Совершенствование работы государственных органов власти с обращениями граждан на примере Администрации Главы Республики (Саха Якутия) и Правительства Республики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

ФГАОУ ВПО «Северо-Восточный федеральный университет имени М.К.Аммосова»

Финансово-экономический институт

Кафедра Менеджмента в горно-геологической отрасли»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

На тему: «Совершенствование работы государственных органов власти с обращениями граждан на примере Администрации Главы Республики (Саха Якутия) и Правительства Республики (Саха Якутия)»

выполнила: Данилова Анастасия

Научный руководитель: Борисов Василий Дмитриевич

Якутск, 2015 г.



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

1.1 Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления: правовое регулирование, защита прав и свобод

1.2 Формирование и развитие института права граждан на обращения: опыт конституционно-правового регулирования

1.3 Методы, анализ работы с обращениями граждан

II. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАЦИИ ГЛАВЫ И ПРАВИТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ ПО РАБОТЕ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН

2.1 Характеристика Администрации Главы Республики Саха (Якутия) и Правительства Республики Саха (Якутия)

2.2 Анализ нормативно-правовых основ регулирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по рассмотрению обращений граждан в Республике Саха (Якутия)

2.3 Анализ деятельности Администрации Главы и Правительства Республики Саха (Якутия) с обращениями граждан

III. ОСНОВНЫЕ ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН

3.1 Проблемы работы государственных органов власти с обращениями граждан

3.2 Предложения по совершенствованию деятельности Администрации Президента и Правительства Республики по работе с обращениями граждан

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА

ПРИЛОЖЕНИЯ



ВВЕДЕНИЕ

Обращения граждан - одно из важнейших и древнейших средств «обратной связи» помогают устранить «закрытость» власти и расширение участия граждан в процессе управления делами государства. Обращения граждан имеют особое значение в укреплении связей государственного аппарата с населением и необходимы для решения вопросов общественной жизни. Современное состояние взаимодействия государства и общества в России, говорят о потребности укрепления демократии.

Наиболее актуальной проблемой 21 века является отчуждение власти от населения и требуется для этого всесторонний подход в изучении. Эта проблема касается всех уровней власти, в частности и для местного. Работники государственных органов власти подчеркивают необходимость полного взаимодействия с населением и решение их сугубо важных проблем.

Основным направлением демократизации в России является формирование эффективной системы социального контроля общества над институтами публичной власти. Формой реализации является именно использование гражданами права на обращения в органы государственной власти с целью защитить свои нарушенные права или наоборот выразить свое мнение по различным общественным проблемам и предложить идеи по совершенствованию дальнейшей работы органов государственной власти.

Право на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления - неотъемлемое право каждого гражданина, которое четко закреплено в статье 33 Конституции Российской Федерации.

Суверенизация в России и демократические преобразования, настоятельно диктуют необходимость безвозмездного углубленного исследования института обращений граждан, так же все возможные пути его дальнейшего развития организационных, политических, юридических гарантий прав и законных интересов личности. В современном демократическом государстве обращения граждан приобретают правозащитную функцию. Обращения граждан и организаций являются важнейшим источником информации, необходимой для принятия управленческих решений по направлениям своей деятельности, удовлетворения интересов личности, реагирования на желания и потребности общества. От четкой и высокой организации работы с обращениями граждан зависит решение множества проблем государства и общества, в том числе реализации и защиты прав человека, своевременности принятия и изменения законодательных актов в стране. В каждом субъекте Российской Федерации принимают собственные законодательные акты, которые направлены на регулирование отношений граждан с органами государственной власти и местного самоуправления. На уровне муниципальных образований вопросы реализации права граждан в органы государственной власти закреплены в Уставах муниципальных образований. Местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, направлено на обеспечение и защиту прав и интересов населения, которые проживают на определённой территории. Уровень местной власти должен своевременно и в полном объеме решать обращения населения и отстаивать законные интересы граждан

Актуальностью темы исследования является важность данного направления деятельности органов государственного управления, которая позволяет создавать механизм обратной связи между властными структурами и населением, что в итоге это позволяет учитывать общественное мнение граждан в своей деятельности. Учитывая это, необходимо совершенствовать работу с обращениями граждан в органах власти и управления в условиях административной реформы с учетом нормативных документов. Актуальность избранной темы обусловлена:

важностью данного направления деятельности органов государственного управления, позволяющего создавать механизм обратной связи между населением и властными структурами, а, следовательно, учитывать общественное мнение граждан в своей деятельности;

необходимостью совершенствования работы с обращениями граждан в органах власти и управления в условиях административной реформы, а также с учетом новых нормативных документов в этой области управления;

потребностью в изучении и анализе сложившейся практики работы с обращениями граждан, определении конкретных путей совершенствования подобной работы в органах государственного управления.

Объект исследования данной работы является деятельность Администрации Главы и Правительства Республики Саха (Якутия) с рассмотрением обращений граждан.

Предмет исследования - общественные отношения, которые возникают при обращении граждан в органы государственной власти на примере Администрации Главы и Правительства Республики Саха (Якутия).

Целью дипломной работы является анализ деятельности Администрации Главы и Правительства Республики Саха (Якутия) по организации работы с обращениями граждан и предложения по его совершенствованию.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

рассмотрение понятий, принципов и организационных формы осуществления права граждан на обращения в органы государственного управления;

изучение вопросов возникновения и развития права граждан на обращения;

изучение теоретико-правовой базы работы с обращениями граждан;

анализ нормативной правовой базы деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия) по работе с обращениями граждан;

выявить основные проблемы с обращениями граждан;

разработка предложений по совершенствованию работы с обращениями граждан в соответствии с современными требованиями.

Методологическую основу исследования составляют монографии и учебные пособия по исследуемым вопросам, метод правового регулирования, международные нормативно-правовые акты, а также законодательные и подзаконные акты Российской Федерации и Республики Саха (Якутия). Различные аспекты работы с обращениями граждан рассматривают в своих трудах такие учёные, как Алёхина А.П., Андреев В.И., Козлова Ю.М., Кормилицина А.А., Кузнецова Т.В., Лукьяненко В.И., Миронов М.А, Радченко А.И. и др.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложений. В первой главе рассматриваются теоретические, нормативно-правовые основы, методы анализа работ с обращениями граждан с органами государственной власти; во второй главе анализируется практический опыт работы с обращениями граждан в Администрации Главы и Правительства Республики Саха (Якутия) и в третьей главе формулируются актуальные проблемы и рекомендации по их решению.

Практическая значимость данной работы заключается не только в исследовании теоретических основ, но и в обобщении с деятельностью Администрации Главы и Правительства Республики Саха (Якутия). Выработке предложений по совершенствованию работы в области рассмотрения обращений граждан.



I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления: правовое регулирование, защита прав и свобод

Право граждан на обращения является институтом конституционного права и может быть рассмотрено, как личное право и одной из форм непосредственной демократии. При этом демократия рассматривается как волеизъявления граждан, имеющих цель - решение общественно значимых вопросов.

Защита прав гражданина принадлежит органам исполнительной власти. Каждый из этих органов обязан осуществлять защиту прав и свобод личности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обязательно опираясь на нормы международно-правовых актов. Органы исполнительной власти в соответствии с нормами в пределах своей компетенции обязаны организовать исполнение норм Конституции РФ и законов, имеющих отношение к правовому положению гражданина.

Обращения граждан представляет собой одну из важнейших форм участия общества в управлении и решении государственных и общественных дел. Сама специфика важности является расширенный круг полезной информации для дальнейшего государственного, хозяйственного, социально-культурного развития. Не вызывает нашего сомнения позиция Тюшляевой С.И., выделяющей два аспекта реализации права граждан на обращение: «… возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления и восстановление нарушенного права гражданина посредством жалоб, заявлений и ходатайств…»[23.C.472]. Право гражданина на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, которое четко закреплено в статье 33 Конституции Российской Федерации[2.С.63]. С юридической стороны ценность права является гарантией реализации и защиты, конституционных прав граждан: право на личную неприкосновенность, честь, свободу мысли и слова, неприкосновенность жилища, свободу предпринимательства и другие права. В комментариях к Конституции Российской Федерации под редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова говорится: «под правами и свободами человека подразумеваются, прежде всего, те, которые провозглашены Всеобщей декларацией прав человека (1948 г.) Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Международным пактом о гражданских и политических правах (1966 г.). К этим документам следует отнести также российскую Декларацию прав и свобод человека и гражданина, принятую в 1991 году»[1.С.56].

Баглай М.В. также отмечал значение Всеобщей декларации прав человека: «Нормы этого документа имеют декларативный характер, а сам он не содержит механизма обеспечения этих норм. Однако Декларация сыграла и продолжает играть важную роль в утверждении прав человека»[24.С.185].

Важным шагом стало вступление России 15 января 1996 года в Совет Европы, в том же году Государственной Думой был принят закон № 19-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы»[4.С.774]. Вскоре, 28 февраля 1996 г., Россия перешла и ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод.

В соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина «они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»[3.С.43].

Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти, по мнению Румянцевой В.Г., характеризуется как «самостоятельный комплексный правовой институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства»[25.С.2-4].

Обеспечение прав человека невозможно рассматривать вне общества и государства, общественных и государственных институтов. Поэтому в демократических государствах создаются правовые механизмы и органы защиты конституционных прав и свобод граждан. Свое право граждане реализуют через обращения в законодательные, исполнительные и судебные органы.

Органы представительной и законодательной власти Российской Федерации и субъектов обязаны обеспечить нормативно-правовую базу защиты прав и свобод гражданина, так указывал выдающийся советский и российский ученый - правовед, специалист по конституционному праву В.Е.Чиркин. Он отмечал, что отраслевое законодательство конкретизирует конституционные права и свободы человека и гражданина, развивает их, создает множество механизмов обеспечения их осуществления[26.C.67].

Судебная система играет большую роль в обеспечении правовой защиты прав и свобод человека и гражданина. Средством реализации этой функции являются Конституционный суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные и мировые суды, принимающие и рассматривающие жалобы граждан по вопросам нарушения их прав и свобод. На защиту прав и свобод человека и гражданина конституционные нормы оказывают прямое действие. Об этом дал свои объяснения Пленум Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. №8 в целях единообразного применения судами конституционных норм и при рассмотрении дел, связанных с нарушением прав и свобод[4.С.1].

Помимо института судебного обжалования должностных лиц существует административный порядок рассмотрения дел. Если для разрешения жалобы есть альтернатива, то обращения граждан могут быть рассмотрены только исключительно в административном порядке. Административный и судебный порядок, по мнению Н.Ю.Хаманевой представляют собой «две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования»[27.С.23]. Превращение административного порядка рассмотрения обращений в демократический институт является одной из задач российской правовой реформы.

Сущность внесудебного порядка защиты нарушенных прав и законных интересов была рассмотрена участниками научно-практической конференции «Работа с обращениями граждан и организаций: право и практика»: «…требования о защите нарушенного права можно предъявить непосредственно нарушителю, не обращаясь с иском в суд. Внесудебный порядок рассмотрения требования предусмотрен с целью побудить органы государственной власти самостоятельно урегулировать возникшие разногласия и как можно быстро восстановить нарушенное право» [28.С.100].

Административный порядок рассмотрения обращения - обжалование действий (бездействия) должностного лица в вышестоящий в порядке соподчиненности орган или руководству должностного лица. Вышестоящим органом или должностным лицом проводится проверка законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы.

Как показывает практика, самое оптимально сочетание судебного и внесудебного способов обжалования действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления создает условия для развития демократии в гражданском обществе, повышение заинтересованности граждан в управлении государством.

Защита прав и свобод граждан в Российской Федерации осуществляется не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ и местного самоуправления. Ключевое место занимают Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ. Гарантом прав и свобод граждан является Президент Российской Федерации как глава государства, наделенный в этом плане исключительными полномочиями[29.С.133-155]. Администрация Президента Российской Федерации является весьма специфическим органом, занимающим особую нишу в системе федеральной государственной власти.

Президентская почта самая обширная - в 2014 году на имя президента было подано, в общей сложности, 988 тыс. обращений, свыше 110 тыс. запросов информации и почти 115 тыс. сообщений, следовательно, опыт работы с ними очень богат[41]. Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан является крупным и лучше оснащённым в техническом плане подразделением Администрации Президента РФ, и, соответственно, занимает лидирующее положение в вопросе организации работы с обращениями. В системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации с 1997 года важная роль отводится институту Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, который осуществляет контрольную функцию в области соблюдения и охраны, защиты прав и свобод человека и гражданина[6.С.1-2]., а также институту уполномоченных по правам человека в субъектах[7].

Российский правовед Смушкин А.Б. отмечает отличие института Уполномоченного по правам человека от иных государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц: «… Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Однако, указанное не означает возможности Уполномоченного своим решением отменять судебные акты». Уполномоченный по правам человека вправе:

обратиться в суд в целях защиты прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также принимать участие в судебном процессе лично либо через своего представителя в установленных законом формах;

обратиться с соответствующим ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проведении проверки вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле»[42].

В связи с тем, что все вышеперечисленные правовые и государственные институты участвуют в рассмотрении обращений граждан, возникают правоотношения двух сторон -- государства и человека. В этих отношениях гражданин является второй стороной, или субъектом правоотношений по защите своих прав и интересов.

По мнению руководителя Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций М.Г. Михайловского, «публичная власть и общество взаимосвязаны и взаимозависимы. Общество формирует публичную власть и императивно влияет на ее деятельность. С другой стороны, в условиях демократии публичная власть столь же императивно заинтересована во взаимодействии с обществом. В том, чтобы четко представлять, как общество оценивает ее решения, как решения реализуются на практике, какие дополнительные меры нужно принять, чтобы создать условия, гарантирующие стабильное, динамичное развитие социально-экономических отношений»[30.С.9]. Надыгина Е.В. выделяет три основные функции института обращений граждан[31.С.7]:

правозащитная функция. Ее сущность заключается в том, что обращения создают условия для предупреждения правонарушения либо устранения его последствия, наказать виновных и восстановить нарушенное право.

информационная функция. Обращения граждан выявляют их проблемы и пожелания. Используя эту информацию, органы государственной власти и органы местного самоуправления планируют свою деятельность, могут вносить изменения в законодательство.

коммуникационная функция. Обращения граждан обеспечивают связь между государством и гражданами, в процессе которого граждане имеют возможность участвовать в процессе принятия управленческих решений и воздействовать на них.

Однако, учитывая комплексный характер института права обращений как по форме их поступления, так и по порядку рассмотрения, Миронов М.А. отмечает специфику его принципов[32.C.392]:

принцип всеобщего права на обращения, который выражается в запрете злоупотребления правом на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

принцип свободы и добровольности обращения, который означает, что граждане имеют право обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления или должностному лицу с предложением, заявлением или жалобой в письменной или устной форме;

принцип всеобщности, в соответствии с которым любые физические лица, обладают правом на обращения в органы власти. Исключение составляют случаи, которые установлены международным договором Российской Федерации или федеральным законом;

принцип равноправия, который означает равное положение граждан при реализации права на обращение в органы власти;

принцип гласности, который заключается в том, что органами государственной власти и органами местного самоуправления должны рассматриваться все, без исключения, обращения граждан, обеспечиваться гарантии безопасности граждан;

принцип равной ответственности гражданина и органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц;

принцип подведомственности, в соответствии с которым обращение должен рассматривать орган власти или должностное лицо, компетентные разрешить вопрос, поставленный гражданином;

принцип законности, объективности, всесторонности и своевременности рассмотрения обращения.

Отметим, что реализация конституционного права граждан на обращения является одной из форм обратной связи и основной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Граждане, таким образом, оказывают воздействие на принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления управленческих решений, ориентированных на соблюдение прав и законных интересов граждан. [33.C.27-58].



1.2 Формирование и развитие института права граждан на обращения: зарубежный и отечественный опыт конституционно-правового регулирования

Как показывает история, право граждан на обращения в органы государственной власти, получила правовое развитие в связи с развитием элементов демократии. Впервые это право юридически было закреплено в Великобритании в знаменитой Петиции лордов и общин королю «О свободе обсуждения вопросов в парламенте» (1649 г.).

По мнению Алистратова Ю.Н.: «Процесс разрешения петиций, направляемых в парламент общинами, по существу лёг в основу современного законодательного процесса, осуществляемого в демократических государствах, когда обращения граждан с гражданской инициативой и иных лиц, обладающих правом законодательной инициативы в парламенте, являются основой для выработки законопроекта, приобретающего юридическую силу после подписания его монархом или президентом»[33.С.21-32].

В основу законодательства Великой Французской революции XVIII века также легло право петиций. Декларация прав и свобод человека и гражданина (1789 г.) дало следующее определение права петиций: «право активного гражданина обращаться к законодательному корпусу, королю, представителям администрации с ходатайствами по предметам управления и администрации». Согласно статье 364 Декларации граждане могли свободно обращаться к публичным властям с просьбами, но они должна были быть индивидуальными.

В России развитие законодательства о праве граждан на обращения также насчитывает многовековую историю. Традиция «жалобницы» подчеркивала семейный характер взаимоотношений между князем и подданными. Наиболее распространенной формой обращения подданных к органам государственной власти была челобитная. В Толковом словаре Д.Н. Ушакова дается следующее определение: «челобитная, ж. (истор.). В древней Руси - письменное прошение», «челобитье - подача письменной просьбы»[43].

Впервые попытка юридически урегулировать порядок подачи челобитной была предпринята в XV веке. Судебник Ивана Великого[8.С.768] закрепил возможность подачи челобитных и установил порядок их рассмотрения. К государю можно было обращаться только через бояр. Бояре, должны были обязательно рассмотреть челобитные, по существу. Кроме того, были утверждены должности специальных должностных лиц, «которым люди приказаны ведати», ответственных за распределение обращений по компетенции[9.C.543].

Судебник 1550 года еще более детализировал процедуру прохождения обращения, строго предписывал должностным лицам рассматривать их по существу, даже если это потребует вмешательства самого государя. Одновременно была установлена ответственность за ложные жалобы и наветы - битьё кнутом и тюремное заключение[10.C.421].

В становлении института обращений граждан важную роль так же имеет Манифест от 14 июня 1763 г., подписанный Екатериной II. Он установил порядок работы с обращениями государственными органами, и впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы.

Самый большой объём полномочий в этой сфере правоотношений было предоставлено собраниям дворянства, которые обладали правом направлять представления о своих общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губернатору, жалобы - Сенату и самому императору. Омельченко О.А. писал: «… Екатерина II стремилась не сама разрешить дело, пусть и поступившее к ней не вполне по правилам делопроизводства, а обязать должностных лиц принять решение по существу, учитывая и жизненные обстоятельства, и условия закона»[35.С.313]. Манифестом «Об образовании Государственного совета» от 1 января 1810 г., разработанным М.М. Сперанским, были внесены в существующий порядок производства по обращениям в органы государственной власти. В составе Государственного совета было создано специальное подразделение - Комиссия прошений. Комиссия принимала обращения на имя императора. Манифестом были выделены три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты.

Манифест устанавливал особый порядок рассмотрения обращений, был приведен перечень отдельных видов обращений, которые не рассматривались Комиссией (анонимные обращения, повторные обращения, по которым уже был дан отказ, а также жалобы на решения, утратившие юридическую силу). Отдельно была выделена особая категория обращений, которые могли иметь «особую важность». Эти обращения вносились непосредственно на высочайшее усмотрение[44]. Манифест установил достаточно эффективный и объективный порядок административного производства по обращениям подданных Российской империи.

Такой порядок подачи обращений действовал до революционных событий 1905 г. Одним из маневров царского правительства, чтобы отвлечь народные массы от участия в революционной борьбе, стало издание 18 февраля 1905 г. царского указа, предоставившего всем гражданам и учреждениям право подавать петиции «по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния». Данным указом была разрушена действовавшая сословная система подачи петиций, это право было предоставлено всем подданным Российской империи.

После Октябрьской революции 1917 г. сложившаяся система рассмотрения прошений была отменена. В соответствии с Постановлением VI Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов от 8 ноября 1918 года «О точном соблюдении законов» все должностные лица и учреждения Советского государства были обязаны принимать обращения с обжалованием их действий, жалобами на волокиту и др. В этот период была введена практика «железнодорожного приёма», то есть прием граждан руководителями Советов проводился во время стоянки на поезде. Прием граждане мог проводить и Председатель ВЦИК. Граждане могли передать свои обращения в письменной форме. Проведение таких приемов позволяло решать различные вопросы непосредственно на местах.

Декретом ВЦИК «О государственном контроле» от 12 апреля 1919 г. был создан Народный комиссариат госконтроля (позднее - Рабоче-крестьянская Инспекция). В составе Народного комиссариата госконтроля также было образовано Центральное бюро жалоб и заявлений, главной задачей которого был прием обращений (жалоб и заявлений) граждан, осуществление контроля над их рассмотрением органами государственной власти. Порядок подачи обращений, а также процедура их рассмотрения, после революции были установлены Декретом Совнаркома РСФСР от 30 декабря 1919 г. «Об устранении волокиты». Эти положения впоследствии были положены в основу постановления ВЦИК от 30 июня 1921 г. «О порядке подачи жалоб и заявлений».

Постановлением ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» впервые были установлены единые правила работы с обращениями граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Установленные этим документом правила действовали более 30 лет, и впоследствии неоднократно воспроизводились в инструкциях по делопроизводству и работе с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах.

Как уже ранее отмечалось, в Советском Союзе в течение длительного времени право на обращение не имело конституционного закрепления. Соответственно, вопросы, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулировались нормативными актами более низкого порядка. Кроме того, постепенно, начиная с 1922 года, советские органы стали всё больше и больше подменяться партийными структурами. Граждане обращались чаще всего в органы Коммунистической партии, где порядок их рассмотрения определялся уже внутрипартийными инструкциями. Сложилась ситуация, когда нормативные акты государства регулировали раб0ту с обращениями граждан в наименьшей степени, чем внутрипартийные акты.

Затем Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» впервые были закреплены виды обращений (заявление, предложение). Указом детально определен порядок работы с обращениями граждан, закреплены юридические гарантии своевременного рассмотрения обращений, а также установлена ответственность виновных лиц. Указ практически действовал до 2006 года.

Новацией стало признание особого вида обращений граждан, которые поступили в адрес редакций газет и журналов, а также материалов, которые были опубликованы в печати и др.[45]

Право граждан на обращения впервые было закреплено в статье 49 Конституции СССР 1977 года: «Каждый гражданин СССР имеет право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе. Должностные лица обязаны в установленные сроки рассматривать предложения и заявления граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры »[46].

Эти положения впоследствии были воспроизведены в Конституции РСФСР 1978 года и в конституциях союзных республик.

С принятием Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года правовое регулирование правоотношений, связанных с реализацией гражданином, организацией и общественным объединением права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, получило активное развитие. Изменившиеся общественные отношения, сложившаяся ситуация в сфере реализации конституционного права граждан на обращения вызвали необходимость в принятии нового федерального закона.

Принятый 2 мая 2006 г. Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон) имеет большое значение, как в юридическом, так и политическом плане. Он направлен на укрепление правовых основ российской государственности, совершенствование внесудебных форм защиты конституционных прав и законных интересов личности. Закон объективно ориентирован на привлечение граждан к активному участию в управлении делами общества и государства, и таким образом нацелен на дальнейшее развитие демократических процессов, формирование институтов гражданского общества.

Статьи Закона условно можно разделить на три группы:

первая группа (статьи 1-6) закрепляет общие положения;

вторая группа (статьи 7-13) устанавливает порядок и сроки рассмотрения обращений граждан и организацию личного приема граждан;

третья группа (статьи 14-16) регламентируют вопросы осуществления контроля над соблюдением порядка рассмотрения обращений и ответственности, включая возможность возмещения причиненных гражданам убытков и морального вреда, взыскания с гражданина расходов, понесенных в связи с проведенной проверкой заведомо ложных сведений, указанных в обращении.

В заключительных статьях 17-18 Закона речь идет о признании недействующими отдельных нормативных правовых актов СССР и порядке вступления в силу Закона.

Закон четко определяет сферу своего действия - все обращения граждан в органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностным лицам, за исключением тех, порядок рассмотрения которых регулируется федеральными конституционными законами и иными федеральными законами[36.С.13-14].

Федеральный закон позволяет значительно улучшить и систематизировать работу, т.к. он регламентирует один из механизмов взаимодействия граждан и власти. В Законе нет определения понятия «обращение», Закон выделяет три вида обращений граждан:

заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Важно отметить значение жалобы в двух аспектах: с одной стороны, подавая жалобу, гражданин реализует свое право на обращение, с другой стороны просит восстановить нарушенные права. Речь идет о нарушении субъективных прав самого обратившегося гражданина или прав других лиц.

Технология рассмотрения предложений, заявлений или жалоб в принципе одинакова. Определение вида обращений важно, в первую очередь, для органов власти, поскольку это дает возможность выявлять тенденции в обществе, степень защищенности основных прав граждан, возможности реализации их интересов.

В производстве по обращениям граждан Надыгина Е.И. выделяет следующие стадии

1)стадия подачи, приема, регистрации обращения и направления обращения на рассмотрение;

2)стадия рассмотрения обращения;

3)стадия принятия и исполнения решения;

4)стадия контроля и проверки исполнения принятых решений, анализа и обобщения обращений граждан;

5)стадия обжалования решения, принятого по обращению (факультативная).

Регистрации подлежат все письменные обращения, вне зависимости от того, как они оформлены, в том числе и перенесенные на бумажный носитель «электронные» обращения. Таким образом, в отечественной практике впервые установлен правовой статус за обращениями, которые граждане направляют по информационным системам общего пользования (часть 3 статьи 7). В статье 5 Закона содержится перечень прав, которыми наделяется гражданин при рассмотрении его обращения:

1.представлять дополнительные документы и материалы, в том числе в электронной форме;

2.обращаться в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу рассматривающему обращение, с просьбой об истребовании документов и иных материалов;

3.знакомиться с документами и материалами, которые связаны с рассмотрением его обращения, исключая случаи:

если это затрагивает права, свободы и законные интересы третьих лиц;

если в них содержатся сведения, которые составляют государственную или иную охраняемую законом тайну.

4.получать письменный ответ на обращение, за исключением отдельных обращений, порядок рассмотрения которых установлен статьей 11 Закона;

5.получать уведомления о перенаправлении обращения в другой публичный орган или должностному лицу, решать вопросы, поставленные в обращении; 6.получать уведомление о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки по вопросу, поставленному в обращении, согласно части 5 статьи 11 Закона;

7.обжаловать решение или действие (бездействие) органа, рассматривавшего обращение, в административном и (или) судебном порядке;

8.обратиться в адрес органа власти или должностного лица, рассматривающего обращение, с просьбой о прекращении рассмотрения обращения;

9.претендовать по решению суда на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, которые были причинены действием (бездействием) соответствующего органа или должностного лица в связи с рассмотрением обращения.

Надыгина Е.В. также выделяет права, не закрепленные в Законе[37.С.26]:

1)право на получение информации о регистрации и ходе рассмотрения обращения лично или по телефонам, такое право в основном закреплено в законодательстве субъектов;

2)право на вызов специалистов, проведение экспертиз, приобщение материалов к делу;

3)право на получение ответа на обращение в установленный законом срок. Таким образом, предусмотренные Законом права гражданина кардинально меняют статус автора обращения: если ранее у автора обращения не было возможности аргументировать свою позицию, то теперь автор обращения становится полноправным субъектом правоотношения[38.С.54].

На всех технологических этапах работы с обращениями в целях упреждения волокиты Закон устанавливает жесткие сроки. Их превышение расценивается как отступление от нормы со всеми вытекающими отсюда последствиями:

- 3 дня - в течение которых обращение должно быть зарегистрировано после его поступления в государственный орган или орган местного самоуправления (часть 2 статьи 8);

- 7 дней, после регистрации, - в течение которых обращение должно быть переадресовано по компетенции (часть 3 статьи 8);

- 30 дней, со дня регистрации, - в течение которых обращение должно быть рассмотрено и гражданину дан ответ (часть 1 статьи 12);

- до 30 дней - максимальный срок, на который в исключительных случаях может быть продлено рассмотрение обращения с уведомлением об этом автора обращения (часть 2 статьи 12);

- 15 дней - на исполнение запроса, поступившего в связи с рассмотрением обращения (часть 2 статьи 10).

Все сроки, указанные в Законе, рассматриваются как предельные. Региональные законодатели, исходя из сложившейся практики работы и объемов поступающих обращений, вправе уменьшить сроки рассмотрения обращений в целом либо установить такие сроки для отдельных категорий населения - пенсионеров, многодетных семей, инвалидов, жителей труднодоступных населенных пунктов и т.д.

В целях недопущения неустранимых или необратимых нарушений прав, свобод и законных интересов заявителей в Законе можно было бы учесть следующее, что если обращение рассматривают несколько исполнителей, то сроки рассмотрения обращения соисполнителями составляет половину общего срока, установленного для рассмотрения обращения. Например, в административном регламенте Министерства финансов Российской Федерации в п. 3.21 закреплено, что обращения, по которым Министерство является соисполнителем, рассматриваются в течение 15 дней со дня регистрации в Министерстве[47].

Согласно части 6 статьи 8 Закона запрещается направлять жалобу в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие которых обжалуется. Ранее эта норма также содержалась в Указе Президиума Верховного Совета СССР № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Однако, необходимо отметить, что в советский период практически у каждого органа были вышестоящие организации. Арбитром между гражданином и властным органом становится иная ветвь власти - судебная. Такой подход представляется вполне логичным в условиях правового государства[39.C.6]. Заявителям также возвращаются обращения, в которых обжалуются судебные решения, но с разъяснением порядка обжалования данного решения.

Специальная статья Закона посвящена порядку организации и проведения личного приема граждан. Таким образом, признана важность такой формы работы для установления обратной связи власти и общества, обеспечения открытости и прозрачности власти для граждан. Устанавливается прямая обязанность руководителей государственных органов и органов местного самоуправления и уполномоченных на то лиц проводить прием населения.

Действенность и эффективность норм любого закона обеспечивается комплексом мер по их реализации, в числе которых особое место принадлежит правовому механизму ответственности за их несоблюдение. В статье 15 закреплена общая диспозиция, согласно которой лица виновные в нарушении Закона, несут «ответственность предусмотренную законодательством Российскую Федерацию». Как видно, нормы и виды ответственности не конкретизированы. При этом разработчики Закона ссылались на статьи 15 и 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[40.С.56,76], 285, 286, 292 Уголовного кодекса Российской Федерации[11.С.160-164].

В Кодексе об административных правонарушениях в июле 2011 года появилась специальная статья 5.59: «нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 Кодекса, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей»[48].

Правовой новеллой в Законе является отношение к анонимному обращению, т.е. письменному обращению, в котором нет фамилии, имени, отчества автора, не изложены существо предложения, заявления либо жалобы, отсутствуют данные о месте жительства, работы или учебы автора, а также, если отсутствует личная подпись. Согласно прежнему законодательству такое обращение вообще не рассматривалось. В настоящее время Закон обязывает государственные органы местного самоуправления, должностные лица принимать, регистрировать и рассматривать все письменные обращения, в том числе и те, которые не в полной мере отвечают требованиям части 1 статьи 7 Закона. Однако, имеется одно исключение, когда исполнители имеют право не рассматривать обращение гражданина и не давать ему ответ из-за несоблюдения требования к форме письменного обращения, когда автор не указал в обращении своего имени и почтовый адрес (часть 1 статьи 11 Закона), то есть когда гражданин сам лишил себя возможности получить ответ на поставленные в обращении вопросы. Установленный Законом порядок рассмотрения распространяется на все обращения граждан, за исключением тех, порядок рассмотрения которых регулируется иными федеральными законами (часть 2 статьи 1). Обращения, которые нуждаются в особом порядке рассмотрения, сгруппированы в статье 11 «Порядок рассмотрения отдельных обращений». В них: 1.обжалуется судебное решение;

2.содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи;

3.не указана фамилия гражданина, его направившего, а также почтовый адрес;

4.текст не поддается прочтению, но фамилию и почтовый адрес можно разобрать;

5.содержится вопрос, на который ранее неоднократно давались письменные ответы;

6.обращение затрагивает государственную или иную охраняемую законом тайну.

Обобщая вышеизложенное, отметим, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в целом создал необходимую правовую базу для регулирования правоотношений в области защиты конституционного права граждан на обращение.

1.3 Методика анализа работы с обращениями граждан в органах государственной власти

право гражданин государственный власть

Методика - это алгоритм или же проще «готовый рецепт», процедура для проведения нацеленных действий.

Для определения результатов управления и оценки полученного эффекта, нужны соответствующие критерии, показатели и индикаторы.

Институт Всемирного банка разработал систему GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), в соответствии с которой эффективность управляющего воздействия оценивается по шести базовым индексам: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствия насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона.

Право голоса и подотчетность государственных органов - критерий, который включает показатели, позволяющие оценить обеспеченность политических прав и гражданских свобод, возможность участия граждан в выборах и контроле государственных органов, степень независимости прессы. Политическая стабильность и отсутствие выступлений против власти - критерий, по которому измеряется вероятность политических кризисов, включая дестабилизацию власти и вынужденную отставку правительства в результате применения насилия.

Эффективность правительства - критерий, который характеризует качество бюрократии и компетенцию государственных служащих, уровень их политической лояльности действующей власти, качество исполнения государственных функций и предоставляемых государственных услуг.

Верховенство закона - критерий оценки уровня доверия граждан к законам, оценки обществом эффективности и предсказуемости действующих законодательной и правоприменительной систем.

Согласно данным опросов аналитического центра «Левада-Центр» за 2007 - 2014 гг., абсолютное большинство граждан не только придерживаются установки на ожидание опеки и заботы со стороны государства, но и признают существование такой установки [49, с. 23; 5, с. 36.]. И лишь небольшая часть граждан проявляет активный интерес и активную позицию к серьезным общественным проблемам. При этом уровень доверия граждан к представителям власти вроде бы нельзя назвать высоким, учитывая, что наибольший процент опрошенных не до конца определились в своих ощущениях.

Опрос общественного мнения не всегда позволяет определить глубинные установки граждан по отношению к власти, с которой представители общества непосредственно или опосредованно взаимодействуют. Повсеместно проводимые социологические опросы не всегда объективно отражают реальные потребности и мнения граждан по причине того, что в некоторых случаях присутствует фактор искусственности и неестественности проблемы, заявленной при опросе, а также искусственности самой ситуации опроса. Это связано с тем, что респонденты иногда не имеют четкого мнения по интересующему исследователей вопросу или не имеют к проблеме никакого отношения, а сама проблема порой пристрастно структурируется в ходе составления вопросов анкеты и вариантов ответов на них [49, с. 159-179].

В целях реализации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления создана трехуровневая система обеспечения права граждан на обращения, обеспечивающая функционирования государственных органов федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления в едином информационном пространстве и по единым существующим методикам. Существует трехуровневая система приемных Президента Российской Федерации.

Обеспечение объективного и своевременного рассмотрения обращений позволит оперативно выявлять и пресекать проявления различных проблем на органах государственной власти, а также принимать меры по устранению ее последствий.

Первый уровень - Приемная Президента Российской Федерации по приему граждан в Москве и приемные Президента Российской Федерации в центрах федеральных округов.

Второй уровень - приемные Президента Российской Федерации в административных центрах субъектов Российской Федерации

Третий уровень - терминалы «электронной приемной Президента Российской Федерации», главной целью которой является реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления с населением свыше 70 тысяч жителей.

Стоить отметить, что систему приемных Президента Российской Федерации дополняет мобильная приемная, которая осуществляет выезды в субъекты Российской Федерации и муниципальные образования для рассмотрения обращений заявителей с их прямым участием в местах их пребывания или проживания с использованием переносных и передвижных комплексов, обеспечивающих полную связь и передачу данных в любой точке страны. В настоящих методических рекомендациях рассматривается последовательность процедур при работе с Обращениями в федеральном органе исполнительной власти, учитывающий специальный порядок при рассмотрении обращений. Методические рекомендации определяют дальнейшее совершенствование работы с обращениями граждан в государственные органы власти в целях:

совершенствования деятельности по обеспечению достижения показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации: в отдельных сферах государственной политики, в субъектах РФ и муниципальных образованиях

оценка эффективности деятельности: федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах государственного управления и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствующих субъектах и муниципальных образованиях

В данной работе проводится мониторинг обращений граждан в государственные органы власти. Это систематическое наблюдение, сбор, накопление, обработка и анализ информации о состоянии объектов, явлений, реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов жизнеобеспечения населения и отдельных переданных государственных полномочий с целью их оценки, прогноза, выявления и системного анализа происходящих изменений, предупреждения нежелательных тенденций развития, а также очагов социальной напряженности.