При их анализе складывается ощущение, что такие разделы (главы) состоят из таких положений, которые не вошли в основную часть текста Устава. Например, положения, определяющие порядок принятия и вступления в силу устава Волотовского района (статья 63), дополнений и изменений в Устав Крестецкого района (статья 59) или же переходные положения (статья 59 Устава Маловишерского района).

Переходными положениями обеспечивается, например, осуществление правового регулирования уставом вопросов, которые подлежат регулированию законами субъектов Федерации.

Как уже упоминалось, содержание уставов муниципальных образований отражает разную степень регулирования ими многообразных сторон жизни муниципального образования. Из этого становится ясным, что к содержанию уставов муниципальных образований должны предъявляться высокие требования, определенные значимостью этого акта не только для органов местного самоуправления, но также для органов государственной власти и, что особенно важно, для самого населения.

Поскольку устав является подзаконным актом, во многом его содержание уже определено законом. Важным логическим правилом при определении содержания Устава муниципального образования является то, чтобы это содержание вытекало из общих принципов Федерального закона 2003 года.

Следует заметить, что в уставе муниципального образования не должны устанавливаться основы местного самоуправления. Так как под основами понимаются главные, исходные положения, принципы, которые уже установлены в федеральном и региональном законодательстве в сфере местного самоуправления (они дублируются в уставе Марёвского района). Устав же, как подзаконный акт, может лишь конкретизировать их применительно к условиям муниципального образования. Поэтому нет особой необходимости закрепления в уставах принципов самоуправления общего характера.

Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в них уточняются и развиваются организационные, правовые, экономические, финансовые основы, являющиеся фундаментом для всех остальных актов органов местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, что и предопределяет предмет уставного регулирования.

Уставы муниципальных образований отличаются друг от друга не только своей структурой, построением и соотношением составных частей, но и разной степенью собственно уставного регулирования, содержанием закрепленных в них институтов.

Предмет уставного регулирования в большей степени находится в зависимости от места устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации. Однако определение предмета уставного регулирования представляет собой непростую задачу. Законы субъектов Федерации определяют лишь общее направление развития, основы организации местного самоуправления, в свою очередь на муниципальные образования возложены большие задачи для самостоятельного регулирования муниципальных правоотношений.

Обязательные положения устава являются важнейшими компонентами определения статуса муниципального образования и составляют основополагающее направление развития поселения. Поскольку все эти положения носят обязательный характер, их можно назвать обязательными положениями устава.

Федеральный закон дает возможность регулировать те вопросы местного самоуправления, которые могут появиться в процессе деятельности органов местного самоуправления, но только в пределах их компетенции. Таким образом, законодательство оставляет открытым перечень вопросов, и в соответствии с этим уставы могут дополнительно закреплять положения, которые касаются вопросов местного значения, организации работы органов местного самоуправления, порядка распределения полномочий органов муниципальной власти и т.д.

Предоставление муниципальным органам права брать на себя вопросы, не относящиеся к «чужому» ведению, в какой-то мере подстраховывает законодателя, который может упустить из виду отдельные вопросы, имеющие существенное значение в определенных муниципальных образованиях. Это в большей мере позволяет расширить потенциальные возможности устава, увеличивая его эффективность.

Однако наличие у органов местного самоуправления такого права на практике обычно не приводит к существенному расширению их полномочий. По мнению автора, причина здесь кроется в том, что, расширяя круг вопросов, муниципальная власть не может одновременно увеличить доходы местного бюджета, за счет которого и должны решаться данные вопросы. Поэтому крайне редко в уставах муниципальных образований можно увидеть иные вопросы местного значения, не указанные в законе.

Особый интерес представляет то, что Федеральный закон 2003 года в отличие от Федерального закона 1995 года (статья 6) отдельной главой (глава 3) выносит вопросы местного значения, подразделяя их по структурно-территориальным единицам. Это - статья 14, содержащая перечень вопросов местного значения поселения, и статьи 15, 16, регламентирующие вопросы местного значения муниципального района и городского округа соответственно.

Анализ вопросов местного значения, закрепленных Федеральным законом 2003 года, позволяет утверждать, что в данном случае наблюдается подробное перечисление именно тех вопросов, которые являются насущными и должны полностью удовлетворить потребности населения муниципального образования.

Федеральный закон 2003 года также оставляет право органам местного самоуправления поселения решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов муниципальной власти других образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции российским законодательством при наличии материально-финансовых ресурсов и средств.

Все проанализированные уставы содержат обязательные положения. Основное же отличие заключается в различной степени конкретизации этих положений в исследуемых уставах муниципальных образований. Например, в ряде уставов муниципальных образований в разделах и главах, посвященных форме, порядку и гарантиям непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, довольно подробно описан этот процесс.

Так, Устав города Якутска посвящает данному вопросу целый раздел (раздел 3), включающий в себя 7 статей, в которых подробно закреплены формы участия граждан в осуществлении самоуправления, порядок и гарантии. Отдельными статьями вынесены такие формы как «народное обсуждение» (статья 18) и «публичные слушания» (статья 19).

Сравнительный анализ показывает, что фактически все уставы муниципальных образований закрепляют в себе положения, определяющие территорию и границы муниципальных образований. По этому вопросу также наблюдается различный объем уставного регулирования. Так, Устав города Звенигород ограничивается статьей 3, подробно описывающей не только административно-территориальное устройство города, состоящего из улиц, микрорайонов, проездов, переулков, тупиков, но также перечисляющей поселения, которые входят в его состав и находятся в административном подчинении. В свою очередь, например, Устав города Якутска данному вопросу уделяет целый раздел 2 «Территориальная организация местного самоуправления», включающий в себя три статьи. Нужно добавить, что в обоих случаях уставы содержат в себе приложения с планом границ города.

В то же время следует отметить, что обязательные положения устава муниципального образования могут изменяться только в том случае, если происходят изменения в федеральном законодательстве. Так муниципальные образования должны будут согласно главе 2 Федерального закона 2003 года определяющей принципы территориальной организации местного самоуправления, внести изменения в свои уставы. Например, закрепить норму, устанавливающую размеры территории поселения с учетом численности его населения.

Помимо вышеуказанных общеобязательных положений, содержание устава могут составлять дополнительные положения.

Как уже упоминалось ранее, содержание предмета уставного регулирования определяет, в конечном счете, структуру устава, его качественную особенность. И основное отличие уставов наблюдается в первую очередь по содержанию дополнительных положений, относящихся к предмету уставного регулирования.

К дополнительным причисляют положения, которые не отнесены законодательством к числу тех, которые обязательно должны содержаться в уставе муниципального образования. Большая часть таких положений формулируется в законе субъекта Федерации, допускающая возможность регулирования в уставе муниципального образования по усмотрению субъектов, разрабатывающих и принимающих устав муниципального образования, важнейших вопросов местного значения. К дополнительным положениям также обычно относят вопросы, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению, если они прямо отнесены федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ к вопросам местного значения. Также такие положения могут регулировать вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образований.

Дополнительные положения зачастую выделяются разнообразием. Например, статья 79 Устава города Якутска определяет Участие «Города» в международном сотрудничестве, или статья 3 Устава города Нижневартовска отдельным положением выделяет «День города», а статья 4 «Жителей города» Устав города Нижневартовска Зарегистрирован Управлением по вопросам местного самоуправления Администрации Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 20 июля 2005 г. Регистрационный номер 199 (в ред. от 20.09.2013г. №459) [электронные текстовые данные] // Официальный сайт города. Режим доступа: http://www.n-vartovsk.ru/city/?s=9 .

По первому рассматриваемому варианту часто возникает множество споров. Хотя муниципальное образование и не является субъектом международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, существует, например, такой феномен как «города-побратимы» и др. Возможно, именно с такой позиции нужно рассматривать международное сотрудничество. Автор считает, что закрепление в уставе таких положений является позитивным моментом, которое учитывает развитие самого муниципального образования и региона в целом. Практика показывает, что исторически поселения, находящиеся по разные стороны границы, активно взаимодействовали между собой. К примеру, Устав г. Великий Новгород предусматривает отдельную главу 13 «Право Великого Новгорода на сотрудничество» и статью 57 «Право Великого Новгорода на международное сотрудничество» Устав муниципального образования - городского округа Великий Новгород. Принят решением Думы Великого Новгорода от 28.04.2005 № 116 (в редакции от 28.12.2012 №1440) [электронные текстовые данные] // Официальный сайт города. Режим доступа: http://www.adm.nov.ru/page.jsp?docid=1 . Город исторически активно взаимодействовал со странами Европы. В настоящее время, когда наблюдается интенсификация международных торговых отношений и переговоров по вступлению в ВТО, как никогда необходимы подвижки к возвращению традиций, а значит, необходимо и международное сотрудничество.

Итак, содержание устава муниципального образования составляют положения двух видов: обязательные и дополнительные. Рассмотренные обязательные и дополнительные положения раскрывают и обнаруживают круг общественных отношений, возникающих в муниципальном образовании, которые и составляют предмет уставного регулирования.

Здесь нужно уточнить, что не все из указанных положений имеют одинаковый уровень правового закрепления. Частично они могут регулироваться не только уставом муниципального образования, но и нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. То есть одновременно могут являться как предметом уставного, так и предметом законодательного регулирования.

Поэтому при определении предмета уставного регулирования следует учитывать следующее:

1) Содержание устава составляют положения двух видов: обязательные и дополнительные. Первый вид закреплен в Федеральном законе 2003 года, а второй вид подразумевает, что муниципальные образования вправе по собственному усмотрению включать в устав положения, позволяющие эффективно решать вопросы местного значения;

2) Предмет уставного регулирования определяет содержание устава муниципального образования. Предмет регулирования тесно связан с объемом уставного регулирования, зависящего от многочисленных факторов, например, такого, как экономический и финансовый потенциал муниципального образования;

3) В уставе муниципального образования конкретизируются и развиваются нормы федерального и регионального законодательства, регламентирующие основы местного самоуправления, а также иные, неурегулированные законодательством вопросы местного значения.

Исходя из вышесказанного, можно подразделить содержание предмета уставного регулирования на две группы. К первой группе относятся вопросы, составляющие предмет самостоятельного уставного регулирования. Ко второй - вопросы, абстрагирующие предмет совместного уставного и законодательного регулирования.

Думается, что существует необходимость более подробно остановиться на этом вопросе. Разделение предмета уставного регулирования по таким признакам позволяет, на наш взгляд, точнее исследовать правовую природу устава, характер и содержание его норм, подчеркивающих существенные признаки Устава.

Во-первых, значительный объем уставного регулирования осуществляется на основе законодательства субъекта РФ.

Поэтому Федеральный закон 2003 года предусматривает совместное правовое регулирование уставом и законом субъекта РФ, например, установления наименований органов и должностных лиц местного самоуправления (статьи 34, 36, 37), ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 70) и других вопросов.

Во-вторых, в соответствии с Федеральным законом 2003 года только в уставе муниципального образования:

-может быть расширен перечень вопросов местного значения, принимаемых к рассмотрению муниципальным образованием (ст. 44);

-органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения (ст. 35);

-определяется структура органов местного самоуправления (ст. 34);

-предусматривается должность главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц и органов местного самоуправления и определяется их компетенция (статьи 36, 37);

-определяется порядок принятия решения о проведении местного референдума (ст. 22) и т.д.

Федеральный закон 2003 года прямо предусматривает, что регулирование этих вопросов, которые являются обязательными его положениями, может осуществляться только в уставе муниципального образования, что еще раз подчеркивает подзаконность устава муниципального образования, определяя его место в иерархической системе нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Подводя итог основным положениям, которые должны содержаться в уставе муниципального образования, автор предлагает отражать в нем, не только положения установленные в Федеральном законе и нормы законов субъектов Федерации о местном самоуправлении, но также, в достаточной мере положения, предлагаемые самим населением муниципального образования, которые бы позволили значительно повысить эффективность устава.

Рассмотренная нами дифференциация вопросов, составляющих предмет уставного регулирования, на вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования, позволяет более точно определить пределы и объем уставного регулирования.

Однако, в уставах муниципальных образований существует ряд недостатков, на которые следует обратить внимание. Так, в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм. Считается, что к одной из основных целей устава муниципального образования относятся конкретизация и развитие положений федерального и регионального законодательства в области местного самоуправления.

Вместе с тем, уставы муниципальных образований необоснованно отличаются друг от друга, например, тем, что в одном уставе скрупулезно регламентируется порядок проведения сельского схода, а в другом - ему посвящена одна статья и т. д.

Тут сразу же возникает важный практический вопрос, какие именно положения должен включать в себя устав муниципального образования. Должен ли устав только развивать, дополнять законодательство, а также регулировать вопросы, относящиеся к его исключительному предмету правового регулирования, или устав призван объединить в себе все нормы, касающиеся организации местного самоуправления, дублируя положения федеральных законов и законов субъектов Федерации? Оба эти подхода в принципе верны и имеют право на существование.

Исследование показало, что значительное место и по объему, и по содержанию во всех уставах городов занимают разделы или главы, определяющие структуру, порядок формирования органов местного самоуправления, и другие вопросы их организации и деятельности.

Автор считает, что лучший способ определения объема регулирования в сочетании двух подходов: устав должен достаточно четко фиксировать принципы, основные подходы к регулированию тех или иных правоотношений и иметь нормативный регламент наиболее важных и существенных вопросов; уставы должны содержать правовые нормы, то есть правила, определяющие поведение участников правовых отношений.

Можно соглашаться или не соглашаться с мнениями исследователей, но все же существует необходимость разобрать возможность присутствия в уставах ряда положений на конкретном примере.

Для установления определения содержания предмета уставного регулирования немаловажное значение имеет точное определение субъекта местного самоуправления. Проблема заключается в неправильном понимании и определении субъекта местного самоуправления.

По поводу субъекта, осуществляющего местное самоуправление, в статье 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что «местное самоуправление осуществляется гражданами». В этом случае нужно понимать, что местное самоуправление реализуется населением муниципального образования, поскольку, преимущественно, жители муниципального образования являются и гражданами России. Однако это положение не дает полного определения субъекта местного самоуправления.

В целом же понимается, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через органы местного самоуправления. К примеру, представительные органы местного самоуправления призваны выражать интересы населения муниципального образования, но здесь возникает проблема контроля над самими органами. Поэтому появляется необходимость закреплять в уставах муниципальных образований правовой статус такого субъекта местного самоуправления как население, его права и порядок реализации этих прав.

Но и в таком случае часто возникают проблемы. Например, в большинстве уставов муниципальных образований, правом осуществлять местное самоуправление наделены граждане Российской Федерации, постоянно зарегистрированные в данном муниципальном образовании. Тем самым нарушаются конституционные права граждан Российской Федерации, так как правом на участие в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации пользуются граждане, постоянно или преимущественно проживающие на данной территории.

На взгляд автора, правовой статус субъекта местного самоуправления определяется не только основными правами и свободами человека и гражданина, закрепленными Конституцией России и имеющими прямое и непосредственное действие, но и совокупностью прав и обязанностей жителя муниципального образования, осуществляющего свое право на местное самоуправление.

Предмет уставного регулирования нельзя понять, исходя только с позиции юридической науки. Здесь необходим комплексный подход, который позволяет в полной мере использовать в особенности науку социального управления. Благодаря этому широкому подходу, можно более подробно рассмотреть сам механизм уставного регулирования.

Проведенное исследование подсказывает, что подход к предмету уставного регулирования с позиции науки социального управления позволяет полно и глубоко изучить функционально-содержательные аспекты Устава, что помогает найти те элементы, которые отвечают за управленческую функцию Устава муниципального образования, посредством которых Устав может выступать в качестве важнейшего инструмента решения задач социального управления.

Результат исследования уставного регулирования выявляет такой основополагающий принцип устава, как регулирование только тех вопросов, которые входят в предмет ведения муниципального образования. Однако далеко не все вопросы, жизненно важные для местного сообщества, относятся к муниципальному ведению, и устав вправе регулировать порядок организации и осуществления местного самоуправления только в пределах, заданных Конституцией и законами. Поэтому устав регулирует широкий спектр вопросов, но не все вопросы жизни местного сообщества.

В тоже время особо нужно подчеркнуть особенность устава как юридического документа, содержащего в себе не только нормы, отражающие состояние существующей системы правоотношений, но и возможность стать основой для их дальнейшего развития и совершенствования и наметить те ориентиры, к которым стремится общество, государство, в том числе и само муниципальное образование.

Рассмотренные в данной части научной работы структура и содержание устава муниципального образования, предопределяющие его правовую природу, позволяют говорить, что и структура, и предмет уставного регулирования - многоаспектные явления. Например, это может вытекать из того, что и у государственной, и у муниципальной власти единый источник и объект управления - население. Поэтому их невозможно рассматривать только с позиции юридической науки.

Хотелось бы добавить, что познание правовой природы устава муниципального образования было бы недостаточным без рассмотрения такого немаловажного момента, как порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования, позволяющего более подробно конкретизировать место устава в системе нормативных правовых актов.

2.2 Юридические свойства и особенности устава муниципального образования

Правовые акты, принимаемые (издаваемые) органами и должностными лицами местного самоуправления - одно из средств осуществления власти народом.

По этому поводу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года в статьях 14, 15, 16 определяет перечень вопросов местного значения, по которым органы местного самоуправления вправе принимать акты.

Множество исследователей придерживаются публично-правовой концепции организации местного самоуправления и самого института местного самоуправления как децентрализованного государственного управления См.: Бабичев И.В. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации как публично-правовые субъекты и институты местного самоуправления (Текст) // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2006. С. 39-44; Он же. Органы местного самоуправления муниципального образования как публично-правовая система: некоторые вопросы институционализации (Текст) // Вестник Московского университета. № 3. 2010. С. 65-81; Литягин Н.Н. Публично-правовая природа местного самоуправления, особенности его проявления в финансово-экономической сфере (Текст) // Право и образование. № 1. 2008. С. 126-132 и др.. Но в тоже время Конституция Российской Федерации в ст. 12 закрепила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Хотя в федеральном законодательстве и прописаны собственные полномочия органов местного самоуправления, но сама сущность деятельности этих органов схожа и в определенной степени зависима от государственных органов.

Отсюда, исходя из юридической силы правового акта, напрашивается вывод о частичной «государственной» природе актов органов местного самоуправления. Сравним подзаконные правовые акты исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Во-первых, если правовой акт управления представляет собой юридический вариант управленческого решения, то правовой акт местного самоуправления есть юридическое решение. Путем его издания орган местного самоуправления решает тот или иной вопрос, возникающий в процессе его деятельности.

Во-вторых, если подзаконный правовой акт управления органа исполнительной власти обязателен и императивен для адресата, то правовые акты органов местного самоуправления также обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

В-третьих, если правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения, то правовой акт местного самоуправления также подзаконен, и может быть принят путем прямого волеизъявления граждан, органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления в соответствии с федеральным и региональным законодательством Российской Федерации и уставом муниципального образования.

В-четвертых, существуют определенные законодательством сходные для правового акта местного самоуправления и правового акта управления официально установленные правила (процедуры), предусматривающие порядок подготовки проектов, их обсуждения, экспертизы и утверждения.

В-пятых, если правовой акт управления может быть в установленном действующим законодательством порядке опротестован или обжалован, то правовой акт местного самоуправления также в установленном действующим законодательством порядке может быть опротестован прокуратурой или обжалован в суде (арбитражном суде).

Таким образом, правовой акт местного самоуправления, следует определить как основанное на законе, одностороннее, юридически властное решение, принятое путем прямого волеизъявления граждан, органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее, изменяющее или отменяющее муниципально-правовые нормы или служащее основанием возникновения, изменения, либо прекращения муниципальных правоотношений в целях реализации задач и функций местного самоуправления.

Обобщая вышесказанное, можно выделить существенные признаки, характерные исключительно для Устава муниципального образования.

Несмотря на многообразие уставов муниципальных образований в России, всем им свойственны общие для такого вида правового акта особенные признаки. Юридические свойства устава - это правовые признаки, раскрывающие правовую природу устава, определяющие его место в правовой системе и отличающие его от других нормативно-правовых актов. К ним можно отнести следующие:

- во-первых, наличие устава муниципального образования является важнейшим нормативным условием создания и функционирования муниципального образования. Это положение определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, другими Федеральными законами и нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации;

- во-вторых, устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом местного самоуправления, с которым соотносят другие акты, решения и действия местной власти и ее органы;

- в-третьих, устав муниципального образования имеет высшую юридическую силу среди правовых актов соответствующих органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

в-четвертых, устав муниципального образования имеет обязательные положения, определяемые Федеральным законом и законом субъекта Федерации о местном самоуправлении, из которых образуется основа муниципального образования, его организация и функционирование;

- в-пятых, устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или, в определенном Федеральном законом 2003 года случае, населением непосредственно, выражая волю населения муниципального образования;

- в-шестых, в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъекта процедура принятия, регистрации, внесения изменений и дополнений в устав отличается от подобных процедур, установленных для других правовых актов.

Также отдельной строкой необходимо выделить такие признаки, как:

1. Подзаконный характер устава муниципального образования. Это означает, что Уставом муниципального образования регулируется круг вопросов, перечень которых устанавливается федеральным и региональным законодательством;

2. Учредительный характер устава муниципального образования. Устав обладает функциями правоустанавливающего действия на отношения по реализации населением муниципального образования права на осуществление местного самоуправления.

Однако учредительный характер устава муниципального образования вызывает много споров См. подробнее: Астафичев П.А. Муниципальное право России. Учебное пособие. (Текст). - Орел: Изд-во ОРАГС, 2008. С. 191-196. Действительно, этот правовой акт является основой системы правовых актов местного значения, определяет главные вопросы, регулируемые самим муниципальным образованием. В пользу учредительного характера устава говорит, и то, что именно в уставе муниципального образования устанавливается и закрепляется структура органов местного самоуправления и их правовой статус.

Но в тоже время устав не учреждает муниципальное образование как субъект права. Регулирование порядка образования и упразднения муниципальных образований относится к исключительным полномочиям субъектов Федерации.

Одновременно устав муниципального образования, являясь специфическим актом, не теряет общие признаки, характерные для всех правовых актов. Эти признаки устава закреплены в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, а именно:

- Устав является письменным документом, построенным по правилам юридической техники, формулирующим правила длительного характера с использованием нормативного языка, специфически юридических понятий и терминов с соблюдением обязательных реквизитов;

- Устав принимается на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законов субъекта Федерации, Устава субъекта Федерации, других законов Российской Федерации и законодательных актов субъекта Федерации, то есть относится к подзаконным правовым актам;