Прямым нарушением федерального законодательства является обязывание органов местного самоуправления финансировать отдельные антикоррупционные мероприятия, реализуемые региональными органами. Так, в Краевой целевой программе «Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010-2014 годы» (утверждена постановлением Правительства Ставропольского края от 21 апреля 2010 г. № 121-п) установлено, что прогнозируемый объем финансирования Программы за счет средств бюджетов муниципальных районов и городских округов Ставропольского края составит 13896 тыс. рублей, что прямо противоречит требованиям Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 18).

В аспекте проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации следует отметить решение Верховного Суда РФ от 22 сентября 2010 г. № 55-Г10-5 о признании недействующим п. 5 ст. 7 Закона Республики Хакасия от 4 мая 2009 г. № 28-ЗРХ в части установления одного из основных направлений деятельности органов государственной власти Республики Хакасия и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции соблюдения коррупционных стандартов вместо их введения, предусмотренного на федеральном уровне. Верховный Суд РФ указал, что установление антикоррупционных стандартов не является исключительной прерогативой федеральных органов государственной власти. В статье 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» перечислены основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. В их числе предусмотрено введение антикоррупционных стандартов, то есть исполнение установленной для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области (п. 5 ст. 7). Поскольку приведенное направление деятельности названо среди основных, оно не может быть исключено при осуществлении нормативного правового регулирования в указанной области субъектами Российской Федерации.

Вместе с тем имеется и иная позиция по данному вопросу, являющаяся обоснованной с правовой точки зрения. Так, в результате проведения юридической экспертизы Закона Республики Карелия от 7 июля 2008 г. № 1227-ЗРК «О противодействии коррупции в Республике Карелия» (экспертное заключение от 26 сентября 2008 г. № 10.01/621) было установлено, что он противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия. О региональном и местном законодательстве о противодействии коррупции // http://minjust.karelia.ru/inf/3770/3771/3840/3844/.. Предметом правового регулирования Закона Республики Карелия указывались общественные отношения в сфере устранения причин, порождающих коррупцию, установления задач антикоррупционной политики в Республике Карелия, основных принципов противодействия коррупции, механизмов и способов предупреждения коррупции. Вместе с тем, отмечалось в заключении, федеральным законодательством субъектам Российской Федерации не предоставлено полномочий по нормативному правовому регулированию в рассматриваемой сфере общественных отношений. Пунктом 5 Национального плана руководителям государственных органов субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции предписано до 1 октября 2008 г. лишь разработать и принять планы противодействия коррупции в соответствующих государственных органах субъектов Российской Федерации. Исходя из сказанного, был сделан вывод, что принятие Закона находится вне пределов ведения Республики Карелия как субъекта Российской Федерации, а равно вне пределов компетенции Законодательного Собрания Республики Карелия как органа его издавшего.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выделить следующие основные проблемы, связанные с регулированием вопросов противодействия коррупции на региональном уровне:

- превышение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части регулирования вопросов противодействия коррупции;

- несогласованность норм различных видов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в которых устанавливаются меры по противодействию коррупции;

- дублирование положений нормативных правовых актов федерального уровня в законодательстве субъектов Российской Федерации;

- нарушение сроков приведения в соответствие с федеральным законом законов субъектов Российской Федерации;

- несогласованное с федеральным законодательством определение понятий, категорий; нечеткость в определении мер, направлений, принципов противодействия коррупции.

По результатам проведенного Министерством юстиции Российской Федерации мониторинга в 2011 г. территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации проведена антикоррупционная экспертиза 103023 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, коррупциогенные факторы выявлены в 1714 актах, устранены - в 1378 актах. При этом отмечалось, что наиболее характерными коррупциогенными факторами являются широта дискреционных полномочий и принятие нормативного правового акта за пределами компетенции.

Весьма распространенным недостатком регионального антикоррупционного законодательства является отсылка к нормативному правовому акту субъекта Российской Федерации, в то время как имеется вступивший в силу нормативный правовой акт федерального уровня с аналогичным предметом регулирования.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 8 Закона Республики Башкортостан от 13 июля 2009 г. № 145-З «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан» Закон Республики Башкортостан от 13 июля 2009 г. № 145-З // Республика Башкортостан. 2009. № 137. антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Республики Башкортостан и их проектов осуществляется в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан». Однако уже через неделю после принятия данного Закона был принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в котором указано, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится в соответствии с настоящим Федеральным законом в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

С момента вступления в силу этого регионального закона при проведении экспертизы данного вида необходима ссылка на Федеральный закон. Также региональным законом может быть урегулирован лишь порядок проведения такой экспертизы, что обусловлено положениями ч. 5 ст. 76 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Данный вывод подтверждает и имеющаяся судебная практика.

В частности, Решением Верховного Суда Республики Тыва от 23 сентября 2009 г. № 3-100 «О признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Республики Тыва «О мерах по противодействию коррупции» установлено, что с момента принятия Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ст. 12 республиканского Закона вошла в противоречие с федеральным законодательством, поскольку порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится в порядке и согласно методике, определенным Правительством РФ.

Довольно часто встречается такой недостаток при регулировании вопросов противодействия коррупции как превышение полномочий. В качестве показательного примера можно привести имеющуюся практику регламентации в антикоррупционных актах регионального уровня общественных отношений, связанных с правонарушениями.

В частности, в Республике Дагестан дано определение коррупционного правонарушения - это деяние, обладающее признаками коррупции, за которое законодательными актами предусмотрена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность Закон Республики Дагестан от 7 апреля 2009 г. № 21 «О противодействии коррупции в Республике Дагестан» // Дагестанская правда. 2009. №9-10.. Понятие коррупционного правонарушения имеется и в Законе Республики Ингушетия «О противодействии коррупции в Республике Ингушетия»: коррупционное правонарушение - деяние, обладающее признаками коррупции, за которое действующими правовыми актами предусмотрена ответственность Закон Республики Ингушетия от 4 марта 2009 г. № 8-РЗ «О противодействии коррупции в Республике Ингушетия» // Ингушетия. 2009. № 31.. При этом уточняется, что к коррупционным правонарушениям относятся обладающие признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные правонарушения, а также преступления (в ст. 6 Закона Республики Ингушетия от 4 марта 2009 г. дается определение каждого из приведенных видов коррупционных правонарушений).

Законом Карачаево-Черкесской Республики от 13 марта 2009 г. № 1-РЗ «Об отдельных вопросах по противодействию коррупции в Карачаево-Черкесской Республике» регламентируется ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения (ст. 11, 12).

Однако в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации уголовное законодательство, в том числе понятие «преступления» и вопросы уголовной ответственности, равно как и гражданское законодательство, относится к исключительному ведению Российской Федерации. Кодексом Российской Федерации об административных нарушениях в ст. 1.3 установлены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. К их числу отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях (предполагается, что понятийный аппарат относится к общим положениям), административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. С учетом изложенного можно сделать вывод, что подобная практика регулирования ответственности за правонарушения на уровне нормативного правового акта субъекта Российской Федерации не согласуется с нормами действующего федерального законодательства.

Наконец, необходимо обратить внимание на ставшую уже традиционной проблему «дублирования» положений федеральных нормативных правовых актов в актах субъектов Российской Федерации. Большинство антикоррупционных законов субъектов Российской Федерации в том или ином объеме просто воспроизводят положения Федерального закона, Национального плана противодействия коррупции и иных актов федерального уровня.

Само по себе «дублирование» норм не является нарушением, хотя и не представляется правильным с позиции юридической техники, поскольку ведет к «загромождению» регионального законодательства. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» в числе основных принципов Национальной стратегии противодействия коррупции выделена «конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах». То есть в данном принципе содержится прямое указание на целесообразность конкретизации, а не дублирования.

Весьма распространенной является практика, когда предметом регулирования антикоррупционного закона субъекта Российской Федерации является деятельность субъектов антикоррупционной политики, при этом перечень таких субъектов приводится непосредственно в тексте закона.

Например, преамбула Закона Кабардино-Балкарской Республики «О профилактике коррупции в Кабардино-Балкарской Республике» Закон Кабардино-Балкарской Республики от 19 июня 2007 г. № 38-РЗ (в посл. ред. от 22 декабря 2010 г.) «О профилактике коррупции в Кабардино-Балкарской Республике» // Кабардино-Балкарская правда. 2007. №185-188. содержит положение о том, что антикоррупционная политика в качестве предмета данного Закона представляет собой деятельность субъектов антикоррупционной политики, направленную на создание эффективной системы предупреждения коррупции. Одновременно в ст. 5 отмечается, что субъектами антикоррупционной политики в Кабардино-Балкарской Республике являются в числе прочих государственные органы, на которые возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики (аналогичное положение содержится в нормативных правовых актах некоторых иных субъектов Российской Федерации).

Подобная формулировка представляется некорректной, поскольку к государственным органам могут относиться как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов Федерации. При этом в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности относится к исключительному ведению Российской Федерации, и соответственно, исходя из требований ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации данные вопросы не могут быть урегулированы на уровне закона субъекта Федерации. Таким образом, положениями регионального закона может быть урегулирован статус только органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

С учетом сказанного будет более правильно использовать конструкции норм, применяемые, например, в Законе Республики Ингушетия «О противодействии коррупции в Республике Ингушетия» Закон Республики Ингушетия от 4 марта 2009 г. № 8-РЗ «О противодействии коррупции в Республике Ингушетия» // Ингушетия. 2009. № 31., в соответствии со ст. 5 которого к субъектам антикоррупционной политики в Республике Ингушетия отнесены органы государственной власти Республики Ингушетия, уполномоченный государственный орган по реализации антикоррупционной политики, средства массовой информации. Корректная формулировка используется также и в Законе Забайкальского края «О противодействии коррупции в Забайкальском крае» (ст. 6) Закон Забайкальского края от 25 июля 2008 г. № 18-ЗЗК «О противодействии коррупции в Забайкальском крае» // Забайкальский рабочий. 2008. № 140.: субъектами антикоррупционной политики в здесь являются органы государственной власти Забайкальского края, на которые возложены отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики.

Серьезной проблемой, характерной для законодательства, регламентирующего общественные отношения в сфере противодействия коррупции, является использование абстрактных формулировок, когда требуется детальное правовое регулирование. Наиболее яркий пример - включение в содержание нормативного правового акта, регламентирующего полномочия того или иного органа государственной власти, типа «участвует в противодействии коррупции в пределах своих полномочий», в то время как соответствующие полномочия детально не прописаны, не разработан механизм их реализации. В результате действие такой нормы на практике может быть затруднено или вообще невозможно. Например, Республиканской целевой программой «Противодействие коррупции в Республике Калмыкия на 2012 год» предусмотрено принятие мер, предусматривающих активизацию работы по выявлению, пресечению фактов коррупции и расследованию уголовных дел и преступлений коррупционной направленности (пункт 2). Вместе с тем порядок реализации данной меры остается неопределенным;

Статья 5 Федерального закона «О противодействии коррупции», закрепляющая организационные основы противодействия коррупции, также не позволяет четко разграничить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. Нормами данной статьи устанавливается, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий». Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры (также «в пределах своих полномочий») координируют деятельность ряда правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами. Счетная палата Российской Федерации «в пределах своих полномочий» обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Отсутствует специальное правовое регулирование вопросов противодействия коррупции и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Похожая проблема наблюдается в региональном законодательстве. Например, в соответствии со ст. 10 Закона Республики Северная Осетиям -Алания от 1 июня 2009 г. № 16-РЗ «О противодействии коррупции в Республике Северная Осетия - Алания» устанавливается, что «государственные органы Республики Северная Осетия - Алания и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий»; «Парламент Республики Северная Осетия-Алания и Контрольно-счетная палата Республики Северная Осетия - Алания в пределах их компетенции осуществляют контроль над реализацией государственной политики в области противодействия коррупции».

Следует отметить, что при этом положения Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» также не раскрывают пределы подобных полномочий контрольно-счетных органов: в данном Законе указано, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации, равно как и контрольно-счетный орган муниципального образования, участвуют в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции. Соответственно, в подавляющем большинстве региональных программ противодействия коррупции мероприятия, которые бы реализовывались контрольно-счетными органами, практически не закрепляются, а если и устанавливаются, то в самых общих формулировках См., например: Постановление Правительства Челябинской области от 17 августа 2010 № 90-П «Об областной целевой Программе противодействия коррупции в Челябинской области на 2011 - 2013 годы» (вместе с «Областной целевой Программой противодействия коррупции в Челябинской области на 2011 - 2013 годы») // Сборник нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Челябинской области. 2010. № 7; Постановление Администрации Новгородской области от 3 августа 2009 г. № 275 «О целевой программе противодействия коррупции в Новгородской области на 2009 - 2013 годы // Новгородские ведомости. 2009. № 19..

Еще одна проблема в сфере разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов связана с определением так называемых «собственных» полномочий субъектов Российской Федерации. которые могут принимать собственные меры, направленные на противодействие коррупции, однако при этом должны руководствоваться положениями Конституции Российской Федерации (ст. 71-73), Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. В положениях Национальной стратегии противодействия коррупции органам государственной власти субъектов Российской Федерации напрямую рекомендовано принимать действенные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе; организовать контроль за выполнением мероприятий, предусмотренных планами противодействия коррупции; обеспечить усиление антикоррупционной составляющей при организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки федеральных государственных служащих; оказывать содействие средствам массовой информации в широком освещении мер по противодействию коррупции, принимаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и др. Следует также отметить позицию Верховного Суда РФ по данному вопросу, сформулированную в Определении от 22 сентября 2010 г. № 55-Г10-5 Определение Верховного Суда РФ от 22 сентября 2010 г. № 55-Г10-5 «О частичной отмене решения Верховного Суда Республики Хакасия от 20.07.2010 и признании не действующим п. 5 ст. 7 Закона Республики Хакасия от 04.05.2009 № 28-ЗРХ в части установления одного из основных направлений деятельности органов государственной власти Республики Хакасия и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции соблюдения коррупционных стандартов вместо их введения, предусмотренного на федеральном уровне».. Верховный Суд РФ указал, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения находятся такие сферы правового регулирования, как государственная собственность субъекта Российской Федерации и управление ею, бюджет субъекта Российской Федерации, региональные налоги и сборы, государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации и другие. Таким образом, в указанных сферах правового регулирования антикоррупционные стандарты могут быть установлены только субъектом Российской Федерации.

Нормы, касающиеся противодействия коррупции, содержатся в законодательстве субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. На их основе в региональных программах противодействия коррупции планируются, например, мероприятия, связанные с проведением проверок достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей гражданской и муниципальной службы, гражданскими и муниципальными служащими, проверок соблюдения гражданскими и муниципальными служащими ограничений, запретов, обязанностей и требований, установленных на гражданской и муниципальной службе. Кроме того, антикоррупционными нормами законодательства в рассматриваемой сфере регламентируются вопросы осуществления мероприятий по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, обеспечению деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, решаются другие вопросы, связанные с профилактикой и пресечением коррупции на государственной и муниципальной службе. В то же время надо иметь в виду, что соответствующие законодательные нормы субъектов Российской Федерации, касающиеся противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы, во многом имеют производный характер от соответствующих федеральных норм, каких-либо специфических новаций в законодательстве субъектов Российской Федерации в этой сфере практически нет.

Особое место в противодействии коррупции на региональном уровне занимает создание системы ведомственной антикоррупционной политики. Разрабатываются и издаются ведомственные нормативные правовые акты, как правило, организационно-правового характера: ими регулируется создание и деятельность специализированных ведомственных структур (антикоррупционных комиссий (комитетов) или комиссий по реализации антикоррупционной политики), определяется их персональный состав, утверждаются ведомственные антикоррупционные программы и устанавливаются механизмы их реализации.

Исключением из этого правила являются ведомственные приказы, регулирующие отдельные вопросы реализации антикоррупционной политики, отнесенные законодателем к их компетенции. Например, порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов органов исполнительной власти субъектов Федерации или вопросы организации антикоррупционного образования в учреждениях начального и среднего профессионального образования, а также контроля за ходом реализации ведомственных антикоррупционных программ.

К сожалению, в рамках регламентации в субъектах Российской Федерации недостаточно развитыми остаются механизмы, касающиеся реализации публичной отчетности органов государственной власти. Регламентация комплекса профилактических мер в большей степени остается направленной на их выполнение в рамках внутреннего контроля, т.е. внутри органа государственной власти, что снижает результативность профилактики. Не создан действенный механизм общественного контроля, играющий существенную роль в комплексе общесоциальных мер профилактики коррупции. Не используется в должной мере потенциал независимых экспертов. Не разработаны методики оценки эффективности внутренних систем выявления и профилактики коррупционных рисков в государственных органах субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления муниципальных образований. Не во всех субъектах (Ульяновская область, Республика Татарстан и др.) приняты акты, устанавливающие систему рейтинговой оценки эффективности работы элементов организационной структуры по противодействию коррупции в субъекте Федерации (система показателей или индикаторов программ). Медленно и пока только в единичных регионах (например, Республика Татарстан) устанавливаются на уровне ведомственных нормативных правовых актов стандарты антикоррупционного поведения государственных гражданских служащих соответствующих ведомств См., например: Стандарт антикоррупционного поведения государственного гражданского служащего Министерства юстиции Республики Татарстан (утвержден приказом министра юстиции Республики Татарстан № К-1/03-03 от 03.01.2012 г. // Официальный портал Правительства Республики Татарстан: http://minjust.tatarstan.ru/rus/info.php?id=399207. При этом соответствующие мероприятия также почти не находят своего закрепления в региональных программах противодействия коррупции.

Полагаем, что системный подход к формированию и развитию антикоррупционного законодательства, направленного против факторов, способствующих созданию благоприятных условий для коррупции, требует усиления внимания к формированию банков данных зон повышенного коррупционного риска в субъектах Российской Федерации, как это делается, например, в Министерстве здравоохранения Ульяновской области. Эмпирической базой развития данного законодательства должен стать системный мониторинг общественного мнения о состоянии законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере формирования и осуществления мер по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации в интересах законопослушного большинства общества.

правовой антикоррупционный оценка нормативный

3. Институциональные основы реализации региональных программ противодействия коррупции

Исследование региональных программ противодействия коррупции показало, что в целом в субъектах Российской Федерации сформированы организационно-правовые основы осуществления этих программ.

В то же время в регионах не сложилось единого подхода к определению системы органов, ответственных за осуществление антикоррупционной деятельности. Каждому региону присущи определенная специфика коррупционных рисков, своя структура коррупционных деяний и методы их осуществления. В связи с этим многочисленность моделей, используемых субъектами Российской Федерации, не позволяет в должной степени обобщить их опыт по формированию организационной структуры противодействия коррупции. В целом институциональную составляющую борьбы с коррупцией в регионах (вне зависимости от конкретного субъекта Российской Федерации) можно представить следующим образом:

- органы государственной власти субъекта Российской Федерации, координирующие деятельность по противодействию коррупции на территории данного субъекта Российской Федерации;

- постоянно действующие органы исполнительной власти субъекта Федерации, ответственные за реализацию антикоррупционной политики;

- ведомственные рабочие группы, совещательные и экспертные комиссии, создаваемые в рамках органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- территориальные органы федеральных органов государственной власти, участвующие в реализации направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации;

- институты гражданского общества, в том числе общественного контроля Подчеркнем, что два последних элемента, хоть и не всегда де-юре включены в тексты региональных программ, фактически регулярно принимают участие в реализации мероприятий по борьбе с коррупцией в силу характера своей деятельности..

Так, в целях создания институциональной основы для координации взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной государственной власти Орловской области, органов местного самоуправления в сфере борьбы с коррупцией указом Губернатора Орловской области от 9 марта 2010 г. № 60 «О мерах по противодействию коррупции в Орловской области» утверждены состав и положение о Координационном совете по противодействию коррупции в Орловской области. Указом Губернатора Орловской области от 18 августа 2010 г. № 233 в него внесены изменения в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции».

В соответствии с нормами областного законодательства органами исполнительной власти специальной компетенции области реализуется комплекс мероприятий по противодействию коррупции. Также определенную работу в сфере противодействия коррупции проводят органы прокуратуры, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны правопорядка.

Кроме того, в настоящее время в Орловской области принят единый нормативно утвержденный документ, увязывающий цели, задачи, действия всех участников деятельности по противодействию коррупции на территории региона с конкретными объемами необходимых ресурсов и показателями результативности данной работы - Постановление Правительства Орловской области от 28 сентября 2010 г. № 339 «Об утверждении долгосрочной областной целевой Программы «О противодействии коррупции в Орловской области на 2011 - 2015 годы».

В целом решение вопросов противодействия коррупции возложено на все высшие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в различных регионах объем конкретных полномочий, осуществляемых такими органами, неодинаков.

Так, например, совещательный орган по противодействию коррупции при Президенте Республики Саха (Якутия) организует разработку направлений, форм и методов антикоррупционной политики, обеспечивает взаимодействие с правоохранительными органами, органами и организациями, реализующими антикоррупционную политику в Республике Саха (Якутия), координирует деятельность в сфере реализации антикоррупционной политики в Республике Саха (Якутия).

Соответствующий орган, сформированный в Пермском крае, Межведомственный совет при губернаторе разрабатывает антикоррупционную программу Пермского края; проводит антикоррупционный мониторинг в пределах своей компетенции; осуществляет организацию и проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов губернатора Пермского края; реализует и развивает механизмы противодействия коррупции на государственной службе; осуществляет контроль исполнения законодательства о противодействии коррупции в отношении объектов, предусмотренных настоящим Законом, и координацию их деятельности в данной сфере; оказывает методическую помощь органам местного самоуправления по реализации антикоррупционной политики, по исполнению законодательства о противодействии коррупции в муниципальных образованиях Пермского края; координирует и стимулирует антикоррупционную пропаганду, осуществляемую средствами массовой информации; участвует в антикоррупционном образовании.

Таким образом, один и тот же орган при главе субъекта Российской Федерации в Якутии по сути выполняет исключительно организационно-координационные функции, в Пермском крае - реализует конкретные властные полномочия в сфере противодействия коррупции. Учитывая состав совета в Пермском крае полагаем, что такое чрезмерное «перенасыщение» полномочиями одного консультативно-совещательного органа может негативно отразиться на эффективности реализации самих названных выше полномочий.

Кроме того, каждой региональной программой определяется орган (реже - круг органов), ответственный за реализацию программы в целом, а также включенный в состав исполнителей программы. Степень участия данного органа в выполнении программных мероприятий варьируется от региона к региону. Так, Постановлением Правительства Республики Дагестан от 11 ноября 2011 г. № 400 «Об утверждении республиканской целевой программы «О противодействии коррупции в Республике Дагестан на 2012-2014 годы» ответственным органом назначено Министерство юстиции Республики Дагестан (разработчик Программы), которое задействовано в реализации большинства мероприятий Программы. В Орловской области ответственными исполнителями утверждены Заместитель руководителя Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области - начальник управления региональной политики, государственной гражданской службы и кадров Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области. Вместе с тем личное участие названных должностных лиц в проведении мероприятий антикоррупционной программы Орловской области не предусмотрено.

Отметим еще одну особенность, проявляющуюся в подавляющем большинстве регионов. Круг органов, на которые соответствующими законами субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции возложены полномочия антикоррупционного характера (субъекты противодействия коррупции), зачастую не совпадает с предусмотренным региональными программами по борьбе с коррупцией. Речь идет, в частности, о законодательном (представительном) органе власти субъекта Российской Федерации, на который согласно законам о противодействии коррупции возложена ответственность за проведение ряда антикоррупционных мероприятий. При этом региональными программами в отношении названного органа государственной власти субъекта Российской Федерации такие мероприятия не предусматриваются. Данное обстоятельство может негативно сказаться как на финансировании проведения мероприятий по борьбе с коррупцией, так и на координации деятельности различных органов власти в этом направлении, поскольку нарушает систему взаимоконтроля органов исполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Существует также немаловажная особенность, состоящая в том, что региональные модели борьбы с коррупцией во многом ориентированы на органы государственного управления, в то время как зарубежный и международный опыт борьбы с коррупцией в целом смещен в сторону правоохранительных органов или же органов «многоцелевого назначения», обладающих правоохранительными функциями. Показательными в этом плане являются положения региональных антикоррупционных программ, касающиеся непосредственных исполнителей мероприятий, заложенных в основу этих программ. Подавляющая часть этих положений исходит из того, что в числе исполнителей указывается вся совокупность органов исполнительной власти субъекта Федерации (Кировская область, Тамбовская область, Республика Башкортостан, Липецкая область) Существует и другая крайность. Постановлением Правительства Забайкальского края от 29 ноября 2011 г. № 434 «Об утверждении краевой долгосрочной целевой программы «Противодействие коррупции в Забайкальском крае на 2012 - 2014 годы» вообще не установлен круг исполнителей Программы.. Такой подход, безусловно, во многом оправдан, поскольку противодействие коррупции - это та деятельность, которая должна по возможности охватывать максимальный круг субъектов. Между тем данный подход не лишен своих недостатков. В частности, закрепление исполнения конкретных мероприятий за неопределенным кругом органов исполнительной власти может привести к «перегрузке» органов исполнительной власти, необходимости дополнительного кадрового обеспечения реализации данных мероприятий, затруднению привлечения конкретных органов власти к ответственности в связи с их невыполнением. Так, например, неясно, каким образом планируются проведение организационно-правовых мероприятий, связанных с предоставлением государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории области за счет средств областного бюджета Пункт 4.1 Постановления администрации Тамбовской области от 20 июня 2008 г. № 753 «Об атикоррупционной программе «План противодействия коррупции в Тамбовской области на 2008 - 2012 годы»., и разработка и внедрение наиболее приоритетных стандартов государственных услуг Пункт 5.2 Постановления Администрации Сахалинской области от 11 декабря 2009 г. № 507-па «Об утверждении региональной целевой программы Сахалинской области «О противодействии коррупции в органах исполнительной власти Сахалинской области на 2010 - 2012 годы»..

Вызывает ряд вопросов и такое мероприятие, как ведомственная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принимаемых самими этими ведомствами (Республика Башкортостан, Республика Адыгея, Смоленская область). Представляется, что подобные формы «самоконтроля», обладая положительным потенциалом, все же являются недостаточными в условиях стабильно высокого уровня коррупции по стране.

Более приемлемым можно считать подход, реализуемый в ряде субъектов Российской Федерации (Хабаровский край, Псковская область, Ивановская область, Ростовская область, Вологодская область), в соответствии с которым в программах прописывается список конкретных исполнителей - органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственных за то или иное направление антикоррупционной деятельности, причем выбор органа-исполнителя по каждому мероприятию осуществляется в зависимости от профиля его деятельности.

Основываясь на вышеизложенном, подчеркнем, что в число основных исполнителей Программы (ответственных исполнителей) требуется в обязательном порядке включать не только специализированные органы по борьбе с коррупцией, создаваемые в субъекте Федерации, но также и региональные органы финансово-экономического контроля (контрольно-счетные органы субъекта Федерации), территориальные органы юстиции по субъекту Российской Федерации, правоохранительные органы. Позитивный опыт в этом плане демонстрирует Программа противодействия коррупции в Псковской области, зафиксировавшая закрытый перечень органов исполнительной власти, на которые возложена ответственность за обеспечение конкретных мероприятий Программы.

Принимая во внимание, что структура коррупции в различных субъектах Российской Федерации обладает своей спецификой, региональные программы по противодействию коррупции и прежде всего перечень ответственных исполнителей программ должны акцентироваться на наиболее коррупционно опасных сферах общественных отношений. Так, в Псковской области реализация региональной Программы возложена на Государственное управление образования Псковской области, Государственный комитет Псковской области по труду и занятости населения, Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды, Государственный комитет Псковской области по делам строительства, жилищно-коммунального хозяйства, государственного строительного и др.

Учитывая, что ряд коррупционных правонарушений содержит состав уголовно наказуемого деяния, важно поддерживать должный уровень взаимодействия соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами, осуществляющими уголовное преследование в соответствии с п. 1 ст. 21 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. На сегодняшний день такое взаимодействие обеспечено антикоррупционными программами лишь некоторых субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Пермский край, Липецкая область, Оренбургская область).

При этом, например, по оценкам государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия), наибольшую эффективность деятельности по противодействию коррупции проявляют: Президент Республики (более 80%), Правительство, Администрация Президента и Правительства, а также территориальные органы ФОИВ и прокуратуры (от 50% до 80%). Наименьшая эффективность отмечается в отношении органов исполнительной власти Республики. Схожие результаты демонстрируют и иные субъекты Федерации, в которых работниками Института проводились исследования в конце 2011 - начале 2012 гг.

В 82 субъектах Российской Федерации созданы органы по противодействию коррупции или координации деятельности в данном направлении на региональном уровне. В Оренбургской области такие органы в настоящее время отсутствуют, хотя возможность их учреждения предусмотрена соответствующим законом области.

Очевидно, что решение вопроса заключается не столько в количестве органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за реализацию антикоррупционной политики в конкретном регионе, сколько в необходимости осуществления должной координации деятельности этих органов. В частности, в региональных программах по противодействию коррупции наблюдается использование различных подходов к решению вопроса о координаторе программы.

На сегодняшний день в субъектах Российской Федерации выявлено несколько основных организационных моделей координации антикоррупционной деятельности:

- формирование специального органа (как правило, при губернаторе, реже - при высшем исполнительном органе), ответственного за выполнение программных мероприятий, решения которого имеет консультативный характер;

- возложение координационной функции полностью на аппарат высшего должностного лица субъекта;

- осуществление координационных полномочий высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

- привлечение комиссий по проведению административной реформы к осуществлению предусмотренных программами антикоррупционных мероприятий.

Выбор наиболее эффективной модели каждым конкретным субъектом Российской Федерации зависит от ряда факторов: региональных особенностей, уровня коррупционных проявлений, его социально-экономические возможности, наличие соответствующего кадрового потенциала и т.п.

Так, на территории любого субъекта Российской Федерации проведение антикоррупционной политики задействует усилия не только органов государственной власти субъекта, но и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, ряда общественных институтов. В ряде субъектов Российской Федерации между органами государственной власти субъектов и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, действующих на их территории, заключены соглашения о взаимодействии, которые способствуют обеспечению координации при осуществлении мероприятий антикоррупционной направленности. Так, в Тюменской области на основе подобного соглашения осуществляется еженедельный обмен информацией с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации и прокуратурой Тюменской области.

Представляется, что координацию деятельности в сфере противодействия коррупции нецелесообразно проводить на уровне высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, как это сделано в большинстве субъектов Российской Федерации. Это объясняется тем, что общие координационные полномочия высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации распространяются только на региональную систему исполнительной власти. При этом специальные координационные полномочия законами субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции зачастую возложены именно на губернаторов.

В связи со сказанным представляется, что эффективному выполнению координационной функции будет способствовать возложение ее реализации на специально создаваемые при губернаторе субъекта Российской Федерации органы (советы при губернаторе) либо на органы исполнительной власти региона, ответственные за проведение административной реформы в данном субъекте Российской Федерации. Отметим, что состав созданных в ряде субъектов Российской Федерации (Тюменская область, Липецкая область, Брянская область, Хабаровский край, Камчатский край) советов по противодействию коррупции включил в себя представителей законодательной, исполнительной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, региональных общественных палат, профсоюзов, иных общественных объединений. Оптимальность избрания данной формы координации объясняется также возможностью губернаторов оперативно и напрямую взаимодействовать с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, с федеральными инспекторами.

Интересный опыт по формированию специализированных антикоррупционных органов сложился в Ульяновской области, где впервые в Российской Федерации была создана Палата справедливости, постоянно действующий государственный орган Ульяновской области, включивший в свой состав Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области. Согласно постановлению Правительства Ульяновской области от 22 июля 2008 г. № 14/329-П «Об утверждении областной целевой программы «Противодействие коррупции в Ульяновской области» на 2008 -2012 годы», Уполномоченный является основным исполнителем Программы, в том числе рассматривает обращения граждан, проводит обучающие семинары, осуществляет производство антикоррупционной экспертизы, антикоррупционного мониторинга. Так, Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области и его аппаратом разработана, апробирована и с 2010 года реализуется система мониторинга эффективности реализации исполнительными органами государственной власти Ульяновской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области требований антикоррупционного законодательства. Данная система предусматривает детальный анализ достигнутых результатов по ряду показателей: проведение антикоррупционной экспертизы, работа комиссий по урегулированию конфликтов интересов, общественных советов по профилактике коррупции и других с последующей комплексной оценкой достигнутых результатов.

Возложение координационной функции на специальные органы позволит минимизировать возможности коррупционных проявлений в самих исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, согласно постановлению Правительства Ставропольского края от 21 апреля 2010 г. № 121-п «О краевой целевой программе «Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010 - 2014 годы» государственным заказчиком - координатором Программы выступает Правительство Ставропольского края, которое в том числе осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием финансовых средств, выделяемых на реализацию Программы. Схожие ситуации наблюдаются в Ростовской области, Архангельской области, Курганской области. Отметим также, что в соответствии с постановлением Правительства Курганской области от 13 декабря 2011 г. № 590 «О целевой Программе Курганской области «Противодействие коррупции в Курганской области в 2012 - 2015 годах», Правительство области выполняет функции не только заказчика, разработчика и координатора Программы, но и ее непосредственного исполнителя. Подобное распределение функций само по себе может обладать определенным коррупционным потенциалом.

Равным образом разработку программы не следует возлагать на один орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Ставропольском крае таким органом является Министерство экономического развития Ставропольского края, в Республике Марий Эл - Администрация Президента Республики, в Челябинской области - Управление государственной службы Правительства области, в Краснодарском крае - департамент по взаимодействию с правоохранительными органами администрации Краснодарского края. Положительный опыт в этом плане демонстрируют Псковская, Магаданская области, Республика Адыгея, заложившие в основу механизмов разработки, реализации и контроля программ комплексный, межведомственный подход, предполагающий совместную разработку и координацию выполнения программ различными органами государственной власти названных субъектов Российской Федерации.

Положительным моментом формирования специализированного института по контролированию и координации снижения уровня коррупции в субъектах Российской Федерации является наличие у него собственных сферы ведения и полномочий, позволяющих не перегружать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации дополнительными функциями.

В пользу формирования специального координирующего органа говорит также и то, что существующее во многих субъектах Российской Федерации «распыление» функций по борьбе с коррупцией между различными, уже функционирующими органами исполнительной власти, приводит к ситуации, когда становится невозможным установить, какой орган и в каком объеме должен нести ответственность за невыполнение программных мероприятий. Кроме того, затрудняется и сама возможность отслеживания их выполнения.

Исследования, проведенные сотрудниками Института в регионах, показывают многочисленность моделей специальных антикоррупционных органов. Между тем их функционирование не лишено ряда недостатков: невозможность принятия решений императивного характера, отсутствие урегулированного механизма взаимодействия с региональными контрольно-финансовыми органами, а также правоохранительными органами; неизбежная подконтрольность (подотчетность) другим органам государственной власти субъекта Российской Федерации, непродуманность организационной структуры, отсутствие квалифицированных кадров, недостаточная открытость для сотрудничества с институтами гражданского общества.