Устав как основополагающий правовой акт муниципального образования

- Устав является нормативно-правовым актом, регулирующим общественные отношения и устанавливающим принципы, условия и полномочия местного самоуправления на территории муниципального образования;

- Устав является общеобязательным на территории муниципального образования, его обязаны исполнять физические и юридические лица, расположенные на территории муниципального образования.

В целом исследователи в своих трудах лишь изредка обращаются к вопросу о природе Устава муниципального образования. В последнее время, характеризуя положение Устава в системе нормативно-правовых актов государства, обычно выделяют такие его наиболее существенные признаки, как: издание Устава представительным органом или принятие его на сходе, что позволяет непосредственно выражать волю населения; регулировать наиболее важные вопросы, возникающие на местном уровне; свойственная Уставу высшая юридическая сила над другими правовыми актами местного самоуправления, нормативность Устава, подзаконность Устава и др.

То есть появляется возможность определить Устав также как нормативный акт, содержащий в юридической форме характеристику закономерностей развития муниципального образования и регулирующий важнейшие отношения, возникающие в нем, непосредственно выражающий волю населения муниципального образования, принимаемый в установленном законодательством порядке и обладающий высшей юридической силой в границах поселения.

Как уже упоминалось, уставы муниципальных образований имеют прямое действие на всей территории муниципального образования. В случае противоречия уставу муниципального образования правовых актов местного самоуправления действуют нормы устава.

Отсюда вытекает юридическая сила Устава муниципального образования, предусмотренная в ст. 43 Федерального закона 2003 года, устанавливающая высшую юридическую силу устава муниципального образования в системе муниципальных правовых актов и положение о том, что иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу.

В приведенном определении содержатся признаки, совокупность которых позволяет дать характеристику социальной природе Устава и его регулятивной функции, а также наметить отличительные свойства, выделяющие его среди других правовых актов местного самоуправления.

Подытоживая вышесказанное, можно с уверенностью говорить, что Устав муниципального образования по своей природе направлен на разрешение сложных многообразных местных задач. Его опережающие воздействия означают своего рода моделирование не столько существующей ситуации, сколько будущего состояния субъекта права.

Для более точного определения природы устава муниципального образования и его места в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации необходимо охарактеризовать его.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Устав муниципального образования - это нормативно-правовой акт, устанавливающий общеобязательные положения для должностных лиц и населения муниципального образования, разрабатываемый муниципальным образованием самостоятельно, принимаемый представительным органом или же в определенном случае населением непосредственно и подлежащий государственной регистрации.

Названные признаки особо выделяют устав от других правовых актов.

Во-первых, такое понятие снимает многозначность органов, создающих устав.

Во-вторых, Устав - всегда нормативный акт, устанавливающий, излагающий общеобязательные предписания - нормы права.

Хотя текст Федерального закона 2003 года не содержит прямого предписания о нормативности устава, такой его характер прямо следует из двух его оснований.

1) Этимологически (по своему смыслу) понятие устав в русском языке имеет синоним - правило, иначе говоря, строгое предписание Школьный этимологический словарь русского языка. Происхождение слов (Текст) / Н. М. Шанский, Т. А. Боброва. - 7-е изд., стереотип. - М.: Дрофа, 2004. С. 348.

2) Юридический же смысл термина «устав» состоит в том, что под ним понимается основной правовой акт учреждения, региона и т.д. Большой юридический словарь [электронные текстовые данные] // Большой Юридический словарь онлайн. Режим доступа: http://law-enc.net/word/%D0%A3%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%B2

По своей природе все уставы муниципальных образований должны исходить из единых принципов правового государства; уважения и защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения надлежащих условий для единства и развития территории, благополучия населения, свободного волеизъявления каждого жителя поселения, верховенства права, многообразия экономической и иной деятельности.

Относительная самостоятельность устава муниципального образования определяется и тем, что, именно в нем, в максимальной степени учитываются местные особенности, специфика конкретной модели самоуправления. Это соответствует сути местного самоуправления как формы публичной власти, приспособленной для удовлетворения интересов населения в конкретном муниципальном образовании.

Устав муниципального образования должен обладать элементами стабильности. Имеется в виду то, что в течение продолжительного времени устав остается неизменным. Это должно исходить из положений, установленных в этом правовом акте, которые если и закрепляются в настоящее время, то должны будут регулировать, предугадывать отношения, которые могут возникнуть в будущем.

Постепенное эволюционное развитие местного самоуправления в государстве в какой-то мере предопределяет условия становления и самого устава муниципального образования. Являясь правовой основой для дальнейшего нормотворчества органов местного самоуправления, устав должен создавать условия для постоянного, стабильного взаимодействия различных субъектов правоотношений в сфере местного самоуправления.

Обладая определенной стабильностью, устав в тоже время обязан быть «гибким» правовым актом, соответствуя различным изменениям, происходящим как в самом муниципальном образовании, так и в законодательстве государства в целом. Рассмотренные юридические свойства устава муниципального образования дают только лишь общую характеристику этого нормативного правового акта, показывая его отличие от других правовых актов.

Поэтому для более подробного осмысления правовой природы устава муниципального образования необходимо обратиться к такому его элементу, как содержательная часть, которая во многом предопределяет структурное строение исследуемого правового акта.

Глава 3. Актуальные проблемы порядка разработки и принятия устава муниципального образования

3.1 Порядок разработки и принятия устава муниципального образования

Федеральный закон от 6 октября 2003 года устанавливает, что уставы муниципальных образований являются неотъемлемой составной частью правовых основ местного самоуправления (ч. 1 ст. 4). В соответствии с ч. 2 ст. 43 данного Федерального закона устав муниципального образования, наряду с оформленными в виде правовых актов решениями, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Указанными обстоятельствами обуславливается особый порядок принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года, исключительной компетенцией в этом вопросе обладает представительный орган муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа). Непосредственно населением на сходе граждан устав может приниматься только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (ч. 3 ст. 44; п. 1 ч. 1 ст. 17). Тем же субъектным составом осуществляется внесение в устав изменений и дополнений.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года не дает детальной регламентации порядка принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений. Он лишь рамочно регламентирует наиболее важные моменты указанного правотворческого процесса: возможность осуществления правотворческой инициативы граждан (ст. 26); требование официального опубликования проекта устава (изменений и дополнений) не позднее, чем за 30 дней до рассмотрения вопроса о его принятии представительным органом муниципального образования; требование опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава (изменений и дополнений), а также порядка участия граждан в его обсуждении; обязательность принятия устава (изменений и дополнений) квалифицированным большинством депутатов; обязательность регистрации устава (изменений и дополнений) в органах юстиции с указанием исчерпывающего перечня оснований для отказа в регистрации; момент вступления в силу принятого устава (изменений и дополнений) (ст. 44). Все остальные вопросы федеральный законодатель оставляет на усмотрение представительного органа муниципального образования. В связи с этим целесообразно различные стадии прохождения проекта устава (изменений и дополнений) рассмотреть на примерах их регламентации в нормативных актах муниципальных образований.

Следует отметить, что в уставах муниципальных образований Новгородской области, как правило, подробно не регламентируется порядок принятия устава (изменений и дополнений). Уставы большинства муниципальных образований содержат отдельную статью «Принятие Устава района, решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав района». Содержание статьи практически одинаково: инициатива по внесению на рассмотрение Думы района проекта Устава района, а также проекта решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав района может исходить от Главы района или от депутатов Думы района численностью не менее одной трети от установленного числа; проект Устава Думы района, проект решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав района подлежат официальному опубликованию в районной газете не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса об их принятии с одновременным опубликованием установленного Думой района порядка учета предложений по проекту указанного Устава района (решения), а также порядка участия граждан в его обсуждении; по проекту Устава района и по проекту решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав района в порядке, предусмотренном Уставом района, проводятся публичные слушания; решение Думы района о принятии Устава района и решение о внесении изменений и (или) дополнений в него принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов Думы района; Устав, решение о внесении в Устав изменений и (или) дополнений подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Федеральным законом; Устав, решение о внесении в Устав изменений и (или) дополнений подлежат официальному опубликованию в течение 30 дней после государственной регистрации.

Уставы некоторых муниципальных образований, несмотря на императивность законодательных предписаний, предусматривают возможность принятия устава референдумом. Например, в соответствии со ст. 8 и ст. 54 Устава Нижневартовского района, Устав района, решения о внесении изменений и дополнений в Устав принимаются Думой, если иное не будет установлено местным референдумом Устав Нижневартовского района. Принят Думой Нижневартовского района 26 мая 2008 г. решением № 48 [электронные текстовые данные] // Официальный сайт администрации района. Режим доступа: http://www.nvraion.ru/aboutregion/ustav/ .

Анализ норм уставов, регламентов и специальных положений муниципальных образований, регламентирующих порядок принятия уставов (изменений и дополнений), позволяет выделить следующие стадии данного нормотворческого процесса.

Стадия «Правотворческая инициатива по внесению проекта устава муниципального образования». В перечень субъектов права правотворческой инициативы по внесению проекта устава, внесению в него изменений и дополнений практически во всех муниципальных образованиях в обязательном порядке включаются депутаты, главы муниципальных образований и группы граждан. Нормативные правовые акты отдельных муниципальных образований расширяют этот состав, включая в него иных должностных лиц местного самоуправления, а также общественные и политические организации. Например, Уставом Архангельска (ст. 39) предусматривается, что субъектами права правотворческой инициативы по внесению проекта Устава города являются депутаты городской Думы, мэр города, мэрия города, прокуратура Архангельской области, председатель контрольно-счётной палаты, председатель избирательной комиссии, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан Устав муниципального образования «город Архангельск». Зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу 04 марта 2010 г. (изм. от 21.12.2012г) [электронные текстовые данные] // Официальный сайт администрации города. Режим доступа: http://www.arhcity.ru/?page=23/1 . Некоторые уставы уточняют численность депутатов: не менее одной трети или двух третей от установленного числа. Что же касается правотворческой инициативы граждан, то численный состав их групп колеблется от 10 человек до 10 процентов от числа граждан, проживающих на территории данного муниципального образования. Встречаются уставы, где правотворческой инициативой в этой области наделяются отдельные граждане. Однако общепринятой можно назвать формулировку «группа жителей численностью не менее одного процента от числа граждан, проживающих на территории муниципального образования и обладающих избирательным правом», что соответствует нормам статутного Федерального закона.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года (ст. 26) устанавливает ряд важных федеральных гарантий, обеспечивающих условия реализации права граждан на осуществление правотворческой инициативы при принятии устава муниципального образования (внесения в него изменений и дополнений). Так, в Федеральном законе определено, что минимальная численность инициативной группы граждан не может превышать три процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Кроме того, закреплена обязанность рассмотрения проекта устава, внесенного инициативной группой граждан, представительным органом муниципального образования на открытом заседании в течении трех месяцев со дня его внесения. Гарантией учета интересов авторов правотворческой инициативы является, во-первых, их присутствие и возможность изложения своей позиции при рассмотрении проекта устава. Во-вторых, мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта устава, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально доведено до сведения внесшей его инициативной группы.

Порядок осуществления правотворческой инициативы граждан по принятию устава или внесению в него изменений и дополнений в соответствии с Рекомендациями по реализации права на правотворческую инициативу граждан, разработанными Министерством по экономическому развитию и торговле Российской Федерации Рекомендации по реализации права на правотворческую инициативу граждан [электронные текстовые данные] // Сайт Ассоциации сибирских и дальневосточных городов. Режим доступа: http://www.msuri.ru/attachments/Методичка%20Правотворческая%20инициатива.doc , может быть следующим. Формирование инициативной группы по внесению в представительный орган муниципального образования проекта устава (изменений или дополнений к нему) осуществляется на основе волеизъявления граждан на собраниях по месту жительства и работы, на сходах граждан, а также общественными объединениями граждан. Члены инициативной группы могут избрать из своего состава председателя и секретаря. Инициативная группа считается созданной с момента принятия решения о ее создании. Указанное решение оформляется протоколом заседания инициативной группы и подписывается всеми членами инициативной группы. Инициативная группа вправе осуществлять сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы с момента своего создания и осуществлять агитацию. Агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения собраний, встреч с жителями (муниципального образования), дискуссий, распространения агитационных печатных материалов и иных законных форм и методов агитации. Подписи в поддержку правотворческой инициативы собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку проекта акта.

После окончания сбора подписей инициативная группа вносит в представительный орган муниципального образования окончательный проект устава, а также итоговый протокол инициативной группы о результатах сбора подписей, в котором указывается общее количество собранных подписей, с пронумерованными и сброшюрованными подписными листами. В десятидневный срок со дня получения представительным органом муниципального образования итоговых документов инициативной группы, указанными органами при участии представителя инициативной группы проводится проверка правильности оформления подписных листов и достоверности содержащихся в них сведений. Проект устава, внесенный в порядке правотворческой инициативы, подлежит обязательному рассмотрению представительным органом муниципального образования в течение месяца со дня его официального представления инициативной группой. Рассмотрение проводится на открытом заседании представительного органа с участием уполномоченных представителей инициативной группы. Решение по результатам рассмотрения правотворческой инициативы должно быть мотивированным, и в случае отказа в принятии должно содержать основания такого отказа. Результаты рассмотрения правотворческой инициативы подлежат обязательному официальному опубликованию в средствах массовой информации и должны быть официально в письменной форме доведены до сведения внесшей его инициативной группы жителей муниципального образования.

Стадия «Рассмотрение проекта устава (проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав) и порядок его принятия». Стадию рассмотрения проекта устава муниципального образования (проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав) и порядок его принятия можно назвать типовой. При внесении проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав к нему прилагается таблица поправок по установленной форме. Для подготовки проекта устава либо внесения в устав изменений и дополнений, а также для рассмотрения внесенных в Думу проекта устава, проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав Дума создает специальную Комиссию по Уставу. Решение о создании Комиссии принимается большинством голосов от числа избранных депутатов.

В состав Комиссии включаются на паритетных началах депутаты Думы, представители администрации, специалисты, эксперты. Комиссия: разрабатывает проект устава; готовит предложения Думе по внесению изменений и дополнений в устав в соответствии с изменениями действующего законодательства; предварительно рассматривает внесенные в Думу проект устава, проекты решений о внесении изменений и дополнений в устав и представляет заключение по ним Думе. Комиссия принимает решения большинством голосов ее членов. Порядок деятельности указанной Комиссии следующий. Поступивший в Думу проект устава, проект решения о внесении изменений и дополнений в устав направляется председателем Думы на заключение в Комиссию. Комиссия предварительно рассматривает проект устава с участием субъекта права правотворческой инициативы и предоставляет Думе свое заключение по нему не позднее месяца со дня его поступления в комиссию. Председатель Думы после получения заключения комиссии по уставу направляет его вместе с проектом устава, проектом решения о внесении изменений и дополнений в устав в постоянный комитет Думы, а также мэру города/главе поселения/муниципального района.

Проект устава на заседании представительного органа муниципального образования рассматривается в двух чтениях, а рассмотрение проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав осуществляется в одном чтении. Проект устава в первом чтении принимается решением Думы с указанием срока внесения поправок. После принятия проекта устава в первом чтении он направляется в постоянные комитеты и комиссии Думы и главе для внесения поправок.

Поправки в виде таблицы поправок направляются в Комиссию в течение 7 дней со дня принятия проекта устава, проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав в первом чтении. Комиссия обобщает и группирует поступившие поправки по статьям Устава и оформляет сводную таблицу поправок, которую представляет в Думу не позднее, чем через 15 дней со дня принятия проекта устава, проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав в первом чтении.

Дума рассматривает поступившие поправки, по результатам рассмотрения может решить: согласиться с поправкой и включить ее в текст проекта; отклонить поправку. Комиссия дорабатывает проект устава в соответствии с решением Думы, осуществляет редакционную правку, устранение внутренних противоречий текста и представляет его для рассмотрения Думы во втором чтении. Поправки к проекту устава обсуждаются и голосуются каждая в отдельности. Поправка принимается, если за нее проголосовало не менее определенной части от избранного состава Думы. При рассмотрении проекта устава, проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав во втором чтении не допускается внесение поправок, не рассмотренных ответственным Думой.

Устав, решение о внесении изменений и дополнений в Устав принимаются большинством от числа избранных депутатов Думы. Последнее положение Регламента основано на норме Федерального закона от 6 октября 2003 года, в соответствии с которой устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (ч. 5 ст. 44).

Несмотря на очень тщательную и детальную регламентацию нормотворческого процесса обычно упущена важная стадия, которая предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 2003 года. Речь идет о публичных слушаниях по проекту устава муниципального образования (изменений и дополнений в устав). Часть 3 ст. 28 Федерального закона устанавливает обязательность вынесения на публичные слушания проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав. Императивный характер приведенной нормы является фактором, определяющим, что публичные слушания станут не только юридическим, но и фактическим, реально действующим институтом непосредственной демократии. Гарантиями проведения публичных слушаний при принятии устава муниципального образования и поправок к нему являются: заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Более подробно порядок организации и проведения публичных слушаний должен определяться уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ч. 4 ст. 28). Таким образом, отсутствие регламентации проведения публичных слушаний, которые при принятии устава должны проводиться в обязательном порядке, являются существенным недостатком правового регулирования порядка принятия устава, а также изменений и дополнений к нему.

Стадия «Государственная регистрация и вступление устава муниципального образования в силу». Правовая природа и суть государственной регистрации уставов муниципальных образований заключаются в следующем. Во-первых, государственная регистрация придает уставу муниципального образования статус официального документа. Во-вторых, государственная регистрация включает проверку устава муниципального образования на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, что позволяет обеспечить его законность. В-третьих, государственная регистрация уставов муниципальных образований способствует контролю за соблюдением прав граждан в муниципальном образовании. Эффективное решение указанных задач возможно только в рамках четко регламентированного института государственной регистрации уставов муниципальных образований. Наличие подробных и ясных юридических процедур государственной регистрации уставов муниципальных образований объективно призвано способствовать качественному улучшению уставов, их полноправному включению в иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации.

Фактически регистрация устава (изменений и дополнений) в новом Федеральном законе выделена в отдельную стадию правотворческого процесса. Такой подход, на наш взгляд, соответствует сложившейся практике.

Для реализации норм Федерального закона от 6 октября 2003 года о государственной регистрации уставов муниципальных образований Указом Президента от 13 октября 2004 года утверждено Положение о Министерстве юстиции РФ Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (ред. от 21.12.2013) (Текст) // «Российская газета», № 230, 19.10.2004. Действующая редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г., в соответствии с которым в полномочия Минюста РФ, в частности, входит организация государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.. Таким образом, проблема регистрации уставов муниципальных образований была решена радикально - эти полномочия полностью передали органам юстиции.

Следующим важным шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ред. от 31.05.2012) (принят ГД ФС РФ 08.07.2005) (Текст) // «Российская газета», № 161, 26.07.2005. Действующая редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г. от 21 июля 2005 года, который вступил в силу 1 сентября 2005 года. В соответствии с данным Федеральным законом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, которым является Главное управление Минюста РФ по федеральному округу. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, т.е. территориальные органы Главного управления Минюста РФ по федеральному округу. В полномочия данных регистрирующих органов входит: проверка соответствия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ; проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; присвоение уставу муниципального образования государственного регистрационного номера; выдача свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования; включение сведений об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Во исполнении норм данного Федерального закона Постановлением Правительства РФ от 01.06.2005 № 350 Постановление Правительства РФ от 18.04.2012 № 344 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» (Текст) // СПС«Гарант»,2014 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.

Федеральный закон от 21 июля 2005 года устанавливает следующий порядок регистрации уставов муниципальных образований. Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава представляются: устав муниципального образования; решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Решение о государственной регистрации принимается на основании проверки соответствия устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования. Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Государственная регистрация устава удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации. Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Представляется, что практика применения норм Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» довольно скоро позволил добиться четкости и законности процесса регистрации уставов, а также соответствия уставов муниципальных образований федеральному и региональному законодательству.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года четко установлено, что официальное опубликование и вступление в силу устава муниципального образования, изменений к нему осуществляются после государственной регистрации устава (ч. 6 ст. 44). Помимо регистрации, условием вступления в силу устава муниципального образования или изменений (дополнений) в него являются публикация соответствующих нормативных актов в средствах массовой информации или доведение их до сведения населения муниципального образования иным способом. Сроки, порядок и другие условия опубликования (обнародования) таких нормативных актов определяются на местном уровне.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие основные выводы.

Во-первых, Федеральный закон от 6 октября 2003 года исключительной компетенцией по принятию устава муниципального образования (внесения в него изменений и дополнений) наделяет представительный орган муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа). Непосредственно населением на сходе граждан устав может приниматься только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (ч. 3 ст. 44).

Во-вторых, учредительная природа устава муниципального образования и его особый правовой статус обуславливает особый порядок принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений.

В-третьих, основными стадиями нормотворческого процесса при принятии устава муниципального образования (внесения в него изменений и дополнений) являются: правотворческая инициатива по внесению проекта устава муниципального образования (изменений и дополнений); рассмотрение проекта устава (проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав) и порядок их принятия; государственная регистрация и вступление устава муниципального образования в силу.

В-четвертых, субъектами права правотворческой инициативы по внесению проекта устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений могут быть: депутаты представительного органа; глава муниципального образования; иные должностные лица местного самоуправления; общественные и политические организации; граждане.

В-пятых, осуществление государственной регистрации уставов муниципальных образований в органах юстиции в соответствии с нормами Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июня 2005 года в современных условиях наиболее целесообразен, т.к. позволит добиться четкости и законности процесса регистрации, а также соответствия уставов муниципальных образований федеральному и региональному законодательству, полноправному включению их в систему законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации.

3.2 Порядок внесения изменений в устав муниципального образования

Другая статья уставов, регламентирующая порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, обычно более обширна: наряду с указанными нормами в нее обязательно включены нормы о субъектах правотворческой инициативы. В некоторых уставах частично регламентирован и порядок реализации правотворческой инициативы граждан при внесении изменений и дополнений в устав данного муниципального образования.

Более подробно порядок принятия устава и внесения в него изменений и дополнений определен в регламентах представительных органов муниципальных образований, а также в специальных положениях о порядке принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений, в том числе о порядке учета предложений по проекту устава и порядке участия граждан в его обсуждении. Указанные положения и регламенты представительных органов муниципальных образований например, были приняты во всех муниципальных районах Новгородской области.

Следующим немаловажным моментом является процедура изменения и внесения дополнений в устав муниципального образования.

В юридической науке обычно различают два достаточно формальных способа внесения изменений и дополнений в такого рода правовые акты: жесткий и гибкий.

Жесткий способ предполагает особый порядок внесений изменений и дополнений в устав муниципального образования. Примером такого способа является положение статьи 40 Устава города Звенигород, регламентирующее порядок внесений изменений и дополнений в устав. Так, по этому положению «решение об отмене действующего Устава, внесении изменений и дополнений в положения статей 1, 6, 9, 24, 40 и глав 4 и 5 принимается исключительно референдумом, который назначается городским Советом». В этом случае ярко выражено ограничение на внесение в ряд статей устава изменений и дополнений представительным органом местного самоуправления, что и позволяет говорить о жестком способе.

Гибкий способ предполагает внесение изменений и дополнений в обычном порядке, предусмотренном для большинства нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Для уставов муниципальных образований применимы оба варианта, но чаще используется более «гибкий». Он подразумевает тот же порядок, в котором был принят устав. Поэтому данная процедура в большинстве случаев установлена в самом уставе. Так, в уставе города Нижневартовска - статья 50.

Следует особо отметить правильность включения в состав субъектов, имеющих право на законодательную инициативу прокуроров. Это дает возможность предупредить нарушения и делает процедуру более контролируемой и защищенной. Так, прокурор обратился в суд с заявлением о признании частично недействительными: п. «в» ч. 2 ст. 25 Устава муниципального образования «Красногорский район» (далее по тексту - Устав), согласно которому Совет депутатов (далее - Совет) согласовывает назначение на должность и увольнение заместителей руководителей исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления; п. «г» ч. 2 ст. 25 Устава, согласно которому Совет согласует возможность заключения трудовых договоров с кандидатурами на должность руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций по представлению главы района; п. «б» ч. 2 ст. 32 Устава в части представления главой района на рассмотрение Совета кандидатур на должности заместителей главы администрации и кандидатур на должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций; п. «е» ч. 2 ст. 32 Устава, согласно которому глава района по решению Совета назначает и увольняет руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций; ч. 4 ст. 6 Устава в части назначения и увольнения руководителей территориальных сельских и поселковых администраций, являющихся структурными подразделениями администрации района, главой района при согласовании с Советом.

В обоснование своих требований прокурор указал, что участие представительного органа местного самоуправления в назначении и освобождении от должности заместителей главы муниципального образования нарушает закрепленный в Конституции РФ и продублированный в ст. 6 Устава принцип разделения властей.

Заместители главы администрации, руководители муниципальных предприятий и учреждений, руководители территориальных сельских и поселковых администраций в трудовых отношениях с Советом депутатов не состоят, в связи с чем не могут быть уволены Советом. Представитель администрации Красногорского района требования прокурора поддержал.

Решением суда требования прокурора удовлетворены в полном объеме Определение Московского областного суда от 26.05.2007 по делу № 33-4066 (Текст) // СПС «Консультант Плюс», 2014 г..

Так же, решением суда требования прокурора о признании недействующим Устава города Краснознаменска Московской области были удовлетворены частично.

Признаны недействующими с 01.2006 нормы Устава города Краснознаменска с изменениями и дополнениями по состоянию на 26.08.2005:

- ч. 2 ст. 19 Устава в части слов «И глава города, который председательствует на заседаниях Совета;

- ст. 21 Устава «Полномочия председателя Совета депутатов осуществляет глава города»;

- ч. 1 ст. 22 Устава в части слов «...на этом заседании председательствует глава города. В отсутствие главы города...»;

- ч. 1 ст. 28 Устава в части слов «... возглавляет и руководит деятельностью Совета депутатов»;

- ч. 1 ст. 29 Устава в части слов «Глава города имеет право участвовать в заседаниях Совета депутатов с правом решающего голоса. Глава города председательствует на заседаниях Совета депутатов, возглавляет Совет депутатов,...правом отклонения нормативных актов не обладает»;

- ч. 4 ст. 36 Устава «Решения, перечисленные в подпунктах 1. 3. 4. 5, пункта 1 настоящей статьи, вступают в силу с момента их принятия Советом депутатов, а решение, указанное в подпункте 2 пункта 1 настоящей статьи - со дня опубликования».

Судом признаны недействующими положения Устава, которые фактически допускали одновременное исполнение Главой города Краснознаменска полномочий Председателя Совета депутатов, что соответствует Федеральному закону № 131-ФЗ (п. 2 ч. 2 ст. 36).

Суд ошибочно исходил из тождественности понятий Глава города (Глава муниципального образования) и глава местной администрации.

Согласно ст. 36 ФЗ № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения Определение Московского областного суда от 04.05.2006 по делу № 33-5201 (Текст) // СПС «Консультант Плюс», 2014 г..

Как видим, участие прокуратуры может предотвратить возможные нарушения со стороны представительного органа, и так же, позволить осуществлять надзор более эффективно.

Помимо этого в уставах муниципальных образований перечисляются субъекты, наделенные правом внесения изменений и дополнений в рассматриваемый правовой акт. В уставе города Якутска этот список более расширен. То есть из вышеизложенного вытекает, что при определении субъектов инициативы внесения дополнений или изменений в уставы муниципальных образований наблюдается значительное разнообразие.

В некоторых уставах предусматривается более простая процедура внесения изменений и дополнений в устав, если это связано с приведением устава в соответствие с изменившимся законодательством.

Обычно выделяют две процедуры принятия изменений и дополнений: когда все статьи изменяются в одном порядке; когда в зависимости от характера отдельных норм устанавливается разный порядок внесения дополнений, изменений в эти нормы. Так же в ряде случаев основанием для внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть решения суда о незаконности тех или иных положений устава и некоторые решения, принятые на местном референдуме.

В некоторых уставах отмечаются сроки рассмотрения изменений и дополнений в уставы. Отказом в регистрации муниципального акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования может послужить: 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации; 2) нарушение установленного Федеральным законом 2003 года порядка принятия муниципального акта о внесении изменений и дополнений в устав.

После обязательной государственной регистрации появляется необходимость официального опубликования. Заключительным этапом рассматриваемой процедуры является вступление в силу уже измененного и дополненного устава. По поводу чего Федеральный закон 2003 года уточняет, что изменения и дополнения, внесенные в устав, изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия этих органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего этот акт.

Обобщая вышеизложенное, можно вывести вывод о том, что процедура разработки и принятия устава, внесения в него изменений и дополнений должна проходить гласно с привлечением общественности и предоставлением населению возможности не только знакомиться с проектом устава, но и участвовать в его разработке. Наконец, возможен такой момент, как отмена устава муниципального образования. Устав может быть отменен в связи с принятием другого устава или его новой редакции. Отмена устава может также произойти и в том случае, если дополнения и изменения в уставе составляют большую часть текста.

Подводя итог главе, нужно сказать, что, в условиях интенсивной деятельности по реформированию государственного устройства, перехода на истинно демократические основы народовластия, появляется необходимость повышения социальной значимости и авторитета Устава муниципального образования как правового акта, обладающего мощным потенциалом и призванного регулировать общественные отношения на местном уровне. Устав в процессе своего правоприменения должен постоянно выступать нормативно-регулятивным средством достижения общегосударственных целей, что невозможно осуществить без усиления юридических гарантий стабильности устава муниципального образования. Непринятие или задержка с изданием, неточное нормативное качество его отдельных положений может отрицательно сказаться на процессе реализации устава.

Качественно проведенные процедуры разработки, принятия и изменения устава муниципального образования увеличивают его статус в правовом обеспечении управления общественными делами муниципального образования и позволяют рассматривать устав как важнейший социально-управленческий инструмент.

Заключение

На основании проведенного исследования, автор пришел к следующим выводам:

1. На сегодняшний день система правовых актов субъекта РФ в области местного самоуправления, являющихся самостоятельными нормативными актами, объединена общим предметом регулирования. Отсюда вытекает необходимость в кодификации законов субъекта Федерации. Это позволило бы повысить юридико-технический уровень законов субъектов РФ в области местного самоуправления и сократить трудовые и материальные затраты на их разработку. Существенно облегчило бы принятие органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ системы законов в области местного самоуправления (муниципального кодекса субъекта РФ) или отдельных законов субъекта РФ в этой области, либо внесение соответствующих изменений и дополнений в действующие законы субъекта Федерации.

2. Правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования, то есть определяет предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

3. В нормотворческой деятельности, как государственных органов, так и органов местного самоуправления зачастую можно наблюдать бесплановость и бессистемность. Исходя из этого, можно сделать выводы о том, что в настоящее время законодательная деятельность скорее хаотична, нежели планомерна или системна. Вместе с тем, правовые акты различных субъектов правотворчества и уровней правового регулирования должны составлять единый, сбалансированный правовой массив, основанный на прочных системообразующих связях.

4. Исследованный правовой акт - Устав муниципального образования является составной частью правовой подсистемы местного самоуправления. Поэтому можно утверждать, что Устав муниципального образования является органической частью правовой системы Российской Федерации, ему присущи все свойства нормативного акта, и он испытывает сильное влияние всей правовой системы государства. Прямые и обратные связи между уставом и всей правовой системой облегчают выявление тех зависимостей, которые реально возникают и складываются в процессе правоприменения.

5. Юридические свойства устава - это правовые признаки, раскрывающие правовую природу устава, определяющие его место в правовой системе и отличающие его от других нормативно-правовых актов. К ним можно отнести следующие:

- во-первых, наличие устава муниципального образования является важнейшим нормативным условием создания и функционирования муниципального образования. Это положение определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, другими Федеральными законами и нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации;

- во-вторых, устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом местного самоуправления, с которым соотносят другие акты, решения и действия местной власти и ее органы;

- в-третьих, устав муниципального образования имеет высшую юридическую силу среди правовых актов соответствующих органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

в-четвертых, устав муниципального образования имеет обязательные положения, определяемые Федеральным законом и законом субъекта Федерации о местном самоуправлении, из которых образуется основа муниципального образования, его организация и функционирование;

- в-пятых, устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или, в определенном Федеральном законом 2003 года случае, населением непосредственно, выражая волю населения муниципального образования;

- в-шестых, в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъекта процедура принятия, регистрации, внесения изменений и дополнений в устав отличается от подобных процедур, установленных для других правовых актов.

Также отдельной строкой необходимо выделить такие признаки, как:

1. Подзаконный характер устава муниципального образования. Это означает, что Уставом муниципального образования регулируется круг вопросов, перечень которых устанавливается федеральным и региональным законодательством;

2. Учредительный характер устава муниципального образования. Устав обладает функциями правоустанавливающего действия на отношения по реализации населением муниципального образования права на осуществление местного самоуправления.

6. Постепенное эволюционное развитие местного самоуправления в государстве в какой-то мере предопределяет условия становления и самого устава муниципального образования. Являясь правовой основой для дальнейшего нормотворчества органов местного самоуправления, устав должен создавать условия для постоянного, стабильного взаимодействия различных субъектов правоотношений в сфере местного самоуправления.

Обладая определенной стабильностью, устав в тоже время обязан быть «гибким» правовым актом, соответствуя различным изменениям, происходящим как в самом муниципальном образовании, так и в законодательстве государства в целом. Рассмотренные юридические свойства устава муниципального образования дают только лишь общую характеристику этого нормативного правового акта, показывая его отличие от других правовых актов.

7. При определении предмета уставного регулирования следует учитывать следующее:

1) Содержание устава составляют положения двух видов: обязательные и дополнительные. Первый вид закреплен в Федеральном законе 2003 года, а второй вид подразумевает, что муниципальные образования вправе по собственному усмотрению включать в устав положения, позволяющие эффективно решать вопросы местного значения;

2) Предмет уставного регулирования определяет содержание устава муниципального образования. Предмет регулирования тесно связан с объемом уставного регулирования, зависящего от многочисленных факторов, например, такого, как экономический и финансовый потенциал муниципального образования;

3) В уставе муниципального образования конкретизируются и развиваются нормы федерального и регионального законодательства, регламентирующие основы местного самоуправления, а также иные, неурегулированные законодательством вопросы местного значения.

8. Можно подразделить содержание предмета уставного регулирования на две группы. К первой группе относятся вопросы, составляющие предмет самостоятельного уставного регулирования. Ко второй - вопросы, абстрагирующие предмет совместного уставного и законодательного регулирования.

9. Подводя итог основным положениям, которые должны содержаться в уставе муниципального образования, автор предлагает отражать в нем, не только положения установленные в Федеральном законе и нормы законов субъектов Федерации о местном самоуправлении, но также, в достаточной мере положения, предлагаемые самим населением муниципального образования, которые бы позволили значительно повысить эффективность устава.