Формирование единой правовой системы ЕС

Применительно к ЕС использование концепции разделения властей утрачивает свою изначальную значимость и направленность. Она практически становится бессодержательной. Возможно, в определенной мере эту исторически, безусловно, прогрессивную концепцию можно использовать в ЕС в трактовке Д. Локка. В основу созданной им конструкции он положил не триаду властей, столь широко известную по формуле, выдвинутой Ш. Монтескье, а разделение власти между центром и местами. В значительной степени подобное построение можно проецировать и на ЕС. Речь, однако, идет не о разграничении полномочий центра и мест в том смысле, как о них говорил Д. Локк, а о разграничении полномочий и компетенции между Союзом и государствами-членами. В последнем случае использовать постулаты разделения власти между центром и местами было бы, конечно, юридически не вполне обоснованно. Это не соответствует самой природе ЕС, созданного для совместного осуществления общих целей. Более адекватна в этом случае концепция субсидиарности.

Не делая никаких отсылок к концепции разделения властей, авторы Договора о реформе просто не упоминают эту концепцию. Они строго и четко пытаются сформулировать принципы, значимые для построения и функционирования институтов Европейского Союза. Это прежде всего такие принципы, как субсидиарность и пропорциональность. Общая характеристика этих принципов дается в ст. 5 ДЕС и детализируется в приложенном к Договорам Протоколе об осуществлении принципов субсидиарности и пропорциональности.

Согласно принципу субсидиарности необходимые решения и действия предпринимаются на уровне ЕС только в том случае, если они не могут быть должным образом осуществлены или достигнуты на уровне государств-членов.

Не применяется принцип субсидиарности в сфере исключительной компетенции ЕС. Главным образом и преимущественно этот принцип реализуется в рамках смешанной компетенции (вряд ли, например, можно представить себе его использование в сфере общей иностранной политики, политики безопасности или оборонной политики). Еще одна существенная оговорка состоит в том, что, когда речь идет о государствах-членах, имеются в виду не только трудности исполнения на уровне самих центральных властей, но равно также и на региональном или местном уровне. Соответствующий Протокол содержит довольно детализированные постановления, относящиеся к механизму и процессу реализации принципа субсидиарности.

Протокол предусматривает, в частности, что все проекты законодательных актов ЕС должны в обязательном порядке направляться не только Европарламенту, как раньше, но и парламентским учреждениям государств - членов ЕС. Каждый из национальных парламентов обладает двумя голосами, которые распределяются между палатами национального парламента в зависимости от конституционного законодательства страны. В том случае, если 35 % предусмотренных голосов национальных парламентов подаются против проекта в связи с несоответствием принципу субсидиарности, такой проект подлежит пересмотру.

Несколько иной, более низкий процент отрицательного минимума голосов предусмотрен при принятии законодательного акта в рамках Пространства свободы, демократии и законности. По получении итогов парламентских процедур Комиссия или иной субъект права законодательной инициативы, выдвинувший этот проект, могут либо принять мотивированное заключение о сохранении проекта на рассмотрении, либо внести необходимые поправки в законопроект, либо, наконец, снять его с повестки дня. В случае, если Комиссия решает поддержать проект, вызвавший замечания или несогласие, она обязана передать свое мотивированное заключение, как равно и заключения национальных парламентов, на рассмотрение Европарламента. С учетом всех этих документов проводится обсуждение в рамках общей законодательной процедуры. Законность соблюдения принципа субсидиарности контролируется Судом ЕС на основании ст. 263 Договора о функционировании ЕС. Для обсуждения и принятия мотивированного заключения национальным парламентам отводится восемь недель. Национальные парламенты при необходимости проводят консультации с региональными и местными властями.

Во всех тех случаях, когда речь идет о мотивированных заключениях, связанных с принятием законодательного акта, предусматривается установление соответствия этого акта не только принципу субсидиарности, но в равной степени и принципу пропорциональности. Согласно этому принципу содержание и форма любых актов и действий Союза не должны выходить за пределы того, что необходимо для достижения общих целей, закрепленных в Договоре. Таким образом, в широком смысле слова принцип пропорциональности находит свое выражение в том, что действия или акты, принимаемые ЕС, не выходят за пределы того, что предусмотрено непосредственно в учредительных актах.

Однако принцип пропорциональности трактуется и в несколько ином смысле. Он предполагает не только разграничение сферы ведения ЕС между государствами-членами, но и разграничение компетенций непосредственно между институтами, органами и организациями ЕС. Констатация нарушения общего принципа разграничения компетенции влечет за собой в случае вынесения судебного решения постановление о ничтожности принятого акта (злоупотребление властью). Когда соответствующий акт принят или действия предприняты тем или иным институтом или органом в нарушение его собственной компетенции, а не компетенции Союза, речь идет преимущественно о злоупотреблении полномочиями. В случае констатации такого факта Судом принятый акт считается недействительным.

Одним из важнейших средств осуществления контроля за соблюдением принципа пропорциональности институтами, органами и организациями ЕС является предоставленное всем институтам право обращения в Суд ЕС с иском о защите своих полномочий. Оно возможно всякий раз, когда, по мнению истца, имеет место нарушение принадлежащей ему компетенции или в целом неправильная квалификация тех или иных действий и актов соответствующего института ЕС.

Одним из инструментов согласования компетенции или осуществления компетенций отдельными институтами, особенно в тех случаях, когда необходимо взаимодействие институтов при подготовке или принятии решений, являются межинституциональные соглашения. Они, как правило, заключаются по процедурным вопросам, но затрагивают весьма существенные и важные аспекты функционирования ЕС. Таковы, например, межинституциональные соглашения по бюджетным вопросам. Они позволяют уже на предварительной стадии снять противоречия, которые возникают при подготовке проекта бюджета ЕС и внесении его на рассмотрение Европарламента. Учитывая то обстоятельство, что в подготовке проекта и в принятии бюджета, а равно долгосрочных финансовых планов важнейшую роль играют и Совет, и Европарламент, и Комиссия, наличие таких соглашений позволяет упростить решение одного из сложнейших вопросов функционирования ЕС.

Это приобретает особенно важное значение на современном этапе, поскольку Договор о реформе вносит весьма существенные коррективы в процедуру подготовки и принятия бюджета Союза и долгосрочных финансовых программ. Действующие постановления, предусматривающие совместное участие Совета и Европарламента в решении вопросов утверждения проекта, отдают преимущественное право определения расходов Совету. Правда, одновременно предусмотрено, что несогласие Парламента с предложениями Совета может повлечь за собой отказ в его одобрении со стороны наднационального представительного органа. В этом случае законопроект о бюджете не может вступить в силу.

Новелла, предлагаемая ДР, предусматривает существенную корректировку процедуры. Отныне Европарламент получает право утверждать не только факультативные, но и обязательные расходы, что в значительной мере повышает его роль и значение в решении финансово-бюджетных вопросов ЕС. Совершенно очевидно, что согласование действий и взаимоприемлемая процедура становятся в этом случае особенно необходимыми.

Межинституциональные соглашения могут распространяться и на другие сферы, играть важную роль в уточнении компетенции институтов и их взаимодействия при участии в процедуре принятия решения двух или более институтов ЕС. В отчете о деятельности ЕС за 2007 год обращается особое внимание, в частности, на разработку мер по упрощению законодательной процедуры и ее ускорению при соблюдении принципов открытости, ответственности и эффективности.

Значительную роль в контроле за соблюдением общих начал разграничения компетенции, особенно в плане борьбы против злоупотреблений и в интересах реализации и защиты принципа пропорциональности, играют органы и организации специализированного контроля. Несколько повысилась роль Омбуд - смана ЕС, осуществляющего контроль в сфере административной деятельности. Активизировалась деятельность Агентства по контролю за соблюдением прав человека, начавшего работать в 2006 году. Таким образом, принцип пропорциональности выступает как правовая основа определения легитимной компетенции Союза и одновременно разграничения компетенции между институтами, органами и организациями ЕС.

Принцип наделения полномочиями лежит в основе построения и жизнедеятельности ЕС, определяет сферу его ведения. Принципы субсидиарности и пропорциональности определяют порядок его функционирования, структуру и практическую деятельность институтов, органов и организаций (агентств) ЕС.

Как позитивное начало можно отметить, что ДР более четко, нежели предыдущие учредительные акты, определяет роль и содержание принципов, лежащих в основе построения и функционирования ЕС.

Литература

1. Европейское право. Учебник для вузов / Под общ. ред. Энтина Л.М. - М.: Норма-Инфра-М, 2010.

2. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Энтин Л.М. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2005.

3. Европейское право: учебное пособие для студентов вузов / Бирюков М.М. - 2-е изд., доп. - М.: Омега-Л, 2006.

4. Какими станут внутренние и внешние политики ЕС в результате вступления в силу Лиссабонского договора (Материалы международной конференции, проведенной МГИМО (У) МИД России 22 февраля 2008 г.) / Под ред. Энтина М.Л., Шашихиной Т.В., Славкиной Н.А., Бирюкова М.М., Энти - на Л.М. - М.: Аксиом, 2008.

Размещено на Allbest.ru