Формирование единой правовой системы ЕС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Формирование единой правовой системы ЕС



Введение

Программа реформ, намеченная новыми учредительными актами, радикально трансформирует правовую составляющую европейской интеграции. Одновременно с ликвидацией системы трех опор и упразднением Европейского сообщества прекращает формально свое существование право Европейских сообществ. Учреждается единая правовая система - право Европейского Союза. В силу узаконенного в ДР наследования Европейского сообщества Европейским Союзом и принципа правопреемства право Союза полностью воспринимает арсенал правовых установлений, наработанных Сообществом.



1. Понятие права ЕС и его особенности

правопорядок европейский союз

Существует множество ответов на вопрос о том, что есть право. Обусловлено это полифункциональностью права, спецификой его формирования и функционирования. В правоведении особое внимание обращают на то, как и каким образом право осуществляет свою функцию регулятора общественных отношений. Совершенно очевидно, что в этом случае необходимо принять во внимание характер регулируемых отношений, целевые установки, которые определяют направленность воздействия права на общественные отношения. К числу важнейших параметров, определяющих природу права, относят порядок установления и применения правовых норм, круг субъектов правовых отношений, источники права, средства его защиты и обеспечения применения.

Право всегда - это прежде всего система правовых норм. Иначе говоря, это систематизированный свод правил, которыми обязаны руководствоваться все субъекты права, включая физические и юридические лица, а равно государство и его институты. В зависимости от круга регулируемых отношений вычленяют обычно внутреннее национальное право и международное право. С точки зрения предмета регулирования формируются отрасли права, осуществляется систематизация правовых норм.

Принципиально новым явлением в общественно-политической жизни и эволюции права стало появление с середины прошлого века новой автономной и самостоятельной правовой системы, каковой является интеграционное право. Именно к этой категории принадлежит право Европейского Союза. Одна из главных отличительных особенностей права ЕС состоит в том, что оно не идентифицируется ни с национальным правом государств - членов ЕС, ни с действующим международным публичным правом.

Право ЕС с точки зрения пространственного применения носит региональный характер. Его действие распространяется на относительно замкнутую группу государств, принадлежащих к одному общему географическому региону. Строго ограничена сфера применения интеграционного права. Его предметная юрисдикция в основном совпадает с кругом ведения интеграционного объединения. Это последнее обладает только той компетенцией и полномочиями, которыми ее наделяют государства - участники объединения. Создание такой правовой системы - результат целенаправленных усилий, достижения которых закреплены в соответствующих актах.

Интеграционное право носит преимущественно наднациональный характер. Его положения образуют не только автономную и самобытную правовую систему, но и обладают приоритетом по отношению к национальному праву.

Формирование и утверждение права ЕС неразрывно связано с созданием соответствующих интеграционных объединений.

Официальной датой рождения ЕС принято считать 25 марта 1957 года. В этот день в Риме были подписаны два учредительных договора, которые получили наименования Договор об учреждении Европейского экономического сообщества и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии. Конечно, обращаясь к истокам, можно указать и на более ранние даты начала интеграционного процесса. Многие авторы считают, что к их числу следует отнести создание Европейского объединения угля и стали, образованного на основе Парижского договора 1951 года, или формирование Совета Европы и заключение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 года. Каждая из этих дат действительно символична. Они отражают важные ступени становления европейских интеграционных объединений. Учитывая, что сама интеграция - это не статика, а процесс, можно называть и иные более ранние или поздние даты. Достаточно вспомнить, что собственно Европейский Союз был образован в 1992 году на основе соответствующего договора, подписанного в Маастрихте.

Изменение условий, объема и характера целей и задач интеграции неизбежно порождает необходимость в структурных реформах. Они закрепляются в нормах права, нацеленных на повышение эффективности и управляемости интеграцией. Глубинная реформа права ЕС, отвечающая этим целям, намечена Договором о пересмотре учредительных актов Европейских сообществ и Европейского Союза, подписанным в Лиссабоне в декабре 2007 года. Договор о реформе предусматривает трансформацию и дальнейшее развитие наднационального интеграционного права. Он закрепляет исчезновение права Сообществ как одной из составляющих права ЕС и конституирование права Европейского Союза в качестве единственной и единой правовой системы Европейского Союза. Формально это должно было быть осуществлено с завершением ратификационного процесса и вступлением в силу Лиссабонского договора 1 января 2009 года. Предполагается, что процесс ратификации будет завершен в 2009 году. По состоянию на апрель 2009 года основополагающий договор ратифицировали 25 из 27 государств-членов.

В научной и публицистической литературе можно встретить весьма разнообразные подходы и оценки того, что представляет собой право ЕС. По мнению многих конституционалистов, в частности тех, кто занимается институциональной структурой ЕС, эта правовая система воспроизводит основные постулаты конституционного права государств Европы. С этим связаны различные гипотезы и концепции формирования и становления Европейского Союза в качестве федерации или новой сверхдержавы, претендующей на особое место в современном миропорядке. Весьма распространен и иной взгляд, пожалуй, доминирующий в российской юридической науке, согласно которому право ЕС - это лишь региональная или субрегиональная разновидность международного права. Иначе говоря, можно предположить, что эта правовая система ничем особенным, по сравнению с общим международным правом, не отличается.

Конечно, каждый исследователь того или иного общественного явления может претендовать на собственную точку зрения и собственную трактовку того или иного исследуемого объекта. В результате умозрительных заключений возможна и допустима такая точка зрения, которая относит право ЕС к региональным разновидностям международного права или даже, в экстремальном выражении, ведет к отрицанию того, что право ЕС реально существует.

Важно, однако, учесть, что все подобные оценки и точки зрения полностью противоречат официальной позиции самого Европейского Союза. Соответственно, отказ от признания самобытного и автономного характера права ЕС в качестве самостоятельной правовой системы неизбежно влечет за собой негативные последствия для государств или иных субъектов права, противящихся признанию особой природы права ЕС.

Согласно учредительным актам ЕС единственным институтом, призванным обеспечить легитимное толкование и единообразное применение права ЕС, является Суд ЕС. Начиная с известного постановления по делу Коста, вынесенного 15 июля 1964 года, Суд ЕС во всех случаях, когда он затрагивал этот вопрос, всегда и неизменно подчеркивал, что право ЕС является самобытной, автономной и самостоятельной правовой системой, не идентичной ни национальному праву государств-членов, ни международному праву. С такой трактовкой обязаны считаться не только все субъекты права ЕС, включая национальные государства, входящие в состав ЕС, и его институты, но также физические и юридические лица, находящиеся под его юрисдикцией. С этой официальной позицией ЕС не могут не считаться также третьи государства и международные организации, поддерживающие отношения с ЕС.

Отказ от признания самобытности и самостоятельности права ЕС, безусловно, осложняет развитие договорных отношений соответствующих третьих государств с Европейским Союзом. Более того, в тех случаях, когда физические и юридические лица, подпадающие под юрисдикцию ЕС, отказываются подчиняться предписаниям права ЕС, они тем самым ставят себя в положение правонарушителя, влекущее за собой ответственность. Российские авторы, отвергающие право ЕС или признающие его лишь разновидностью международного права, никак не могут рассматриваться как правонарушители. Они вполне могут занимать такую позицию, если находят достаточно аргументов и доводов для ее обоснования. Однако при этом никак нельзя упускать из виду, что подобная позиция, если ее занимают официальные лица или инстанции, может нанести прямой ущерб Российскому государству.

В порядке подтверждения оценки природы права ЕС приведем выдержку из решения Суда ЕС по делу «Фламино Коста против ЭНЕЛ» от 15 июля 1964 года (дело № 6/64): «В отличие от обычных международных договоров Договор ЕЭС создал свою собственную самостоятельную правовую систему, которая со вступлением Договора ЕЭС в силу стала составной частью правовых систем государств-членов и положения которой обязаны применять их суды» (Суд Европейских сообществ. Избранные решения. - М.: Норма, 2001). Весьма показательна и интересна отсылка к этому решению Суда, содержащаяся в документах Договора о реформе (Декларация № 17 относительно верховенства права ЕС).

Существенное значение для трактовки права ЕС и оценки его соотношения с международным правом имеют новейшие постановления Суда ЕС, относящиеся к вопросам прямого действия норм международного права на территории ЕС и вопросам ответственности. Суды ЕС в решениях 2004-2008 годов подтвердили, что акты международных организаций, за исключением решений Совета Безопасности ООН, не имеют прямого применения на территории ЕС. Соответственно, решения СБ ООН не могут быть оспорены в судах ЕС. Возможность судебного обжалования распространяется лишь на акты, обеспечивающие их применение. В решении, принятом в 2006 году по делу Комиссия против Ирландии, Суд признал, что обращение государства - члена ЕС к арбитражному разбирательству на основе международных конвенций по вопросам, входящим в юрисдикцию ЕС, является неправомерным. Соответствующие решения не могут иметь юридической силы на территории Европейского Союза (так называемое дело МОКС).

Существует также целая серия решений Суда по вопросу о статусе договоров, заключаемых ЕС с третьими государствами и международными организациями. Постановления этих договоров являются, безусловно, обязательными для государств-членов и институтов ЕС. Эти последние ведут переговоры с третьими государствами и международными организациями независимо от того, относятся ли заключаемые договоры только к сфере исключительной или совместной (смешанной) компетенции. (Классикой в этом отношении считают постановление Суда от 31 марта 1973 года (дело № 22/70), заключение Суда ЕС № 1/94 от 15 ноября 1994 года относительно компетенции Сообществ на заключение международных соглашений в сфере услуг и защиты интеллектуальной собственности и заключение № 2/94 от 28 марта 1996 года по вопросу о присоединении Сообществ к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.)

Конечно, было бы неверно оспаривать международно-правовое происхождение учредительных актов, даже если они весьма специфичны и отличаются от иных международных договоров. Главное, однако, состоит в том, что по своим основным параметрам право ЕС носит чрезвычайно специфичный и реально автономный характер. Различен предмет регулирования. Международное публичное право регулирует отношения между государствами. Международное частное право регулирует гражданско-правовые отношения с иностранным элементом. В том, что касается права ЕС, оно регулирует отношения, возникающие в процессе формирования и функционирования интеграционных объединений. Это интеграционное по своей природе право, которое носит преимущественно наднациональный характер. Различен круг субъектов: в международном праве это прежде всего и почти исключительно суверенные государства и международные организации; в рамках права ЕС это государства - члены ЕС, институты ЕС, а равно физические и юридические лица, находящиеся под юрисдикцией ЕС. Отличен порядок формирования норм права ЕС. Они создаются в основном и преимущественно институтами ЕС. Отличается также порядок применения и способы защиты правовых норм. В рамках ЕС главным институтом, обеспечивающим юрисдикционную защиту права ЕС, выступают судебные органы ЕС и государств - членов ЕС. Контроль за соблюдением права ЕС осуществляется Европейской комиссией под надзором судебных органов ЕС.

Договор о реформе, строго и неоднократно настаивающий на том, что ЕС обладает только теми полномочиями, которые ему переданы государствами - членами, в то же время не только не ставит под сомнение отличительные черты и особенности права ЕС, но и, напротив, особо подчеркивает их роль и значение. Характеризуя порядок присоединения ЕС к международным соглашениям и организациям и, в частности, закрепляя условия присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ДР указывает, что оно ни в коем случае не должно влечь за собой умаление автономии и отказ от учета особенностей права ЕС.

Анализируя эволюцию права ЕС, важно обратить внимание еще на одну очень важную особенность этой правовой системы. Действующие акты и судебная практика подтверждают различие в понятиях «правовая система» и «правовые достижения ЕС» (acquis). Акты и решения, принятые в сфере aсquis communautaire, имеют прямое действие и подлежат прямому применению на территории стран ЕС. Они являются обязательными для восприятия всеми вновь вступающими в ЕС государствами. Это положение чрезвычайно важно при решении вопроса о внешних действиях и связях ЕС. Так, решения и акты, принимаемые в рамках продвинутого сотрудничества, составной частью aсquis communautaire не становятся. Соответственно, ЕС не обеспечивает в правовом плане и не гарантирует восприятие вновь вступающими в состав ЕС государствами всех ранее заключенных ЕС договоров и соглашений.

По общему правилу международные договоры, заключаемые совместно ЕС и государствами-членами с третьими государствами и международными организациями (так называемые смешанные соглашения), не имеют автоматического прямого действия в ЕС. В данном случае возможность прямого применения обеспечивается за счет специальных оговорок или судейских процедур, что позволяет отыскивать в рамках смешанных соглашений постановления, которым должно быть придано прямое действие, как это вытекает, в частности, из заключения Суда ЕС по делу Симутенкова.

Сказанное об особенностях права ЕС следует дополнить указанием на то, что с вступлением в силу ДР будет использоваться и применяться только единое право ЕС. Право Сообществ в этом случае будет представлять собой исторический анахронизм и фиксировать практически лишь достижения пройденных этапов развития. Акты, лежащие в основе права Сообществ, в силу принципа наследования и правопреемства обретают статус источников права Союза.

Суммируя все вышесказанное об особенностях и оценке природы права ЕС, можно дать его сжатое и краткое определение.

Право Европейского Союза представляет собой относительно самостоятельную, автономную и специфичную правовую систему, которая носит преимущественно наднациональный характер и призвана регулировать общественные отношения, возникающие и связанные с процессом создания и функционирования европейских интеграционных объединений. Право Европейского Союза обязательно для всех субъектов права ЕС, коими являются государства-члены, институты, органы и организации ЕС, а также все физические и юридические лица, находящиеся под его юрисдикцией.

Роль права ЕС как наднациональной по преимуществу правовой системы находит свое отражение в принципах, лежащих в основе формирования и применения права ЕС. К их числу относят верховенство права ЕС, прямое действие права ЕС, интегрированность норм права ЕС в национальное право государств-членов, а равно юрисдикционную защищенность права ЕС. Перечисленные принципы прямо или имплицитно подтверждаются ДР. Он уточняет условия и порядок их применения. Договор о реформе особо подчеркивает и подтверждает верховенство права ЕС (Декларация № 17), а также уточняет порядок прямого действия норм права ЕС. Договор закрепляет роль Суда как важнейшего института, обеспечивающего единообразное понимание и применение права ЕС, его единство и целостность. По-новому решает ДР вопрос юрисдикционной защиты прав граждан ЕС и расширяет арсенал и способы их защиты. Об этом свидетельствуют, в частности, создание и активизация деятельности Агентства по мониторингу соблюдения основных прав и свобод, намеченное присоединение к ЕКПЧ, признание обязательной юрисдикции ЕСПЧ, придание обязательной силы Хартии основных прав ЕС.

2. Ликвидация системы трех опор и создание единого правопорядка ЕС

Формирование и утверждение единой правовой системы ЕС неразрывно связано со структурными изменениями. Напомним еще раз их основные вехи.

Европейский Союз был образован в 1992 году. Его учреждение было оформлено подписанием Договора, который по месту его заключения получил наименование Маастрихтский договор. Новый учредительный акт не подменял собой Договор, учреждающий Европейское сообщество (напомним, что именно по Договору 1992 года прежнее наименование Европейское экономическое сообщество было заменено новым - Европейское сообщество). Согласно Маастрихтскому договору Союз «учреждается на базе Европейских сообществ, дополненных сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с настоящим Договором» (ст. 1).

Согласно Амстердамскому договору 1997 года к таким новым формам политики и сотрудничества были отнесены, во-первых, общая внешняя политика и политика безопасности, во-вторых, сотрудничество полиции и судов в уголовно-правовой сфере. Такая структура ЕС, несмотря на всю ее нелогичность (с одной стороны, структурированные Сообщества, а с другой - формы сотрудничества), не была изменена ни Амстердамским, ни Ниццким договорами. В литературе она получила наименование системы трех опор ЕС (по утверждениям евроскептиков, «хромая опора»). Каждая из трех опор отличалась не только своей предметной и целевой направленностью, но и правовым режимом.

Существенные изменения в структуре и правопорядке ЕС предусмотрены Лиссабонским договором. Он не ликвидирует и не заменяет собой ныне действующие учредительные акты. Формально он лишь предусматривает их изменение. Однако эти изменения столь значительны, что впору говорить о радикальных переменах в органической структуре ЕС. Европейское сообщество прекращает свое существование. Сам термин «Сообщество» изымается из употребления. Интеграционным объединением, единственным в своем роде, становится Европейский Союз. Согласно новой редакции ст. 2 ДЕС в том виде, как она сформулирована в ДР: «Союз основан на настоящем Договоре и Договоре о функционировании ЕС (именуемых далее Договоры). Оба Договора имеют одинаковую юридическую силу. Союз заменяет собой и наследует Европейскому сообществу».

Приведенное постановление Договора о реформе позволяет выделить сразу несколько чрезвычайно важных аспектов реформ, осуществляемых в правовом устройстве ЕС. Во-первых, Договор изымает из официальных текстов само употребление термина «Европейское сообщество», но он не упраздняет Договор о Сообществе, а трансформирует этот учредительный акт. Договор об учреждении Европейского сообщества будет отныне именоваться Договором о функционировании Европейского Союза. В документах ДР дано скрупулезное перечисление всех статей действующих актов, согласно которым сами термины «Сообщество» или «Договор о Сообществе» заменяются новым текстом.

Во-вторых, два учредительных акта, которые сохраняют свое действие с изменениями и поправками, будут составлять в целом единую правовую основу европейского интеграционного объединения. Таковыми будут Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза.

В-третьих, Договор о реформе подтверждает, что два основополагающих учредительных договора, образующих правовую основу ЕС, имеют одинаковую юридическую силу. Это очень важно иметь в виду, в частности, при разрешении коллизионных споров, а равно в целях обеспечения единообразного толкования и применения Договоров, осуществляемых и обеспечиваемых Судом ЕС.

И наконец, в-четвертых, в приведенном постановлении подчеркивается, что Союз замещает собой и наследует Европейское сообщество на основе принципов правопреемственности. Это постановление исключительно важно для правильного понимания и применения как самих Договоров и актов вторичного права, так и подзаконных и иных актов, изданных на их основе. Иначе говоря, это постановление полностью легитимирует не только положения самих учредительных договоров в их трансформированном виде, но и, что не менее важно, все акты вторичного права, принятые на их основе или принятые ранее и не отмененные и им не противоречащие.

Анализ предусмотренных ДР изменений подтверждает, что формально отныне основной и практически единственной универсальной интеграционной структурой будет выступать только Европейский Союз. Наряду с ЕС продолжает существовать Европейское сообщество по атомной энергии. Но оно носит чисто секторальный специализированный характер и по объему полномочий и сфере применения конкурентом ЕС не является. Только ЕС выступает как интеграционное образование, которому государства-учредители передают принадлежащие им определенные права и полномочия «во имя достижения своих общих целей».

Совершенно очевидно, что созданию единой интеграционной структуры соответствует или должно соответствовать формирование единого правопорядка ЕС. Это находит свое подтверждение в введении единого права Европейского Союза, в исчезновении столь часто использовавшегося в прошлом разделения применяемого права на право Сообществ и право Союза. Отныне в рамках ЕС подлежит применению единая правовая система - право Европейского Союза.

Однако не все так гладко и просто, как это выглядит на бумаге. Конечно, в юридическом плане переход к единому интеграционному объединению, модернизация правовой системы и становление единого права ЕС представляют собой тесно связанные явления и определенный шаг вперед в процессе интеграции. Тем не менее нельзя упускать из виду, что за внешним единством Союза сохраняются значительные различия в порядке осуществления полномочий ЕС в зависимости от сферы их применения. Не вполне однородны применяемые процедуры принятия решений и порядок их исполнения. Достаточно в качестве примера указать на то, что законодательные акты Союза не подлежат применению в сфере общей иностранной политики и политики безопасности, а равно общей политики безопасности и обороны. На них не распространяется обязательная юрисдикция Суда ЕС.

В зависимости от сферы ведения может применяться также различный правовой инструментарий, посредством которого осуществляется та или иная компетенция ЕС. Соответственно, констатируя введение единого правопорядка ЕС, можно говорить пока лишь о некоторых общих принципах и совпадающем осуществлении по определенным параметрам компетенций Союза, не упуская, однако, из виду различий, существующих в отдельных областях ведения ЕС. В какой-то мере с этим связано наличие не только Договора об образовании ЕС, устанавливающего общие начала, принципы, цели и порядок их достижения, но равно Договора о функционировании ЕС, который конкретизирует условия принятия решений и, соответственно, достижения целей, а равно дефинирует тот правовой инструментарий, который в каждом конкретном случае подлежит применению. Свое конкретное проявление это находит не только в вычленении разных сфер ведения, но и в наличии разных категорий компетенций ЕС. Детальный характер сути и порядка определения сфер ведения и осуществления компетенции находят свое воплощение в формировании и развитии системы права ЕС.

В учебно-методическом плане напрашивается совершенно четкий вывод. Необходимо знать не только позитивное общее европейское право, но и его концептуальные основы, основные элементы и отрасли. В определенной мере тому служит и настоящее пособие, акцентирующее внимание на основных новациях и изменениях в правопорядке ЕС.

3. Сфера ведения и основные категории компетенции ЕС

Согласно Договору о реформе Европейский Союз выступает в роли правопреемника по отношению к Европейскому сообществу. Соответственно, в ведение ЕС переходят все те области, которые в прошлом включались в компетенцию Европейского сообщества, а равно те, которые принадлежали Европейскому Союзу. Исходя из этой посылки, в учредительных договорах определяются круг ведения, характер и пределы компетенции ЕС. Последнему аспекту авторы ДР придавали и придают особенно важное значение. В тексте ДР при каждом удобном случае акцентируется, что Союз обладает только теми полномочиями и осуществляет только ту компетенцию, которые напрямую переданы ему государствами-учредителями.

Новеллы, привносимые в эту сферу Договором о реформе, на первый взгляд кажутся не очень значительными. Это всячески подчеркивают и государства, подписавшие ДР. Тем не менее предлагаемые перемены нередко имеют принципиально важное значение, даже если они и подаются под видом редакционных уточнений. Так, например, в качестве исторической первоосновы в перечне основных ценностей ЕС появляется указание на религиозное наследство. Внешне может быть не очень значительное изменение, но ведь в дверь ЕС стучатся не только христианские государства. Как будет решаться конкретно этот вопрос, учитывая, что присоединение к учредительным актам и восприятие закрепленных в нем ценностей - обязательное условие вступления в ЕС, покажет будущее. Можно, однако, предположить, что решение этого вопроса будет далеко не простым. Несмотря на всемерное выпячивание того, что ДР не расширяет полномочия и не изменяет компетенцию ЕС, не вводит принципиально важных новых процедур, в учредительных актах закрепляются изменения, весьма существенно если не изменяющие, то влияющие на компетенцию Союза. Среди таких наиболее значимых решений выделяется признание обязательной силы Хартии основных прав, провозглашенной в Ницце в 2000-м и адаптированной в 2007 году. До ратификации ДР этот важнейший правовой документ юридической силы не имеет. Предполагалось, что Хартия войдет структурно в Конституцию ЕС и тем самым обретет силу конституционного акта. Однако Конституционный договор одобрен не был. Таким образом, проблему решить не удалось. Исправленные Договоры о Союзе и о функционировании ЕС текст Хартии не воспроизводят. Однако в эти два основополагающих акта включено прямое указание на придание Хартии юридической силы. Одновременно в документах ДР решается вопрос о соотношении Хартии и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это особенно значимо, учитывая, что в трансформируемых Договорах подтверждается намерение ЕС стать коллективным участником ЕКПЧ и признать обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека.

ДР содержит постановления, вносящие серьезные уточнения в регулирование компетенции ЕС и порядок ее осуществления. Согласно этому акту в Договор о функционировании ЕС вводится раздел, получивший наименование «Категории и сферы осуществления компетенций Союза». Он включает ст. 2-6 ДФЕС и в целом воспроизводит те пять категорий компетенций ЕС, которые были ранее сформулированы в Конституционном договоре. Сделано это, однако, в редакционном плане более осторожно, и само перечисление видов компетенций подается несколько завуалированно. Тем не менее их можно отчетливо проследить в тексте ст. 2 ДФЕС.

Это, во-первых, абсолютная, или иначе исключительная компетенция ЕС. Во-вторых, смешанная, или совместная компетенция ЕС. В-третьих, компетенция ЕС по координации экономической политики и политики занятости. В-четвертых, компетенция ЕС в области общей иностранной и политики безопасности. В-пятых, компетенция по осуществлению в определенных областях необходимой поддержки, координации или дополнения действий, предпринимаемых на уровне государств-членов. Наиболее детально и подробно характеризуются две первых разновидности компетенции ЕС: исключительная и смешанная.

Исключительная компетенция предполагает закрепление за Европейским Союзом и только за ним осуществления в определенных областях законодательной функции и право принятия иных обязательных правовых актов. Государства - члены ЕС не вправе вмешиваться в регулирование сфер исключительной компетенции. Иное возможно только в случае прямого делегирования полномочий со стороны ЕС или путем принятия подзаконных актов, направленных на их осуществление.

В сфере совместной компетенции возможно осуществление законодательной и иной правотворческой деятельности как Союзом, так и государствами - членами ЕС. В этом случае государства осуществляют свою правотворческую деятельность в сфере применения права ЕС только тогда, когда она не урегулирована актами Союза или если Союз отказался от осуществления в ней своей компетенции. В случае, если ранее принятый нормативно-правовой акт Союза был отменен или прекратил свое действие по иным обстоятельствам, регулирование может осуществляться на уровне государств-членов.

Во всех других сферах компетенции (о них несколько ниже) преимущественно используются правовые методы, характерные для смешанной компетенции, либо консультативные процедуры или даже конвенционный режим. В этих областях строгой иерархии актов Союза и государств-членов не предусмотрено.

Более того, в отдельных областях осуществление законодательных полномочий Союзом исключается. Таково, в частности, положение в сфере общей иностранной политики и политики безопасности, которые не подлежат регулированию законодательными актами Союза.

В ДР дается сравнительно подробный перечень тех сфер регулирования, в рамках которых применяется исключительная компетенция. Так, согласно ст. 3 ДФЕС Европейский Союз осуществляет исключительную компетенцию в следующих строго фиксированных областях: таможенный союз; правила добросовестной конкуренции; осуществление финансовой политики государств, валютой которых является евро; охрана биологических ресурсов моря; общая торговая политика ЕС.

При анализе перечня, зафиксированного в ст. 3 ДФЕС, необходимо иметь в виду, что он имеет как внутреннее, так и внешнее выражение. Интересен в этом плане вопрос об исключительной компетенции ЕС в рамках иностранной политики (той ее части, которая сейчас отнесена к внешней деятельности Сообщества). Он вытекает либо непосредственно из договоров, либо из судебной практики ЕС и, в частности, касается осуществления полномочий на заключение договоров с третьими государствами и международными организациями.

Подобное исключительное право Союз осуществляет в нескольких строго детерминированных случаях. Во-первых, если это прямо предусмотрено законодательным актом Союза. Во-вторых, если это необходимо для осуществления внутренней компетенции Союза (концепция внешнего сопровождения им параллельных полномочий). В-третьих, если такой договор затрагивает положения права ЕС и может влечь за собой изменение их содержания и значения.

Процедура заключения таких договоров непосредственно в этом разделе не регламентирована. Ей посвящены специальные постановления, относящиеся к разделу иностранной деятельности. ЕС и только ЕС заключает международные соглашения, обязывающие Союз в целом, в пределах как исключительной, так и смешанной компетенции.

На первый взгляд, перечень видов исключительной компетенции не претерпел существенных изменений. Однако в него вводится весьма важный пункт, связанный с финансовой политикой стран, входящих в еврозону. Важность этого положения особенно значительна, поскольку в перспективе зона евро будет непрерывно расширяться. С 2008 года к 13 ее прежним участникам добавились еще два - Кипр и Мальта. 1 января 2009 года к ней присоединилась Словакия. В условиях мирового кризиса заметно усилились настроения в пользу вхождения в зону евро во многих странах, как состоящих в ЕС, например Великобритания, так и странах, даже не являющихся его членами, в частности Исландия.

Строго исчерпывающее перечисление основных позиций смешанной компетенции Договор не дает. Однако есть ряд правовых документов, в которых были предприняты попытки дать их исчерпывающий список. Такова, например, специальная Декларация, подготовленная Европейской комиссией в связи с рассмотрением упоминавшегося выше дела МОКС. К сфере смешанной компетенции согласно ДР относятся все вопросы, связанные с созданием внутреннего рынка и осуществлением политик Союза в конкретных областях, таких как сельское хозяйство, транспорт, транспортные сети, энергетика, социальное развитие, обеспечение экономического, социального и территориального сплочения и единства, защита окружающей среды, защита прав потребителей, вопросы здравоохранения. С некоторыми оговорками в эту сферу включены научные исследования, технологические изыскания, изучение космоса. К смешанной компетенции отнесены также сотрудничество во имя развития и оказание гуманитарной помощи со стороны Европейского Союза.

Как вытекает из текста оговорок, их предназначение состоит в том, чтобы решения, принимаемые на уровне ЕС, ни в коем случае не препятствовали осуществлению аналогичных полномасштабных национальных инициатив и программ.

Следует обратить внимание еще на одно очень важное для этой сферы компетенции положение. В Договоре о реформе указывается, что во всех тех случаях, когда имеет место осуществление компетенции, которая прямо не отнесена к той или иной ее разновидности, она квалифицируется в качестве подпадающей под смешанную компетенцию.

Важно отметить еще один аспект, связанный с осуществлением смешанной компетенции. Во всех случаях, когда имеет место спор между государствами - членами ЕС по вопросам не только исключительной, но и смешанной компетенции, он подлежит рассмотрению только Судом ЕС. Передача такого рода спора на рассмотрение международных арбитражных и судебных органов, если даже это предусмотрено международными соглашениями, исключается и признается неправомерной. Это общее правило. Оно имеет капитальное значение для понимания характера отношений между правом ЕС и международным правом. Его четкое подтверждение также дается в постановлениях ДР.

Компетенция в области координации национальных политик имеет своим назначением прежде всего углубление экономического сотрудничества в рамках ЕС. В этих целях Совет должен принимать меры, направленные, в частности, на выработку основных ориентиров перспективного развития соответствующих политик. Специальная оговорка касается особых мер, которые могут принимать в рамках еврогруппы государства-члены, чьей валютой является евро. Функции координации осуществляются также применительно к политике занятости и касаются, в том числе, определения основных направлений этой политики. Кроме того, Союз наделяется правом выдвижения собственных инициатив, направленных на обеспечение координации социальной политики.

Определенный интерес представляет перечисление сфер, подпадающих под действие компетенции поддержки, координации и дополнения деятельности государств-членов. Сюда отнесены забота о здравоохранении, содействие развитию промышленности, культуры, туризма, улучшение образования, решение проблем молодежи, политика в области спорта, гражданская самооборона и административное сотрудничество. Оговорка, которая в этом случае сделана в тексте Договора, состоит в том, что под компетенцию ЕС подпадают только европейские аспекты осуществления соответствующих политик, особенно в том, что касается достижения поставленных целей.

Раздел ДФЕС, посвященный категориям и сферам компетенции ЕС, не содержит сколько-нибудь детализированных постановлений, относящихся к внешней компетенции Союза. Однако в Договор о функционировании ЕС вводится новая пятая часть, которая напрямую посвящена ее отправлению. Она включает в себя семь разделов, причем часть из них поделена на главы. К этим разделам отнесены, в частности, общая внешняя торговая политика, сотрудничество с третьими государствами и гуманитарная помощь, меры ограничительного порядка, международные договоры и сотрудничество Союза с третьими государствами и международными организациями, статус представительств ЕС. Наконец, в эту же пятую часть включен раздел, содержащий клаузулу солидарности, определяющую характер, сущность и условия взаимодействия и взаимопомощи государств - членов ЕС. Таковы в общих чертах основные категории и сферы применения компетенции Европейского Союза, уровень и степень их реализации.

Важно обратить внимание на то, что толкование и применение учредительных договоров и иных нормативных правовых актов может привести к расширению той или иной категории компетенции без внесения изменений в договорные тексты. Об этом свидетельствует, в частности, вывод Суда ЕС, устанавливающего фактическую монополию на разрешение споров между государствами-членами в пределах исключительной и смешанной компетенции.

4. Правовая природа ЕС и особенности его построения и функционирования

Реформа правовой структуры ЕС и уточнение принципов его построения и деятельности подтверждают, что ЕС остается самобытным и своеобразным объединением интеграционного характера. Это не сверхдержава. Подобное определение решительно отвергают авторы нового учредительного договора. ЕС нельзя идентифицировать ни с союзным государством (федерация), ни с союзом-государством (конфедерация) (по мнению некоторых западных комментаторов, ЕС перерос конфедерацию, но не дорос до федерации). ЕС нельзя отнести к классическим международным организациям (свое гражданство, выборные представительные органы, наднациональная компетенция, собственная автономная правовая система и т. п.).

Все это дает основание характеризовать ЕС как самобытное и автономное интеграционное объединение, не идентичное ни национальному государству, ни обычной международной организации. Разъясняя самобытность ЕС, Договор о реформе уточняет и настойчиво подчеркивает особенности построения и функционирования ЕС. Согласно ДР в основе построения и функционирования ЕС лежат принцип наделения полномочиями и принципы субсидиарности и пропорциональности.

Первый из них указывает на специфику правовой природы ЕС и лежит в основе вычленения сфер ведения ЕС (исключительная компетенция ЕС, смешанная и другие виды компетенции ЕС и государств-членов, сферы ведения государства). С его помощью осуществляется делимитация полномочий ЕС и государств-членов.

Принцип субсидиарности лежит в основе порядка осуществления смешанной (совместной) компетенции ЕС и государств - членов ЕС.

Принцип пропорциональности разграничивает сферы ведения и определяет содержание и формы осуществляемых полномочий.

Вопрос о том, каковы правовые основания существования Европейских интеграционных объединений, какова их юридическая природа и что лежит в основе функционирования механизма ЕС, на протяжении многих лет был предметом острой полемики.

В научной литературе довольно широкое распространение получили различного рода концепции, связанные с выявлением природы и особенностей организации учредительной власти в ЕС. Господствующая в правовой науке доктрина легитимации власти, согласно которой власть принадлежит народу, осуществляется только народом и через народ, в какой-то степени была использована и для оценки природы и содержания власти в рамках интеграционного объединения. В определенной степени этому способствовала и содержавшаяся в Римских договорах 1957 года формула, согласно которой Сообщества создавались государствами-участниками и народами этих стран. В этом положении не без основания усматривали не только отход от классической формулы формирования международных союзов, но и прямое указание на то, что властные полномочия ЕС опираются на волеизъявление не только государств - членов ЕС, но и населения этих стран. В подтверждение этого довода чаще всего ссылались на то, что депутаты Европарламента избираются непосредственно населением путем прямого, всеобщего и тайного голосования. Нередко делалась ссылка также на то, что Парламент занимает главенствующее место среди институтов власти не только на национальном уровне, но и на наднациональном (во всяком случае, перечень институтов ЕС начинается с Европарламента).

Противники концепции учредительной власти населения стран - членов ЕС обращают внимание на то, что решающую роль в разработке и конструировании наднациональных образований играют государственные институты стран-членов, а не их население. Действительно, как сами учредительные договоры, так и поправки к ним принимались по общему правилу на уровне руководителей исполнительной власти, т. е. глав государств и / или правительств стран - членов ЕС. Лишь одобренные и принятые ими проекты передавались на рассмотрение национальным парламентам или выносились на референдум. Правило, согласно которому учредительные договоры или поправки к ним вступают в силу только после одобрения на национальном уровне, положения не меняют. Ни население, ни его прямые представители учредительной властью в ЕС не обладают. Проводимые референдумы или иные используемые процедуры одобрения учредительных актов в государствах - членах ЕС сводятся на практике к праву вето. Оно основано и реализуется исключительно на базе национального законодательства. Конечно, при проведении референдума по учредительным договорам и поправкам к ним население может высказаться за или против их одобрения. Голосование «против» равнозначно отклонению учредительного акта. Такого рода случаи уже имели место в истории ЕС, в частности в связи с отрицательными итогами референдумов в Дании и Ирландии при создании и модернизации Евросоюза, которые, правда, были сравнительно быстро преодолены. Отрицательное голосование на референдуме воспрепятствовало вхождению в ЕС Норвегии и Швейцарии. Сорвали реформирование ЕС отрицательные результаты голосования по проекту Конституционного договора во Франции и Нидерландах в 2005 году.

Важнейшее значение, однако, имеет то обстоятельство, что, обладая правом сказать нет, население не обладает правом предложить альтернативные решения или принять участие в выработке каких-то новых предложений. Окончательное согласование поправок или пересмотр действующих и выработка новых договоров - все это осуществляется однозначно на уровне руководителей исполнительной власти в рамках Европейского совета. Опыт подготовки и принятия Лиссабонского договора - еще одно тому подтверждение.

Договор 2007 года предусматривает расширение участия народных представителей в выработке последующих учредительных актов. Он вводит новые процедуры пересмотра учредительных договоров. Одна из них прямо предусматривает созыв Конвента, в котором участвуют не только представители руководящих бюрократических структур, но и непосредственно парламентарии, представляющие как Европарламент, так и национальные парламенты, что косвенно может служить доказательством участия населения в выработке новых учредительных договоров или поправок к ним.

Договор о реформе предлагает еще одну интересную новеллу в этом отношении. Речь идет об использовании института прямой законодательной инициативы. Согласно постановлениям ДР в учредительные акты вводится специальный раздел, посвященный принципам представительной демократии и способам ее осуществления в рамках ЕС. В частности, предусмотрено использование института прямой народной законодательной инициативы, что, безусловно, является важным новшеством в праве ЕС. Впрочем, следует сразу же отметить, что новый Договор не уточняет порядок и не содержит детальной регламентации порядка осуществления прямой законодательной инициативы. Очевидно, для ее осуществления будет использовано национальное законодательство (примерно аналогично тому, как оно используется при выборах в Европарламент) и лишь на заключительной стадии - процедура одобрения законодательных актов институтами ЕС.

ДР действительно несколько расширяет использование демократических процедур. Тем не менее согласиться с доводом о том, что в рамках ЕС народ или население стран ЕС является источником власти в Союзе, весьма затруднительно. Да и сами авторы Договора уточнили, что Европарламент представляет не население, а граждан ЕС. Конечно, развитие элементов представительной демократии в рамках ЕС можно оценивать как позитивное явление. Но само по себе оно не приводит к формированию особой наднациональной государственности, наделяемой полномочиями, помимо государств-членов, непосредственно гражданами ЕС.

Более или менее четкий ответ на вопрос о том, каковы генезис и правовые основы происхождения и осуществления наднациональных полномочий в рамках ЕС, дает непосредственно ДР. В нем неоднократно указывается на то, что ЕС учреждается на основе делегирования полномочий и компетенции государствами-членами. Он может осуществлять их только в тех пределах, которые строго определены и зафиксированы в учредительных договорах, заключаемых государствами - членами ЕС.

При решении вопроса о природе ЕС важно иметь в виду те положения, которые выдвигает и формулирует сам ДР. Он вносит кардинальные изменения в структуру ЕС. В нем особо подчеркивается, что само создание и жизнедеятельность Европейского Союза возможны лишь в силу того, что государства-члены передают ему необходимую компетенцию в целях достижения их общих целей. Из текста ДР совершенно четко следует, что ЕС наделяется полномочиями только в результате прямого уполномочия и прямого делегирования компетенции со стороны государств-членов. Ни о какой особой учредительной власти в ЕС речи не идет. Более того, в целом ряде статей специально подчеркивается и обращается внимание на то, что ЕС обладает только теми полномочиями, которые прямо и непосредственно делегированы государствами-членами. К этому добавляется широко применяемая и повторяемая в Договоре формула, согласно которой все полномочия, которые напрямую не переданы ЕС, остаются в ведении государств - членов ЕС.

ДР не только прокламирует и подчеркивает значение общих принципов, лежащих в основе построения и деятельности ЕС, но и раскрывает их содержание. В ДР разъясняется, что принцип наделения полномочиями предопределяет объем полномочий и делимитирует компетенцию Союза. Иначе говоря, он очерчивает определенную границу в осуществлении полномочий Союза. ЕС осуществляет свои полномочия только в пределах той компетенции, которая закреплена за ним непосредственно в учредительных актах. Кроме того, это должны быть только те полномочия, которые необходимы для достижения общих целей. И наконец, особо важный вывод, который делается и неоднократно повторяется в целом ряде статей учредительных договоров, заключается в том, что полномочия, которые не были напрямую делегированы ЕС, принадлежат государствам-членам. Принцип наделения полномочиями лежит в основе вычленения сфер ведения ЕС. Вместе с тем он определенным образом подводит черту под дискуссией о характере учредительной власти в ЕС (впрочем, это не прекращает саму дискуссию. Критики нового подхода усматривают в выдвигаемой концепции отход от идей интеграции и уступку националистическим силам).

Договор о реформе подтверждает, что ЕС не является, во всяком случае, на данном этапе, некоей новой сверхдержавой, создаваемой на основе волеизъявления граждан ЕС. ЕС остается наднациональной структурой. Он осуществляет свои полномочия только в тех случаях, когда имеет место прямое делегирование компетенции со стороны государств - членов ЕС, и в очерченных ими рамках. Он действует в пределах той компетенции, которой он наделен государствами - членами на основе Договоров. Он обладает ею и реализует ее или должен ее осуществлять во имя достижения общих целей.

К сказанному можно добавить, что во всех тех случаях, когда речь идет об использовании смешанной компетенции, формально дающей право ЕС принимать акты, имеющие преимущественную силу по сравнению с национальными, предусмотрена также и возможность отзыва такого рода актов со стороны ЕС и как бы возвращения компетенции Союза непосредственно государствам - членам, ее делегировавшим.

Соответствующая формула является также определенной новеллой, ранее не фигурировавшей в учредительных актах. Назначение этой оговорки совершенно понятно. Это опять же ответ на критику в адрес Конституционного договора. Его противники решительно выступали против превращения ЕС в некую новую сверхдержаву. Соответствующая критика была учтена при разработке Договора о реформе и достаточно жестко зафиксирована в пересмотренных учредительных актах (почти по принципу «всяк сверчок знай свой шесток»).

Довольно категорично отвергают авторы учредительных актов и попытки выстроить систему институтов ЕС на основе концепции разделения властей. Хорошо известно, что разделение властей действительно является одним из краеугольных оснований построения механизма современного демократического государства. Высшее предназначение этой концепции состоит в создании препятствий для узурпации власти и ограждении прав и интересов человека путем реализации демократических начал построения и функционирования государства. В этом, конечно, выражена прежде всего сама суть этой концепции, а не то, как выстроена каждая его ветвь. Трехзвенный механизм законодательной, исполнительной и судебной властей существует даже в недемократических государствах. Такая структура может, хотя бы внешне, выстраиваться и в рамках наднационального интеграционного объединения. Действительно, если подходить чисто формально к современной системе институтов ЕС, можно выделить и носителей законодательной власти - Парламент и Совет, и носителей исполнительной власти - прежде всего Комиссия и Совет и, наконец, указать на носителя судебной власти в лице Суда ЕС и других судебных органов ЕС.

Однако применительно к ЕС речь идет совершенно о других целях и задачах, нежели те, которые решаются или должны решаться концепцией разделения властей применительно к национальным государствам. В рамках ЕС задача предотвращения узурпации власти одной из ее ветвей вообще не стоит. Суть проблемы не в этом. Главное заключается в поиске баланса и соотношения полномочий наднационального образования и государств - членов ЕС и обеспечении их сотрудничества. Поэтому применительно к ЕС можно и должно говорить о внедрении принципа пропорциональности, который закреплен в учредительных актах и реализуется в построении и функционировании институтов ЕС. Реализации этой же цели служит и принцип субсидиарности.