Проблемы реализации антикоррупционных мер в системе государственной (муниципальной) власти (на примере Управления вневедомственной охраны)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕР В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) ВЛАСТИ

1.1 Понятие, характеристика и социально-экономическая обусловленность коррупции

1.2 Методы противодействия коррупции в государстве

1.3 Государственное регулирование противодействия коррупции в России и его результативность

2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕР В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) ВЛАСТИ

2.1 Характеристика Управления Росгвардии по Иркутской области

3. РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕР В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) ВЛАСТИ

3.1 Разработка системы мероприятий по совершенствованию антикоррупционных мер

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. В настоящее время проблема коррупции является актуальной в политической, экономической и социальной сферах жизни общества, как в РФ, так и в масштабах всего мира. Коррупция оказывает крайне негативное воздействие на деятельность государства и общества. Рост коррупции негативно сказывается на всех сторонах общественной жизни: дестабилизирует правопорядок, дезорганизует общественные отношения, подрывает доверие к высшим органам государственной власти, вследствие чего ставит под сомнение их легитимность, оказывает разлагающее воздействие на управленческий аппарат, девальвирует правосудие, приводит к необоснованному расходованию государственных денежных средств и истощению бюджета.

Одновременно с этим в Российской Федерации на протяжении последних лет сохраняется устойчивая тенденция снижения показателей деятельности правоохранительных органов по выявлению преступлений коррупционной направленности. Статистические данные, представленные Генеральной прокуратурой Российской Федерации, показали, что по итогам 2020 г., по сравнению с 2019 г. количество преступлений увеличилось на 11,8% (с 6,3 тыс. до 7,1 тыс.). Вместе с тем, с каждым годом выявляется все больше преступлений коррупционной направленности, совершенных организованными группами и преступными сообществами, а также в крупном и особо крупном размерах. По мнению пресс-секретаря президента Дмитрия Пескова: «Борьба с коррупцией уже стала неотъемлемой частью государственной службы. В настоящее время рост уровня коррупции не только обусловливается ослаблением государственных институтов, но и является последствием таких кризисных явлений, как экономическая стагнация и пандемия коронавирусной инфекции».

Одним из значимых событий 2021 г. стало утверждение главой государства нового Национального плана противодействия коррупции на 2021-2024 гг.. Этот документ стратегического планирования учитывает все действующие приоритеты соответствующей работы.

В связи с этим приобретает актуальность комплексное рассмотрение проблем реализации антикоррупционных мер в системе государственной (муниципальной) власти.

Степень научной разработанности проблемы. Анализ литературы показал, что реализации антикоррупционных мер в системе государственной (муниципальной) власти уделяли внимание в своих диссертационных и монографических исследованиях В. В. Астанин, Б. В. Волженкин, А. В. Габов, Ю. П. Гармаев, В.В. Гладких, Н. А. Егорова, С.К. Илий, С.Д. Красноусов, Н.А. Лопашенко, С.В. Максимов, Т.А. Некрасова, А.И. Рарог, А.Л. Степанов, С.М. Фоминых, Т.Я. Хабриева, Е.С. Шалыгина, А.В. Шнитенков, П.С. Яни и др.

Объектом исследования является Управление вневедомственной охраны (Росгвардия).

Предмет исследования -- система антикоррупционных мер в системе государственной власти (на примере Управление вневедомственной охраны).

Цель выпускной квалификационной работы -- комплексное рассмотрение проблем реализации антикоррупционных мер в системе государственной (муниципальной) власти (на примере Управление вневедомственной охраны).

Для достижения поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

рассмотреть понятие, характеристика и социально-экономическая обусловленность коррупции;

изучить методы противодействия коррупции в государстве;

определить государственное регулирование противодействия коррупции в России и его результативность;

рассмотреть характеристику Управления Росгвардии по Иркутской области;

провести анализ результатов деятельности Управления Росгвардии по Иркутской области;

выявить проблемы деятельности Управления Росгвардии по Иркутской области;

разработать систему мероприятий по совершенствованию антикоррупционных мер;

оценить реализацию мероприятий по совершенствованию антикоррупционных мер.

При исследовании антикоррупционных мер в системе государственной власти в Управлении вневедомственной охраны необходимо использовать комплекс методов.

Основными методами исследования системы антикоррупционных мер в системе государственной власти (на примере Управление вневедомственной охраны) являются:

структурный подход включает в себя анализ проблем, целей формирования, стратегии, а также составление дальнейшего плана действий. Структурный подход позволяет анализировать составные части антикоррупционных мер в системе государственной власти [12, с. 22].

функциональный подход позволяет выявлять особенности функционирования Управления вневедомственной охраны.

системный подход, позволяющий проводить комплексное исследование антикоррупционных мер в системе государственной власти. Системный подход к исследованию антикоррупционных мер в системе государственной власти обеспечивает комплексность и целенаправленность исследования; объективную оценку, оперативность, обоснованность, точность анализа и его выводов, позволяет использовать полученные результаты исследования при принятии управленческих решений.

В качестве основных источников информации по теме исследования выбраны:

Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ// СПС «КонсультантПлюс» [3];

Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти Правительства Российской Федераци: Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября2009 г. № 953 // СПС «КонсультантПлюс» [4];

Об осуществлении полномочий заказчика Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации, ее территориальными органами и подведомственными ей учреждениями : Приказ Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 27.07.2021 № 288 // СПС «КонсультантПлюс» [5];

О внесении изменений в приказ Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 22 октября 2018 г. № 466 "Об учреждении премий Росгвардии в области литературы и искусства, в области науки и техники и утверждении Положения о премиях Росгвардии в области литературы и искусства, в области науки и техники: Приказ Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 26.07.2021 № 283 // СПС «КонсультантПлюс» [6];

О внесении изменения в Перечень должностей, замещение которых предусматривает осуществление обработки персональных данных либо осуществление доступа к персональным данным в войсках национальной гвардии Российской Федерации: Приказ Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 12.07.2021 № 263// СПС «КонсультантПлюс» [7];

О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 30.09.2016 г. № 510 // СПС «КонсультантПлюс» [8].

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕР В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) ВЛАСТИ

1.1 Понятие, характеристика и социально-экономическая обусловленность коррупции

Рассмотрение феномена коррупции возможно с различных научных позиций: социологической, экономической, психологической, криминологической и прочих. Но для органов государственной власти и местного самоуправления, органов прокуратуры, правоохранительных и иных правоприменительных органов, задействованных в реализации антикоррупционной политики и непосредственном противодействии коррупции, актуальным является именно правовое понимание коррупции. В этимологическом плане слово «коррупция» образовано от латинского «corruptio» и означает порчу, соблазн, подкуп.

Коррупция (corrumpire) в Римском праве понималась самым общим образом, как (разламывать), портить, разрушать, повреждать, фальсифицировать, подкупать и обозначало противоправное действие, например, в отношении судьи. Это понятие произошло от сочетания латинских слов «correi» -- несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» -- ломать, повреждать, нарушать, отменять [29, c. 73].

В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

Само по себе явления было известно и негативно оценивалось с древнейших времен, что нашло отражение, в том числе, в религиозных источниках: «Знаю, как многочисленны ваши преступления и как тяжки ваши грехи: вы притесняете правого, берете взятки, а нищего, ищущего правосудия гоните от ворот»; «Не присваивайте незаконно имущества друг друга и не подкупайте судей, чтобы намеренно присвоить часть собственности других людей, сознательно совершая грех».

Аристотель в своем труде «Политика» утверждал: «Самое главное при всяком государственном строе -- это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было нажиться».

В Большом юридическом словаре коррупция понимается как «общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц» [47, c. 43].

Как справедливо отмечает Н. Г. Шурухнов, правовое явление коррупции -- это форма ее проявления в контексте действующего законодательства, квалифицирующего ту или иную совокупность деяний как коррупционных. Формы коррупции производны от коррупционных отношений, под которыми понимаются отношения, «обладающих полномочиями публичной власти и иных лиц, возникающие по поводу неправомерного использования государственных и общественных ресурсов, властных полномочий, целью которых являются личные, групповые или корпоративные интересы» [50, c. 6].

Коррупция как социальное явление существует практически во всех странах мира, однако для современной России она является одной из наиболее острых проблем. Социальная опасность «коррупции для общества заключается в том, что она деформирует не только институты государства, в частности государственную и муниципальную службу, но и институты гражданского общества» [36, c. 67].

В экономической сфере в результате коррупционных действий происходит несправедливое распределение в пользу субъектов коррупционных отношений средств, которые могли быть применены по другому назначению и с наибольшей эффективностью использованы.

Также коррупция выполняет роль квазиналога, который дает возможность правящей элите ущемлять права других членов общества ради своей выгоды. Коррупция тормозит «развитие общества и заставляет людей тратить свои силы и время на налаживание коррумпированного взаимодействия с системой государственного управления вместо того, чтобы осуществлять общественно полезную деятельность или создавать новые общественные блага. Политическая коррупция способствует деградации и в конечном итоге разрушению государственной власти и самого государства».

Проблема развития коррупции, как социально негативного системного явления, требует интегрального взаимодействия всех государственных органов, на которые возложены полномочия по борьбе с ее проявлениями, в том числе преступного характера.

Коррупция в современных условиях приобрела масштабные черты в Российской Федерации. По уровню восприятия коррупции Россия занимает 143 место в мире.

«Коррупция -- негативное явление, создающее реальную угрозу демократическому развитию государства и общества, конституционному строю, ограничивающее конституционные права и свободы человека и гражданина» [25, c. 65].

Феномен коррупции имеет глубокие исторические корни. Он возник с появлением государства и делением людей на управляющих и управляемых. Однако в последнее время коррупция поразила практически всю систему общественных отношений, структуру власти.

Главная опасность коррупции состоит в том, что она:

дискредитирует право, как инструмент регулирования жизни государства и общества;

снижает эффективность государственного управления;

формирует двойные стандарты морали и поведения;

сковывает деловую жизнь общества;

способствует несправедливому перераспределению благ;

снижает доверие общества к власти.

Термин коррупции в периодической, научной, профессиональной литературе часто повторяющееся явление, однако нет единства относительно понимания сущности процесса. Происходит термин «коррупция» от латинского слова «corruptio», означающего «порча, подкуп». По сути, эти два слова определяют понимание коррупции и определяют возможности для интерпретации этого явления. Существует много точек зрения на коррупцию как опасное социальное явление. Рассмотрим характеристику некоторых из них.

Например, А. М. Цалиев дает следующее определение: «коррупция -- это моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, хищении и растрате с мафиозными структурами» [42, c. 45].

Одним из квалифицированных специалистов в области исследования коррупции считается Сюзан Роуз-Аккерман.

Коррупцию она рассматривает как форму социального обмена, а коррупционные платежи -- как часть трансакционных издержек.

В данном случае коррупция связана с чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы. Однако, «в некоторых странах с достаточно высоким участием государства в экономике коррупция невысока (например, в Дании)» [39, c. 35].

Определение коррупции дано в Законе «О противодействии коррупции»: «коррупция -- злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу, другим физическим лицам либо совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица ….» [15, c. 48].

По мнению О. С. Соколовой «коррупция - это разложение управленческого аппарата, основанное на использовании чиновниками своего служебного положения в личных целях» [28, c. 25].

К.А. Улизко сравнивает коррупцию с коррозией власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и нравственные устои общества [35].

В ФЗ «О противодействии коррупции» дается определение данного явления, которое звучит следующим образом: «коррупция» -- это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

Сущность коррупции состоит в подкупе должностных лиц, но подкуп при ней должен быть не единичным, а, по крайней мере, неоднократным, систематическим. Поведение должностного лица при этом может быть как активным, так и выражаться в форме бездействия. Стоит отметить, что «коррупция заключается не только в подкупе должностного лица, но и в его продажности. Речь идет о случаях, когда при подкупе инициатива исходит от заинтересованного взяткодателя. Необходимо понимать, что термин «коррупция» объединяет под собой несколько видов преступлений, которые традиционно называют преступления коррупционной направленности или коррупционные преступления».

Одним из видов преступлений коррупционной направленности является получение взятки (ст. 291 УК РФ), а лиц, получающих материальную выгоду от осуществления незаконных действий, взяточниками. Уровень коррупции, так называемый термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи в интересах общества, а не своих собственных. Определение профессора Волженкина Б. В. звучит: «коррупция - это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах».

К коррупционным преступлениям относятся:

дача и получение взятки;

злоупотребление служебным положением;

коммерческий подкуп;

иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц;

незаконное предоставление выгоды указанному лицу, другим физическим лицам, либо совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица. Этот перечень не является исчерпывающим, многие ученые предлагают его расширить путем включения в коррупционные правонарушения следующие. Так, М. В. Инкина считает, что «действующий УК РФ дает основания относить к коррупционным такие преступления, как мошенничество, присвоение и растрату, совершаемые с использованием служебного положения (ст. 159 и ст. 160); злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); служебный подлог (ст. 292); воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169); ограничение конкуренции (ст. 178) и ряд других преступлений, совершаемых государственными служащими или служащими органов местного самоуправления с использованием своего служебного положения в корыстных, иных личных или групповых целях [14]. В законе «О противодействии коррупции» выделен еще один вид коррупционного преступления -- сокрытие информации о коррупции». Коррупция в современной России -- это «глубоко укорененная и детерминированная система взаимоотношений общества, власти и государства, вызванная не только моральным разложением представителей власти и бизнеса, сколько несовершенством имеющихся систем обеспечения функционирования всех государственных механизмов». В табл. 1.1 представлены критерии типологии и видов коррупции в органах государственной власти.

Таблица 1.1 Критерии типологии и видов коррупции в органах государственной власти

Критерии типологии коррупции в органах государственной власти	Виды и типы коррупции
Кто злоупотребляет служебным положением	Государственная коррупция (коррупция госчиновников) Коммерческая (коррупция менеджеров фирм) Политическая (коррупция политических деятелей)
Кто выступает инициатором коррупционных отношений	Вымогательство взяток по инициативе должностного (руководящего) лица. Вероятен подкуп по инициативе работника или государственного служащего
Кто является взяткодателем	Индивидуальная взятка (со стороны гражданина) Предпринимательская взятка (со стороны легальной фирмы) Криминальный подкуп
Форма выгоды, получаемой взяткополучателем от коррупции	Денежные взятки Обмен услугами Получение выгоды иного имущественного или денежного характера (квартира, машина, и т.п.)
Цели коррупции с точки зрения взяткодателя	Ускоряющая взятка (чтобы получивший взятку быстрее делал то, что должен по долгу службы) Тормозящая взятка (чтобы получивший взятку нарушил свои служебные обязанности) Взятка «за доброе отношение» (чтобы получивший взятку не делал надуманных придирок к взяткодателю)
Степень централизации коррупционных отношений	Децентрализованная коррупция (каждый взяткодатель действует по собственной инициативе) Централизованная коррупция «снизу вверх» (взятки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими) Централизованная коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным)
Уровень распространения коррупционных отношений	«Низовая коррупция» -- в низшем и в среднем эшелонах власти. «Верхушечная коррупция» - у высших чиновников и политиков. «Вертикальная» -- внутри органа госвласти, как правило между руководителем и подчиненным. Международная коррупция
Степень регулярности коррупционных связей	Эпизодическая коррупция Систематическая (институциональная) коррупция Клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений)

За основу представленной табл. 1.1 был взят очерк об истории и системе коррупции в России и в мире из энциклопедии «Кругосвет». Представленная табл. 1.1 четко показывает основные структурные элементы и типологии коррупции в органах государственной власти (на основе криминологических и виктимологических детерминант).

Уровень раскрытых дел о взяточничестве и подкупе не дает полное представление о коррупционной деятельности в Российской Федерации, но достаточно показателен в аспекте численных соотношений развития коррупции. Индекс восприятия коррупции для России впервые был рассчитан в 1996 году неправительственной международной организацией по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру Transparency International. В Российской Федерации коррупция с каждым годом приобретает все более широкомасштабный характер в различных сферах деятельности. Анализ индекса восприятия коррупции (ИВК), который ежегодно проводит неправительственная международная организация «Transparency International», показывает, что Российская Федерация занимает весьма неблагополучное место. В рейтинге стран за 2021 г., которые считаются самыми коррумпированными в мире, Россия числится на 129 месте из 180. Российская Федерация набрала в этом рейтинге 30 баллов. Такое же число баллов поставили Азербайджану, Мали, Габону и Малави. Россия вместе с этими странами находится на 129 месте из 180. В 2020 г. Российская Федерация занимала 137 место в этом списке и набрала 28 баллов.

На данный момент (в процентном соотношении) коррупция сформировалась следующая структура коррупционных преступлений:

из числа чиновников министерств и комитетов субъектов РФ -- 48,1%;

сотрудники правоохранительных органов и судов -- 56,5%;

работники контролирующих органов -- 19,9%;

работники таможенной службы --13,2%;

депутаты -- 8,8%.

Наибольшей степени коррупции подвержены служащие органов исполнительной власти, поскольку численность соответствующих групп лиц, имеющих публичный статус, существенно различается (рис. 1.1). Также необходимо учесть, что особый уголовно-процессуальный статус депутатов, судей и прокуроров препятствует эффективному выявлению и привлечению к уголовной ответственности коррумпированных должностных лиц из их числа. По данным МВД уровень коррупции продолжает, неуклонно расти.

Рис. 1.1. Структура коррупции в РФ



Одним из самых коррумпированных видов государственной службы является таможенная служба. В числе причин высокого уровня коррупции в системе таможенной службы следует назвать создание коммерческих структур в системе таможенной инфраструктуры. Невысокая оплата труда служащих таможенной службы, постоянный контакт данных служащих с коммерческими структурами реально создают условия для коррупции.

В 2021 г. впервые за последние годы стоимость арестованного и изъятого имущества по уголовным делам, по которым следственными органами приняты процессуальные решения, за девять месяцев этого года (53,8 млрд р.) превысила размер установленного ущерба (53,2 млрд р.). Добровольно возмещено еще 15 млрд р.. Стоимость арестованного и изъятого имущества несколько превышает размер причиненного ущерба, поскольку арест имущества предполагается не только в целях возмещения ущерба, но и для обеспечения исполнения наказания, в частности, в виде штрафа. Например, преступления, связанные со взяточничеством, ущерба не причиняют. Вместе с тем за получение взятки в особо крупном размере может быть назначено наказание в виде штрафа в размере от двух до четырех миллионов рублей или в размере от семидесятикратной до девяностократной суммы взятки.

За этот же период в рамках уголовного, гражданского и арбитражного судопроизводства с участием прокуроров по коррупционным делам взыскано в бюджет 727,5 млн р., что в шесть раз больше, чем за аналогичный период прошлого года (115 млн р.). В казну взысканы административные штрафы за коррупционные правонарушения на сумму 376 млн р., что на 80 млн р. больше, чем за аналогичный период прошлого года.

Одновременно решались правовые проблемы, в числе которых возможность применения института освобождения от уголовной ответственности за совершение преступлений небольшой и средней тяжести с назначением судебного штрафа. В эту категорию попадает ряд коррупционных составов, что, на мой взгляд, вряд ли обоснованно с учетом сферы правоотношений, на которые они посягают.

Нельзя признать справедливым, что преступившие уголовный закон чиновники считаются в таких случаях несудимыми и продолжают претендовать на должности государственной или муниципальной службы. Поэтому прокуратура подготовила поправки в закон, чтобы ограничить возможности рассмотрения судами в таком порядке уголовных дел о коррупционных преступлениях. Пока инициативы проходят согласования, организационными мерами нам удалось существенно снизить число таких уголовных дел (с 1113 до 484).

Таким образом, можно считать обоснованной оценку уровня коррупции в современной России как недопустимо высокого и угрожающего национальной безопасности России.

Несмотря на ежегодно предпринимаемые меры, коррупция по-прежнему достаточно серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных институтов, препятствует повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и создает негативный имидж России на международной арене. В связи с этим выработка дальнейших мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся настоятельной необходимостью.

1.2 Методы противодействия коррупции в государстве

В настоящее время в государственном управлении по-прежнему важное место занимают меры, направленные на противодействие коррупции в органах государственной власти. Особо значима и опасна для государства не просто коррупция, а коррупция в такой сфере государственного управления как контрольная и надзорная.

Учитывая, что коррупция - «сложное социальное, политическое, экономическое, этическое явление, следует признать, что причинами ее возникновения являются факторы, вытекающие из каждой названной сферы жизнедеятельности». При этом, очевидно, что данные факторы могут быть как объективными, так и субъективными.

Реализация антикоррупционной законодательной программы должна подкрепляться подготовкой и принятием нормативных актов, охватывающих различные сферы регулирования, так или иначе связанные с посягательством на принцип равенства всех перед законом.

В этом смысле принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» является важным шагом по нормализации общественных отношений в данной сфере. Казалось бы, зачем нужен данный Закон, разве не содержит действующее законодательство норм, устанавливающих различные виды ответственности за взятку, коммерческий подкуп, злоупотребление полномочиями и т.п.

Безусловно, все это так, однако помимо карательных функций государство и право должны обеспечивать профилактику, предупреждение коррупции. А вот для этого требуется целый комплекс мер, позволяющих обеспечить недопущение коррупционного поведения, а также своевременное выявление и пресечение фактов подобных действий. Интенция подобных организационно-правовых механизмов содержится в данном Законе.

Меры правового характера сфокусированы в настоящее время вокруг совершенствования правовой базы, статуса и границ правомочий государственных служащих, устранения неоправданного либерализма в законодательстве и судебной практике по делам о коррупционных преступлениях, особенно в части материальной ответственности, штрафных санкций и т.д.

Важная роль отводится работе административных регламентов, внедрению новых механизмов досудебного обжалования решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц, ликвидации избыточных и дублирующих функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разделению функций контроля и надзора в федеральных органах исполнительной власти, разработке антикоррупционных программ, повышению эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества, в том числе повышению информационной открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В регулировании деятельности сотрудников важную роль играет профессиональное сознание, закрепленное в нормах права лишь некоторыми специфическими морально-правовыми дозволениями, ограничениями и запретами или нормами о правах человека.

Для рассмотрения вопроса о соотношении моральных, правовых и организационно-управленческих норм по ограничению коррупции сотрудников правоохранительных органов представляется необходимым четко определить понятие правовой морали, включающее нормы и принципы, нравственно-правовые качества, нравственно-правовые понятия и оценки, понимание предназначения и смысла профессиональной деятельности субъектами правового регулирования. В понимаемой таким образом правовой морали основными являются понятия юридической справедливости, профессионального долга, совести, достоинства и чести сотрудников.

Профессиональная деятельность и общение сотрудников регулируются именно такими нормами правовой морали, а не общеморальными ограничениями, дозволениями и запретами. Правовая мораль является предметом профессиональной этики сотрудников правоохранительных органов, а также инструментом исследования острых нравственно-правовых проблем в их деятельности.

На основании Указов Президента РФ все правоохранительные органы обязаны размещать в сети Интернет информацию о своей деятельности, включая сведения о результатах реализации государственных программ, международном сотрудничестве, о мерах по противодействию коррупции, о работе с обращениями граждан.

Примером тому является Указ Президента РФ от 10.08.2011 № 1071 «Об утверждении перечня информации о деятельности Федеральной службы исполнения наказаний, размещаемой в сети Интернет» [1].

Утвержденный Президентом РФ перечень информации, подлежащий размещению в сети Интернет, кроме того, предусматривает опубликование в установленные сроки и поддержание в актуальном состоянии общей информации о данном ведомстве (в т.ч. о структуре и исполняемых государственных функциях), о нормотворческой деятельности, о текущей деятельности (включая размещение информации, необходимой для осужденных и их родственников, а также сведений о лицах, совершивших побег из мест лишения свободы), информации о работе с обращениями граждан, организаций, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления.

Отдельным аспектом нормативного закрепления противодействия коррупции является урегулирование «конфликта интересов». Термин «конфликт интересов» в контексте правоохранительной деятельности государственных служащих принимается в основном в связи с вопросами коррупционного поведения. Распространение данного института на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвратить влияние на публичного служащего каких-либо частных интересов, способных повлиять на выполнение им должностных обязанностей. Решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов зачастую требует выяснения многих обстоятельств и, соответственно, значительных временных затрат.

Требования к служебному поведению сотрудников правоохранительных органов и вольнонаемного персонала федеральных государственных гражданских служащих в общей своей структуре едины по своей структуре и содержанию. В соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О Комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» [2] и ст. 42 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 22 июля 2010 г. № 156-ФЗ) [3] определяются вопросы, связанные с формированием и деятельностью комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, в отношении государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы (за исключением государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации). В частности, указывается, что комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. Сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения Комиссия не рассматривает.

Комиссия территориального органа правоохранительного органа субъекта России по соблюдению требований к служебному поведению сотрудников уголовно-исполнительной системы и урегулированию конфликта интересов рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, в отношении сотрудников, замещающих должности начальствующего состава в территориальном правоохранительном органе и подведомственных ему учреждениях (за исключением сотрудников, замещающих должности руководителя и заместителей руководителя территориального правоохранительного органа).

Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.

В целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения федеральными государственными служащими и государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации должностных обязанностей, исключения злоупотреблений на федеральной государственной службе и государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих.

На основании п. «б» ст.3 Указа Президента России от 12.08.02 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственными служащими» [4], государственные служащие, наделенные организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призваны принимать меры по предупреждению коррупции. Данный нормативный акт распространяется на все правоохранительные органы. Данный факт находит отражение при формировании «кодексов чести» во многих ведомствах.

Так, на основании типовой формы, определены правила поведения сотрудников правоохранительных органов, в том числе их антикоррупционное поведение. В частности, нравственная чистоплотность, неподкупность сотрудника, его преданность интересам службы, верность служебному долгу составляют основу профессионально-этического стандарта антикоррупционного поведения, которое подразумевает соблюдение следующих принципов:

коррупционно-опасной является любая ситуация в служебной деятельности, создающая возможность нарушения норм, ограничений и запретов, установленных для сотрудника законодательством Российской Федерации;

не допускать злоупотреблений служебным положением, фактов коррупции, не принимать подношений за действия в качестве должностного лица (получение ненадлежащей выгоды);

сотруднику, независимо от занимаемого им служебного положения, следует предпринимать меры антикоррупционной защиты, состоящие в предотвращении и решительном преодолении коррупционно-опасных ситуаций и их последствий;

необходимость формирования у сотрудника навыков антикоррупционного поведения предусматривает сознательное возложение на себя моральных обязательств, ограничений и запретов.

Таким образом, необходимо сделать следующие выводы:

1. Нормативная база в области противодействия коррупции представляет собой значительный комплекс законодательных и иных актов, обеспечивающих осуществление целевых мероприятий, направленных на предупреждение коррупции, борьбу с указанными проявлениями в деятельности правоохранительных органов, а также направленных на минимизацию последствий коррупционных правонарушений.

2. Своевременное реагирование законодательных органов на коррупционную ситуацию в России призвано снизить рост коррупционных правонарушений, а активная работа руководства правоохранительных органов в области формирования подзаконных ведомственных нормативных актов в области противодействия коррупции способствует обеспечению законности в деятельности правоохранительных органов, поддерживает их престиж и доверие к ним со стороны населения.

3. Отслеживание тенденций в законотворческой сфере, судебной практике и правоприменении в целях разработки ведомственных правовых актов в области противодействия коррупции каждого правоохранительного органа является обязательным элементом его деятельности.

Таким образом, совершенствование антикоррупционного законодательства в дальнейшем позволит вывести деятельность по борьбе с коррупцией на новый качественный уровень.

1.3 Государственное регулирование противодействия коррупции в России и его результативность

Предлагаемые Президентом РФ пути и механизмы противодействия коррупции, нашли отражение в законодательных актах определяющих правовое положение (статус) государственных служащих, в нормах о правах, обязанностях и запретах, устанавливаемых на период осуществления профессиональной деятельности.

Однако стоит признать, что реализация отдельных антикоррупционных элементов статуса служащих носит неоднозначный и спорный характер, поэтому вполне логичным видится выделение необходимости совершенствования системы запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, которым посвящен Первый раздел Национального плана противодействия коррупции на 2021-2024 годы, принятый 16 августа 2021 г. [2] (далее -- Национальный план).

Основы правового положения (статуса) служащих впервые были определены в Главе 3 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее -- Закон № 79-ФЗ), а в дальнейшем были продублированы в законодательстве, определяющем статус военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и муниципальных служащих без принципиальных расхождений.

Кроме того, существенный блок элементов статуса закрепляется Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее -- Закон № 273-ФЗ).

Анализ прав государственных гражданских служащих позволяет выделить только два, имеющих антикоррупционную направленность -- это право на осуществление иной оплачиваемой деятельности и право на приобретение и владение ценными бумагами, по которым может быть получен доход.

В соответствии частью 2 статьи 14 Закона № 79-ФЗ «служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов».

Не смотря на то, что норма устанавливает уведомительный порядок осуществления такой деятельности буквальное ее толкование свидетельствует о разрешительном порядке выполнения деятельности, поскольку одним из основных требований является отсутствие конфликта интересов (ситуации, при которой личная заинтересованность (возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод) служащего влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей [3]).

Реализация рассматриваемого права сочетается с обязанностью уведомлять о возможном возникновении личной заинтересованности, предусмотренной пунктом 12 части 1 статьи 15 Закона № 79-ФЗ. 10.7256/2454-0706.2021.9.36332 Право и политика, 2021 - 9 167 Поступившее от служащего уведомление должно стать предметом рассмотрения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов [4].

Данная комиссия -- единственный субъект в государственном органе, способный разрешать вопросы о наличии или отсутствии конфликта интересов в деятельности служащих. Стало быть осуществление служащим иной оплачиваемой деятельности без положительного решения комиссии должно рассматриваться как коррупционное правонарушение, влекущее наложение дисциплинарного взыскания.

Особый порядок предусмотрен для осуществления деятельности финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Ее выполнение может осуществляться исключительно с письменного разрешения представителя нанимателя, если иное не предусмотрено международным договором РФ или федеральным законодательством Российской Федерации (пункт 17 части 1 статьи 17 Закона № 79-ФЗ).

Возможность приобретения гражданским служащим ценных бумаг сформулировано весьма специфически: в пункте 4 части 1 статьи 17 Закона № 79-ФЗ определено, что служащему «запрещается приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход». Законодательно установлен запрет только на владение (не приобретение) ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) и только в случае если такое владение приводит или может привести к конфликту интересов (часть 7 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

Таким образом гражданским служащим предоставлено право приобретения ценных бумаг, но возможность владения поставлена в зависимость от отсутствия конфликта интересов. Поэтому при появлении у служащего ценных бумаг он должен обратиться с уведомлением о возможном возникновении конфликта интересов в подразделение кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностному лицу кадровой службы государственного органа, ответственному за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений и исключительно после вынесения решения комиссией государственного органа по соблюдении требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов может решиться вопрос о возможности владения служащим ценными бумагами.

Если комиссией будет установлено наличие конфликта интересов или возможность его возникновения то в решении должны быть обозначены конкретные действия, которые необходимо совершить служащему для урегулирования или предотвращения конфликта (передача ценных бумаг в доверительное управление, необходимость изменения служебного положения и пр.).

Отдельного внимания заслуживает обязанность служащих предоставлять сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Невозможно согласиться с авторами, оценивающими данную обязанность как «успешно реализуемую антикоррупционную процедуру» [5], поскольку ее исполнение имеет существенные правовые пробелы. В соответствии со ст. 20 № 79-ФЗ служащие, чьи должности определены особым перечнем, ежегодно должны отчитываться не только о своих доходах, но и о доходах своих супругов и несовершеннолетних детей.

Федеральные законы не содержат исключений из данной обязанности, но п. 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного указом Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821 закрепляет возможность непредставления сведений о доходах и имуществе супругов служащих и их несовершеннолетних детей если на это имеются «объективные и уважительные причины». Можно согласиться с учеными, считающими, что «рассмотрение факта непредставления указанных сведений по объективным причинам не способствует противодействию коррупции, поскольку данные сведения остаются непредставленными» [6], однако необходимо учитывать, что неисполнение зачастую не зависит от воли служащего.

Методическими рекомендациями по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах, одобренными Президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (протокол № 24 от 13 апреля 2011 г.) пояснено, что объективной является причина, существующая независимо от воли служащего (например, служащий длительное время не располагает сведениями о местонахождении супруги (супруга) и у него отсутствуют возможности для получения такой информации); уважительной -- причина обоснованно препятствующая служащему представить необходимые сведения (болезнь, командировка и т. п.) [7] .

Дополняется перечень объективных и уважительных причин письмом Минтруда России от 18.07.2013 № 18-2/10/2-4038 «Разъяснения по применению Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции» (вместе с «Разъяснениями по применению Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции» (законодательство по состоянию на 17 июля 2013 г.)» [8]), в котором названы следующие: а) супруг (супруга) признан безвестно отсутствующим, б) супруг (супруга) находится в розыске; в) супруги при юридически оформленном браке фактически не проживают друг с другом и (или); г) между ними существуют личные неприязненные отношения; и т.д..

Если первые две причины можно в полной мере считать объективными и уважительными, то две последние вызывают большие сомнения, поскольку не имеют под собой документального подтверждения. Вызывает споры объективность и уважительность такой причины как «нежелание» супруга (супруги) разглашать сведения о своих доходах и имуществе. Методическими рекомендациями по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах данная причина рассматривается как объективная, но неуважительная.

В отсутствии правовой регламентации необоснованный подход правоприменителей сводится тому, чтобы «служащие самостоятельно регулировали этот вопрос со своими супругами» [9], аналогичную позицию занимают и судебные органы, заявляющие что «межличностные отношения супругов не освобождают служащего от исполнения возложенных на него обязанностей» [10] при этом совершенно игнорируется невозможность исполнения такой обязанности.

По нашему мнению, нежелание супругов представлять свои данные должно квалифицироваться как объективная и уважительная причина непредставления служащим сведений и доходах и имуществе до момента законодательного возложения на супругов соответствующей обязанности и ответственности за ее неисполнение.

В современных реалиях при вынесении решения по вопросу о невозможности представления сведений о доходах и имуществе супругов служащих комиссия должна дать комплексную оценку всей совокупности сведений, содержащихся в заявлении служащего и установленных в ходе подготовительных мероприятий.

При этом служащим, в первую очередь, должно быть представлено подтверждение принятия всех возможных мер для обеспечения надлежащего исполнения обязанности (что сделано для установления места жительства супруга и несовершеннолетних детей, запрашивалась ли информация по последнему известному месту нахождения, какая информация была получена и пр.).

С 2013 г. на служащих была возложена обязанность представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), цифровых финансовых активов, цифровой валюты, совершенной им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение календарного года, предшествующего году представления сведений, если общая сумма таких сделок превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду, и об источниках получения средств, за счет которых совершены эти сделки.

У казанную обязанность также сложно признать эффективной, поскольку служащие имеют возможность предъявить любые документы, подтверждающие сделки законность которых может вызывать сомнение (например, в подтверждение договора займа можно представить копии расписки на любую сумму, в то время как ее оригинал уничтожить). Однако Верховный Суд РФ, предписывает нижестоящим судам принимать любые доказательства законности приобретения, в частности получение средств по гражданско-правовым договорам дарения или займа [11]. Необходимо поддержать позицию ученых, считающих, что «служащий, имеющий коррупционные доходы, найдет способ их легализовать через близких лиц, в отношении которых не возложена обязанность представлять сведения о доходах и имуществе (родителей, совершеннолетних детей, братьев и сестер и т. п.)» [12]. Судебная практика по делам по заявлениям прокуроров об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы [11] вызывает ряд сомнений. Во-первых, подход судов, что действующее законодательство не предусматривает возможности учета в числе расходов лица, в отношении которого осуществляется контроль за расходами, и членов его семьи прожиточного минимума, затрат на оплату коммунальных услуг, алиментных выплат и других, не относящихся к расходам на приобретение имущества приводит к тому, что служащий и члены его семьи якобы не питаются и не несут обязательных расходов на содержание имущества приводит к неосновательному завышению их доходов на приобретение имущества.