Совершенствование работы исполнительных органов государственной власти с обращениями граждан (на примере управы района "Нагатинский затон" ЮАО города Москвы)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Теоретико-правовые основы работы исполнительных органов государственной власти с обращениями граждан
• 1.1 Понятие и сущность работы исполнительных органов государственной власти с обращениями граждан
• 1.2 Правовые основы работы исполнительных органов государственной власти с обращениями граждан
• 1.3 Критерии эффективности в работе обращение с гражданами
• 2. Анализ деятельности и работы с обращениями граждан управы района Нагатинского затона г.Москвы
• 2.1 Социально-экономическая характеристика района «Нагатинсуий затон»
• 2.2 Анализ деятельности управы района «Нагатинский затон» города Москвы
• 2.3 Анализ работы с обращениями граждан управы района «Нагатинский затон» города Москвы
• 3. Разработка проекта по совершенствованию работы с обращениями граждан и оценка его социально-экономической эффективности
• 3.1 Мероприятия по совершенствованию работы с обращениями граждан и их социально-экономическая эффективность
• 3.2 Оценка социально-экономической эффективности проектных мероприятий
• Заключение
• Список использованных источников

Приложение

Введение

Актуальность темы исследования. Обращения граждан являются формой непосредственного управления делами государства и одним из способов контроля над публичным управлением, осуществляемым государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами.

Обращение граждан - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Работа с обращениями граждан - это самостоятельный участок службы документационного обеспечения управления.

В своём выступлении на Петербургском международном экономическом форуме 18 июня 2010 года Президент России Д.А. Медведев справедливо отметил, что «информационные технологии - это одно из ключевых направлений развития демократии. Скорость и качество обратной связи между государством и обществом, технологическое расширение гарантий свободы слова, Интернет технологии в работе политической и избирательной систем важны для развития политической системы, политических институтов в нашей стране».

Действительно, будущее работы с обращениями граждан и организаций сегодня видится в новом контексте развития демократии на основе телекоммуникаций, инноваций в сфере предоставления электронных услуг, создания системы «электронного правительства».

Иными словами вектор работы с обращениями населения перемещается сегодня от работы с жалобами на нерадивых чиновников в направлении получения разнообразных государственных услуг с помощью современных информационных технологий. Право граждан на обращение закрепляет ст. 33 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

В развитие данной статьи Конституции, взамен нормативно-правовых документов СССР, которые определяли порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб трудящихся, 2 мая 2006 года принят Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Его основополагающие принципы основаны на стремлении гармонизировать отношения власти и гражданского общества, повысить надежность защиты прав и интересов каждого заявителя, вести постоянный диалог с населением и общественными организациями.

Этот диалог позволяет выявлять проблемы в отраслях и сферах деятельности, принимать оперативные меры для их устранения.

Механизм рассмотрения обращений организаций и граждан, имеющих широкое общественное звучание, позволяет решать важнейшую политическую задачу привлечения граждан к участию управлением государства. Тем самым создаются условия для устойчивого развития экономики и социальной сферы, развития и укрепления гражданского общества.

Настоящим Законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином России его конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения этих обращений указанными органами. Этот порядок распространяется также на обращения иностранных граждан и лиц без гражданства.

В частности, Законом установлено, что рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно; запрещается преследование гражданина в связи с его обращением с критикой деятельности указанных органов или должностных лиц; не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина без его согласия.

Законом сформулированы требования к оформлению письменного обращения. В нем должно быть указано наименование органа или должностного лица, которому адресовано обращение, фамилия имя, отчество и почтовый адрес заявителя, изложена суть обращения (заявления, жалобы), а также поставлена личная подпись и дата.

Действующее законодательство, устанавливающее порядок рассмотрения обращений граждан, несмотря на предпринятые в последнее время законодателем шаги по более детальной правовой регламентации соответствующих правоотношений, не представляет собой стройной системы правовых норм, которые бы всесторонне, комплексно и полно включали бы в свое содержание административно-процедурные элементы.

Цель дипломного проекта - разработка мероприятий по совершенствованию работы управы района Нагатинского затона города Москвы с обращениями граждан и оценка их социально-экономической эффективности.

Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:

ь Раскрыть теоретические и законодательные основы работы исполнительных органов государственной власти с обращениями граждан.

ь Осуществить анализ социально-экономических показателей развития района Нагатинского затона города Москвы.

ь Охарактеризовать деятельность и работу с обращениями граждан управы района Нагатинского затона города Москвы.

ь Разработать мероприятия по совершенствованию работы с обращениями граждан управы.

ь Рассчитать и оценить социально-экономическую эффективность проекта.

Объект исследования - работа с обращениями граждан управы района «Нагатинский затон» города Москвы.

Предмет исследования - пути совершенствования работы с обращениями граждан управы района «Нагатинский затон» города Москвы.

Нормативно-правовую основу составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, регулирующее правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливающее порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. В работе анализируется специальное законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующее общий порядок рассмотрения обращений граждан.

В качестве основных методов можно выделить: исторический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, системно- структурный, метод правового моделирования.

1. Теоретико-правовые основы работы исполнительных органов государственной власти с обращениями граждан

1.1 Понятие и сущность работы исполнительных органов государственной власти с обращениями граждан

Обращения граждан в публичные органы управления - неотъемлемый элемент правового статуса гражданина любого развитого демократического правового государства. Актуальность научно-теоретического исследования института обращений граждан в настоящее время достаточно очевидна и неоспорима. Однако инертность федерального законодателя по данному вопросу заставляла, с одной стороны, рассматривать принятие федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» в качестве одного из приоритетных направлений законодательной деятельность. С другой стороны, такое положение не позволяло широкой аудитории учёных-юристов сконцентрировать внимание, сделать предметом научной дискуссии содержание и детальную структуру института обращений граждан.

Конституционному праву граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления отведено особое место в системе административного права. Аналитический подход к теоретическим положениям науки административного права, определяющим понятие права граждан на обращение, позволяет установить его правовое своеобразие и «многоликость», обусловленную тесной взаимосвязью с другими элементами системы субъективных публичных прав. Другими словами, результаты анализа дают возможность выделить и рассмотреть несколько форматов юридической экзистенции права граждан на обращение.

Однако прежде чем перейти к констатации выявленных аспектов права граждан на обращение, отметим, что именно ст. 33 Конституции РФ устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

На первый план при раскрытии понятия права граждан на обращение выдвигается его тесная взаимосвязь с правом граждан России на участие в управлении делами государства, закреплённом в ст. 32 Конституции РФ. Указанное взаимодействие проявляется прежде всего в том, что право обращения граждан в публичные органы управления представляет собой один из аспектов непосредственного участия граждан в управлении делами государства. «Это право (обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления) даёт возможность отдельному гражданину или коллективу граждан влиять на принимаемые решения властных органов, т.е. участвовать в управлении делами государства, поскольку содержание такого обращения может носить не частный, а общественно-политический характер»[1]. В этой связи следует заключить, что право граждан на обращение допустимо рассматривать в общественно-политическом или управленческом формате.

Не требуется особых умозаключений для доказательства взаимопроникающего характера соотношения, с одной стороны, права граждан на обращения, с другой - положений ст. 45, 46 Конституции РФ. Пункт 2 ст. 45 гласит, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом. В свою очередь, ст. 46 Конституции РФ закрепляет право судебного обжалования решений и действий (или бездействий) органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц. «Граждане должны иметь надлежащие средства для подачи жалоб и апелляций, обладая при этом надёжной защитой против возможных репрессий. ... Есть два основных способа давления со стороны общественного мнения: коллективные петиции граждан, содержащие общий обзор недостатков управленческих структур, и конкретные жалобы отдельных лиц против злоупотреблений, которым они подверглись со стороны властей». В приведённой цитате американской исследовательницы С. Роуз-Аккерман ясно прослеживается взаимосвязь обращений граждан со способами защиты их прав и обязанностей.

Фактически является общепризнанным, что «право на обращение выступает одним из действенных способов защиты прав граждан и средством предотвращения их нарушений»[1]. Кроме того, отметим, что в этом ракурсе право на обращение выступает также в качестве элемента системы гражданского контроля за публичной властью.

Таким образом, вполне обоснованно можно говорить о правозащитной функции института обращений граждан, о правоохранительном аспекте права граждан на обращение.

Помимо указанных общественно-политического и правозащитного аспектов права на обращение, можно говорить также о его «информационном» формате. Так, В.Д. Сорокин отграничивает производство по предложениям и заявлениям граждан от производства по административно-правовым жалобам и спорам. При этом учёный указывает, что первое выделенное производство связано «в известном смысле ... с реализацией конституционного права «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом», за исключением сведений составляющих государственную тайну (ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации)». Думается, что информационный аспект права граждан на обращение допустимо рассматривать с двух сторон.

Во-первых, обращение граждан в государственные органы и органы местного самоуправления совершенно справедливо можно оценить как законный способ получения информации.

Во-вторых, «следует отметить, что это право предполагает и право на получение официального ответа на своё обращение»[2], в котором в случае отказа в удовлетворении требований, заявленных в обращении, должна содержатся информация о причинах такого отказа (со ссылкой на положения закона) и сведения, необходимые для обжалования принятого решения.

Таким образом, право на обращение представляет собой элемент системы субъективных публичных прав, определение понятия которого возможно посредством изложения тесной взаимосвязи с другими компонентами системы - субъективными публичными правами. А именно право граждан на обращение является формой непосредственного участия в управлении делами публичной власти; законным способом защиты прав и свобод человека, а также получения информации. Более того, следует согласиться с А.Б. Зеленцовым, который отмечает, что «право на обращение выступает как важная составляющая часть реализации прав граждан на митинги и демонстрации, свободу мысли и слова»[3] . В этой связи можно выделить обеспечительную функцию института обращений граждан.

Раскрытие права граждан на обращение можно проводить также путём анализа видов обращений, поскольку в ряде случаев таким путём идёт сам законодатель. Так, к примеру, ст. 2 Закона Белгородской области «Об обращениях граждан в органы государственной власти Белгородской области, в органы местного самоуправления, к их должностным лицам»[4] определяет обращения граждан как индивидуальные и коллективные предложения, заявления, жалобы, ходатайства, изложенные в письменной форме.

К сожалению, ни в науке, ни в нормативной практике не сложился общепризнанный перечень обращений граждан.

Так, И.Ш. Килясханов, говоря о праве граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, раскрывает его посредством процедур рассмотрения предложений и заявлений [5]. Другими словами, учёный исключает из орбиты производства по обращениям граждан жалобу.

Аналогичную позицию занимает В.Д. Сорокин, который полагает разумным обособить производство по административно-правовым жалобам и спорам от производства по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций, «поскольку цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от целей, достигаемых посредством заявлений, а также предложений. Поскольку каждой из названных форм обращений присущи свои особые свойства, поэтому различным должен быть и порядок рассмотрения указанных обращений» [6].

В то же время Л.Л. Попов утверждает, что обращения граждан могут быть трёх видов: предложения, заявления, жалобы [7]. Следует отметить, что данная точка зрения в юридической науке является приоритетной, её придерживается большинство учёных-юристов. Кроме того, трёхчленная типология обращений граждан, предусмотренная в Указе 1968 г., сохраняется в Законе № 59-ФЗ. Выделение трёх видов обращений также характерно для нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, посвящённых регулированию порядка их рассмотрения.

Однако, в свою очередь, Н.Ю. Хаманева поясняет, что термин «обращение» носит собирательный характер, и указывает, что действующее законодательство включает в него предложение, заявление, ходатайство и жалобу. Аналогичную позицию занимает А.В. Минашкин.

С.В. Васильева отмечает, что «по характеру содержания и направленности итогового ответа обращения классифицируются на заявления, предложения, жалобы, ходатайства, петиции»[8]. Следует обратить внимание, что региональное и муниципальное законодательство об обращениях граждан, как правило, предусматривает более трёх видов обращений.

Таким образом, можно констатировать, что в теории административного права сложились три точки зрения по вопросу о видах обращений граждан. Согласно одной из них, в рамках производства по обращениям граждан следует рассматривать только предложения и заявления граждан. Сторонники узкого подхода ратуют о необходимости и целесообразности обособления производства по жалобам.

Сторонники традиционного подхода придерживаются классической типологии обращений, и в пределах одного производства склонны рассматривать предложения, заявления и жалобы. Учёные данной группы, видимо, полагают, что нет достаточных оснований к дифференцируемому нормативному регулированию указанных видов обращений.

Приверженцы расширенного деления обращений граждан усматривают практическую необходимость и нормативную целесообразность выделения и определения того или иного вида обращений. Следует признать справедливым и практически оправданным стремление данной группы учёных. Это обусловлено прежде всего тем, что федеральный, региональный и муниципальный законодатель достаточно широко оперирует целым спектром названий обращений граждан. Помимо традиционных видов обращений (предложение, заявление, жалоба) наиболее часто встречаются ходатайство и петиция. Однако крайне затруднительно найти их понятия с теоретически обоснованными признаками, позволяющими достаточно точно квалифицировать то или иное обращение именно как ходатайство или петицию. Широкое нормотворческое употребление неопределённых теорией видов обращений, ставит перед наукой задачу - «догнать» и проанализировать практику. При этом целью исследования является, с одной стороны, установление действительной необходимости введения и использования термина, с другой - представление доказательств порочности сложившейся практики.

В своё время анализу объёма понятия «обращения», определению его видов, критериям их разграничения особое внимание уделил А.И. Третьяков[9]. В результате проделанной аналитической работы учёный пришёл к выводу о том, что «система классификации обращений как формы участия граждан в государственном управлении и обеспечения законности при его осуществлении содержит в себе три вида: а) предложения, б) заявления, в) жалобы». Введение же в практику рассмотрения обращения граждан их дополнительных (дублирующих) видов (ходатайства, коллективные обращения, петиции, письма) повлечёт за собой, по его мнению, значительные материальные затраты, путаницу при подаче и рассмотрении собственно обращения.

Безусловно, стремление к выделению дополнительных «видов обращений по незначительным признакам» таит в себе опасность излишней формализации производства по обращениям граждан, стимулирования произвола со стороны чиновников, и, как следствие, - бюрократизацию государственного аппарата и значительные трудности организационного характера при осуществлении гражданами конституционного права на обращение. При выделении того или иного вида обращения, бесспорно, следует исходить из его практической необходимости и возможности быть «пойманным» нормативным полем, т.е. возможности закрепления осязаемых правом особенностей вида обращения, которые, в конечном итоге, будут иметь правореализационный эффект. В этой связи хочется обратить внимание на достаточно любопытный и показательный факт. В Заключении Правового отдела Государственной Думы по проекту Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» говорится, что несмотря на то, что статья 3 закона «Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе» содержит термины «предложения граждан», «заявления граждан», «жалобы граждан», указанные понятия не используются в тексте закона.

В данной ситуации совершенно справедлива озабоченность специалистов не понятным выделением каких-либо видов обращений. Подобного рода озабоченность оправдано возникает и при анализе уже действующих региональных законов об обращениях граждан, в которых не совсем точно прослеживается критерий разграничения фигурируемых в законах видов обращений. Это, в конечном итоге, и может привести к возникновению мнения о нецелесообразности выделения тех или иных обращений «по незначительным признакам».

Убедительно прослеживается разница только между предложением, заявлением и жалобой. Под предложением, как правило, понимают обращение гражданина, направленное на улучшение организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер социальной жизнедеятельности. Заявление - это обращение гражданина, обусловленное потребностью в реализации принадлежащих ему прав, закреплённых законодательством. А жалоба, в свою очередь, представляет собой обращение, направленное с целью восстановления нарушенных (кажущихся таковыми) прав, свобод и законных интересов.

Лёгкость разграничения предложения, заявления и жалобы обусловлена относительной очевидностью классификационного критерия - характер соотношения обращения с субъективными правами заявителя.

Так, что касается предложения, то оно как вид обращения не имеет связи с какими-либо отдельными субъективными правами, за исключением провозглашённых конституционных прав и свобод. А именно - права на непосредственное управление делами государства, свободу слова и собственно права на обращение граждан, предусмотренных соответственно ст. 32, 29, 33 Конституции РФ. Кроме того, при нормативном определении предложения, как правило, акцентируется внимание на том, что данный вид обращения не связан с нарушением прав человека.

Заявление и жалоба (в отличие от предложения) имеют прямое отношение к целому ряду субъективных прав. Принимая во внимание четырёхэлементную структуру последнего, включающую: возможность определённого поведения субъекта; возможность требования соответствующего поведения от обязанного лица; возможность обращаться за защитой к компетентным органам; возможность пользоваться определённым социальным благом[10] , можно усмотреть следующую связь субъективного права, с одной стороны, - с заявлением, с другой стороны - с жалобой.

Так, очевидно, что заявление оказывается способом реализации возможности определённого поведения субъекта, возможности требования соответствующего поведения от обязанного лица и возможности пользования определённым социальным благом. В этом и состоит связь субъективного права с заявлением. Кстати, данная характеристика заявления указывает на то, что данный вид обращения должен иметь исключительно письменную форму и являться индивидуальным. Что же касается жалобы, то вполне разумно предположить, что её связь с субъективным правом лежит в рамках такого элемента последнего как возможность обращения за защитой к компетентным органам. При этом очевидно, что жалоба -- как реальное средство защиты - может быть только в письменной форме.

Изложенное свидетельствует о том, что заявление и жалоба вместе представляют собой некое функциональное целое, позволяющее осуществить декларируемые законодательством субъективные права. Так, с одной стороны, мы имеем дело с заявлением, которое олицетворяет процедуру реализации права, фактически являясь её началом, и выступает юридическим фактом, приводящим в действие механизм претворения данного права. С другой стороны, как было отмечено, субъективное право предполагает наличие возможности его защиты. С этой точки зрения, безусловно, следует согласится с М.В. Карасёвой, которая пишет, что «служить средством охраны прав и законных интересов граждан - одна из основных функций ... права на обжалование». Поэтому право жалобы есть юридическая гарантия реализации прав человека. Другими словами, субъективное право - декларативно, если отсутствуют механизмы его реализации и защиты, которые представляют собой систему публичных правоотношений, главным образом, административно- правовых отношений.

Изучение нормативно-правового материала позволило выделить два подхода к определению ходатайства. Согласно одному из них ходатайство - это вид обращения гражданина, общественной организации, депутата или должностного лица в поддержку просьбы иного лица о признании за ним определённого статуса, прав и свобод. Данная формулировка, по меньшей мере, является странной и вряд ли соответствует стандартам и принципам правового государства.

Второй подход является более приемлемым с позиций правого государства. Ст. 2 Закона г. Москвы «Об обращениях граждан» от 18 июня 1997 г. № 25 [11] определяет ходатайство как письменное обращение гражданина с просьбой о признании за ним определённого статуса, прав, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих. При таком понимании «ходатайства» его практически невозможно отграничить от «заявления», поскольку признание определённого статуса, гарантий и льгот (ходатайство) неразрывно сопряжено с реализацией прав граждан (заявление). Выдача документов, подтверждающих статус или льготы, также не является исключительной прерогативой и, соответственно, характерной чертой «ходатайства».

К примеру, согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[11] (ред. от 03.11.2013), одним из документов, представляемых при государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, является подписанное заявителем заявление (подпункт «а» п. 1 ст. 22.1 Закона). В то же время регистрирующий орган выдаёт заявителю документ, подтверждающий факт государственной регистрации лица в качестве индивидуального предпринимателя (п. 3 ст. 11 Закона). Нет никаких сомнений в том, что данный регистрационный документ даёт возможность говорить об особом правовом статусе физического лица - индивидуальный предприниматель.

Следуя логике регионального законодателя, физическое лицо в указанном случае должно подавать не заявление, а ходатайство. Другими словами, при вышеуказанной трактовке понятие «ходатайство» лишено смысла введение данного понятия в правовую терминологию. Однако широкое распространение «ходатайства» в нормативном материале не позволяет быстро свернуть изучение вопроса. Аналитический подход к проблеме заставляет выйти за административно-правовые рамки исследования.

Вторым широко распространённым спорным видом обращения является петиция. Ст. 2 Закона Тамбовской области «О порядке рассмотрения обращений граждан в Тамбовской области»[12] рассматривает петицию в качестве коллективного обращений граждан в органы власти Тамбовской области о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения областного законодательства. Данное определение характерно и для целого ряда иных нормативных актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, рассматривающих петицию в качестве вида обращения. Однако такое понимание не позволяет отграничить петицию от коллективного предложения. Выход из сложившейся ситуации усматривается в законодательстве г. Москвы, где нашло закрепление право на реализацию гражданской законодательной инициативы жителей г. Москвы. Согласно ч. 2 ст. 1 Закона г. Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве»[13], жители города осуществляют гражданскую законодательную инициативу путём внесения в Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы и соответствующего проекта закона города Москвы. Думается, что гораздо разумнее с теоретических и практических позиций было бы рассмотрение петиции именно в качестве коллективного обращения, направляемого гражданами в законодательные органы власти. Такой подход позволит придать петиции качественное своеобразие, нормативную и научную обособленность.

Таким образом, раскрытие понятия права на обращение посредством типологии обращений, позволяет заключить, что обращения граждан есть комплексный правовой институт, устанавливающий юридическую базу взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с гражданами при подаче последними предложения, петиции, заявления, ходатайства, жалобы на рассмотрение органов публичной власти.

Таким образом, правовая масштабность института обращений граждан предоставляет возможность оценить его значимость для современного правового государства и цивилизованного общества. Отсюда также вытекает, что право на обращение являет собой одну из юридических гарантий иных прав и свобод, декларируемых законодательством. Подобная характеристика рассматриваемого субъективного права, в свою очередь, позволяет судить о нём как о неотъемлемом правовом институте, придающем праву системный характер.

Более ясное представление о роли института обращений с выявлением его сущностных характеристик можно получить, рассмотрев его в рамках системы государственного управления. Так, Н.И. Глазунова считает, что системный подход к изучению государственного управления позволяет пред ставить его как функционирование нескольких сложных социальных систем:

система управляющая - государство как определяющий субъект управления;

система управляемая - компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

система взаимодействия -- различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных и субъектно-объектных. Общественная система формирует, главным образом, содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества возможностей государства [14].

Очевидно, что право на обращения в системе государственного управления является одним из элементов блока «система взаимодействия», который целиком обусловлен спецификой систем управляющей и управляемой. Несмотря на принципиальные различия в характеристиках субъекта и объекта государственного управления, они находятся в диалектической взаимосвязи. Государство (государственный аппарат) невозможно без общества, общество, в свою очередь, нуждается в организующем его начале, без которого оно немыслимо. Противоречие между ними состоит в том, что отношения возникают между сторонами, одна из которых рассматривается в качестве субъекта - государство, вторая - общество - в качестве объекта. Бесспорно, что общество также оказывает воздействие на государство, и в этом случае оно выступает в качестве субъекта, в то время как последнее становится объектом. Однако государство оказывает несравнимо большее воздействие на общество и практически во всех случаях оставляет за собой последнее слово.

Тем не менее государственное управление есть сложный социальный процесс, рассматривать который следует в качестве системы взаимосвязанных элементов. Структура государственного управления предопределена, главным образом, его природой, целями и задачами, а также функциями. Государственное управление, как впрочем и любое другое социальное управление, есть целенаправленный процесс воздействия, которое, безусловно, имеет двойственный характер. С одной стороны, государство воздействует на общество, с другой стороны, оно неминуемо ощущает на себе влияние последнего. И таким образом характеристики объекта управления предопределяют структуру субъекта управления и характер оказываемого им воздействия. Государственные органы не могут не учитывать потребностей и обусловленных ими интересов общества. Игнорирование реальных характеристик поля государственного воздействия ведёт к снижению эффективности государственного управления, к различного рода противоречиям и конфликтам общества и государства. Следовательно, государство обязано позаботиться о развитии действенных механизмов, позволяющих учитывать в ходе публичной деятельности предложения и жалобы граждан, которые дают возможность скорректировать организацию и деятельность государственных органов.

Конечно, одним из таких механизмов, позволяющим установить баланс частных и публичных интересов, является институт обращений в органы публичного управления. Современный уровень правовой регламентации права на обращения в органы государственной и муниципальной власти, к сожалению, является достаточно низким, что не позволяет его рассматривать в полной мере в качестве механизма. Однако значение данного института для развитого демократического общества велико. Важность обращений в государственные органы и органы местного самоуправления, главным образом, продиктована необходимостью постоянного учёта мнения общества, его потребностей и проблем. Учёт и адекватное реагирование на запросы и предложения членов общества при осуществлении публичной деятельности неизбежно приведут к эффективности государственного управления. Поэтому совершенно справедливо указывает Г.В. Атаманчук: важная роль принадлежит институту обращений именно как «каналу анализа и оценки государственно- го управления»[15]. Действительно, соглашаясь с учёным, трудно предположить, что какой-либо ещё институт может дать настолько точную информацию о жизни людей, их потребностях.

Таким образом, подводя итог, можно сделать вывод о том, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

1.2 Правовые основы работы исполнительных органов государственной власти с обращениями граждан

Право граждан на обращения является конституционным, поскольку ст. 33 Конституции РФ устанавливает: «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Принятый Федеральный закон Российской Федерации от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 02.07.2013 №182-ФЗ) регулирует рассмотрение обращений граждан в настоящее время.

Долгое время уровень и качество правового регулирования института обращений граждан сдерживал интенсивную и широкомасштабную теоретическую работу по его совершенствованию. Инертность федерального законодателя заставляла «буксовать» науку на уже достигнутых положениях и выводах. Таким образом, следует признать: Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» является долгожданным и необходимым.

Традиционно действие нормативно-правовых актов, посвящённых регулированию процедуры рассмотрения обращений граждан не распространяется на порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, установленный уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством, на порядок рассмотрения трудовых споров, законодательство об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях и т.д. Сфера применения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определена наиболее лаконично. Пункт 2 ст. 1 указанного закона гласит, что устанавливаемый порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Базовый, универсальный характер закона № 59-ФЗ подчёркивается содержащимися в нём дефинициями основных понятий производства по обращениям граждан.

Одним из позитивных моментов Закона № 59-ФЗ является закрепление прав граждан при рассмотрении их обращений, о которых упоминалось ранее (ст. 5), а также гарантий безопасности гражданина в связи с его обращением. В частности, п. 2 ст. 6 говорит о недопустимости разглашения сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия.

Обыденной практикой в настоящее время стало направление обращений в государственные органы и органы местного самоуправления посредством сети Интернет. При чём наблюдается рост подобных обращений, как в абсолютных цифрах, так и относительно общего количества обращений, направляемых в органы публичного управления. Сложившаяся практика нашла отражение в правовых нормах, содержащихся в рассматриваемом Федеральном законе. Пункт 3 ст. 7 Закона № 59-ФЗ гласит, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, подлежит рассмотрению в общем порядке. При этом определённая гарантия надлежащего рассмотрения таких обращений закрепляется п. 4 ст. 10 закона, устанавливающим, что ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.

Разработчики законопроекта «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» исходили из того, что «технология рассмотрения предложений, заявлений и жалоб не имеет той специфики, которая обуславливала бы необходимость закрепления в федеральном законе отдельного порядка рассмотрения дел для каждого из этих видов обращений».

Поэтому в Законе № 59-ФЗ установлена единая процедура рассмотрения указанных видов обращений. Так, ст. 12 данного закона определяет, что письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. А в исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

С одной стороны, предпосылки к такому подходу, безусловно, имеются. К примеру, взять хотя бы тот факт, что в одном обращении могут содержаться в разной комбинации вышеперечисленные виды обращений. Позиция инициатора законопроекта заслуживает внимания и существенной доработки. Непоследовательность декларируемой идеи об общей процедуре рассмотрения обращений прослеживается в тексте самого закона. Пункт 6 ст. 8 запрещает направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. В случае, если направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, невозможно, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд (п. 7 ст. 8 Закона № 59- ФЗ). Более того, универсальный подход к определению основных терминов производства по обращениям граждан делает невозможным установление единой процедуры рассмотрения обращений даже в рамках одного вида обращений. Напомним, ст. 4 Закона № 59-ФЗ определяет заявление не только как просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод, но и как сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов. При этом очевидно, что законодатель различает жалобу и заявление с сообщением о нарушении закона. В таком случае говорить об отсутствии специфики в технологии рассмотрения обращений граждан недопустимо. Тем более действующее законодательство исходит из прямо противоположных начал правового регулирования института обращений граждан. Недаром даже в самом Законе № 59-ФЗ уточняется, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами (п. 1 ст. 3).

Важным источником института обращений граждан является Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 09.02.2009 №4-ФЗ) [16].

Статья 4 данного закона закрепляет за гражданами право обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления.

Действие федерального Закона № 59-ФЗ не распространяется на обращения, подлежащие рассмотрению в порядке уголовного, гражданского, арбитражного, конституционного судопроизводства. Особая процедура рассмотрения обращений граждан предусмотрена Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[17]. Раздел VII Налогового кодекса Российской Федерации регламентирует порядок обжалования актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц.

На сегодняшний день право граждан на обращение затрагивается, при различной степени регламентации, несколькими десятками федеральных нормативно-правовых актах.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[18] вполне обоснованно обязывает суды и органы прокуратуры организовывать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб.

Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Росийской Федерации» устанавливают, что обжалование решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан, осуществляется в порядке и сроки, которые установлены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации»[19] устанавливает порядок рассмотрения комиссиями референдума обращений о нарушении законодательства Российской Федерации о референдуме. В связи с характером регулируемых отношений данный закон устанавливает сокращённые сроки рассмотрения обращения о нарушении законодательства о референдуме и направления по ним письменного ответа.

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» [20] устанавливает месячный срок для обжалования в суд решения о регистрации кандидата (до дня голосования) или регистрации кандидата депутатом представительного органа местного самоуправления, в случае нарушения законодательства о выборах кандидатом или уполномоченными кандидатом лицами.

Определённое значение для теоретического осмысления института обращений граждан, на наш взгляд, играет Положение об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, утверждённое Указом Президента РФ от 24 августа 2004 г.[21] И хотя в данном Положении не раскрывается сам термин «обращение», в нём под «обращениями граждан» понимаются устные и письменные обращения не только граждан Российской Федерации, но и иностранных граждан, а также лиц без гражданства.

Правительство РФ в пределах своей компетенции обеспечивает рассмотрение обращений граждан и принятие по ним решений. В этих целях Правительство организует приём граждан членами Правительства и иными должностными лицами и работу с письменными обращениями граждан[22].

Большое значение для развития института обращений граждан имеет типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти [22], один из разделов которого определяет порядок работы с обращениями граждан и организаций, а также приём граждан. Типовой регламент унифицировал процедуру рассмотрения обращения граждан с учётом современных условий. В частности, выделил электронную форму обращения (Интернет-обращение) и закрепил её особенности.

Процедура разрешения обращений граждан регламентирована также региональными законами, принятыми в большинстве субъектов Российской Федерации.

Надо отметить, что несмотря на объективные недостатки и противоречия законов субъектов Российской Федерации, следует признать, что региональный законодатель по ряду вопросов проявляет последовательность и разумность. Так, в некоторых субъектах Российской Федерации установлена административная ответственность должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. В большинстве принятых региональных законах, регулирующих разрешение обращений граждан, указываются принципы работы с обращениями граждан, определяется процедура рассмотрения отдельных видов обращений, прописываются права и гарантии граждан при подаче обращений, устанавливаются обязанности должностных лиц, конкретизируется объект правонарушений.

Регулирование порядка рассмотрения обращений граждан осуществляется не только на государственном уровне, но и на уровне местного самоуправления. Так, решением Совета депутатов муниципального района «Солнечногорский район» Московской области от 29 сентября 2004 г. № 68/9 утверждено Положение о порядке рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятиях и муниципальных учреждениях Солнечногорского района. Решением Совета депутатов города Королёва Московской области от 23 марта 2005 г. № 83/500 было утверждено Положение о рассмотрении обращений граждан в городе Королёве Московской области. Действует Положение о порядке работы с обращениями граждан в городском Совете народных депутатов, утверждённое решением Моршанского городского Совета народных депутатов от 29 марта 2005 г. № 73.

Широкая нормативно-правовая база института обращений граждан требует введения единых универсальных принципов и правил данного административного производства по обращениям. Работа с обращениями граждан нуждается в правовом обеспечении, которое гарантировало бы гражданам реализацию их права на обращение в органы публичного управления посредством чёткой регламентации деятельности государственных и муниципальных служащих. Исчерпывающий перечень прав и обязанностей участников производства по обращениям граждан, а также реально функционирующий механизм ответственности за их нарушение и несоблюдение - необходимый минимум юридических гарантий конституционного права граждан на обращение. Однако несмотря на то, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» является долгожданным и необходимым, его нельзя признать удовлетворительным, поскольку он не в полной мере обеспечивает современную потребность в административно-процедурной регламентации института обращений граждан. Содержание федерального закона должно обеспечивать решение максимального числа проблем, таких как: разработка универсального понятийного аппарата; обоснованные сроки рассмотрения отдельных видов обращений граждан.

В нём чётко должна прослеживаться необходимость выделения конкретных видов обращений и процедура их рассмотрения и т.д. При этом, безусловно, желательна преемственность ряда нормативных положений, не потерявших своей регулятивной функции в новых социально-политических условиях. Но ни объём, ни содержание закона № 59-ФЗ не отвечают нынешним стандартам правового регулирования административных правоотношений. Поэтому трудно согласиться с тем, что принятый 2 мая Федеральный закон «является юридическим оформлением многовековой практики работы с обращениями граждан в России»[23]. Закон № 59-ФЗ не воспринял позитивный современный опыт регионального нормативно-правового регулирования порядка рассмотрений обращений граждан. Указанные замечания свидетельствуют о декларативной сущности данного закона.

Таким образом, ряд нерешённых и упущенных из внимания федерального законодателя вопросов, обуславливающих эффективное функционирование механизма реализации права граждан на обращение, не приведут к научно-теоретической инертности исследуемой проблематики.

1.3 Критерии эффективности в работе обращение с гражданами

Правила оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований, а также применения результатов указанной оценки утверждены Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012г. №1317.