Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Беларусь

Для того чтобы в новых условиях в полной мере служить интересам укрепления федеративной государственности, способствовать энергичному экономическому росту федерации и ее субъектов, межбюджетные отношения должны целенаправленно и планомерно реформироваться на основе принципов демократии, рыночной экономики, бюджетного федерализма.

Магистральным направлением улучшения межбюджетных отношений должен стать постепенный переход от их приоритетной направленности на дотационное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов к преимущественному созданию условий для укрепления бюджетной самостоятельности субъектов РФ, увеличения заинтересованности региональных и местных властей в расширении и укреплении собственных источников доходов.

Далее рассмотрим основные принципы формирования и функционирования межбюджетных отношений в Украине. В БК Украины межбюджетные отношения определены как отношения между государством, Автономной Республикой Крым и местным самоуправлением по поводу обеспечения соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения функций, предусмотренных Конституцией Украины и законами Украины.

Исследования убеждают в том, что в Украине формирование системы межбюджетных отношений и механизм их функционирования обусловлены необходимостью создания механизма финансового выравнивания местных бюджетов в условиях имеющихся финансовых диспропорций отдельных территорий.

Для украинской бюджетной системы в должной мере характерна централизованная модель межбюджетных отношений. С целью обеспечения сбалансированности экономического, научно-технического и социального развития территории государство в настоящее время использует различные модели, формы, методы и инструменты государственного регулирования процесса формирования доходов и финансирования расходов, в том числе и такого инструмента как межбюджетные отношения.

До начала реформы межбюджетных отношений 2000 года в Украине фактически не существовало четкой схемы финансового выравнивания. Размер трансфертов непосредственно зависел от планового объема собственных и закрепленных доходов. Чем выше были эти доходы, тем меньше средств получал местный бюджет в виде трансфертов. Фактически, органы местного самоуправления не были заинтересованы в наращивании собственной финансовой базы, и часто сознательно занижали ее размеры, чтобы получить больше средств из государственного бюджета. Величина межбюджетных трансфертов местным бюджетам полностью зависела от решений высшего органа власти и базировалась на субъективных критериях оценки. Основными критериями выделения трансфертов местным бюджетам являлась граница финансирования по отраслям бюджетной сферы и достигнутый уровень финансирования расходов. При этом, трансферты сначала выделялись областным бюджетам, а те, в свою очередь, распределяли их между бюджетами городов и районов. Иными словами, применялась система выравнивания, которая не была свойственна унитарным государствам и областные бюджеты по своей сути не могли осуществлять финансовое выравнивание доходов и расходов бюджетов отдельных территорий.

Начиная с 2001 года, в Украине применяется новая модель финансового выравнивания, которая базируется на распределении межбюджетных трансфертов выделяемых из государственного бюджета, объемы которых исчисляются как разница между прогнозным объемом доходов и расходов, скорректированная на коэффициент выравнивания. Доходы и расходы, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, определяются БК Украины. Прогнозный объем доходов рассчитывается на основе налогового потенциала территории и индекса платежеспособности каждого местного бюджета.

При расчете расходов местного бюджета применяется финансовый норматив бюджетной обеспеченности, который определяется путем деления общего объема финансовых ресурсов, которые направляются на реализацию бюджетных программ, на количество жителей или потребителей услуг.

Из изложенного выше следует, что наиболее эффективным инструментом финансового выравнивания в системе межбюджетных отношений является межбюджетный трансферт, но только в том случае, если это в экономическом и социальном отношении на момент его предоставления конкретному бюджету целесообразно и если трансферт не стимулирует иждивенчество местных органов, а наоборот повышает их ответственность за экономическое развитие территории в сторону его роста.

Исторический опыт формирования межбюджетных отношений на постсоветском пространстве свидетельствует, что каждому этапу развития экономики свойственны свои собственные пути и методы организации межбюджетных отношений, а их механизмы и инструменты требуют своего постоянного совершенствования. Если в постсоветских странах опыт межбюджетных отношений пока незначителен, то в большинстве зарубежных стран эти процессы реализовывались и совершенствовались не один десяток лет, именно по этой причине важно изучить и проанализировать их.

2.2 Регулирование межбюджетных отношений в зарубежных странах

Следует отметить, что в настоящее время существует общая тенденция в развитии межбюджетных отношений в странах Западной Европы - их либерализация, усиление роли региональных и местных бюджетов в решении задач территориального развития. В Германии, к примеру, это происходит в процессе смены модели «кооперативного» бюджетного федерализма на соответствующую модель «конкурентного» федерализма. Одновременно при этом достигается выполнение принципа: средства региональных и местных бюджетов идут строго на реализацию соответствующих функций и инициатив, закрепленных за этими уровнями. В рамках этих положение распределение функций управления происходит таким образом, что выполнение функций закрепленных за федеральным центром за счет бюджетов нижних уровней управления является невозможным [20, с. 91].

Следует так же подчеркнуть еще одну закономерность развития межбюджетных отношений, замеченную нами. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Например, в Германии после объединения Западной и Восточной частей, и, как следствие, роста неравенства между «землями», около 73,0% налоговых доходов взимались на уровне федерации, а объем переданной финансовой помощи из федерального бюджета составляет более 20% доходов «земель». Наоборот, в Канаде, где из 12 субъектов федерации только два характеризуются существенно меньшей бюджетной обеспеченностью, в федеральный бюджет взимается только 48,2% налоговых доходов, объем финансовой помощи составляет около 15% доходов субъектов федерации. При этом и в Германии, и в Канаде, достигаются основные цели межбюджетного регулирования - происходит желаемое выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации, то есть конечным потребителям предоставляется относительно равный доступ к бюджетным услугам [26].

При наличии наиболее общих принципов, в соответствии с которыми складываются отдельные формы межбюджетных отношений в развитых странах, они существенно различаются в итоге. На это различие оказывает влияние специфика социально-экономических условий той или иной страны, генезис формирования основ федеративного государства, менталитет гражданского населения и руководящей партии [20, с. 91].

Различные типы моделей межбюджетного взаимодействия до сих пор являются объектом пристального изучения специалистов. Широкомасштабные исследования в данной области были проведены Г. Хьюзом и С. Смитом, которым на основании отличительных признаков - схожести подходов к регулированию межбюджетных отношений, соотношению ролей центральных и субнациональных властей - удалось свести 19 стран Организации Экономического Сотрудничества и Развития, за исключение стран с малой численностью населения - Ирландия, Люксембург и Новой Зеландии, к четырем классическим группам:

- 1 группа: три федеративные государства - Австралия, Канада, США и два унитарные государства - Великобритания и Япония, в которых региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, подкрепленная широкими налоговыми полномочиями;

- 2 группа: страны Северной Европы - Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция, отличающиеся особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов;

- 3 группа: западноевропейские федерации - Австрия, Германия и Швейцария, для которых бюджеты разного уровня отличаются автономностью и активным сотрудничеством;

- 4 группа: юг и запад Европы - Бельгия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Франция, характеризующиеся значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета [27, с. 5].

Кроме того, весомый вклад в развитие той или иной модели межбюджетных отношений несет устройство государства, определяющее и бюджетное устройство.

Различают централизованную, децентрализованную и смешенную модели бюджетного устройства. Централизованная модель характеризуется централизацией всех бюджетов в едином государственном бюджете с закреплением за каждым вышестоящим бюджетом регулирующей роли (Франция, Италия, Казахстан, Узбекистан).

Децентрализованная модель характеризуется автономией центрального бюджета и местных бюджетов бюджетной системы, каждый из которых имеет собственные источники доходов, обеспечивающие их расходы (США).

Смешанная модель характеризуется закреплением за центральным бюджетом регулирующей роли по отношению к местным бюджетам, при наличии у каждого из них собственных источников доходов, обеспечивающих их расходы (РФ) [12, с. 49].

А.М. Лавров выделял типологию межбюджетных отношений, в рамках которой имели место такие типы межбюджетные отношений как советский, китайский, американский, канадский, германский [28, с. 115].

Далее рассмотрим подробнее каким образом складываются и функционируют межбюджетные отношения в различных странах.

Особенностью немецкой модели бюджетного федерализма принято считать ее ориентацию на создание одинаковых условий жизни для всей нации и обеспечение на федеральном уровне наиболее важных приоритетов: законодательной функции, распределения финансовых ресурсов и формирования основных направлений политики в той или иной области.

Трехуровневая бюджетная система Германии включает бюджет федерации, специальные правительственные фонды, бюджеты 16 земель (в том числе, трех городов), бюджеты более 10 тыс. общин. В Конституции страны закреплено существование двух уровней государственной власти - федерации и земель (членов федерации). Общины являются частью земель, в связи с чем, самоуправление общин носит ограниченный характер.

Кроме того, следует отметить тот факт, что в немецком научном и политическом лексиконе широко используется понятие «финансовая конституция», которая составляет самый крупный раздел Основного закона ФРГ - Конституции государства. В нем закреплены принципы и правила, регулирующие отношения федерального центра и федеральных земель, что обеспечивает их устойчивость, предотвращая нежелательные воздействия политической конъюнктуры.

Современная германская модель бюджетного федерализма ориентирована на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию территориальных образований, у которых бюджетная обеспеченность меньше среднего уровня [27, с. 11-12].

Уже само разграничение компетенций и источников доходов между федеральным центром, землями и общинами воздействует на финансовую обеспеченность отдельных регионов. Однако, наиболее существенно она изменяется в результате вертикального и горизонтального финансового выравнивания между землями. Вертикальное распределение имеет две стороны: разграничение налогов между субъектами получения и предоставление федеральным центром субсидий и помощи регионам (дополнительные федеральные трансферты). Кроме того, существует и скрытое финансовое выравнивание, которое осуществляется как за счет федерального бюджета, так и за счет средств других центральных бюджетов, особенно бюджета социального страхования. Горизонтальное перераспределение осуществляется путем перераспределение НДС, а также когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных земель и передачи их финансово слабым землям [29, с. 43].

Однако, отличие немецкого опыта горизонтального выравнивания от практики выравнивания в большинстве стран мира, является то, что в Германии значительная часть выравнивающих трансфертов передается напрямую от земель-доноров землям-реципиентам [30, с. 122].

На следующем этапе выравнивания подушевые доходы более слабых в финансовом отношении земель увеличиваются до 99,5% от «требуемых ресурсов» за счет дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета [26, с. 9].

Налоги Германии делятся на общие (распределяются между бюджетами всех уровней), собственные - федеральные, земельные, местные и пошлины (один из источников формирования бюджетов Евросоюза) [31, с. 6].

К общим налогам относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, НДС.

К собственным налогам относятся: транспортный налог, налог на наследство; к собственным местным налогам - налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и другие [27, с. 11-12; 31, с. 6].

В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам - 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС [30, с. 119].

Финансовые взаимоотношения федерации и общин незначительны - необходимую помощь общины получают в основном из бюджетов земель. Если собственных доходов после финансового выравнивания оказывается недостаточно, общины имеют право на получение общих дотаций и целевых субсидий. Общие дотации выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений. Целевые субсидии имеют строго определенное назначение: значительная их часть идет на финансирование капиталовложений; гранты для покрытия разницы доходных и расходных показателей [27, с. 12].

Закрепление расходных обязательств среди различных уровней власти, производится следующим образом: в сфере компетенции федеральных органов власти ФРГ находятся оборона, международные отношения, вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции, валютная политика, финансирование и регулирование федерального транспорта, почтовых и телекоммуникационных услуг. Полномочия органов власти земель распространяются на регулирование вопросов культуры, образования, юстиции и правопорядка, здравоохранения, а также региональной экономической политики. В ведении муниципальных органов власти находятся коммунальные услуги, местные учреждения здравоохранения, спорт, строительство жилья, дорог, школ. Вместе с тем компетенция органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями. Например, расходы в области социальной политики и строительства объектов инфраструктуры осуществляются бюджетами всех уровней.

Система бюджетного федерализма в Германии, а также способы и приемы бюджетного выравнивания находятся в постоянном реформировании и совершенствовании.

Следует также отметить, то факт, что схема межбюджетных отношений в Германии не лишена недостатков. Так, процедуры финансового выравнивания содержат множество встречных бюджетных потоков в финансовых взаимоотношениях между бюджетами различных уровней. Не менее проблематичной видится ситуация с горизонтальным выравниванием, представляющих собой изъятие средств от богатых земель и передачи их восточным землям [31, с. 9].

Еще одной европейской страной рассматриваемой нами в рамках вопроса организации функционирования межбюджетных отношений является Швеция.

Швеция - унитарное государство, ее бюджетная система представлена центральным бюджетом и двумя уровнями местных. Первый уровень местных бюджетов: бюджеты ландстингов (18) и регионов (2). Второй уровень составляют бюджеты коммун (290). Ландстинги и регионы не обладают иерархическими полномочиями над коммунами [32, с. 56].

В Швеции нет регулирующих налогов. Конституция устанавливает право местных властей самим собирать налоги и определять налоговые ставки. На местном уровне взимается только налог с доходов физических лиц (подоходный налог). Ландстинги и коммуны устанавливают отдельно свои ставки подоходного налога. Соотношение налоговых доходов между центральным бюджетом, бюджетами ландстингов и бюджетами коммун составляет приблизительно 67%:11%:22%.

Межбюджетное регулирование осуществляется путем предоставления целевых и нецелевых трансфертов для ландстингов и коммун за счет средство центрального правительства, а также через систему выравнивания доходов ландстингов и коммун за счет их собственных ресурсов (отрицательных трансфертов) [33, с. 39].

То есть система межбюджетного выравнивание включает ряд компонентов, таких как: выравнивание доходов, выравнивание расходов, сбалансирование расходов, сумма субсидий общего назначения на душу населения, правила переходного периода [32, с. 58].

Выравнивание доходов производится следующим путем: изначально производится анализ подушевого налогооблагаемого дохода по подоходному налогу с физических лиц, и на основании полученных данных и производится дальнейшее перераспределение по схеме представленной в таблице 2.2 (приложение Б).

В результате выравнивания доходных возможностей местных органов власти разброс между налоговым потенциалом местных бюджетов составляет от 98 до 102% от среднего налогового потенциала.

Расходное выравнивание обеспечивает выравнивание различий в структуре расходов. Они могут быть двух видов. Первый вид, когда потребности в услугах местных властей изменяются. Например, у муниципалитетов с высокой долей людей престарелого возраста существуют большие потребности в расходах на заботу о стариках. Второй вид - специфика производимых затрат. Например, затраты на школьное образование могут быть выше в малонаселенных муниципалитетах, чем в густонаселенных. Таким образом, коммуны и ландстинги с неблагоприятной структурой расходов получают трансферт от центрального правительства. Напротив, местные власти, у которых благоприятная структура расходов, платят взносы центральному правительству. Таким образом, расходное выравнивание обеспечивает выравнивание тех видов расходов, на которые не могут повлиять местные органы власти. Другими словами, расходное выравнивание затрагивает «неподконтрольные» муниципалитетам и ландстингам факторы: половозрастная структура населения, плотность населения и так далее [32, с. 59].

Общий объем финансовой помощи центрального правительства (целевых и нецелевых трансфертов) в доходах бюджетов коммун составляет около 16%, бюджетов ландстингов - 10% [33, с. 39].

Весьма интересен опыт построения межбюджетных отношений в США. Здесь следует отметить, что федерализм в США, никогда не являвшийся набором застывших правил, зафиксированных в Конституции, в течение уже более чем 200 лет представляется динамичным многомерным процессом, в котором можно выделить конституционные, административные, политические и экономические аспекты.

Современная высоко децентрализованная бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов, более 80 тыс. местных бюджетов (графств, муниципалитетов, тауншипов (поселков в сельской местности), школьных и специальных дистриктов (округов)), доверительные фонды. При этом сферы компетенции федеральных властей и штатов разграничены. Каждый уровень публичных финансов (федерация, штаты, местные органы) самостоятельно составляет и утверждает свой бюджет, разрабатывает и осуществляет налоговую политику, управляет долгом. Бюджеты штатов не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты - в бюджеты штатов.

Основным источником доходной части бюджета являются налоговые поступления. При этом виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы удовлетворять потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Одна из особенностей налоговой системы и системы государственного регулирования в США состоит в том, что некоторые виды налогов взимаются на всех трех уровнях, другие - лишь на одном или двух уровнях. [27, с. 9-10]

Главный принцип американской модели межбюджетных отношений состоит в обеспечении практической независимости полномочий в области налогообложения штатов и федерального правительства. Уровни налогов достаточно твердо закреплены за относительно самостоятельными, формируемыми преимущественно за счет собственных источников, бюджетами. Федеральные налоги в США поступают преимущественно в федеральный бюджет, налоги штатов - в бюджеты штатов, местные налоги - в местные бюджеты. Согласно законодательству, правом устанавливать собственные налоги обладает не только федеральное правительство, но и правительства штатов и территорий, а также местные органы власти в городах, графствах, округах и так далее [12, с. 110].

Основным источником доходной части бюджетов являются налоговые поступления. В доходах федерального бюджета преобладают прямые налоги, в доходах штатов - косвенные, в доходах местных органов власти - прямые, поимущественные налоги [26, с. 16].

За федеральными органами закреплены расходы общенационального значения (на военные цели и международные дела; на финансовую поддержку каких-либо отраслей и секторов национального хозяйства; на содержание федерального государственного аппарата; на управление федеральным государственным долгом и так далее). На долю властей штатов и местных органов приходится значительная часть государственных расходов, связанных с финансированием социальных нужд местного хозяйства, административного аппарата. При этом федеральные налоги едины и обязательны для всех жителей страны, в то время как местные налоги территориально различаются.

Штаты США обладают широкими налоговыми полномочиями, имеют право вводить такие же прямые налоги, как и на уровне федерации, определять ставки и базу налогообложения [27, с. 9-10].

Ни конституция США, ни какой-либо из федеральных законов не устанавливают ограничений на налоги, которыми власти штата в пределах своих полномочий считают нужным обложить определенные виды экономической деятельности, фирмы или частные лица. Штаты вправе сами решать, какие налоги им вводить, какие- нет, какую ставку налогообложения устанавливать и к какой базе эту ставку применять. Штаты не имеют права денежной эмиссии и не имеют права облагать налогами международную торговлю (устанавливать импортные или экспортные пошлины), но могут использовать любые другие источники доходов при условии, что это не противоречит действующему федеральному законодательству [26, с. 17].

Применяемая в США модель, характеризуемая высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы, сочетается с приоритетностью федерального законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям, не ставит целью выравнивание территорий, налоговый потенциал которых оказывается ниже среднего уровня [12, с. 111].

В США отсутствует практика прямого разделения федеральных налоговых поступлений между бюджетами штатов, и тем не менее с 1988 г. механизм бюджетного самофинансирования был дополнен системой финансирования федеральных целевых программ, осуществляемой в форме целевых трансфертов, предоставляемых на условиях встречного финансирования. В целом трансферты из федерального бюджета США покрывают около 20 % расходов штатов и, в первую очередь, используются для повышения благосостояния населения. Большинство из программ подпадают под действие федеральных законов. При этом много программ осуществляются правительствами штатов (в этом случае расходы разделяются между штатами и федерацией) [27, с. 9-10; 12, с. 111].

Как правило, доходные части всех уровней бюджетов, включая бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, лишь в малой степени пополняются за счет финансовой помощи или ссуды от вышестоящих бюджетов. Межбюджетное регулирование в США используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого подхода. В модели межбюджетных трансфертов доминируют два типа целевых грантов.

Первый тип представляет "блок-гранты", предназначенные для финансирования достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Они выделяются на здравоохранение, социальное обеспечение, финансирование других расходных групп. Второй тип - это "категорийные гранты" (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы [26, с. 18].

Особенностью американской модели можно считать также и то, что около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.

Таким образом, Американской (США) модели межбюджетных отношений характерна высокая степень фискальной автономии региональных органов власти. Особенность состоит в том, что доступ к налоговым базам открыт для всех уровней бюджетной системы. При этом правительства штатов имеют право самостоятельно вводить любые налоги, включая налоговые базы и ставки. В США отсутствует практика прямого разделения федеральных налоговых поступлений между субфедеральными бюджетами. Расходные полномочия разграничены в соответствии с компетенциями федерального правительства и правительств штатов и округов, наряду с этим имеют место расходы, в предоставлении которых участвуют все уровни бюджетной системы. Особенность межбюджетных отношений в США -- отсутствие федеральной программы бюджетного выравнивания [12, с. 112].

Канадская модель бюджетного федерализма в значительной степени напоминает американскую.

Канада является федерацией десяти провинций и двух территорий, правительства которых являются вторым уровнем государственной власти, а бюджеты - равноправными участниками межбюджетных отношений с федерацией [26, с. 3].

Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам, они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти [27, с. 14].

Основные поступления в консолидированный бюджет Канады обеспечиваются за счет налогов, вводимых федеральным правительством. К таким налогам относятся, например, подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций, налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины, отчисления на социальное страхование. При этом доходы по данным видам налогов зачисляются как в федеральный бюджет, так и в бюджеты провинций и территорий (в законодательно установленных долях). Исключение составляют только импортные пошлины, ряд акцизов и налоги на нерезидентов, которые взимаются только федеральным правительством. По подоходному налогу и налогу на доходы корпораций, вводимым федеральным правительством, бюджеты территорий/провинций могут устанавливать свои дополнительные налоговые ставки и налоговые льготы. Помимо этого, провинции имеют право устанавливать свои собственные налоги, например, налоги на использование природных ресурсов, на игорный бизнес, алкогольную продукцию, налог с продаж (или налог на товары и услуги, аналогичный федеральному), налоги на имущество и недвижимость, специальные лицензионные сборы [26, с. 3].

В то же время в канадской модели бюджетного федерализма, в отличие от американской, важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения [27, с. 14].

Помимо налоговых и неналоговых доходов, бюджеты территорий и провинций получают трансферты из федерального бюджета. В Канаде существует два вида трансфертов: налоговый трансферт и денежный трансферт. Денежный трансферт осуществляется в виде перевода денежных средств из федерального бюджета в бюджеты провинций или территорий. Налоговый трансферт возникает в случае, когда федеральное правительство снижает федеральные ставки по налогам, одновременно представляя провинциям право повышать свои ставки по соответствующим налогам на аналогичную величину. Налоговые трансферты впервые появились в 1977 году, когда федеральное правительство передало в провинциальные бюджеты 13,5 процентных пунктов федерального подоходного налога и один процентный пункт федеральной ставки по налогу на доходы корпораций.

Федеральное правительство Канады передает трансферты провинциям и территориям по трем основным программам:

- трансферт на здравоохранение и социальную помощь. Программа направлена на поддержку здравоохранения, высшего образования, предоставление социальной помощи и услуг территориями и провинциями. Данный трансферт является целевым;

- программа выравнивания направлена на выравнивание менее обеспеченных провинций (территории в выравнивании не участвуют) по уровню предоставления бюджетных услуг населению. Данный трансферт является несвязанным;

- программа территориального финансирования. В рамках программы

специальный трансферт передается северным территориям (не провинциям), которые отличаются от провинций тем, что у них значительно выше затраты на предоставление бюджетных услуг, высокие темпы роста численности населения и слабо развита налоговая база. Данный трансферт является несвязанным и представляется для повышения бюджетной обеспеченности территорий;

- по прочим программам (например, государственная программа изучения иностранных языков, программа фискальной стабилизации, программа субсидий).

Следует отметить, что территории практически все свои доходы обеспечивают за счет федерального трансферта [26, с. 5-6].

К компетенции федерального правительства в области расходов относятся: оборона, кредитно-денежная политика, железнодорожное и воздушное сообщение, внешнеэкономические отношения и страхование по безработице.

К сфере совместного ведения федерального правительства и правительств провинций относятся: пенсионное обеспечение, иммиграция, промышленность и сельское хозяйство.

К компетенции провинций относятся: образование, здравоохранение, социальное обеспечение, правоохранительная деятельность (полиция), природные ресурсы и дороги [12, с. 104-105].

Далее обратимся к опыту функционирования межбюджетных отношений в Австралии. Австралийский Союз, с точки зрения государственного устройства, является федеративной системой с высокой степенью централизации [27, с. 10].

Австралия - федеративное государство, включает 6 штатов, две внутренние территории (Территория федеральной столицы и Северная территория) и 7 внешних (остров Норфолк, Кокосовые острова, остров Рождества и др.). Отличие территорий от штатов состоит в том, что они напрямую подчиняются федерации, в то время как штаты обладают административной и бюджетной самостоятельностью, которая гарантирована им Конституцией. Правительство федерации самостоятельно разрабатывает законодательство для территорий (территории имеют свою администрацию, но у них нет своих парламентов).

При распределении межбюджетных финансовых потоков территории практически ничем не отличаются от штатов.

В Австралии существует трехуровневая система управления, но эта система имеет только два автономных уровня - уровень федерального правительства и уровень правительства штатов. Муниципальный уровень живет согласно законодательству, которое принимается парламентом соответствующего штата [26, с. 13].

В ведении федеральной власти находятся вопросы обороны, внешней политики и торговли, финансов, включая взимание налогов, пенсионного и другого социального обеспечения, занятости, иммиграции, таможни, выдачи загранпаспортов, контроля за радио- и телевещанием.

Полномочия администраций штатов и территорий ограничиваются сферами здравоохранения и образования, дорожным строительством, системой поддержания правопорядка, лесным хозяйством, регистрацией автотранспорта и противопожарным обеспечением. Местная власть в основном осуществляет контроль по поддержанию порядка в масштабах отдельных городов и областей [27, с. 13].

В Австралии модель межбюджетных отношений является централизованной. Доля налогов федерального правительства в консолидированном бюджете страны превышает 75 %, доля налогов штатов - порядка 20 %, доля местных налогов - менее 5 %. В соответствии с Конституцией Австралии исключительное право введения косвенных налогов (налогов с продаж), а также налогов на доходы граждан и корпораций закреплено за федеральными властями [26, с. 13; 12, с. 101].

Используемая централизованная модель межбюджетных отношений характеризуется высокой степенью аккумулирования ресурсов в федеральном бюджете, низкой долей местных налогов в консолидированном бюджете страны, определяемыми на федеральном уровне расходными полномочиями субфедеральных властей, значительными объемами перераспределения финансовых ресурсов по территории страны, политикой обеспечения единого для всех жителей уровня бюджетных услуг [27, с. 13].

Главным инструментом финансовой политики центральной власти является формирование денежных ресурсов за счет налога с продаж и распределения этих ресурсов между штатами на основе единой формализованной методики с выделением в конкретных случаях дополнительной помощи штатам, носящей разовый характер [26, с. 14].

Важным источником доходов субфедеральных бюджетов являются трансферты из федерального бюджета. Нецелевые гранты являются основным инструментом бюджетного выравнивания, а целевые гранты позволяют федеральному правительству оказывать влияние на политику субфедеральных органов власти в социально-экономической сфере [12, с. 103].

Центр сохраняет жесткий контроль над всеми государственными расходами путем предоставления штатам централизованных отчислений, определяемых по единой распределительно-уравнительной формуле, с целью удовлетворения бюджетных потребностей штатов и обеспечения единых по всей стране стандартов общественных услуг. Если бюджетные потребности какого-либо штата изменяются по сравнению с другими штатами, то специальная комиссия по субсидиям решает вопрос о том, следует ли предоставлять этому штату дополнительную субсидию. Как правило, такая субсидия, носящая разовый характер, рассчитана на то, чтобы получающий ее штат смог восстановить свое финансовое равновесие.

Единственным районом, которому на постоянной основе предоставлены особые налоговые привилегии (специальный налоговый режим), является Северная территория, с 1978 г. получившая статус самоуправляющейся. Субсидии, предоставляемые Северной территории, рассчитываются таким же образом, как и субсидии другим регионам: сначала определяются потребности в бюджетных расходах, затем из них вычитаются налоговые доходы региона, и, в итоге, получается требуемая сумма трансферта. Однако, при этом учитывается множество компонентов, отражающих ее особые условия. Например, отдаленность территории и низкая плотность населения влекут за собой дополнительные расходы на транспортировку и топливо, длительные сроки исполнения заказов по поставкам, повышенные расходы на связь и т.д. Необычно молодой состав населения требует высокого уровня ассигнований на реализацию программ по проблемам материнства и детства, образования и так далее [27, с. 13].

Таким образом, проведенный нами анализ позволяет сделать следующие выводы относительно сложившихся моделей межбюджетных отношений в различных странах мира.

В настоящее время, не смотря на существование довольно длительного периода формирования межбюджетных отношений в различных странах, они (отношения) все еще подвержены преобразованиям, в силу того что данные отношения тесным образом связаны с социально-экономической, политической, демографической и прочими ситуациями складывающимися в государстве. Таким образом, межбюджетные отношения не являются перманентно заданным, а носят динамичный характер.

Кроме того, напрашивается следующий вывод о том, что для региональных властей желательно создавать стимулы к самостоятельному увеличению своего налогового потенциала, при этом способы воздействия центра на фискальное поведение местных властей должны отличаться в зависимости от национальной модели межбюджетных отношений.

В области закрепления расходных обязательств желательна значительно большая децентрализация, чем при закреплении доходных источников. Кроме того, в большинстве стран прияты меры по предоставлению возникновения «нефинансируемых мандатов».

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

3.1 Анализ основных подходов к существующим проблемам в сфере регулирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь

Прежде чем перейти к изучению проблем правового регулирования межбюджетных отношений, целесообразно рассмотреть особенности бюджетной системы Республики Беларусь.

В первую очередь, отметим, что белорусская бюджетная система базируется на принципах унитарного государства.

В данную систему как самостоятельные части, включаются республиканский бюджет и местные бюджеты. Как отмечает Г.А. Воробей, при определении бюджетной системы Республики Беларусь законодатель опирался на государственное устройство страны и ее административно-территориальное деление [18, с. 47].

Иными словами, административно-территориальное деление определяет количество бюджетов, так как каждый уровень государственной власти имеет право на свой собственный бюджет.

В системе местных бюджетов законодатель выделяет три уровня:

- первичный, структуру которого составляют сельские, поселковые и городские (городов районного подчинения) бюджеты;

- базовый, к которому относятся районные и городские (городов областного подчинения) бюджеты;

- областной, куда, в соответствии с его названием, входят бюджеты областей, и кроме того бюджет города Минска.

Статья 7 БК Республики Беларусь вводит понятие консолидированного бюджета, которое трактуется как свод бюджетов на соответствующей территории без учета межбюджетных трансфертов. В данном случае, следует пояснить, что этот инструмент (консолидированный бюджет) в бюджетном процессе носить исключительно статистический характер, позволяющий более точно и достоверно оценить показатели формирования и использования бюджетных средств в пределах как отдельных административно-территориальных единиц, так и всего государства в целом, а также дает возможность проводить сравнительный анализ этих показателей в динамике за ряд лет, производить иные экономико-статистические расчеты. Объединение отдельных бюджетов в консолидированные бюджеты определенных территорий не ставит их в зависимость друг от друга, они, как это и определено в бюджетном кодексе, являются самостоятельными частями бюджетной системы. Схематичная структура консолидированного бюджета Республики Беларусь отражена на рисунке 3.1

Рисунок 1 - Структура консолидированного бюджета Республики Беларусь

Кроме того пункт 5 статьи 7 БК Республики Беларусь, содержит положение о консолидированном бюджете сектора государственного управления Республики Беларусь, который включает в себя консолидированный бюджет Республики Беларусь, бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также средства от приносящей доходы деятельности бюджетных организация. В данном случае речь идет обо всех денежных средствах, которые принадлежать государству вне зависимости от места их концентрации (бюджет, внебюджетные фонды, целевые фонды).

Составление бюджета на очередной финансовый (бюджетный) год производится в соответствии с положениями БК Республики Беларусь, на основании отчетных данных об исполнении бюджета за предыдущий год и определенный период текущего года, прогнозных оценок доходов, параметров прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь, государственных и региональных программ, в сроки, устанавливаемые Правительством Республики Беларусь и местными исполнительными и распорядительными органами.

БК Республики Беларусь относит составление проектов бюджетов к исключительной компетенции Правительства Республики Беларусь и соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов, а непосредственное составление проектов бюджетов возлагается на Министерство финансов Республики Беларусь и местные финансовые органы (соответствующих исполнительных и распорядительных органов).

Республиканский бюджет утверждается законом Республики Беларусь, местные бюджеты - решениями местных Советов депутатов [16].

Правительство Республики Беларусь устанавливает для Министерства финансов сроки составления расчетных показателей по доходам и расходам консолидированного бюджета Республики Беларусь, республиканского бюджета и консолидированных бюджетов областей и города Минска.

Областными исполнительными и распорядительными органами для финансовых органов устанавливаются сроки составления расчетных показателей по доходам и расходам консолидированных бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, местных бюджетов. При этом окончательное составление местных бюджетов на очередной финансовый год производится после утверждения вышестоящими местными Советами депутатов нормативов отчислений от республиканских налогов и других обязательных платежей в соответствующие местные бюджеты.

Правительство Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы обеспечивают исполнение соответствующих бюджетов.

Правительство Республики Беларусь разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Парламент отчет об исполнении республиканского бюджета.

Важным элементом бюджетного процесса являются межбюджетные отношения, в этой связи обратимся к рассмотрению их особенностей.

Фундаментальной задачей стоящей перед межбюджетными отношениями, реализуемыми в любом государстве, является устранение возможных различий финансового обеспечения приходящегося на душу населения по различным территориям страны. Наличие таких отклонений создает неодинаковые условия для обеспечения гарантированных государством социальных, административных и иных стандартов [34, с. 69].

Оплачивая одинаковые налоги, граждане вправе рассчитывать на одинаковый уровень услуг.

В систему государственных минимальных социальных стандартов в Республике Беларусь включены государственные минимальные социальные стандарты в области: оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального обслуживания, социальной поддержки и социального обслуживания.

Кроме того, немаловажной задачей межбюджетных отношений является обеспечение сбалансированности бюджетов различных уровней, что непосредственно закреплено в бюджетном кодексе страны в виде одного из принципов функционирования бюджетной системы, имеющего одноименное название с рассматриваемой нами целью межбюджетных отношений, а именно принципа сбалансированности бюджетов (подпункт 1.3 статьи 8).

В свою очередь, Ю.В. Криворотько, говоря об эффективности функционирования межбюджетных отношений [19, с. 62], подчеркивает, что достижение ее немыслимо без передачи на нижние уровни территориального управления соответствующих полномочий и финансовых ресурсов.

Анализ закрепления определенных функций за уровнями власти в Беларуси, показывает, что основные принципы закрепления в значительной степени реализуются. Например, услуги текущей жизнедеятельности, которые реализуются в основном для жителей административно-территориальных единиц, находятся в ведении местных органов власти. Услуги, затрагивающие интересы государства: оборона, развитие экономики, транспорт, связь социальная защита населения, обеспечение занятости населения являются услугами общенационального пользования и выступают прерогативой Правительства [19, с. 62].

Тем не менее, более детальное рассмотрение имеющего места разделение функций между различными уровнями государственной власти демонстрирует их административную подчиненность и финансово-бюджетную зависимость низовых управленческих территориальных структур от распорядительной власти вышестоящего уровня.

Как отмечают П.Г. Никитенко и Т.С. Вертинская, такая модель местного управления и самоуправления по многим своим составляющим отлична от существующих в зарубежных странах. К тому же данная модель не позволяет в полной мере увязывать механизм финансовых потоков с характером выполняемых функций [35, с. 19].

Значительным шагом в преодолении обозначенной проблемы стало принятие Закона Республики Беларусь от 04.01.2010 г. №108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [36]. Практика применения ранее действовавшего Закона Республики Беларусь от 20.02.1991 N 617-XII "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного управления и самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции органов местного управления и самоуправления, возможность формирования структуры, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, непроработанность механизмов взаимодействия органов местного управления и самоуправления. Новый Закон был разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике, и представляет собой новую редакцию действовавшего закона, и направлен на создание условий эффективного функционирования системы местного управления и самоуправления [37].

Как отмечает ряд авторов, большинство расходов имеют тенденцию к максимизации эффективности при осуществлении их на нижних уровнях бюджетной системы [38, с. 5].

В мировой практике сложилось 3 подхода наделению региональных и местных властей расходными полномочиями и функциями, это -функциональный, оптимизационный и динамический.

Суть функционального подхода состоит в том, что определенные функции управления должны закрепляться исключительно за общегосударственным уровнем власти, прочие функции - за региональным и местным уровнями. Данный подход базируется на том, что в современной экономике макроэкономическую политику могут осуществлять лишь центральные власти, а определенные расходы наиболее эффективны на местном уровне. К преимуществу данного подхода можно отнести реализацию в его рамках следующего принципа: чем ближе исполнение функций властных структур к обеспечению потребностей конкретного человека, тем на более низком уровне бюджетной системы осуществляется их финансирование. Это позволяет обеспечивать разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в зависимости от потребностей всего общества и конкретных социальных групп в соответствующих общественных благах. Данный подход учитывает общие для всех стран особенности разграничения бюджетных полномочий между национальными, местными и региональными властями.

Существенный недостаток функционального подхода заключается в том, что при его использовании не удается однозначно определить какие конкретные доходные и расходные полномочия необходимо закрепить за соответствующими властями. Не существует единых для всех экономических ситуаций критериев разграничения расходных полномочий. В отдельных странах эти полномочий подвержены достаточно частым изменениям [39, с. 25-26].

Оптимизационный подход к разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы базируется на необходимости закрепления расходов за конкретными бюджетами на основе минимизации как самих затрат, так и издержек на администрирование. Его суть определяется принципом: конкретные расходы необходимо осуществлять с учетом максимизации полезного эффекта при минимизации расходов, включая затраты на администрирование и последующий контроль.

Недостаток данного подхода связан с тем, что данный подход применим не ко всем расходам, например, к социально значимым, важным для стабильности общества. Ограниченные возможности данного подхода также обусловлены тем, что изменения, происходящие в макроэкономической системе, являются основными причинами изменений в приоритетных направлениях бюджетной политики, в том числе в сфере межбюджетных отношений, а именно на разграничении расходных полномочий между уровнями власти [39, с. 26].

Динамический подход основывается на объективном характере межбюджетных отношений в рамках конкретных исторических условий развития данного государственного образования. Его суть состоит в том, что определение приоритетных направлений формирования межбюджетных отношений зависит от особенностей макроэкономической ситуации. В данном случае речь идет о том, что функции различных уровней власти могут изменяться в соответствии с циклическими колебаниями имеющими место в экономике страны. На фазе экономического подъема создаются условия для перераспределения расходных полномочий от центральных органов власти к региональным и местным. Основными задачами последних становится реализация инфраструктурных проектов, создание конкурентных условий для привлечения капитала. В то время как центральные власти способны в таких условиях осуществлять финансирование программ по преодолению неравенства в уровнях развития территорий.

При циклическом кризисе основной функцией властей становится осуществление эффективной социальной политики, в частности снижение безработицы. Ресурсы центральных властей обычно используются для проведения активной социальной политики в депрессивных регионах [39, с. 26-27].

Для каждого из представленных выше подходов характерны как положительные, так и отрицательные стороны, и по этой причине принятие и реализация какого-либо одного из них в рамках процесса дальнейшего развития межбюджетных отношений в Республике Беларусь невозможно. Однако, необходимым видится применение элементов всех трех подходов, требующее от системы межбюджетных отношений внедрение следующих принципов:

- умеренная децентрализация расходных полномочий, в силу того, что имея достаточный объем бюджетных полномочий, региональные и местные власти в состоянии проводить более оперативную социальную и экономическую политику на местах, на основе мониторинга процессов, протекающих в обществе;