1.1 Понятие доверия, сущность, содержание, формы и методы установления доверительных отношений между органами государственной власти и гражданами

Доверие - нравственно-гуманистическая, этическая категория, выступающая как общечеловеческая норма межличностных отношений и означающая веру одного человека в другого. Можно отметить, что вера и доверие - однокоренные, но не тождественные понятия. Более широким является понятие веры как добровольной позиции человека, лично принимающего то, что разумно недоказуемо, но необходимо для обоснования нравственных действий. Вера не предполагает ни доказательства, ни отчета в своем предмете, ни ответственности за себя, т.е. веру. Это добровольное дело личных убеждений и свободы совести каждого человека. доверие население государственный власть

Вера в наиболее широком понимании есть феномен личностного, духовно-нравственного и социально-психологического порядка. Она понимается как особое духовное состояние личности, мировоззренческая позиция и нравственно-психологическая установка человека, предполагающая принятие определенных утверждений, принципов, норм поведения, а также решимость и готовность следовать им вопреки всем сомнениям.

В отличие от веры, доверие чаще всего не является безоглядным. Оно нуждается в подтверждении и доказательстве, несмотря на добровольность и возможную априорность. Верить можно во многое: в себя, в родных и близких людей, в друзей, и даже в чудодейственные силы природы. Но, как свидетельствует жизнь, никому, в том числе и себе, доверяться полностью не приходится. И потому в народе не зря говорится: «Доверяй, но проверяй!». Романов А.В. Социальное доверие населения к исполнительной власти и основные факторы его детерминации // Труды МГУУ Правительства Москвы. Выпуск 5.- М., 2005. - с. 180-200.

Ситуация доверия характеризуется тем, что в ней имеют место по меньшей мере два субъекта. Один человек доверяет другому только потому, что другой также доверяет ему. Иными словами, доверие носит взаимный, субъектно-субъектный характер. Оно предполагает равную меру доверительности, соответствующего ей сознания и поведения со стороны как одного, так и другого человека. Значит, обе стороны доверия выступают, прежде всего, в роли субъектов доверительных отношений. Такова субъективная природа доверия.

Объективная природа доверия кроется в совместном характере жизнедеятельности людей, который вынуждает их к доверию в процессе взаимодействия, общения и взаимоотношений. При этом существует прямая зависимость уровня и меры доверия от характера взаимодействия между людьми: чем более непосредственным и устойчивым является взаимодействие, тем более высокого уровня доверия оно требует от людей.

Субъектом доверия может выступать не только один человек, но и группа людей, коллектив, нация, общество, государство. Доверие имеет место в межличностных отношениях, в отношениях человека с группой людей, коллективом, обществом и даже с государством. И в этом смысле можно говорить о таких видах доверия, как межличностное, групповое, коллективное, национальное, международное. Доверие проявляется также в сфере экономических, социальных, политических и иных общественных отношений, но реализуется оно всегда посредством взаимодействия, общения и взаимоотношений между людьми, что не изменяет его нравственной природы в конечном итоге.

Таким образом, в понятии доверия выражается устойчивая способность человека, группы, коллектива и всего населения добровольно наделять другого человека, социальную группу и население в целом ценностными и общественно значимыми свойствами в интересах обеспечения своих прав и свобод, гарантий и льгот, а в целом - стабильности и безопасности существования. Система доверия носит субъектно-субъектный характер, при котором одна сторона (доверяющая) постоянно убеждается в верности другой стороны, а последняя постоянно подтверждает свою верность перед первой.

Существует комплекс причин, источников и факторов доверия. Гносеологическую основу доверия составляет истинное знание людьми друг друга и правильное его выражение. Нравственная природа доверия состоит в благотворности и доброжелательности, взаимной нацеленности на добро и благо в поведении людей; социальная - в общности и согласии, согласовании единых интересов и взаимодействии людей на основе преданности друг другу; эмпирическая - в богатом и позитивном практическом опыте совместного решения многообразных задач, высокой квалификации и профессионализме, деловой репутации и компетентности, авторитете и надежности тех людей, которым доверяют другие. Психологические корни доверия - в чувственно-эмоциональном отношении людей друг к другу, которое сопровождается возникновением симпатий, дружбы, любви и проявляется в формах сотрудничества, взаимопомощи, партнерства, товарищества.

По мнению большинства ученых, в социологии выделяются две ведущие теоретические традиции объяснения детерминант доверия: культурологическая и институциональная, в каждой из которых еще выделяется два уровня анализа детерминант доверия: микроуровень и макроуровень. Зинченко В.П. Психология доверия // Философия, общество, культура. - 2008. - №7. - С. 34-38 На микроуровне основной акцент делается на отдельной личности, особенностях ее социализации, восприятия, оценок. Базовый тезис микроуровневых теорий доверия политическим институтам заключается в том, что доверие отличается среди членов определенного общества в силу того, что у всех разные условия социализации, нормы и ценности. Анализ факторов доверия на макроуровне предполагает рассмотрение, в первую очередь, культурных особенностей и предыдущего опыта жителей страны в целом. Основным тезисом макроуровневых теорий является положение о том, что все члены определенного общества доверяют или не доверяют политическим институтам. Конечно же, абсолютно у всех членов общества не может быть одинаковый уровень доверия/недоверия политическим институтам, но макроуровневые теории делают акцент на том, что средний уровень доверия/недоверия варьирует в зависимости от страны.

Сторонники культурологических теорий (Г. Алмонд, С. Верба, Р. Инглехарт, Р. Патнем, М. Фоли, Б. Эдвардс, Р. Джекмен, Р. Миллер, М. Леви) исходят из того, что доверие политическим институтам определяется внешними (экзогенными) по отношению к ним факторами. Оно возникает вне политической сферы, из глубоко укоренившихся убеждений людей, общих ориентаций, культурных норм, возникших на ранних этапах социализации, и является следствием того, насколько люди доверяют друг другу вообще. Лукин В.Н. Политическое доверие в современном гражданском обществе: культурологические и институциональные модели // CREDO. - 2005. - №3. Доступно на: http://credonew.ru/content/view/500/30/

В рамках культурологических концепций политическое доверие рассматривается как составляющая социального капитала. Putnam R. Bowling Alone: America's Declining Social Capital // Journal of Democracy. 1995. January. P. 65-78. В рамках данных теорий доверие общества рассматривается как одна из предпосылок эффективности деятельности правительства и успешной работы демократии и экономического благополучия. Фукуяма Ф. Доверие: социальные добродетели и путь к процветанию / Пер. с англ. - М.: ООО "Издательство АСТ": ЗАО НПП "Ермак", 2004. - 730с. Наиболее уязвимым звеном здесь является положение о переходе межличностного доверия на уровень политического доверия. Newton K. Social Trust and Political Disaffection: Social Capital and Democracy. The University of Southampton. 2001. Available at: http://huss.exeter.ac.uk/politics/research/socialcapital/papers/newton.pdf

Приверженцы институциональных теорий (Дж. Колеман, П. Дазгупта, К. Оррен, С. Скоуронек, К. Шепсл, Д. Старк) предполагают, что политическое доверие имеет политическое происхождение (акцент на эндогенной (внутренней) природе) и является следствием успешности работы политических институтов. Доверие имеет рациональные основания, оно зависит от оценки гражданами работы институтов власти, выбранного правительством политического и экономического курса. Лукин В.Н. Политическое доверие в современном гражданском обществе: культурологические и институциональные модели // CREDO. - 2005. - №3. Доступно на: http://credonew.ru/content/view/500/30/ Согласно положениям институциональных теорий, межличностное доверие и доверие политическим институтам рассматриваются как практически несвязанные между собой элементы, существующие как бы в параллельных плоскостях, имеющие разную природу и происхождение.

Сравнительная характеристика культурологических и институциональных трактовок детерминант доверия политическим институтам представлены в табл.1.

Таблица 1

Сравнительная характеристика культурологических и институциональных трактовок детерминант доверия политическим институтам

Подведем краткий итог по двум основным теоретическим традициям, объясняющим детерминанты политического доверия. В Таблице 1 различия по основным позициям между культурологическими и институциональными теориями в целом, а в Таблице 2 содержатся ключевые слова для понимания различий между культурологическими и институциональными макро - и микротеориями.

Таблица 2

Корни доверия политическим институтам в культурологических и институциональных макро - и микротеориях Mishler W., Rose R. What are the Origins of Political Trust?: Testng Institutional and Cultural Theories in Post-Communist Societies // Comparative Political Studies. 2001.Vol. 34. N 1. P.30-62.

Выше представлены различия между двумя классами теорий, объясняющими детерминанты доверия политическим институтам. Семененко, И.С. Образы и имиджи в дискурсе национальной идентичности / И.С. Семененко // Полис. - 2008. - №5. - С. 7-8. Несмотря на все различия, была предпринята весьма удачная попытка создания интегрированной теории, соединяющей основополагающие моменты культурологических и институциональных трактовок, которая может рассматриваться как третья теоретическая традиция объяснения происхождения доверия. Попытку создания такой теории предприняли Уильям Мишлер (William Mishler) и Ричард Роуз (Richard Rose).

У. Мишлер и Р. Роуз подчеркивают общий элемент в культурологической и институциональной трактовках детерминант доверия политическим институтам, который заключается в том, что доверие формируется за счет опыта, приобретенного индивидом. Различие между данными подходами заключается в том, на каком жизненном этапе человек приобретает опыт, который отразится на уровне доверия политическим институтам. Оба эти подхода, по мнению авторов, логично объединить в один, который они обозначили как "модель пожизненного обучения". Mishler W., Rose R. What are the Origins of Political Trust?: Testng Institutional and Cultural Theories in Post-Communist Societies // Comparative Political Studies. 2001.Vol. 34. N 1. P.30-62.

В рамках данного исследования, для объяснения детерминант доверия/недоверия российским политическим институтам, в частности исполнительным органам государственной власти, в настоящее время нельзя ограничиваться одним односторонним подходом: корни недоверия кроются как в культурных особенностях россиян (культурологический подход), так и обусловлены их негативной оценкой деятельности существующих институтов (институциональный подход). Наумов С.Ю. Власть и социальное здоровье российского общества // Власть. 2005. - N 9. - С.5-7 То есть, для объяснения природы политического доверия в России наиболее оптимальным является интегрированный подход.

Ниже представлен ряд определений понятия «доверие».

«Доверие же -- это отношение к действиям другого лица и к нему самому, которое основывается на убежденности в его правоте, верности, порядочности, честности». „R„}. „ѓ„|„Ђ„r„p„‚„Ћ „Ѓ„Ђ „Џ„„„y„{„y. „M.,1989 - „R.79

«Доверие как определенное нравственное отношение не является простым результатом реальной взаимозависимости людей. Оно носит упреждающий характер, что выражается, например, в сентенции: «Человеку надо доверять». Предшествуя фактическим отношениям людей, оно затем или закрепляется, углубляется этими отношениями, или, напротив, разрушается». Груша А.В. Формы и методы организации взаимодействия субъектов политики. Пресса и политический диалог. М.: Изд-во Политиздат, 2001. - С.74

Г.Альмонд и С.Верба рассматривают доверие как «тот источник жизни, в известном смысле, тот обобщенный ресурс, который поддерживает демократическую государственную систему в действии». Цит. По: Данкин Д.М.Доверие: политологический аспект. -- М.: ИнтелТех, 1999. - С. 28

Роль политического доверия как важного звена политической культуры обозначил Д.М. Данкин. Он определил политическое доверие как доверие к политическим институтам, правительству, вообще власти. «Политическое доверие всегда касается вопроса власти, оно отражает отношение людей к устройству и деятельности государственных структур, становится характеристикой массовых настроений». Данкин Д. Проблема политического доверия в международных отношениях: Дис. ...д-ра политич. наук. -M., 2000. - С 49-50. Динамика уровня доверия характеризует уровень авторитета власти.

В.Ф. Халипов и Е.В. Халипова дают следующее определение доверия в политике: «Это социально-психологическое чувство; одно из важнейших условий успеха политических партий и властей; состояние приверженности к действиям тех или иных политических сил, конкретных лиц, деятелей, властных структур, присущее как отдельным людям, так и социальным группам. Доверие рождается в среде граждан и несет на себе их надежды на улучшение жизни, веру в осуществление интересов, удовлетворение потребностей, желаний и т.д.» Халипов В.Ф., Халипова Е.В. Власть. Политика, Государственная служба. Словарь. - М.: Луч, 1996. -С.83..

О значении доверия в политической власти писал в начале прошлого столетия российский ученый И.А. Ильин. "Доверие к власти, - говорил он - лежит в самой основе правопорядка, а недоверие к ней есть начало ее ниспровержения" и заключал: "Нормальное правосознание утверждает, что государство по своей идее есть живая система всеобщего доверия.... Если эти аксиомы правосознания становятся основой государственной и правовой жизни, то они обеспечивают общественное и государственное процветание". Ильин И.А. О сущности правосознания/ Ильин И.А. Собр. соч. Т.4. М., 1994. - С.372-375

Отечественные социологи, как правило, не спрашивают у респондентов, доверяют ли они власти в целом. Митрошенков, О.А. Государственная гражданская служба России в оценках экспертов населения / О.А. Митрошенков // Социологические исследования. - 2006. - №8. - С. 88-98. Вопросы формулируются иначе: доверяете ли вы тем или иным институтам государственной власти? Доверяете ли вы конкретным политикам? Объяснение социологов такое: власть в целом - это абстракция. Она состоит из конкретных людей и институтов, а потому и доверие якобы может быть только к конкретным людям и институтам. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности/ В. А. Ядов. -- 3-е изд., испр. -- Москва: Омега-Л, 2007. -- С.314. Но такая позиция не совсем верна. Вот три короткие цитаты из выступлений Владимира Путина и Дмитрия Медведева:

1.На встрече с сотрудниками МВД 10 ноября 2007 г.: «… от того, как эффективно вы работаете, насколько вам доверяют граждане страны, зависит их доверие к власти в целом». http://www.rosbalt.ru/print/430085.html

2.На заседании Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 28 февраля 2008 г.: «В результате реализации национальных проектов… мы смогли вернуть доверие к власти». http://www.goszakaz.inconnect.ru/news/view/?1813

3.На церемонии вступления Дмитрия Медведева в должность Президента России 7 мая 2008 г.: «Убеждён, нравственность власти и её обязательность - это главный залог доверия людей». http://www.kremlin.ru/appears/2008/05/07/1200_type63374type82634type122346_200263.shtml

Эти высказывания означают, что для отдельных (весьма влиятельных) политиков доверие общества к власти все-таки является не абстрактной, а вполне конкретной и осязаемой категорией. Более того, именно отсутствие подобного доверия является одной из декларируемых мотиваций деятельности. Именно поэтому необходимо еще раз отметить, что важную роль при взаимоотношении власти и общества выполняет такая социально-правовая категория, как доверие.

Важным аспектом развития информационного общества является формирование стратегии доверия между властью и гражданами. В настоящее время в рамках развития информационного общества в России формулируются подходы и условия достижения состояния доверия. Шкель, Т. Святость чиновникам не грозит / Т. Шкель // Российская газета. - 2008. - №247. - С. 3-7.

Основные формы и методы установления доверительных отношений:

• Наличие пресс-службы (пресс-секретаря) в исполнительных органах государственной власти;

• Представительство в сети Интернет, доступ общественности к отчетам, материалам и документов исполнительных органов государственной власти;

• Активная информационная деятельность, направленная на максимально возможное распространение фактов, мнений, данных о деятельности исполнительных органов государственной власти;

• Формирование положительного имиджа государственного служащего в частности, и всего исполнительного органа государственной власти в целом;

• Работа электронных приемных и «горячих линий», «телефонов доверия»;

• Организация «обратной связи»;

• Организация личных встреч чиновников с населением;

• Рассылка пресс-релизов;

• Организация пресс-конференций;

• Мониторинг СМИ;

• Контроль потоков информации;

Технологии связей исполнительных органов государственной власти с населением предполагают использование различных средств коммуникации. К ним относятся: программа для кабельного телевидения, информационный стенд, листовка, бюллетень, «горячий телефон», неформальные встречи, ответы на вопросы, приемы, совещания, посещения рабочих мест и т.д. Пищева, Т.Н. Образ идеального политического лидера в массовом сознании / Т.Н. Пищева, Н.П. Шелекасова // Вестник Московского университета, политические науки. - 2008. - №4. - С. 81-93.

«Пирамида» общественного доверия, вершину которой составляют властные структуры, формируется только в том случае, если в основе их деятельности лежит строгое следование закону, учет общественного мнения и обеспечение реального соучастия населения в управлении.

1.2 Правовые основы формирования процесса доверия

Доверие становится социальным капиталом. Доверие также включается в правовой порядок и как дух законов, и как сам закон. Отсюда возникают такие правовые феномены, как клятвы и присяги. Примеров много, вот один из них - Устав Санкт-Петербурга, принятый Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. В п. 2 ст. 39 "Вступление в должность гражданина Российской Федерации, наделенного полномочиями Губернатора Санкт-Петербурга " говорится: "При вступлении в должность Губернатор Санкт-Петербурга приносит присягу следующего содержания: (с изменениями на 3 июня 2010 года): "Клянусь при осуществлении полномочий Губернатора Санкт-Петербурга уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Устав Санкт-Петербурга и законы Санкт-Петербурга, всеми силами способствовать процветанию города и повышению благосостояния его жителей". П.2 ст. 39 Устав Санкт-Петербурга (с изменениями на 3 июня 2010 года) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (специальный выпуск), 23.01.98

Клятва (присяга) губернатора является формой его обращения к гражданам за доверием. Существует в Российской Федерации и правоприменительная практика, демонстрирующая значение доверия как правового феномена, как правовой нормы. Эта норма вошла в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Доверие как феномен нравственной и гражданской коммуникации прочно внедряется в правовую реальность. В ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в частности говорится:

«Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае:

• отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

• отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом» Ст. 19 Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 28.12.2010) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 22.09.1999) // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005,

Устанавливаемые ч. 1 ст. 18 статьи Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» требования к служебному поведению гражданских служащих в основном повторяют положения Указа Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", принятого в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе. Всем лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, было предписано придерживаться принципов, утвержденных данным Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц. Указ Президента РФ от 12.08.2002 N 885 (ред. от 16.07.2009) "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" // "Собрание законодательства РФ", 19.08.2002, N 33, ст. 3196. Действует Указ с момента подписания и до принятия федеральных законов о видах государственной службы, одним из видовых законов является комментируемый Закон 79-ФЗ.

Гражданский служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запретов, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Необходимость соблюдения ограничений, выполнения обязательство и наличие запретов связаны со спецификой труда гражданских служащих - предоставлением государственных услуг и наличием властных полномочий. Требования к служебному поведению гражданских служащих появились сравнительно недавно и обусловлены снижением доверия населения к органам власти, ростом коррупции, снижением эффективности деятельности служащих.

Впервые в Указе Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" дано определение понятию "конфликт интересов" - это ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей. Указ Президента РФ от 12.08.2002 N 885 (ред. от 16.07.2009) "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" // "Собрание законодательства РФ", 19.08.2002, N 33, ст. 3196.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам гражданской службы характерно не только для нашей страны, но и для многих зарубежных стран, особенно США, Великобритании, Франции. В качестве примера можно привести принятие Морального кодекса членов американского общества государственного управления, в котором установлены базовые принципы служебного поведения.

Обязанность гражданского служащего, закрепленная подпункт 13 п. 1 Ст.18 статьи, также направлена на повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения служащими должностных (служебных) обязанностей, исключение злоупотреблений на государственной службе. Гражданский служащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Понятие "конфликт интересов" рассматривается в п. 1 ст. 19 комментируемого Закона. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2010) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 07.07.2004) // "Парламентская газета", N 140-141, 31.07.2004,

Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих закреплены в ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" Ст. 3 П.1 Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 28.12.2010) "О системе государственной службы Российской Федерации" // Российская газета", N 104, 31.05.2003,

Право граждан на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций закреплено Законом РФ «О средствах массовой информации». Согласно этому документу государственные органы и организации, общественные объединения должны предоставлять сведения о своей деятельности СМИ по запросам редакции, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах. Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 (ред. от 09.02.2009) "О средствах массовой информации" // "Ведомости СНД и ВС РФ", 13.02.1992, N 7, ст. 300. Эта деятельность призвана укреплять доверие граждан к властным структурам, формировать их благоприятный образ.

Своевременное информирование и реакция на обращения граждан, создание благоприятного мнения о действиях властных структур является основной задачей, для формирования положительного имиджа властных структур. Оболонский, А.В. Этические аспекты регулирования государственной службы / А.В. Оболонский // Общественные науки и современность. - 2010. - № 5. - С. 53-64.

Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.

Не может быть ограничен доступ к:

1) нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;

2) информации о состоянии окружающей среды;

3) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;

5) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами».

«5. Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения». Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (принят ГД ФС РФ 08.07.2006) // "Парламентская газета", N 126-127, 03.08.2006

Федеральным законом от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" установлена структура информации о деятельности органа местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет, а также требования к данной информации. Общим требованием является достоверность и полнота предоставляемой информации, а также организационно-техническое обеспечение доступа к ней. Описание структуры информации содержит 9 обязательных пунктов, в том числе: общую информацию об органе местного самоуправления, информацию о нормотворческой деятельности органа, информацию об участии органа местного самоуправления в целевых и иных программах, информацию о результатах проверок, проведенных органом, а также о результатах проверок, проведенных в органе местного самоуправления, статистическую информацию о деятельности органа местного самоуправления, информацию о кадровом обеспечении органа местного самоуправления, информацию о работе с обращениями граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений и т.д. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // "Парламентской газете" от 13 февраля 2009 г. N 8,

Существенную роль в развитии информационного обеспечения населения и информатизации общества в целом играют федеральные стратегии, концепции и целевые программы: «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации»; «Концепция региональной информатизации до 2010 года»; «Концепция федеральной целевой программы «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 - 2015 годы», Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)».

Отдельным блоком можно выделить законодательные акты, направленные на борьбу с одной из самых распространенных причин недоверия населения к органам государственной власти - коррупции.

«Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); 

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений». Ст. 1 Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // "Парламентская газета", N 90, 31.12.2008

В целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих, при Президенте Российской Федерации образован Совет по противодействию коррупции, Председателем Совета является Президент Российской Федерации и определены основные задачи Совета. Указ Президента РФ от 19.05.2008 N 815 (ред. от 04.11.2010) "О мерах по противодействию коррупции" // "Собрание законодательства РФ", 26.05.2008, N 21, ст. 2429.

Национальная стратегия противодействия коррупции утверждена в целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции

Несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации. Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" // "Собрание законодательства РФ", 19.04.2010, N 16, ст. 1875

В некоторых странах существуют и применяются на практике кодексы поведения государственных служащих и других должностных лиц. Персональная ответственность каждого должностного лица и государственного служащего требует соблюдения таких стандартов этического поведения, которые от них ожидают граждане России. Этика поведения государственного служащего или иного должностного лица должна строиться на основе осознания, что государственная должность является выражением общественного доверия и по результатам его работы формируется отношение граждан к государству в целом.

В целях поддержания и защиты авторитета государства и уважения к его служащим со стороны общества, каждый государственный служащий или иное должностное лицо, в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу. Таким образом, необходимость повышения этического уровня государственных служащих связана, прежде всего, с ростом доверия к государству и его органам со стороны общества, а также с устранением организационных патологий в деятельности государственной службы.

1.3 Исторические аспекты формирования доверительных отношений органов государственной власти и населения

Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия - это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт гражданское неповиновение: массовые протестные выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т.е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

Имеющиеся исследования показывают, что при 30% недовольных или критически настроенных начинается дезориентация социальной системы, а при 50-60% - наступает кризис, развал. Из этого вытекает, что планку добровольного согласия при принятии и реализации решения желательно иметь на уровне 60-70%. Бекетов, Н.В. Имидж: ретроспективный и культурологический анализ феномена / Н.В. Бекетов // Маркетинг в России и за рубежом. - 2008. - №3. - С. 20-25. Естественно возникает вопрос: почему существует и часто возрастает степень недоверия к органам власти и отчуждения граждан от них? Один из очевидных ответов на этот вопрос - низкая эффективность деятельности органов государственной власти, их неумение решать и объяснять реальные проблемы, стоящие перед страной и ее гражданами. Здесь неминуемо встает проблема конфликтных взаимоотношений между государственными чиновниками и гражданами.

Государство реализует свои функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и законные интересы граждан и тем самым, связывая общество и государство, госслужба призвана отвечать за прочность и стабильность государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом. Но когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления - конфликт между гражданами и госслужащими, поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством. Таюрский, В. Чиновникам придумали кодекс / В. Таюрский // Российская газета. - 2009. - №11. - С. 3.

Глубоко разобраться в сути современных отношений органов государственной власти и населения, понять их принципы возможно, лишь совершив экскурс в историю их становления, изучив опыт, накопленный обществом за это время.

В научной литературе встречаются ссылки, что одним из первых государственных деятелей, осознавших необходимость организованной и постоянной пропаганды через газеты и военные бюллетени (приказы по армии, адресованные не только войскам, но и широкой публике во французском тылу и на завоеванных территориях), был Наполеон. До сих пор приводится его крылатое изречение: «Четыре газеты могут причинить врагу больше зла, чем стотысячная армия». Лозовский Б.Н. Четвертая власть и общество: на тернистом пути к согласию. Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та,2008.- С.19.

Во многих европейских странах одновременно с ростом популярности газет правящая элита также разрабатывала целый арсенал средств воздействия на печать: прямой контроль, финансовые рычаги и т. д. Так, в истории прессы XVIII в. фигурируют документы из архивов английского правительства, в которых содержатся ведомости на выплаты регулярного денежного содержания газетам. От них за эти деньги требовалось публиковать заготовленные в канцелярии премьер-министра или в канцелярии других министерств корреспонденции, либо же специально организованные информации.

Родиной пресс-служб, как основного участника формирования доверительных отношений между населением и органами государственной власти считаются США, что объясняется американской демократической традицией - знать все факты, относящиеся к общественной жизни.

В 1830 г. в США издавалось наибольшее по сравнению с любой другой страной мира число газет. Широкое распространение прессы вызвало появление новой, необычной профессии - пресс-агентов, по существу организаторов работы с прессой, которые стали прообразами будущих PR-менов и реализовали на практике первые действия в области системной и целенаправленной работы с общественностью. В.Г. Королько. Основы паблик рилейшнз. Институционализация паблик рилейшнз в США. М.; РЕФЛ-бук, 2008. - С. 30-35

В 1917 г. президент Вильсон организовал комитет по Публичной Информации, чтобы управлять общественным мнением в связи с первой мировой войной. Демократы организовали первый постоянный PR-офис в 1928 г., республиканцы - в 1932 г. С тех пор консультанты по общественным отношениям занимают места в команде любого кандидата в президенты. Овчинникова М.А. Сравнительное исследование паблик рилейшнз в сфере политики // США. Канада: экономика, политика, культура. 2007.-N№11.-С.113-127.

В 1953 году ряд служб внешнеполитической информации были объединены в знаменитые ЮСИА - Американское информационное Агентство. И к середине 70-х гг. большинство стран имели в составе правительства пресс-службу.

Первая Служба коммуникации была создана в 70-е годы ХХ века исполнительной властью в Белом доме в период президентства Никсона, ставшая впоследствии неотъемлемой частью аппаратов последующих президентов. Она занималась долговременным планированием PR-работы, распространением “идеи дня”. Эта технология означала, что вся президентская команда говорит “одним голосом”, что не давало возможности выхода противоречащих друг другу сообщений. Служба коммуникации обеспечивала непосредственный выход на региональную публику, минуя вашингтонскую прессу. Она осуществляла подготовку сообщений для использования различными СМИ, организовывала поездки, рассылала готовые статьи и т.д.

При Рональде Рейгане служба коммуникации играла огромную роль, занимая наступательную позицию, отводя от президента критику, выстраивая свою коммуникационную стратегию на базе законодательной стратегии. Он был, возможно, самым успешным президентом-коммуникатором в истории. Рейган и его помощники следовали в своей работе с новостями следующим семи принципам: планировать заранее, придерживаться тактики наступления, контролировать потоки информации, ограничивать доступ репортеров к президенту, говорить по вопросам, по которым хочешь говорить ты, говорить в один голос, повторять одно и то же сообщение много раз. Василенко, И. Связь с общественностью в государственных организациях и местных органах власти: западный опыт. // Проблемы теории и практики управления.-2008.-№4.-С.39-43.

В эпоху правления Дж. Буша - старшего получила свое развитие “политика включения”, заключавшаяся в организации непосредственных встреч президента с разными людьми.

При Б. Клинтоне использовались как традиционные методы (установка телефонов в Белом доме для общественности, институт волонтеров, т.д.), так и современный инструментарий коммуникации (собственный сервер в Интернете, доступ общественности к ряду отчетов и документов правительственных органов).

Считается, что первым самостоятельным агентством в Великобритании, специально предназначенным для организации отношений с прессой, было «Паблисити-бюро», открытое в 1900 г. в Бостоне, штат которого состоял из бывших журналистов. Чуть более века назад журналисты, работающие в парламенте страны на постоянной основе, объединились и создали ассоциацию, которая впоследствии получила название Пресс-галерея. Сэм Бернард Ингэм. Роль пресс-секретаря. Опыт Великобритании. Пресс-служба. - №2. - 2009. - с.91-93