Анализ системы обеспечения реализации интересов жителей муниципального образования

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена процессами реформирования современного Российского государства, в котором местное самоуправление одна из основ конституционного строя и форма народовластия, осуществляемая посредством прямого участия населения в решении вопросов местного значения и через деятельность органов местного самоуправления, относительно самостоятельная подсистема жизнедеятельности, интересы развития которой следует рассматривать как фактор стабильности системы публичной власти в стране.

Важный аспект актуализации темы в необходимости исследования типов и видов муниципальных интересов, воздействующих на основные сферы жизнедеятельности местного сообщества.

На этой основе становится возможным углубленный анализ таких реальностей, обусловливающих социально-политическое содержание муниципальных интересов как «организационная сфера муниципального образования», «территориальная организация системы местного самоуправления», «социальная сфера муниципального образования, «муниципальное хозяйство», «муниципальная экономика».

Актуальность исследования муниципальных интересов обусловливается причинами гносеологического порядка: существующим уровнем познавательной практики, правовой культуры и правосознания значимыми для эффективности управленческих решений и муниципального менеджмента, обеспечения норм муниципального права и муниципального нормативно-правового процесса - новых сфер правовой действительности в России. Следует констатировать, что такие ключевые понятия как «местное самоуправление», «муниципальная власть», «муниципальное образование», «муниципальная экономика» требуют выявления четких взаимосвязей с муниципальными интересами.

Актуальность темы обусловлена и необходимостью исследования субъектного потенциала муниципальных интересов, прежде всего форм активизации основного субъекта муниципальной практики - населения муниципального образования, а также деятельности органов местного самоуправления. Посредством данной составляющей возможен анализ «субъект-объектных» отношений в системе местного самоуправления и особенностей перехода от доминирующей схемы управления «субъект-объект» к схеме «субъект-субъект» при которой муниципальные органы и население выступают как равные партнеры, конкретизируются задачи перехода от местного самоуправления как системы управления к системе самоорганизации и самодеятельности самих граждан.

В качестве итогового аргумента отметим, что недостаточная изученность особенностей представления, обеспечения и удовлетворения муниципальных интересов, взаимодействия с государственными интересами, в частности, на «стыке» регионального и муниципального уровней системы публичной власти; механизма координации взаимодействия и разграничения полномочий между органами государственной и местной власти, отсутствие четких представлений об организационных формах обеспечения муниципальной практики в условиях «двухуровневой» системы и нового типа территориальной организации местного самоуправления, формирования и функционирования новых видов муниципалитетов также актуализирует тему исследования.

Для решения отмеченных проблем и совершенствования системы и процесса управления системой реализации интересов жителей муниципального образования необходима комплексная диагностика основных направлений и результатов управленческой деятельности, что обуславливает актуальность разработки инструментария оценки реализации и результативности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.

Степень разработанности проблемы. Проблемы развития системы реализации интересов жителей муниципальных образований стали привлекать внимание исследователей сравнительно недавно. Однако актуальность этого направления обусловила формирование достаточно широкой палитры подходов к пониманию сущности развития и инструментов его организации. Основные положения и проблемы местного развития представлены в работах таких зарубежных ученых как П. Бауэр, Д. Бромли, Д. Коллинс, Дж. Кристинсен, Б. Пауэрс, Дж. Робинсон, Э. Хален, Р. Шафер, Д. Шумпетер и др. Среди отечественных ученых необходимо отметить Т.Т. Авдееву, А.Г. Воронина, А.Г. Гранберга, Г.Р. Латфуллина, В. Н. Лексина, Ю. В. Филиппова, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова, С.Н. Юркову.

Вопросы управления экономическим и социальным развитием местных сообществ глубоко раскрыты в работах западных исследователей - Д. Беннета, Д. Бетанкура, И. Блэйкли, Р. Гилота, С. Деллера, Т. Дэниэлса, Д. Келлера, И. Кристи, К. Лиса, Дж. Муна, А. Хиршмана, и отечественных исследователей - Т.В. Бочкаревой, К.Н. Знаменской, В.Е Рохчина, и др. Взаимодействию в организации развития государственной власти и органов местного самоуправления посвящены исследования Т. Бартика, Д. Блэра, К. Вивера, М. Томаса, Р. Фишера.

В сфере анализа и оценки местного развития системы реализации интересов жителей муниципального образования следует отметить работы К. Вэйс, П. Росси, Г. Фримена, Д. Эммонса, Г.Ю. Ветрова, Д.. Визгалова, В.С. Ефимова, Б.С. Жихаревича. Применение эконометрических моделей оценки нашло отражение в исследованиях Р. Беннета, Р. Болтона, Л. Хордика.

В указанных работах акцент делается либо на оценку социально-экономической результативности, либо оценку процесса стратегического планирования. Вместе с тем остаются нерешенными вопросы оценки эффективности управления социально-экономическим развитием территорий с точки зрения соответствия поставленных целей интересам и потребностям населения, что обусловило выбор цели исследования.

Цель выпускной квалификационной работы: изучить реализацию интересов жителей муниципального образования и дать рекомендации по ее совершенствованию.

Исходя из поставленной цели, были сформулированы следующие логически взаимосвязанные задачи:

- раскрыть сущность и уточнить категориальный аппарат управления социально-экономическим развитием муниципальных образований;

- изучить сильные и слабые стороны различных подходов к анализу и оценке управления системой реализации интересов жителей муниципальных образований;

- исследовать результаты оценки системы обеспечения реализации интересов жителей муниципальных образований на территории Республики Татарстан;

- рассмотреть особенности работы органов местного самоуправления с гражданами.

Научная новизна и практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в разработке системы оценки реализации интересов жителей муниципального образования на современном этапе развития, теоретические выводы, результаты и рекомендации, полученные в ходе исследования, могут служить ориентиром для оптимизации механизма обеспечения реализации интересов жителей муниципального образования.

Методологической базой является комплексный подход, в рамках которого был использован ряд научных методов: структурно-функциональный, исторический анализ, нормативный анализ, сравнительный анализ, статистический анализ (вторичный анализ данных и анализ документов).

В рамках структурно-функционального анализа изучена система управления интересами жителей муниципального образования Республике Татарстан и на муниципальном уровне.

С помощью нормативно-правового метода проанализирована законодательная база обеспечения реализации интересов жителей муниципального образования.

Статистический метод применялся для анализа вторичных данных о состоянии обеспечения реализации интересов жителей муниципального образования.

Социологический метод был использован для изучения системы обеспечения реализации интересов жителей на территории муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район».

Эмпирическую базу исследования составили результаты социологического исследования, проведенного в отделе по обращению граждан, а также материалы и отчеты данного отдела.

Научная новизна и практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в разработке системы оценки реализации интересов жителей муниципального образования на современном этапе развития, теоретические выводы, результаты и рекомендации, полученные в ходе исследования, могут служить ориентиром для оптимизации механизма обеспечения реализации интересов жителей муниципального образования.

Структура выпускной квалификационной работы: работа состоит из введения, основной части, содержащей четыре раздела, заключения, списка использованной литературы в количестве 52 источников и трех приложений.

Во введении раскрывается актуальность темы, рассматривается степень изученности данной темы, цель, задачи, определяется предмет, объект, методология и эмпирическая база, а также степень новизны и практическая значимость данной работы.

В первом теоретико-методологическом разделе рассматриваются теоретические аспекты исследования интересов жителей муниципального образования, понятие «муниципальный интерес», его сущность и нормативно-правовые основы.

Второй проблемно-аналитический раздел содержит анализ системы обеспечения реализации интересов жителей муниципального образования, анализ реализации интересов жителей муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район».

В третьем программно-проектном разделе рассматривается реализация концепции по усовершенствования системы обеспечения реализации интересов муниципального образования, разработано положение о порядке проведения опроса граждан на территории муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район».

Четвертый раздел включает программу мер по обеспечению выпускной квалификационной работы. В нем содержатся обоснование социальной значимости внедрения разработанных мероприятий, нормативно-правовое, социологическое и компьютерное обеспечение выпускной квалификационной работы.

В заключении еще раз подтверждена актуальность темы с точки зрения перспектив дальнейших исследований. Здесь содержатся краткие выводы по разделам основной части выпускной квалификационной работы, оценка полноты решения поставленных во введении задач и перспективы дальнейшего исследования проблемы.

Приложение включает материалы, связанные с выполнением выпускной квалификационной работы и дополняющие текст работы.

1. Теоретические аспекты исследования интересов жителей муниципального образования

1.1 Понятие «муниципальный интерес»

Термин «муниципальное образование» вошел в употребление с появлением Гражданского Кодекса Российской Федерации, в котором этот термин впервые встречается. Появление термина обусловлено необходимостью обозначения новых субъектов гражданских правоотношений, какими являются городские, сельские поселения и другие территории, на которых может осуществляться местное самоуправление.

Ни в Конституции Российской Федерации, ни в Гражданском Кодексе прямых определений понятиям «поселение» и «муниципальное образование» не дается. Сопоставляя Конституцию Российской Федерации и Гражданский Кодекс Российской Федерации, можно сделать заключение, что под муниципальными образованиями понимается и некая территория, на которой проживает население (необязательно компактно и необязательно оседло), и часть городской территории (район в городе), приобретшая определенный статус (статус муниципального образования), позволяющий, в частности, участвовать в гражданских правоотношениях и осуществлять местное самоуправление [1, с. 154].

Под комплексным исследованием интересов жителей муниципального образования понимают развитие инфраструктуры муниципального образования.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства, не случайно положение о гарантированности местного самоуправления изложено в главе I «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации. Из установления необходимости существования местного самоуправления на конституционном уровне следует признание государственной значимости местных интересов в качестве официальной государственной политики России [2, с. 45].

Проблема осуществления властных полномочий по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция России (статья 18) установила, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность государственной власти и местного самоуправления. В отношении местного самоуправления эта норма является не столько дополнительным требованием, сколько выражением сути этой формы народовластия. Европейская Хартия местного самоуправления (статья 4) говорит о местном самоуправлении, как о власти, максимально возможно приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать, как показатель уровня развития демократии в государстве.

Из подхода к местному самоуправлению, как к институту, важному с государственной точки зрения, следует обоснованность установления гарантий местного самоуправления со стороны государства. Одной из форм этих гарантий является обеспечение исполнения решений, принятых в пределах своей компетенции органами местного самоуправления, а также населением муниципальных образований непосредственно, путем использования механизмов государственного принуждения, в частности, через государственные органы судебной власти, что предусмотрено статьей 133 Конституции Российской Федерации [3, с. 15].

Местное самоуправление - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. Упомянутая система нередко понимается исключительно как механизм взаимоотношений Президента и Парламента России или их аналогов уровня субъектов Российской Федерации, позволяющий согласовывать позиции различных политических сил, стоящих у власти, не допускать ее необоснованной концентрации в одних руках. Но наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации необходим баланс интересов государственного уровня (всероссийских или региональных) и интересов местных, то есть интересов каждого отдельно взятого города, села, станицы, аула, района, волости и т.д. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, а именно, интересов, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы этих жителей.

Социально-экономическое развитие муниципального образования является управляемым процессом качественного изменения социальной и экономической сфер, не ухудшающим состояние окружающей среды и приводящим к улучшению условий жизни населения. В качестве интегрального показателя и главной цели социально-экономического развития рассматривается повышение качества жизни населения, при этом преобразования в экономической сфере выступают как средства достижения этой цели [4, с. 56].

Управление социально-экономическим развитием муниципального образования - это согласованное воздействие различных субъектов на процессы, протекающие в муниципальном образовании, для достижения таких стратегических целей, как: улучшение качества жизни населения и повышение степени удовлетворения потребностей жителей, качественные преобразования экономической сферы, сохранение окружающей среды. В качестве главного субъекта управления развитием должно рассматриваться население, выражающее свои интересы и участвующее в их реализации. Основную роль в организации согласованной работы всех субъектов управления (государственных и муниципальных органов власти, предпринимательского сектора и населения) должна играть администрация муниципального образования.

Оценка эффективности управления развитием является необходимым условием совершенствования инструментов воздействия местных органов власти на характер изменений, происходящих в локальной социально-экономической системе (местном сообществе). Существующие методики оценки направлены, с одной стороны, на оценку уровня социально-экономического развития, с другой, исследуют процесс разработки и реализации стратегических планов (концепций) и программ развития [5, с. 201].

С точки зрения возможностей их применения органами местного самоуправления и соответствия базовым критериям управления развитием в современных методиках оценки уровня социально-экономического развития можно выделить ряд достоинств и недостатков. Наиболее существенными недостатками являются незначительное внимание, уделяемое оценке управленческого воздействия на уровень развития и недооценка значимости социальной и экологической составляющих развития. Кроме того, оценка собственно процесса по формальным признакам (последовательности этапов, соблюдения процедур и т.д.) недостаточно увязывается с оценкой реальных результатов управленческого воздействия.

Важным критерием оценки качества управления выступает соответствие целей и задач территориального социально-экономического развития интересам и потребностям различных групп населения местного сообщества. Поэтому в анализе эффективности управления должно учитываться отношение жителей к результатам управленческой деятельности местных властей и степень взаимодействия различных субъектов в управлении развитием. Вместе с тем проведенное исследование показывает, что результаты реализации решений, принимаемых властными структурами без согласования с определенной целевой группой, далеко не всегда соответствуют ее ожиданиям [6, с. 124].

Еще одним аспектом местного самоуправления, как элемента государственного устройства, является использование муниципальных властей в качестве структуры, позволяющей оптимизировать использование государственных ресурсов. Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, но при этом оно экономически выгодно государственной власти. Обеспечение гарантированного минимума текущих потребностей граждан является задачей государственного значения и, следовательно, должно обеспечиваться за счет государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления.

А местное самоуправление, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, объективно является наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах экономически наиболее эффективных в конкретных условиях каждого отдельно взятого муниципального образования.

Именно из данного отношения к местному самоуправления исходят страны Западной Европы, проводя реформы децентрализации, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень, максимально возможно приближенный к населению, хотя при этом местные бюджеты и состоят на 40-70 % из государственных дотаций [7, с. 74].

Таким образом, развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет им сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе, как на национальном или, соответственно, региональном уровне решены быть не могут, способствует оптимизации государственного управления.

Муниципальные интересы характеризуются как негосударственные интересы не в смысле противопоставления государственным интересам, другим формам социальных интересов, но как относительно самостоятельная форма интересов, отличающаяся: во-первых, источником образования (местное население, органы местного самоуправления); во-вторых, возможностями и ресурсным потенциалом их удовлетворения, ограниченным рамками локальной территории и сферой местных дел; в-третьих, своеобразием управленческой системы обеспечения - системой местного самоуправления как деятельности по решению вопросов местного значения.

Муниципальные интересы исследованы как: а) интересы деятельной направленности при решении вопросов местного значения и проявляются как интересы «соседского проживания» и «совместного хозяйствования»; б) интересы, выявляющие особенные характеристики в соотношении с такими понятиями как «вопросы местного значения» и «предметы ведения местного самоуправления»; в) конкретизируемые многообразием типов и видов, своеобразием соотношения с государственными, групповыми и личностными интересами; г) неотделимые от своего основного источника и носителя (местное население), обеспечиваемые «проектной», «программной», «контрольной» функциями в деятельности органов местного самоуправлении. Процесс обеспечения муниципальных интересов позволяет выделить и последовательные этапы «полагания», «представления», «реализации» и «удовлетворения» интересов [8, с. 3].

Единство аналитических аспектов исследования способствовало выявлению социально-политических особенностей муниципальных интересов, которые объективированы неразрывностью общественного и государственного начал в содержании местного самоуправления: удовлетворение интересов муниципальных сообществ - деятельность направленная как на решение вопросов местного значения, так и на утверждение общегосударственного начала (местное самоуправление - одна из основ конституционного строя).

Во-первых, местное самоуправление и его интересы неотделимы от осуществления особой формы народовластия и исполнения на муниципальной территории отдельных государственных полномочий.

Во-вторых, определяющее социально-политическое качество муниципальных интересов в их влиянии на устойчивость единой (трехуровневой) системы публичной власти в Российской Федерации.

В-третьих, существенная социально-политическая особенность муниципальных интересов в воздействии на социальную стабильность, так как эффективное функционирование муниципальных образований - основа социально-экономического развития локальных территорий и благополучия местного населения.

В-четвертых, важнейшая социально-политическая особенность муниципальных интересов в том, что их обеспечение неотделимо от культивации правовой и политической культуры у жителей муниципальных образований [9, с. 206].

Таким образом, в условиях муниципальной реформы, на основе удовлетворения муниципальных интересов объективируется конкретная обусловливающая развития гражданского самосознания и активности, а вместе с этим формирования институтов гражданского общества в современной России.

1.2 Система управления интересами жителей муниципального образования

Местное самоуправление - это посредник отношений между гражданами и государственной властью, аккумулирующий практические формы обеспечения интересов населения муниципального образования, охватывающие не только хозяйственную, но и другие сферы жизнедеятельности местного сообщества; местное самоуправление наделено конкретными атрибутами самостоятельности: муниципальные права и муниципальные обязанности, организационная самостоятельность и финансовая автономия (местный бюджет, муниципальное имущество, местные налоги). Как институт публичной власти и система управленческой деятельности на локальной территории местное самоуправление это и форма «ответственного управления», при этом полнота ответственности за решение вопросов местного значения «принятых к своему ведению» возлагается на население и органы местного самоуправления [10, с. 23].

Как феномен реализации муниципальных интересов местное самоуправление исследуется и как система управления с присущими признаками, принципами организации, формирования и развития, функциями регулирующего воздействия на различные типы отношений в местном сообществе:

- отношения, возникающие в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структуры, формирования органов местного самоуправления;

- отношения, связанные с деятельностью местного самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью;

- отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- отношения, связанные с реализацией органами местной власти конституционного права на судебную защиту своих интересов и на компенсацию расходов [11, с. 38].

На основе системных характеристик выявлено единство «организационного» и «функционального» аспектов развития, обусловливающее право и способность местного самоуправления выступать конкретной управленческой системой обеспечения, реализации и защиты муниципальных интересов в современной России.

Организационный аспект при этом ориентирует на исследование многообразия организационных форм и моделей, механизмов формирования органов и структур местного самоуправления, соотносим с основными принципами развития органических систем. Функциональный аспект позволяет акцентировать внимание на функциях местного самоуправления как системы в целом, так и ее составляющих элементов. Автор приходит к выводу, что только при наличии эффективной организационной и функциональной основы местное самоуправление способно обеспечивать интересы населения в различного рода услугах в хозяйственной, социальной и культурной сферах местной жизни [12, с. 52].

Социально-экономическое развитие муниципального образования - это управляемый процесс качественного изменения социальной и экономической сфер, не ухудшающий состояние окружающей среды и приводящий к улучшению условий жизни населения, то есть дающий возможность местным сообществам более полно удовлетворять свои потребности с меньшими затратами.

Развитие муниципальной экономики обусловливает необходимость учета особенностей муниципального хозяйства и удовлетворения интересов местного сообщества, связанных с сохранением и укреплением муниципальной собственности, развитием сферы хозяйственных услуг и муниципального заказа, кооперации в системе муниципального хозяйства как способа организации деятельности и объединения усилий мелких хозяйствующих субъектов. Обеспечение муниципального развития неотделимо и от создания благоприятного инвестиционного климата на территории муниципалитета, эффективных мер поддержки и защиты интересов, активного вовлечения в орбиту местного хозяйства малого бизнеса.

Важнейшая практическая задача органов местного самоуправления заключается в вовлечении предпринимательского сектора не только в сферу услуг, но и в сферу производственной деятельности, понимаемой как составной элемент “муниципальной экономики” [13, с. 77].

Посредством правоустанавливающей деятельности реализуется руководящий принцип в отношении местного самоуправления, закрепляемый в кодексах и законах Российской Федерации, в законах и нормативных актах субъектов Российской Федерации, в актах и постановлениях органов исполнительной власти, выборных должностных лиц системы государственной власти и управления. Федеральные и региональные органы государственной власти определяют компетенцию местного самоуправления как власти подзаконной, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий, обеспечивают разграничение предметов ведения государственных и муниципальных органов.

Важными задачами правоустанавливающей деятельности на региональном уровне являются обеспечение адекватного правового пространства в субъектах Российской Федерации для осуществления реформы местного самоуправления и реализации графика переходных положений на период 2004-2007 гг. [14, с. 15].

Гарантирующая деятельность государственных органов обусловлена тем, что местное самоуправление не обладает суверенитетом, а органы местного самоуправления не наделены правом “устанавливать компетенцию”. Территориальная организация местного коллектива, осуществление населением непосредственных форм самоуправления, органами местного самоуправления опосредованных форм народовластия, выбор модели внутриорганизационного устройства, организационная и структурная самостоятельность, обеспечение финансовой автономии муниципальных образований - все это гарантируются государством.

Регулирующая деятельность органов государственной власти и управления в отношении местного самоуправления выявляется в многообразии направлений: регулирование исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, регулирование ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, регулирование основ муниципальной службы, регулирование особенностей организации местного самоуправления на закрытых территориях и др.

Конкретной формой регулирующего воздействия государственных органов является контролирующая деятельность: за законностью решений и действий органов местной власти по предметам собственного и совместного ведения; за целесообразностью решений и действий при исполнении отдельных государственных полномочий.

Автор убежден, что совершенствование системы государственного контроля в отношении местного самоуправления и реализация мер по повышению его эффективности (утверждение новых институтов, организационных форм и способов реализации контрольных функций, например введение временной финансовой администрации) важнейшее условие обеспечения муниципальных интересов на современном этапе [15, с. 142].

Государственная поддержка местного самоуправления в единстве конкретных форм - системная составляющая субъектного обеспечения муниципальных интересов.

Так, необходимость финансовой поддержки муниципалитетов обусловлена слабостью их материально-финансовой базы и зависимостью местных бюджетов от государственных дотаций, отсутствием эффективного механизма выравнивания экономического состояния муниципальных образований. Финансовая поддержка нацелена на преодоление неравенства и подъем уровня жизни населения муниципальных образований, на поддержку рыночного сектора и создание конкурентной среды на муниципальном уровне, неотделима от выстраивания новой системы межбюджетных отношений, формирования сильных и независимых в хозяйственном отношении муниципалитетов, прежде всего на поселенческом уровне [16, с. 79].

Различное понимание сущности развития неизбежно отражается на характере управления социально-экономическим развитием муниципального образования, что отражено в предлагаемой нами типологии подходов к определению содержания управления социально-экономическим развитием (таблица 1.1).

Таблица 1.1 - Типология подходов к определению содержания управления социально-экономическим развитием

Подход	Субъекты воздействия (управления)	Результаты
Объективный (эволюционный)	Не рассматриваются	Определенные изменения, которые могут быть как положительными, так и отрицательными
Командно-административный	Государственные органы (отраслевые министерства и ведомства)	Удовлетворение потребностей отраслевых министерств и ведомств, плановая застройка территории
Хозяйственный (инфраструктурный)	Муниципальные органы	Развитие инфраструктуры, повышение эффективности хозяйственной деятельности и управления муниципальной собственностью
Комплексный	Различные субъекты (в первую очередь, государственные и муниципальные органы власти)	Достижение определенного уровня развития для удовлетворения потребностей населения и государства на данной территории
Качественный	Множественность субъектов/стейкхолдеров (государственные и муниципальные органы власти, население и предпринимательский сектор)	Улучшение благосостояния населения (более полное удовлетворение потребностей), вовлечение его в управление и сохранение среды обитания

Качественный подход в наибольшей степени отвечает современным тенденциям развития социально-экономических отношений, отражая значимость участия всех заинтересованных субъектов в повышении качества жизни населения и сохранении среды обитания.

Для успешной адаптации к изменениям во внешней и внутренней среде муниципального образования необходима корректировка традиционных функций, выполняемых субъектами управления местным развитием, их дополнение новыми, соответствующими современной модели «совместного управления» (таблица 1.2).

Таблица 1.2 - Субъекты управления местным развитием

№	Субъекты	Традиционные функции	Каким должно быть участие в управлении
1	Органы государственной власти	Формирование правового пространства, осуществление макроэкономического планирования и контроля	Селективная поддержка приоритетных направлений развития
2	Администрация муниципального образования	Прогнозирование и планирование развития, решение текущих проблем, контрольные функции	Акцент на эффективное использование имеющегося потенциала развития, организацию взаимодействия субъектов управления, поиск «новых путей развития»
3	Хозяйствующие субъекты	Удовлетворение потребностей населения в товарах, услугах и рабочих местах, принятие решений по собственной инвестиционной политике	Должны выступать партнерами местных органов власти при разработке и реализации программ развития
4	Население	Голосование на выборах, выбор типа своего поведения и формы диалога с властью	Переход из состояния объекта воздействия в позицию субъекта

Основными инструментами управления развитием являются Концепция и Программа. На практике часто наблюдается отождествление планирования и программирования, что снижает эффективность использования этих управленческих инструментов. Концепция социально-экономического развития муниципального образования должна строиться с учетом современных принципов стратегического планирования, что позволяет в полной мере использовать потенциал муниципального образования и задействовать все имеющиеся ресурсы, включая социальный капитал, и на основе четкого представления о состоянии объекта управления, возможных изменениях во внешней среде, открывающих новые возможности развития или создающих угрозы.

Управление социально-экономическим развитием муниципального образования - согласованное воздействие различных субъектов на процессы, протекающие в муниципальном образовании для достижения таких стратегических целей, как: улучшение качества жизни населения и повышение степени удовлетворения потребностей жителей, качественные преобразования экономической сферы, сохранение окружающей среды [17, с. 236].

В управлении местным развитием должны найти свое отражение новые требования, предъявляемые к стратегическому управлению. Наиболее актуальными для муниципальных образований являются следующие взаимосвязанные факторы: изменение роли субъектов управления, повышение значимости информации, вовлечение население в процесс управления развитием. Важнейшей характеристикой современного управления является ориентация на отход от стандартных решений и поиск оригинальных способов достижения целей, что особенно актуально в условиях усиливающейся дифференциации муниципальных образований по уровню и потенциалу развития [18, с. 169].

Активное вовлечение населения в управление развитием способствует повышению качества «управленческого продукта» вследствие ряда факторов. Во-первых, за счет исследования и учета потребностей населения при принятии стратегических решений, что обеспечит положительную оценку процесса развития. Во-вторых, за счет использования такого неисчерпаемого ресурса развития как социальный капитал и творческие способности людей. В-третьих, за счет консолидации местного сообщества, что в дальнейшем может использоваться для более эффективного достижения целей развития. Формы участия населения в управлении муниципальным образованием могут быть пассивными, когда акцент делается только на информирование жителей (встречи с депутатами, прямые телефонные линии с руководителями администрации, публикация нормативно-правовых актов и отчетов об исполнении бюджета) и активными, когда жители участвуют в принятии и реализации управленческих решений (публичные слушания, организация общественных советов и развитие органов территориального общественного самоуправления).

Необходимым условием совершенствования инструментов воздействия местных органов власти на характер изменений, происходящих в локальной социально-экономической системе, является оценка эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования. Как правило, при исследовании эффективности акцент делается на экономическую составляющую. Оценка эффективности управления местным развитием целесообразно требует акцента на социальную составляющую, что отражено в данном нами определении социально-экономического развития муниципальных образований [19, с. 24].

Эффективность управления развитием принято оценивать по динамике уровня социально-экономического развития муниципального образования. Существуют различные методики оценки уровня социально-экономического развития, которые можно условно разделить на международные, федеральные, региональные, местные.

К основным достоинствам существующих методик оценки уровня социально-экономического развития, по нашему мнению, относятся возможность получения информации, необходимой для расчета индикаторов, простота проводимых расчетов, наличие интегральных индикаторов, облегчающих сравнительные исследования. Это позволяет проводить регулярную оценку с использованием подобных систем собственными силами муниципальных образований [20, с. 81].

Наиболее существенными недостатками мы считаем, во-первых, недостаточное внимание, уделяемое оценке управленческого воздействия на уровень развития; во-вторых, приоритетом большинства рассмотренных методик является оценка экономической составляющей развития, что не отвечает современному пониманию социально-экономического развития, так как не отражает значимость социальных и экологических результатов этого процесса. Кроме этого, к недостаткам мы относим слишком широкий перечень индикаторов, сложность необходимых расчетов, отсутствие интегральных индикаторов, наличие показателей, для расчета которых невозможно получить данные в существующей информационной системе России.

Таким образом, до сих пор не существует единой методики анализа эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. Нет единого подхода к определению социально-экономического развития. Отсутствует систематическая работа по анализу практического опыта муниципальных образований. Принятая система статистических показателей не соответствует местным потребностям. Во многих муниципальных образованиях не ведется целенаправленная работа по совершенствованию управления развитием. В результате предмет исследования не обеспечен в полной мере необходимой для анализа информационной базой.

Кризисная ситуация, сложившаяся в экономике России, сопровождается серьёзным обострением проблем и противоречий в национальной, политической и социальной сферах общественной жизни, которые, в свою очередь, сдерживают развитие Российской Федерации и разрушают её государственность [21, с.81].

В этих условиях важнейшим фактором стабилизации выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизнедеятельности и сохранения Российского государства.

Самоуправление, являясь средством вовлечения каждого индивида в социально-экономическое регулирование посредством целеполагания и самоорганизации субъектов хозяйствования и населения, позволяет учитывать, координировать и реализовывать многообразие их интересов, удовлетворять социально-культурные и социально-бытовые потребности за счёт средств и ресурсов хозяйствующих субъектов и населения, территориальных образований, а также государства.

Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса.

Определение методов и условий эффективной организации местного самоуправления в интересах преодоления кризиса, стабилизации и повышения качества жизни различных слоев населения на основе стимулирования внедрения перспективных нововведений, организационных и информационных технологий требует углубленного анализа, развития теории самоуправления как с точки зрения выявления экономической сущности и построения современной концепции местного самоуправления, так и с точки зрения функциональных особенностей её реализации.

Одним из условий успешного осуществления демократических преобразований в современной России является местное самоуправление. Его развитие имеет не только большое политическое, но также социальное и экономическое значение. Оценивая состояние местного самоуправления в России, можно сказать, что в настоящее время оно находится на начальном пути своего развития [22, с. 63].

Местное самоуправление согласно федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Закон предусматривает ограничение прав граждан на местное самоуправление на отдельных территориях в целях обеспечения обороноспособности страны, безопасности государства и защиты конституционного строя. Численность поселения не может служить препятствием в осуществлении права граждан на местное самоуправление.

Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения ее вклада в развитие всего общества. Основными элементами улучшения этого качества являются: повышение уровня жизни; изменение образа жизни в лучшую сторону; улучшение здоровья населения и увеличение продолжительности жизни людей [233, с. 120].

Система местных органов самоуправления всегда тесно связана с административно-территориальным делением государства. Оно не может противопоставляться центральной власти, суверенитет которой распространяется на всю территорию государства.

Главная цель создания системы местного самоуправления улучшение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны. Повышение эффективности функционирования всех предприятий и объектов основа увеличения бюджетных и внебюджетных доходов местного сообщества [24, с. 50].

Местное самоуправление нацелено на решение вопросов местного значения. Отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Однако это не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение, но их решение следует осуществлять только в соответствии с законом и при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Местные интересы находятся в тесной связи с общими. Самоуправление должно согласовываться с деятельностью центральных органов.

Так как местное самоуправление базируется на основе принципов самоответственности, то этот термин следует понимать как управление населением соответствующей территории своими делами и под свою ответственность. К предметам ведения местного самоуправления отнесен широкий круг вопросов, в том числе: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения, энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализация. Муниципальным образованием должны обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность [25, с. 280].

Методы, применяемые в местном самоуправлении:

- экономические;

- организационно-распорядительные;

- социально-психологические [26, с. 127].

Наибольший эффект может быть достигнут только при их сочетании, так как они тесно взаимосвязаны.

Местное самоуправление обладает определенными признаками, среди которых можно отметить следующие:

- наличие у муниципального образования собственности и автономного бюджета;

- существование и реальное функционирование местных представительных органов;

- отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему;

- соблюдение принципа невмешательства центральной власти в решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления;

- реальная возможность участия всего населения соответствующей территории в процессе выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения;

- выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями, осуществление контроля над аппаратом управления;

- свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах;

- гарантия социальной защиты населения, образующего местное сообщество, особенно при проведении крупномасштабных преобразований.

Положительные стороны местного самоуправления:

- местное сообщество получает полную свободу решения всех социальных, экономических, политических и других вопросов местного значения исходя из интересов населения соответствующего муниципального образования и особенностей его развития;

- местное сообщество приобретает реальное право самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, определять целесообразность, направления, условия и сроки ее приватизации и муниципализации на местах;

- расширяется бюджетная самостоятельность, которая гарантируется федеральным законом. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет;

- местное самоуправление предусматривает гарантии и обеспечение минимальных государственных социальных стандартов по основным показателям уровня качества жизни;

- создаются благоприятные условия для развития народовластия. Население, образующее местное сообщество, приобретает полную свободу в выборе и использовании разнообразных форм непосредственной демократии (местных сходов, собраний, конференций, референдумов жителей и т.д.) [27, с. 90].

Население получает закрепленное федеральным законом и уставом местного сообщества право на проявление правотворческой инициативы по всем вопросам местного значения. Это способствует развитию собственной правовой базы муниципальных образований в сочетании и в соответствии с федеральной правовой базой. Проекты местных нормативно-правовых актов, внесенные населением в органы самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения обнародованию для всеобщего сведения.

Местное самоуправление это противовес всесилию и злоупотреблению центральных государственных структур. Реальное участие в местном самоуправлении предоставляет населению возможность для получения политического образования. Общие задачи, совместная деятельность людей, их общая ответственность положительно влияют на развитие демократии.

Противники развития местного самоуправления в России утверждают, что, в конечном счете, оно приведет к дезинтеграции, расколу общества и ущемлению национальных интересов. Однако такие мнения противоречат опыту существования местного самоуправления в странах с развитой рыночной экономикой, где не наблюдается таких негативных последствий [28, с. 305].

Местное самоуправление допустимо лишь при определенных условиях:

- гарантируется соблюдение общегосударственных интересов;

- обеспечиваются территориальная целостность, суверенитет и безопасность государства;

- сохраняется единое экономическое пространство, не разграниченное таможенными, финансовыми и иными барьерами, что способствует свободному перемещению товаров и услуг на всей территории страны.

Появление таких негативных явлений, как преобладание в условиях местного самоуправления частных интересов над общими и интересов местного сообщества над общенациональными, ослабление межрегиональных социально-экономических связей, возникновение трудностей в разработке и практической реализации крупномасштабных и дорогостоящих проектов и программ в связи с ограниченностью средств отдельно существующих местных сообществ и многие другие может быть исключено при правильной организации местного самоуправления.

К числу задач, решаемых с помощью местного самоуправления, относятся следующие:

- выявление социальных целей, приоритетов и потребностей проживающего на данной территории населения;

- определение потребности территории в трудовых, материальных и финансовых ресурсах;

- укрепление финансово-хозяйственной базы местных сообществ;

- создание необходимых условий для высокоэффективной деятельности всех расположенных на территории предприятий и организаций, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности;

- обеспечение многообразия форм участия населения в решении местных вопросов социально-экономического развития;

- формирование новых устойчивых источников доходов местных бюджетов;

- повышение инвестиционной привлекательности территории [29, с. 211].

В настоящее время в России существует множество причин, доказывающих необходимость развития местного самоуправления. Среди основных причин можно выделить следующие:

- потребность в демократизации всех сфер жизни российского общества, общегосударственной и региональной децентрализации с перераспределением в разумных пределах власти и ресурсов между федеральной, промежуточными территориальными (региональными) структурами и административно-территориальными образованиями в пользу местных сообществ;

- ориентация местных сообществ на самопомощь, повышение деловой активности всего дееспособного населения соответствующих территорий;

- необходимость сбалансирования интересов и отношений федеральных, региональных, местных территориальных образований и соответствующих им органов власти, правильного распределения между ними полномочий и ответственности;

- потребность в улучшении качества жизни большей части населения всех территориальных образования.

Развитие местного самоуправления в городах России не только важная, но и очень сложная задача. Ее решение возможно только при наличии прочного научного фундамента. Сегодня, к сожалению, уровень научного обеспечения местного самоуправления очень низкий.