3) Если партия большинства в парламенте представляет левое идеологическое крыло, то в повестке дня возникнет вопрос о централизации полномочий.

В отношении всех этих гипотез важно понимать, что все они сильно детерминированы друг другом и тесно взаимосвязаны. Особенности и последовательность этих взаимосвязей важно понять в ходе исследования - к примеру, появление левой партии может приводить к появлению реформирования социальной политики в повестке дня, что, в свою очередь, будет детерминировано экономическим положением страны на данный момент - и в случае низкого количества ресурсов у центра он будет вынужден децентрализовать полномочия.

2.1 Независимые переменные: индикаторы и характеристики

Так как ранее большое внимание уделялось зависимой переменной, то в данном разделе объясняются независимые переменные, от которых отталкивается данное исследование. Так как теоретическая рамка и гипотезы предлагают нам посмотреть на три возможных фактора, детерминирующих исход образовательной реформы - качество предоставления государственных услуг, экономическая ситуация (наличие ресурсов) и политическая идеология партии, проводящей политический курс, то в данной работе они измеряются количественными и качественными индикаторами.

Качество предоставления государственных услуг можно измерить как предоставление государством всех услуг в целом, и как качество образования в каждой конкретной стране. Первое измеряется в данном исследовании с помощью индекса WGI (World governance indicators), предоставляемого World Bank. Индекс состоит из измерений политической стабильности, отсутствия/наличия насилия, эффективности правительства, качества регулирования, верховенства закона и борьбы с коррупцией The Worldwide Governance Indicators (WGI) project [Электронныйресурс]: Indicators // World bank. URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home (Дата обращения: 21.05.2016).. Кроме того, в качестве дополнительной независимой переменной был взят Education Index, который ежегодно публикует ООН. Индекс рассчитывается как отношение ожидаемой продолжительности обучения к средней продолжительности обучения молодежи до 25 летEducation index [Электронныйресурс]: Data // Human development report. URL: http://hdr.undp.org/en/content/education-index (Дата обращения: 1.05.2016)..

Другой способ измерения качества предоставления государственных услуг - через образовательные индексы. С ними есть сложность, связанная с временным отрезком, с которым они работают - основная часть рейтингов появилась в середине 2000-х. Кроме того, рейтинги редко работают со странами - скорее с конкретными учебными заведениями, например, с университетами, как в рейтинге QS University Rankings. Поэтому для анализа был взят тест PISA (Programme for International Student Assessment), который регулярно проводится Организацией экономического сотрудничества и развития с 2000 годаProgramme for international student assessment [Электронныйресурс]//OECD. URL: https://www.oecd.org/pisa/home/ (Датаобращения: 1.05.2016).. Тест оценивает школьников по трем категориям - математика, чтение и естественные науки. Все оценки выводятся в среднем по каждой стране, поэтому легко проследить изменения в показателях каждого государства.

Экономические показатели страны измеряются двумя способами - показателями ВВП на душу населенияGDP per Capita Current US$ [Электронныйресурс]: Data// World Bank. URL: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD (Дата обращения: 1.05.2016). и процентом расходов на образование от ВВПExpense % ofGDP [Электронныйресурс]: Indicators//World Bank. URL: http://data.worldbank.org/indicator/GC.XPN.TOTL.GD.ZS (Дата обращения: 1.05.2016).. Данные также берутся из ресурсов World Bank. Наконец идеологическая приверженность партии большинства в парламенте изучается с помощью двух источников. Так, прежде всего, The Comparative Study of Electoral Systems Data предоставляют результаты о выборах в каждой странеDatacenter [Электронныйресурс]// The Comparative Study of Electoral Systems. URL: http://www.cses.org/verify.htm (Датаобращения: 1.05.2016).. После того, как установлена партия, получившая большинство в парламенте необходимо определить ее идеологическую принадлежность - для этого используется Comparative Manifesto ProjectDatasets [Электронныйресрус]// Manifesto project database. URL: https://manifestoproject.wzb.eu/datasets (Дата обращения: 1.05.2016)., который работает с программами партий и условно определяет их идеологическую принадлежность. В данном исследовании важно не столько количественное значение, присвоенное партии, сколько описание партии по разным категориям, которое предлагает упрощенную работу с партийными программами. Дополнить это описание можно работой со вторичными источниками - СМИ и статьями, позволяющими не с нормативной, а с практической точки зрения посмотреть на деятельность партии.

3. 

3. «Много переменных - мало случаев» Lijphart A. Comparative politics and the Comparative Method. // The American political science review. 1971. №3. P.685.

Аренд Лейпхарт в статье "ComparativepoliticsandtheComparativeMethod" 1971 года описал главную проблему сравнительного метода - много переменных, мало случаев Ibid. Совершенно справедливо, работая с малым количеством кейсов и сравнивая их исследователь рискует заострить свое внимание на результатах, которые могут быть релевантны только для данного набора случаев с одной стороны, а с другой, значение таких результатов может быть преувеличено. Тем не менее, сравнительный анализ дает более глубокое понимание каждого случая и позволяет учесть факторы, которые могут быть незаметны при статистическом анализе.

Чтобы избежать проблемы "много переменных, мало случаев" автор предлагает несколько путей решения, один из которых - увеличение количества кейсов до максимально возможного двумя способами - географическим или временным Ibid, p.686.. В данном исследовании такое построение дизайна означает работу со всеми образовательными реформами в каждой стране, которая является демократической федерацией. Кроме того, расширить количество случаев и с помощью расширения временных рамок - анализ каждой страны интересен в контексте современной политической ситуации и в данном исследовании выбран временной промежуток после окончания третьей волны демократизации. Это временное ограничение условно, однако в данной работе оно обозначается с 1990 года по современный этап.

Что же касаемо самих реформ, то тут важно отметить причины, по которым исследование не ограничивается только теми образовательными реформами, которые привели к перераспределению полномочий между разными уровнями власти, а подразумевает изучение всех реформ в области образования. Так, Барбара Геддес в работе «ParadigmsandSandCastles» отмечает, что одна из серьезнейших и распространенных ошибок в работе может быть отбор случаев по зависимой переменной Geddes B. Paradigms and Sand Castles. The University of Michigan Press, 2003. P.89-90.. На практике это означает, что взяв за основу только реформы, которые привели к перераспределению полномочий и протестировав их на независимые переменные мы не узнаем релевантного ответа на вопрос о том, какие факторы приводят к централизации полномочий - возможно, эти же факторы встретятся и в случаях реформ без перераспределительного исхода, а значит, выводы будут не соответствовать поставленному исследовательскому вопросу.

Другой способ избежать проблему сравнительного метода, предлагаемый Лейпхартом -сравнивать те случаи, которые поддаются сравнению Lijphart A. Comparative politics and the Comparative Method. // The American political science review. 1971. №3. P.687.. На практике это означает, что есть целый ряд параметров, по которым случаи совпадают и эти параметры остаются за скобками исследования. В данном случае, все анализируемые реформы происходят в федеративных демократических государствах в последние 26 лет, что означает, что у всех них есть общие факторы, которые не нуждаются в тестировании или изучении - это политический режим, административно-территориальное деление и временной отрезок. Наконец, автор предлагает сократить количество независимых переменных, работая только с самыми ключевыми факторами Ibid, p. 690.. Такого результата можно достичь путем внимательного составления теоретической рамки - чтобы не «утонуть» в анализе бесчисленных факторов, которые могли оказать влияние на исход случая необходимо понимать, какие модели работают в данном предмете исследования, какие механизмы существуют.

Внимательный рецензент может отметить, что количество случаев в данной работе измеряется не странами, а реформами в каждой стране, что создает большое число кейсов и усложняет работу с ними не количественными, а качественными методами. Однако в качестве возражения можно предложить проблему, связанную с тем, что случаи реформ однозначно группируются по странам, в которых они происходят. Каждая страна специфична в своей политической системе, исторических предпосылках тех или иных исходов реформ, а также в экономических факторах, детерминирующих случаи. Таким образом, работая количественно с Пакистаном, Австралией и Германией можно не учесть множество факторов, которые могут определять исходы случаев. Кроме того, большое число независимых переменных недоступно по некоторым странам или временным промежуткам - так, индекс предоставления государственных услуг или тесты по оценке качества образования представлены не во всех странах и не за все время, что существенно усложняет работу с данными в количественном направлении. Но и это не все препятствия на пути обработки данных и выбора метода - простая количественная модель не позволяет нам измерить степень перераспределения полномочий в результате реформ. Непонятно, что больше централизует полномочия федерального центра - введение единых образовательных стандартов или создание административных органов управления с федеральными чиновниками во главе региональных департаментов образования. В результате такой проблемы переменные реформ кодируются как «децентрализация», «централизация» или «ничего», не давая никакой подробной информации о сути реформы, о том, что за механизмы происходят внутри нее.

Таким образом, наиболее удобным для работы с выбранными случаями кажется качественный метод. Важно отметить, что выбор качественного метода является не менее важной задачей, чем выбор дизайна исследования. Отдавая предпочтение тому или иному инструменту анализа информации на исходе можно получить совершенно расхожие результаты в рамках одного и того исследовательского дизайна.

3.1 Processtracing: метод «большого» анализа

Processtracing - метод, который не пользуется широким распространением в отечественных исследованиях, однако имеет достаточно длинную историю в зарубежной политической науке. Примерно с конца 60-х годов ХХ века он продемонстрировал свои преимущества качественного метода в работах, ставящих своими задачами необходимость глубоко разобраться в каузальных связях каких-либо событий George A. Process tracing and historical explanation. // Case studies and theory development in the social science. London, 2004. P.205..

Processtracing представляет собой последовательное описание события, которое в результате должно привести к созданию теории, объясняющей те причинно-следственные связи, которые были выявлены в результате исследования. Первым этапом такого описания служат гипотезы - необходимый фундамент для начала работы с каким-либо случаем. Исследователь начинает работать с каждым предположением пытаясь понять, какую роль играют независимые переменные по отношению к его зависимой переменной Bennett A., Checkel J. Process Tracing: From Philosophical Roots to Best Practices // Process Tracing in the Social Sciences: From Metaphor to Analytic Tool. NY., 2014. P. 17-18.. Важным элементом processtracing является внимательность к мелочам и деталям, которые сначала могут показаться исследователю незначимыми - в результате исследования могут не только не оправдаться первоначальные предположения, но и открыться совершенно новые причины или факторы, повлиявшие на событие.

Таким образом, исследователь должен подробно вникнуть в предысторию и последствия какого-либо случая, найти все возможные причинно-следственные связи и описать их. Часть из них может быть подтверждена гипотезами, заданными изначально теоретической рамкой, другая часть - открыта исследователем в процессе его изучения случаев. Эти открытия должны иметь свое теоретическое обоснование - и в результате работы исследователь получается последовательную связь из теорий, которые в совокупности создают макро-теорию, объясняющие исходы анализируемых случаевIbid, p. 18-22..

В processtracing важно не делать генерализирующие выводы и не стремиться интерпретировать результаты как некое большое знание о том, как в целом устроены какие-либо процессы. Метод дает знание о конкретном случае, выводит последовательную связь между событиями, не давая однозначных ответов на общие вопросы. Анализируя большое количество случаев, исследователь может сравнивать их между собой, находить общие и различные элементы, а затем пытаться объяснить общность или различность теоретическим обоснованием George A. Process tracing and historical explanation. // Case studies and theory development in the social science. London.,2004. P.211-213..

Таким образом, processtracing позволяет глубоко погрузиться в каждый кейс и разобраться в каузальных связях каждого случая значительно подробнее, нежели количественные методы. Кроме того, если в статистике исследователь тестирует взаимосвязи между заданным набором переменных, то PT позволяет, отталкиваясь от эмпирического материала, находить новое знание и новые факторы, не учтенные в начале исследования.



4. Образовательные реформы в контексте полномочий

Перераспределение полномочий между разными уровнями в сфере предоставления образовательных услуг сложно назвать новой практикой, однако если в некоторых странах система кажется устоявшейся и малоподвижной, то ряд федераций в силу каких-либо политических или социальных условий активно выводят в повестку дня вопрос о том, нужны ли единые стандарты, кто лучше знает, как дать хорошее образование, и кто и кому должен быть подотчетен.

К примеру, один из самых исследованных случаев в этой области - США. До 50-х годов XX века государство не интересовалось межправительственными полномочиями в области образования McGuinn P. The National Schoolmarm: No Child Left Behind and the New Educational Federalism // Publius: The journal of federalism. 2005. №1. P.44. . Зоны ответственности были строго поделены - штаты отвечали за школы, а федеральный центр собирал статистику и помогал созданию новых учебных заведений. Однако после начала движения за гражданские права и борьбы с бедностью вопрос о том, справляются ли штаты со своими обязанностями стал небывало актуален. Первые решения Верховного Суда в пользу ущемленных в возможностях получения равного образования студентов породили целую волну реформ и законов, регулирующих полномочия штатовIbid, p.44-45.. Если быть точнее, законы предлагали не лишать субнациональные единицы возможности самостоятельно регулировать эту сферу, а скорее сужали поле для маневра - штаты должны были приводить стандарты образования на своей территории в соответствие с новыми федеральными требованиями. С этого момента США активно переставляет местами роли разных уровней - повестка образовательных реформ активно используется в предвыборных кампаниях, а новые законы появляются один за другим.

Аналогично устроена система реформ в Германии - раз в несколько лет страна пробует новые модели регулирования образовательной сферы. И если часть законов эти функции централизует - регулирует уровни заработной платы учителей В 1998 году был принят закон «Bundesbesoldungsgesetz», который устанавливал обязательное ежегодное сокращение шкалы окладов учителей с 2000 по 2015 год на 0,2%. Так как до этого момента шкала окладов постоянно увеличивалась, а в 1998 году партийное большинство получила СДПГ, настаивающая на сокращении социальной поддержки и модернизации экономики - этот закон произвел серьезный общественный резонанс., создает единые системы оценки всех уровней образования В 2003, 2004, 2006 и 2007 году Германия приняла 4 закона, которые вводили единые образовательные стандарты, способы оценки образования в школах и эффективности предоставления образования на уровне земель, а также создали институты образовательного прогресса, призванные собирать и оценивать информацию об образовании в стране., то какие-то сфера передаются в руки субнациональных единиц - так, в 2008 году всё высшее образование было передано в введение земель Одновременно с централизацией школьного образования произошла децентрализация высшего - все управление университетами законом 2008 года было передано на уровень земель..

Обратная ситуация сложилась в Канаде - найти реформы по перераспределению полномочий в этой стране за последние 50 лет практически невозможно - все роли четко определены, а на федеральном уровне и вовсе не существует министерства образования, которое могло бы влиять на образовательную политику провинций Vergari S. Safeguarding Federalism in Education Policy in Canada and the United States // Publius: The journal of federalis. 2010. №3. P. 536-537..

Есть и третий вариант реформирования межуровневых отношений в области образования - условно его можно обозначить как технический. В таких условиях не происходят радикальные изменения в наборе функций разных уровней, однако периодически появляются новые задачи, формируются новые институты, форматы оценки и пр. В целом эта модель ближе к примеру Канады, но в отличие от случая, в котором федеральный центр не играет никакой роли наличие любого количества полномочий у двух уровней скорее будет приводить к периодическому перераспределению обязанностей. Примером страны с такими реформами может быть Австралия. За последние 26 лет в образовательных реформах перестановки в полномочиях касались новых тестов для мониторинга качества образования, дополнительного регулирования преподавательской и студенческой дисциплины, создания новых переговорных площадок. Так, в 2008 году была проведена реформа, целью которой служило улучшение качества образования - на практике это означало взаимодействие и переговоры федерального и субнаицональных уровней по вопросам новых систем оценивания, тестирования или обучения школьников, с привлечением родителей и НКО OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education: Australia 2011 [Электронныйресурс] Books // Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) ELibrary. URL: http://dx.doi.org/10.1787/9789264116672-en (Датаобращения: 08.05.2016)..

В свою очередь сами образовательные реформы, затрагивающие межправительственные отношения, также можно разделить на несколько типов. Первый вид реформ направлен на создание различных способов мониторинга и контроля деятельности субнациональных единиц. Такие реформы воспринимаются субъектами как вмешательство в сферу деятельности, ответственность за качество которой до этого находилась в их ведении.

Так, в Мексике в 2000 и 2002 году стали появляться новые федеральные институты, призванные исключительно мониторить и оценивать деятельность образовательных учреждений по всей стране. Такими организациями стали «Consejo Nacional de Educaciуn para la Vidayel Trabajo» (Национальный совет по вопросам образования для жизни и работы), «Instituto Nacional para la Evaluaciуn de la Educaciуn» (Национальный институт по вопросам оценки образования), а также «Consejo para la Acreditaciуn de la Educaciуn Superior» - Совет по аккредитации высшего образования, функции которого, в частности, заключались в мониторинге деятельности высших учебных заведений.

Процесс создания контрольных органов может быть направлен как на централизацию, то есть установление их на федеральном уровне, так и на децентрализацию и перенос функций по контролю за образованием в новые организации на уровне субъектов федерации. Такая практика была введена в 1998 году в Пакистане, когда помимо курса на приватизацию образования активно поощрялось создание на местных уровнях новых структур, призванных мониторить и координировать образовательные процессы согласно потребностям субнациональных единиц National education policy 2009 [Электронныйресурс] Ministry of education, Government of Pakistan // The United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. URL: http://unesco.org.pk/education/teachereducation/files/National%20Education%20Policy.pdf. (Датаобращения: 09.05.2016)..

Другой способ реформировать образовательную систему через межправительственные реформы - работать с образовательными стандартами. Как правило, в рамках этого направления есть две стратегии. Первая предлагает унифицировать систему образования, создать единые критерии как образовательных программ, так и оценки учащихся, преподавателей. Иногда наднациональные правительства вводят несколько обязательных для всех субъектов предметов, устанавливают обязательное для всех количество учебных часов в неделю и так далее. Примером такой реформы может послужить закон «Lei de Diretrizes e Bases da Educaзгo» 1996 года, принятый в Бразилии. Он не только создал единый учебный план для всей начальной и средней школы, но и создал единую систему оценки учащихся Stanek C. The educational system of Brazil // International Enrollment Management Spotlight. 2013. №1. P. 4.. Движущей идеей такого закона была интеграция штатов с более низким качеством образования в единую систему для улучшения их показателей.

Интересным примером обратной стратегии, то есть децентрализации образовательных стандартов, может послужить закон «Every Student Succeeds Act» 2015 года в США. Он коренным образом изменил ту систему межправительственных отношений, которая функционировала в стране около 50 лет. Закон значительно сместил полномочия в сторону штатов, дав им возможность самостоятельно создавать, проводить и оценивать выпускные экзамены, устанавливать собственные образовательные стандарты, учебные планы, вводить предметы, которые кажутся более соответствующими территории Every Student Succeeds Act (ESSA) [Электронныйресурс] // U.S. Department of Education. URL: http://www.ed.gov/essa?src=rn (Дата обращения: 09.05.2016).. По своей сути закон является прямой противоположностью сильно критикуемому «NoChildLeftBehindAct», введенному в 2002 году Джорджем Бушем младшим.

Наконец, третья стратегия реформирования образования - техническая. Она касается регулирования небольших сфер, некоторых отдельных функций, которые по тем или иным причинам давали сбой. Большая часть реформ в Австралии представляют собой подобные технические законы. Так, в 1990 году федеральное правительство страны приняло «EducationReformAct», прописавший все возможные функции учителей, школ, университетов, учеников, студентов и родителей, которыми в случае согласия или желания, могут воспользоваться штаты Loodbruk R. Children's rights in school education [Электронныйресурс] // Australian institute for family studies. URL: https://aifs.gov.au/publications/citizen-child-australian-law-and-childrens-rights/5-childrens-rights-school-education (Дата обращения: 09.05.2016).. Условно говоря, этот закон интересен тем, что носит рекомендательный характер и выглядит как сборник советов для эффективного функционирования образовательной системы, однако в случае, если штат решает этими советами воспользоваться - на территориальном уровне закон вступает в полную силу.

Таким образом, классификацию образовательных реформ, затрагивающих межбюджетные отношения можно представить следующим образом:



Таблица 1

	Масштабные	Малозначительные/редкие	Технические
Создание контрольных органов	США - Every Student Succeeds Act (2015), No Child Left Behind Act (2002)	Нет	Bosnia - Agency for Standards and Evaluation in Education for the Federation of Bosnia and Herzegovina and the Republika Srpska (2007) До 2007 года в Боснии и Герцеговине не было ни одного органа для оценки образования, мониторинга, сбора информации по стране.
Создание образовательных стандартов	Бразилия - Lei de Diretrizes e Bases da Educaзгo (1996)	Нет	Austria - Integration of 'intercultural learning' as a principal of instruction (1991)
Регулирование отдельных функций	Нет	Бразилия - Brazil Scientific Mobility Program (2011)	Австралия - EducationReformAct (1990)

5. 

5. Анализ случаев

Очевидно, что все 12 стран, с которыми работает исследование, изначально непохожи друг на друга по ряду основополагающих характеристик. Для того, чтобы разделить их и на основании этого разделения сразу же выявить главные различия, обратимся к концепту Тэды Скочпол «statecapacity»Skocpol T., Evans P., Rueschemeyer D. Bringing the state back in.NY., 1985. P. 126-129.. Под термином потенциала государства автор понимает способность управления территорией через возможность проведение государством намеченного политического курса. Позже различные авторы предлагали многочисленные способы измерения государственного потенциалаи интерпретации этого понятия (Persson 2011, Evans 1999, Collier 2009, Soifer 2008, Hedrix 2010). В целом можно выделить два основных подхода - экономический и политический. В последний включается способность администрирования, управления принятым решением, в экономический - способность мобилизовать и использовать ресурсы государства для достижения поставленной задачи. Политическое измерение может включать в себя политическую стабильность, отсутствие внутренних конфликтов, политических кризисов, эффективно работающий административный аппарат. Экономика же подразумевает способность населения отдавать свои экономические ресурсы государству, а также возможности государства эти ресурсы собирать и тратить на поставленные целиBesley T., Persson T. State Capacity, Conflict and Development // /Econometrica. 2010. №. 1. P. 4-5..

Таким образом, все 12 стран данного исследования можно разделить на две группы: страны с более устойчивой развитой экономикой и политической ситуацией (Австрия, Германия, Швейцария, США, Австралия, Бельгия) и страны, подверженные экономическим и политическим кризисам (Индия, Пакистан, Босния и Герцеговина, Мексика, Аргентина, Бразилия).

5.1 Развитая экономика и устойчивая политика

Австрия

Австрия является примером той страны, в которой реформы в области образования происходят часто и затрагивают как масштабные вопросы, связанные с перераспределением полномочий, так и отдельные функции, необходимые для более эффективной работы системы. Распределение реформ в стране выглядят следующим образом:

График 1

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

Как можно увидеть некоторые реформы идут блоками - несколько подряд. В 1991-1992, 2000-2001 и 2011-2015 годах была тенденция на централизацию, с 1994 по 1996 и с 1998 по 1999 - реформы, не затрагивающие полномочия. Реформы, направленные на децентрализацию интересны в период с 2002 по 2004 год.

Случаи централизации в 1991-1992 и 2000-2001 практически ничем не отличаются друг от друга - страна показывает достаточно низкие показатели ВВП на душу населения в сравнение с другими годамиGDPPerCapita (current US$) [Электронныйресурс]// World Bank. URL: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD (Дата обращения: 1.04.2016)., процент затрат на образование от ВВП стабильно составляет около 5%, в парламенте всё это время находится социально-демократическая партия Австрии, а сами реформы проходят на следующий год после парламентских выборов. Существенное изменение этого периода времени происходит в 1997 году - процент затрат на образование становится самым высоким за все 26 лет (6,1%), при сокращающемся ВВП и остающимися неизменными показателями качества предоставления государственных услуг Worldwide Governance Indicators [Электронныйресурс]// World Bank URL: http://data.worldbank.org/data-catalog/worldwide-governance-indicators (Датаобращения: 1.04.2016).. Однако закон 1997 года касался децентрализации ответственности университетов в области исследовательской деятельности - он передавал полномочия по самостоятельному формированию учебных планов, созданию исследовательских лабораторий и организации научной деятельности на уровень университетаAustria 1997-2000 [Электронный ресурс] // UNESCO. URL: http://www.ibe.unesco.org/International/ICE/natrap/Austria_En.pdf. (Дата обращения: 1.04.2016).. Кроме того, в 1995 году были проведены перевыборы в парламент, так как коалиция двух крупнейших партий - Австрийской народной партии и Социал-демократической - распалась. Партии не смогли договориться о бюджете и в 1995 году СДП получила подавляющее большинство голосов, приняв в итоге свою версию бюджетаAustriaelections [Электронныйресурс] // Inter-parliamentaryunion. URL: http://www.ipu.org/parline-e/reports/arc/2017_95.html(Дата обращения: 15.05.2016).. С этим можно связать сильный рост расходов на образование сразу после выборов.

Наиболее интересный момент в реформах наступает после парламентских выборов 2002 года - впервые за долгое время большинство получает «The Austrian People's Party», более правая в своей экономической политике нежели СДП. Именно в эти 4 года принимается большая реформа, состоящая из нескольких законов - 2002 и 2004 года - сильно децентрализующая высшее образование. В 2002 году создавалась новая система бюджетов, регулируемых университетами, тогда как в 2004 году закон принуждал университеты создавать собственные менеджерские структуры, контролирующие процесс обучения на местах.

Наконец, последняя и самая крупная волна централизационных реформ приходится на период с 2011 года. В этот момент партийное большинство в парламенте принадлежит СДП, а в 2009 году в австрийском образовании произошло то, что многие СМИ позже окрестили «PISA шоком» - австрийские школьники показали рекордно низкие баллы на тесте PISA, после чего два года шел процесс разработки реформ по улучшению образовательных показателей в стране PISA-Studie in Цsterreich - Chance oder Stagnation? [Электронныйресурс]// PISA-Studiein Цsterreich. URL:http://www.pisa-austria.at/ (Датаобращения: 15.05.2016).. В результате новых законов происходит увеличение заработных плат учителей, регулируется создание студенческого самоуправление на базе каждого университета, вводится система внешних экзаменов для тех, кто хочет в любой момент продолжить обучение и, наконец, самая важная реформа, затрагивающая межправительственные отношения, приходится на 2015 годEducational Policies: Austria (2014) [Электронныйресурс]//PERFAR. URL: http://www.perfar.eu/policy/education/austria (Дата обращения: 15.05.2016).. Закон разрабатывался много лет и долго согласовывался с субнациональными единицами. На базе земель создаются девять управлений образованием, цель которых - прямой контроль над образованием на местах со стороны федерального центра. Главой такого управления назначается федеральный чиновник, который предлагается губернатором. Все управления призваны объединить образовательную систему Австрии и создать постоянную переговорную, контрольную и мониторинговую площадку между всеми территориями.

Таблица 2

Decent - образовательная реформа, направленная на децентрализацию

Cent - образовательная реформа, направленная на централизацию

No - образовательная реформа, не затронувшая межправительственные отношения

0 - отсутствие образовательных реформ в этот год

PisaR - результаты за тест по чтению, M - математика, S - естественные науки

Year	Reform	Pisa R	Pisa M	Pisa S
2000	Cent	507	515	519
2001	Cent	507	515	519
2002	Decent	507	515	519
2003	No	491	506	491
2004	Decent	491	506	491
2005	No	491	506	491
2006	No	490	505	511
2007	No	490	505	511
2008	No	490	505	511
2009	No	470	496	494
2010	0	470	496	494
2011	Cent	470	496	494
2012	Cent	490	506	506
2013	No	490	506	506
2014	Cent	490	506	506

Интересно, что на периоды, когда образовательные реформы не затрагивают полномочия разных уровней, обязательно выпадают одни или несколько парламентских выборов. Одновременно с этим ВВП, процент расходов на образование, индекс качества предоставления услуг или результаты PISA не дают однозначных объяснений таким реформам, хотя некоторые взаимосвязи прослеживаются. Так, ухудшение показателей PISA привели к законам об обязательном школьном образовании и обязательном посещении детского сада в 2009 и 2012 годуAustria [Электронныйресурс]: World data on education // UNICEF. URL: http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Publications/WDE/2010/pdf-versions/Austria.pdf (Дата обращения: 15.05.2016).. Другая часть реформ более техническая - объединение школьных структур, создание новых курсов повышения квалификации преподавателей и т.д.

Таким образом, можно сделать следующие выводы - прежде всего, Австрия отзывчива к показателям качества предоставления государственных услуг. Улучшение или ухудшение рейтингов вызывает волну обсуждений в средствах массовой информации, попадает в повестку дня парламента. Идеологическая принадлежность партии большинства играет роль в направлении перераспределительных реформ - более левая партия была больше склонна к централизации, тогда как более правая - к экономической и административной децентрализации. Однако экономическая составляющая кажется малозначимой - рост или падение ВВП не сильно влияет на желание центра передавать или забирать полномочия у субнациональных единиц.

Германия

Как и в Австрии образовательные реформы в Германии проходят достаточно часто. Большая часть из них направлена в сторону централизации, однако многие реформы проводились и вне системы межправительственных отношений - после событий 1989 года несколько лет требовалась гармонизация законодательства, создание общих рамочных законов в тех или иных сферах образования. Распределение случаев реформ выглядит следующим образом:



График 2

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

Можно увидеть, что большая часть централизации приходится на период до 2007 года, в 2008 году проходит последняя реформа, затрагивающая полномочия разных уровней, а после 2010 года реформы в области образования и вовсе сходят на нет. Эти даты пересекаются с датами парламентских выборов - 2005 и 2009 год.

В 1998 году на смену сравнительно центристскому Христианско-демократическому союзу приходит Социал-демократическая партия Германии во главе с Герхадом Шрёдером, прямо заявлявшем о своих намерениях по проведению социальных реформ в стране Герхард Шредер: биография [Электронный ресурс]// Lenta.ru. URL:https://lenta.ru/lib/14161916/full/ (Дата обращения: 15.05.2016). . На этот период показатели ВВП на душу населения одни из самых низких за 26 лет, равно как и процент расходов на образование GDP Per Capita (current US$) [Электронныйресурс]// World Bank. URL: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD (Дата обращения: 1.04.2016)..

График 3

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

Если посмотреть на содержание реформ - устанавливаются единые системы экзаменов, создаются языковые курсы на базах школ, создаются законы, перераспределяющие учителей между землями - например, из Бранденбурга в Берлин, создаются единые образовательные стандарты и системы оценки. Тем не менее, к 2005 году показатели PISA демонстрируют крайне низкие результаты, а индекс предоставления государственных услуг падает обратно пропорционально ВВП. В 2005 году Г.Шрёдер инициирует проведение досрочных парламентских выборов из-за поражения на местных выборах в ВестфалииГерхард Шредер: биография [Электронный ресурс]// Lenta.ru. URL:https://lenta.ru/lib/14161916/full/ (Дата обращения: 15.05.2016).. Партия СДПГ проигрывает ХДС/ХСС и канцлером Германии становится Ангела Меркель Roberts G. K. The German Bundestag Election 2005 //Parliamentary Affairs. 2006. №. 4. P. 670.. Тем не менее, СДПГ и ХДС/ХСС формируют коалицию и часть реформ, намеченных до парламентских выборов 2005 года, проводятся в следующие четыре года. В 2009 году новые парламентские выборы вновь выигрывает ХДС/ХСС, однако в отличие от 2005 года со значительным перевесом, забрав голоса у СДПГ. С этого момента сфера образования реформируется в значительно меньшей степени, а модель управления образование выглядит примерно следующим образом - федеральный центр устанавливает четкие цели, предлагает определенные меры для достижения этих целей и создает стимулы для земель, давая им, тем не менее, некоторую свободу действий Этому послужила большая реформа 2006 года, предоставляющая землям новые права в области образования. Образование по-прежнему осталось сильно централизованным, однако у нижних уровней появились некоторые новые возможности - например, долгое время школьные учителя выбирались не школами, а назначались сверху. Послезакона 2006 годаушколпоявиласьсвободавыбора..

Важную роль в образовательных реформах сыграли показатели PISA. Как и в Австрии, Германия назвала первые полученные результаты «PISA шоком» и несколько лет занималась разработкой законов, призванных улучшить качественные показатели Waldow F. What PISA did and did not do: Germany after the `PISA-shock' //European Educational Research Journal. 2009. №. 3. P. 476-480.. В результате, до 2008 года создаются общие системы оценки производительности и эффективности образовательных учреждений, устанавливаются стандарты по ряду конкретных направлений (математика, языки, естественные науки)То есть именно по тем направления, по которым проводится тестыPISA., однако параллельно высшее образование передается в ведение субнациональных единиц, а школам были переданы некоторые полномочия по самостоятельному распределению бюджетов. В 2011 году показатели PISA продемонстрировали самые высокие результаты за все периоды измерения, после чего реформы в области образования сошли на нет.

Таблица 3

Decent - образовательная реформа, направленная на децентрализацию

Cent - образовательная реформа, направленная на централизацию

No - образовательная реформа, не затронувшая межправительственные отношения

0 - отсутствие образовательных реформ в этот год

PisaR - результаты за тест по чтению, M - математика, S - естественные науки

Year	Reform	Pisa R	Pisa M	Pisa S
2000	Cent	484	490	487
2001	Cent	484	490	487
2002	0	484	490	487
2003	Cent	491	503	502
2004	Cent	491	503	502
2005	Cent	491	503	502
2006	Decent	495	504	516
2007	Cent	495	504	516
2008	Decent	495	504	516
2009	0	497	513	520
2010	No	497	513	520
2011	0	497	513	520
2012	0	508	514	524
2013	0	508	514	524
2014	0	508	514	524

Как и в случае с Австрией образовательные реформы в Германии отзывчивы к показателям уровня образования, а также детерминированы идеологической принадлежностью партийного большинства в парламенте. Тем не менее, у Германии взгляд на эффективность образовательной системы более централизованный - в стране создается некоторый консенсус относительно единого образовательного пространства и создания единых параметров оценки и работы с образовательными учреждениями.

Бельгия

В контексте сильной децентрализованности Бельгии реформы в этой стране практически невозможно рассматривать с позиции федерального центра. Все образовательные рейтинги разбивают страну на Валлонию и Фландрию и отдельно измеряют показатели в двух регионах. Образовательная политика на уровне регионов практически полностью самостоятельная, а потому ниже представлены реформы двух частей страны:

График 4

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

Как можно увидеть реформы в двух половинах страны немного отличаются, хотя порой и имеют похожие тенденции или пересечения. Важно отметить, что случаи перераспределения полномочий не касаются местных уровней - только регионов и федерального центра. В связи с этим нет ничего удивительного в том, что в стране практически не проводится реформы в сторону централизации.

Выбивающимся из общей тенденции является 2002 год - однако, суть реформы заключалась не в изменении образовательного законодательства, а в приведении его в соответствии с законодательством в области здравоохранения - федеральное правительство ввело квоты на количество медицинских работников, а потому университеты стали видоизменять порядки внутри медицинских вузов и исследовательских лабораторий в области здоровьяThe educational system in Belgium [Электронныйресурс]//CEPS. URL: http://aei.pitt.edu/14575/1/Includ-ed_FG_on_Ed_System_in_Belgium.pdf. (Датаобращения: 16.05.2016)..

Важным и интересным момент в реформировании системы межправительственных отношений стал 1993The third and fourth State reforms [Электронныйресурс]: History//Belgium.be: official information and services. URL:http://www.belgium.be/en/about_belgium/country/history/belgium_from_1830/formation_federal_state/third_and_fourth_reform_of_state (Дата обращения: 16.05.2016). год - именно после него происходит снижение процента расходов на образование в два раза. Причиной тому служит пересмотр Конституции в сфере обязанностей регионов и федерального центра - регионы становятся ответственными за управление оставшейся частью образовательных программ и учреждений (профессионально-техническое образование, программы двойного диплома, второе высшее). Кроме того, важную роль играет децентрализация 1990 года - она создает независимые от центра университеты, которые полностью перестают подчиняться образовательным стандартам федерального центраEducation development in Belgium [Электронныйресурс]//UNESCO. URL: http://www.ibe.unesco.org/National_Reports/Belgium/nr_mf_be_1992_e.pdf (Дата обращения: 16.05.2016)..

В целом, все реформы в области бельгийского образования, за исключением серьезных пересмотров полномочий во всех сферах между федеральным центром и регионами, являются скорее техническими - создание новых классификаций школ, прописывание процесса «академического отпуска», утверждение процесса присвоения ученых степеней и так далее. Кроме того, регионы работают уже с самими образовательными учреждениями, отдавая или забирая у них автономию - ряд законов касается высшего образования, некоторые реформы затрагивают процесс обучения в школах.

В работе с сильно децентрализованной Бельгии возникают трудности, связанные с тем, что парламент в стране один, равно как и ВВП с индексами качества предоставления услуг, а системы образования в двух регионах сильно разнятся - это видно по результатам PISA, которые с 2003 года перестали проводиться в Валлонии. Важное влияние на перераспределение полномочий в образовательной сфере оказали общие пересмотры конституций, после чего реформированием образования занялись сами регионы.

Швейцария

Пример Швейцарии является абсолютно обратным бельгийскому - в сильно децентрализованной стране стала происходить гармонизация образовательной системы между кантонами. Отсюда большое количество случаев реформ, направленных на централизацию, а также реформ, не затрагивающих полномочия и ни одной реформы, направленной в сторону децентрализации. Общая картина законов выглядит следующим образом:



График 5

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

Как можно увидеть, до 2000 года законы о перераспределении полномочий не проводились. В 2000 году проходит первый тест PISA и очень высокие показатели швейцарских школьников в области математики сильно выигрывают у посредственных баллов за чтение и естественные наукиProgramme for international student assessment [Электронныйресурс]//OECD. URL: https://www.oecd.org/pisa/home/ (Датаобращения: 1.05.2016).. Кроме того, в 1999 году в парламент Швейцарии проходят выборы, которые меняют расклад сил - если раньше перевес был существенно в сторону Социально-демократической партии и левых сил в целом, то теперь серьезный вес набирает правая партия «Swiss People's», активно выступавшая против Европейской Союза и отмечаемая многими исследователями как «популистская». На выборах 2003 года эта партия получает уверенное большинство мест.

Интересно, что как раз с этого момента сфера образования начинает подвергаться серьезным изменениям. Швейцария не увеличивает расходы на образовательную сферу - они стабильно держатся на уровне 5% от ВВП GDP Per Capita (current US$) [Электронныйресурс]// World Bank. URL: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD (Дата обращения: 1.04.2016)., однако в образовательных законах начинает регулярно встречаться заголовок «межкантональное соглашение». Такие законы вводят единые школьные и университетские экзамены, создают похожие учебные программы - их сложно назвать «централизацией» в чистом виде, скорее речь идет о создании единого образовательного пространства на территории страны. Тем не менее, даже это можно назвать лишением субнациональных единиц собственной свободы действий. Наконец, согласно результатам PISA, Швейцария улучшала свои показатели с каждым новым тестированием и делала их одними из лучших в Европе.

Таблица 4

Decent - образовательная реформа, направленная на децентрализацию

Cent - образовательная реформа, направленная на централизацию

No - образовательная реформа, не затронувшая межправительственные отношения

0 - отсутствие образовательных реформ в этот год

PisaR - результаты за тест по чтению, M - математика, S - естественные науки

Year	Reform	Pisa R	Pisa M	Pisa S
2000	Cent	494	529	496
2001	0	494	529	496
2002	No	494	529	496
2003	Cent	499	527	513
2004	0	499	527	513
2005	No	499	527	513
2006	No	499	530	512
2007	Cent	499	530	512
2008	0	499	530	512
2009	0	501	534	517
2010	No	501	534	517
2011	0	501	534	517
2012	0	509	531	515
2013	Cent	509	531	515
2014	0	509	531	515

Образование не единственная социальная сфера, реформируемая в последнее десятилетие в стране - вопросы о способах изменения системы здравоохранения также выносились на общественные референдумы Schelbert L. Historical dictionary of Switzerland. Rowman & Littlefield, 2014. P. 292-294.. Основная причина - стремление улучшить качество предоставления государственных услуг. К примеру, в стране существовала проблема с выпуском из школы и поступлением в университет в другом кантоне - образование и предметы сильно разнились, равно как и экзамены.

Таким образом, основным фактором, детерминирующим образовательные реформы можно выделить качество предоставления государственных услуг. Швейцария большую проблему видела в разобщенности и разнородности образовательной системы страны, в результате чего создала много централизованных институтов. Повестка дня об улучшении образования в стране стала одним из ключевых пунктов программ партий, получающих большинство в парламенте.

США

Реформы в сфере образования США проводятся часто и нередко становятся предметом предвыборных обещаний. Как правило, они носят масштабный характер - это связано с тем, что детали и отдельные функции регулируются на уровне штатов, тогда как федеральный центр задает правила в тех сферах, которые кажутся ему социально важными. Распределение случаев выглядит следующим образом:



График 6

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

В целом федеральный центр выглядит склонным централизовывать полномочия и сокращать свободу действий штатов - все законы вписываются в логику закона о начальном и среднем образовании (ESEA) 1965 года, который прописал единые стандарты и единую систему доступа к образовательным услугам. В этот закон периодически вносились поправки, итогом которых стал закон 2002 года «NoChildLeftBehind». Важно заметить, что оба закона вносились в Конгресс президентами-демократами. Кроме того, до 2002 года закон ESEA пользовался большой общественной популярностью - он предлагал множество льгот для различных меньшинств и создавал единое образовательное пространство на территории всей страны. Параллельно принимались законы о правах индейцев на изучение культуры и языка, о пособиях для студентов с детьми, о включении инвалидов в полноценную образовательную программу. Однако после того, как в 2002 году NCLB установил единые образовательные стандарты очень высокого уровня, на закон обрушился шквал критики республиканцев и общества - американские школьники всех штатов не были готовы показывать результаты такого высокого уровня, как того требовала федеральная программа.