Реформы, при которых формируются централизованные федерации

Важно заметить, что в какой-то момент закон 1965 года превратился в закон об образовательных стандартах - эту трансформацию можно проследить по другим законам, которые проводились с целью улучшения качества образования и, в частности, показателей тестов PISA и TIMSS. Результаты тестов не были очень высокими и демонстрировали уровень ниже европейского - тогда стали появляться законы о дополнительных грантах, финансировании, программах обмена, поощрения академической деятельности, особенно в сферах технических и естественных наук.

Таблица 5

Decent - образовательная реформа, направленная на децентрализацию

Cent - образовательная реформа, направленная на централизацию

No - образовательная реформа, не затронувшая межправительственные отношения

0 - отсутствие образовательных реформ в этот год

PisaR - результаты за тест по чтению, M - математика, S - естественные науки

Year	Reform	Pisa R	Pisa M	Pisa S
2000	0	504	493	499
2001	Cent	504	493	499
2002	Cent	504	493	499
2003	No	495	483	491
2004	No	495	483	491
2005	No	495	483	491
2006	No	495	474	489
2007	Cent	495	474	489
2008	No	495	474	489
2009	0	500	487	502
2010	No	500	487	502
2011	0	500	487	502
2012	0	498	481	497
2013	No	498	481	497
2014	0	498	481	497

В результате большой критики закона 2002 года и низких показателей школьников на тестах последних лет в 2015 году республиканским Конгрессом был принят закон обратный NCLB, передающий полномочия по самостоятельному регулированию образовательных показателей на уровень штатов. Федеральный центр снял с себя полномочия по единой оценке результатов выпускников школ и позволил субнациональным единицам работать со своими системами образования самостоятельно.

В США образовательная политика во многом зависит от двух факторов: политической конъюнктуры и качества образования. Оба фактора тесно связаны между собой - один может влиять на другой и наоборот. Так, если политика по поддержке меньшинств и социальным гарантиям во много определяла централизацию, то после закона 2002 года, целью которого было повышение уровня образования идея предоставления штатам больших полномочий в сфере образования стала активно артикулироваться, после чего перешла в политическую повестку дня республиканцев.

Австралия

Австралия пример страны, которая проводит реформы в области образования достаточно редко. В основном ответственность за образовательный процесс лежит на австралийских штатах, а федеральный центр ответственен за создание рамочных программ и стратегий, носящих рекомендательный характер.



График 7

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

Единственным примером реформы, направленной на централизацию, послужил закон 2007 года, устанавливающий единые стандарты оценки качества исследований, проводимых в университетах Higher Education Support Act 2003 and Guidelines [Электронныйресурс]//Australian government. URL:

https://www.education.gov.au/higher-education-support-act (Дата обращения: 17.05.2016).. Если раньше параметры эффективности устанавливались субнациональными единицами, то теперь за это отвечал наднациональный орган.

Важное наблюдение волнообразности реформ Австралии заключается в том, что они почти всегда приходятся на год-два после результатов тестирования. Австралия принимала участие в PISA и TIMSS с первого цикла тестов и всегда активно реагировала на результаты и изменения в показателях.



Таблица 6

Decent - образовательная реформа, направленная на децентрализацию

Cent - образовательная реформа, направленная на централизацию

No - образовательная реформа, не затронувшая межправительственные отношения

0 - отсутствие образовательных реформ в этот год

PisaR - результаты за тест по чтению, M - математика, S - естественные науки

Year	Reform	Pisa R	Pisa M	Pisa S
2000	0	528	533	528
2001	0	528	533	528
2002	0	528	533	528
2003	No	525	524	525
2004	No	525	524	525
2005	0	525	524	525
2006	0	513	520	527
2007	Cent	513	520	527
2008	Decent	513	520	527
2009	0	515	514	527
2010	0	515	514	527
2011	0	515	514	527
2012	No	512	504	521
2013	No	512	504	521
2014	No	512	504	521

Реформы Австралии сильно отличаются по своему содержанию от других стран. Так, в 2008 году был принят закон, который отменял контроль федерального центра за расходованием бюджетных средств штатов, предлагая модель ориентированности на результат - если штат успешно справлялся с задачами и целями, которые в результате совместного обсуждения всех уровней были установлены на текущий период, то это автоматически приравнивалось к эффективному расходованию средств бюджетаSchools and education [Электронныйресурс]: Reform agenda//Council of Australian government. URL: https://www.coag.gov.au/schools_and_education (Дата обращения: 17.05.2016). .

Большое внимание австралийское правительство уделяет родителям учеников и студентов - различными законодательными актами их активно включают в образовательный процесс не только путем создания органов попечительского совета, но и с помощью наделения родителей реальными полномочиями по вопросам принятия решений относительно образовательных программ и учебных планов Caldwell B. J. Educational Reform and Change in Australia. Hong Kong: Hong Kong Institute of Education. 2011. P. 5-6..

Партия большинства в парламенте, представлявшая правые силы (Liberal Party of Australia) сменилась в 2007 году на более социал-демократическую «Australian Labor Party». Тем не менее, на образовательные реформы это практически не повлияло - не очень масштабная реформа по централизации и децентрализующий закон 2008 года остались в логике образовательной политики, проводимой в Австралии в предыдущие годы. Кроме того, выборы каждые 4 года не оказывали влияние на тенденцию в принятии законов - реформы проходили как в год выборов, так и в процессе электорального срока. Таким образом основным фактором, определяющим реформирование образовательной системы можно выделить качество предоставления образовательных услуг.

5.2 Экономические кризисы и политическая нестабильность: когда государство не справляется

Босния и Герцеговина

До 2003 года сфера образования никак не затрагивалась в повестке дня Боснии и Герцеговины. В 2003 году было принято несколько законов, которые в целом устанавливали систему образования в стране - рамочный закон о дошкольном, школьном, высшем, втором образовании и рамочный закон о создании Министерств образования на каждом из субнациональных уровней BiGoverview [Электронныйресурс]: Eurudice // EUROPA. URL: https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/eurydice/index.php/Countries (Датаобращения: 17.05.2016)..

График 8

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

Как известно, республика Сербская в составе страны сильно децентрализована и практически не контролируется федеральным центром. Для создания своеобразного компромисса в 2007 году было сформировано Агентство по стандартизации и оценке в области образования для Федерации Боснии и Герцеговины и Республики СербскойIbid. Такое решение было необходимо для создания площадки для гармонизации образования в разных частях страны.

Тем не менее система образования в стране по-прежнему сильно децентрализована и по структуре напоминается канадскую - в стране отсутствует Министерство образование на федеральном уровне, однако на уровне каждой субнациональной единицы есть своеBosnia and Herzegovina. Education for all 2015 review [Электронныйресурс]//UNESCO. URL:http://unesdoc.unesco.org/images/0022/002299/229929E.pdf (Дата обращения: 17.05.2016).. В целом, помимо рамочных законов, федеральный уровень не занимается реформированием образования, передавая эти функции нижним уровням.

Большую роль в реформах сыграла ЮНЕСКО (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization). Организация не только внимательно следит за ситуацией в социальной сфере страны, но и включила Боснию и Герцеговину в программу «Образование для всех» в рамках которой предлагала унифицировать систему образования, увеличить финансирование, повысить уровень грамотности населенияIbid. Тем не менее, в стране не только один из самых низких в Европе показателей Education Index, но и отрицательный индекс предоставления государственных услуг. Кроме того, Босния ни разу не проходила тестирование PISA.

Босния и Герцеговина интересный пример того, как в силу слабости государства, серьезных экономических и политических проблем внутренняя политика начинает регулироваться наднациональными организациями. Они начинают вести активную деятельность по улучшению социального положения внутри страны, предлагают свои программы развития. Такие программы во многом стараются организовать единое образовательное пространство с равным доступом к нему, что может приводить к созданию централизованных институтов на уровне федерального центра.



Таблица 7

Decent - образовательная реформа, направленная на децентрализацию

Cent - образовательная реформа, направленная на централизацию

No - образовательная реформа, не затронувшая межправительственные отношения

0 - отсутствие образовательных реформ в этот год

EI - показатель Educational Index

GDP per capita - Current US$

WGI - индекс предоставления государственных услуг, в котором -2,5 - самый низкий показатель и 2,5 - самый высокий

Year	Reform	EI	GDP per capita	WGI (GE EST)
2003	No		2192,647078	-0,774095595
2004	0		2619,753258	-0,566601038
2005	0	0,652989	2928,26359	-0,717271864
2006	0	0,650697	3351,9634	-0,598974645
2007	Cent	0,648305	4107,996779	-0,810580611
2008	No	0,651569	4974,662462	-0,592250526
2009	0	0,649277	4586,206683	-0,697142065
2010	0	0,649763	4475,08813	-0,726090789
2011	0	0,655318	4860,781626	-0,762746871
2012	No	0,655318	4494,640812	-0,468071699
2013	0	0,655318	4748,040692	-0,452367485
2014	0		4851,66035	-0,466256738

Индия

Индия относится к типу стран, которые часто проводят реформы в сфере образования, затрагивающие как отдельные функции, так и более масштабные уровни, перераспределяя полномочия между федеральным центром и штатами. Реформ, направленных на централизацию, децентрализацию и не затрагивающих полномочия вовсе примерное равное количество. Распределение по годам выглядит следующим образом:



График 9

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

Интересными в этом графике кажутся периоды, когда ничего не происходило (1995-2000 год) и периоды до и после, когда реформы происходили достаточно часто. Такая волнообразность не случайна - во многом она связана с парламентскими выборами. Так, в 1996, 1998 и 1999 годах почти один за одним шли выборы - парламентская чехарда вызывалась неспособностью партий формировать коалиции, что привело к полной блокировке принятия любых законодательных решений к 1999 годуElection results [Электронныйресурс]// Election Commission of India. URL: http://eci.nic.in/eci_main1/ElectionStatistics.aspx (Дата обращения: 17.05.2016).. Последние выборы проводились с целью создания коалиции, которая помогла бы парламенту заработать. Период политической нестабильности пришелся на партийное большинство правой Индийской народной партии (Bharatiya Janata Party), на компромиссы с которой не хотела идти другая партия - политический гигант Индии «Индийский национальный конгресс» Сони ГандиThe party [Электронныйресурс] // BharatiyaJanataParty.URL: http://www.bjp.org/(Дата обращения: 18.05.2016).. Кроме того, в 1999 году борьба за штат Джамму и Кашмир между Индией и Пакистаном переросла в Каргильскую войну, что имело не только значительные последствия для политической ситуации в Индии, но и серьезно изменило положение дел в Пакистане, вернув на правящие позиции военныхChen L. What you should be knowing about the Kargil War [Электронныйресурс]:India// Indiatoday.in. URL:

http://indiatoday.intoday.in/story/kargil-war-vijay-diwas-facts/1/454125.html (Дата обращения: 18.05.2016)..

Тем не менее, до парламентской чехарды активно проводили в действие законы по перераспределению полномочий левая партия JanataDal. Законы создавали единые образовательные стандарты и разрабатывали программы для более отсталых в качестве образования штатов. Потребность как-то реформировать образовательную систему исходила из огромного процента неграмотного населения, крайне низкого образовательного индекса, а также при организации и поддержке международных программ UNICEF и UNESCODocumenta and reports [Электронныйресурс]// Ministry of Human resource development. URL: http://mhrd.gov.in/documents_reports?field_documents_reports_category_tid=16(Дата обращения: 18.05.2016)..

Так как штаты в Индии формировались не из территориального принципа, а на основе этнического или языкового единства - с одной стороны, федеральный центр пытается создать единое образовательное пространство, задать для всех образовательных учреждений общие рамки, а с другой - позволить штатам, требующим дополнительные языковые предметы или особые условия образования (например, возможности равного доступа каст) самостоятельно определять учебные планы. Параллельно законы создают всеобщее обязательное бесплатное образование, организуют программы финансирования университетов и выделяет часть из них в институты национального значения.

В Индии не проводятся международные тесты PISA или TIMSS, однако за последнее десятилетие образовательный индекс существенно вырос, равно как и процент расходов на образование. Большое влияние на создание образовательных реформ оказал левый Индийский национальный конгресс и альянс «Unitedprogressivealliance», включивший в себя основные левый и центристские партии Индии, в том числе и INC. Реформы централизации или децентрализации в стране во многом обусловлены особенностями федерализма, основанного на этническом принципе. Если часть регионов требует особенных условий, то они могут получить функции по самостоятельному регулированию каких-либо вопросов. Одновременно с этим, во многом под влияние международных организаций, Индия проводит централизационные реформы в целях повышения качества и уровня образования.

Таблица 8

Decent - образовательная реформа, направленная на децентрализацию

Cent - образовательная реформа, направленная на централизацию

No - образовательная реформа, не затронувшая межправительственные отношения

0 - отсутствие образовательных реформ в этот год

EI - показатель EducationalIndex

WGI - индекс предоставления государственных услуг, в котором -2,5 - самый низкий показатель и 2,5 - самый высокий

Year	Reform	EI	WGI (GE EST)
1990	0	0,31067
1991	0
1992	Decent
1993	Decent
1994	Cent
1995	0	0,339489
1996	0		-0,081733547
1997	0		-0,081733547
1998	0		-0,090574242
1999	0		-0,090574242
2000	0	0,355378	-0,139228791
2001	Cent		-0,139228791
2002	0		-0,130840212
2003	0		-0,070798643
2004	Decent		-0,104331493
2005	0	0,408956	-0,084037185
2006	Cent	0,419614	-0,045638911
2007	Cent	0,430273	0,111003779
2008	0	0,441627	-0,029838704
2009	No	0,444647	-0,005209025
2010	0	0,456	0,016961208
2011	0	0,472667	-0,005078991
2012	No	0,472667	-0,181257144
2013	0	0,472667	-0,189571187
2014	No		-0,204377502

Пакистан

Пример Пакистана - один из самых интересных, так как он дает возможность не только посмотреть на внутреннюю ситуацию в стране, но и явно выделить влияние международных организаций на развитие социальной политики. Тем не менее, и внешние и внутренние факторы тесно связаны - военный режим, борьба с движением талибов привели в страну организации, готовые менять внутреннюю социальную политику. Распределение случае выглядит отрывочным - это связано с тем, что период с 2000 по 2014 год не рассматривается, так как на 14 лет страна перестает обладать демократическими институтами.



График 10

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

В 90-е годы законодательные силы Пакистана представлялись преимущественно праворадикальными партиями. Тем не менее, экономическое положение страны находится в глубоком упадке - несмотря на постепенный рост ВВП на душу населения к концу 1990-х годов ситуация остается критической - денег на социальную сферу практически не остается. Тогда принимается решение провести большую реформу, направленную на децентрализацию и приватизацию всей образовательной системы. В 1998 году Министерство образование Пакистана выступило с заявлением, что страна больше не в состоянии обеспечивать образовательную сферу, в связи с чем предлагается частным предприятиям открывать образовательные учреждения на своей основе и за свой счет, а также инвестировать в систему образования дополнительные ресурсыEducation reform in Pakistan [Электронныйресурс]//International Crisis Group. URL: http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/asia/south-asia/pakistan/257-education-reform-in-pakistan.p (Дата обращения: 18.05.2016). . Кроме того, на уровне регионов создаются свои структуры управления и мониторинга за образованием на местах.

График 11

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

После 1999 года в стране устанавливается военная диктатура, погрузившаяся в войну с Талибами. К 2014 году согласно Фридом Хаус страна вновь становится электоральной демократией после выборов в парламент 2013 годаFreedom in the World [Электронныйресурс]: Reports//Freedom House.org. URL: https://freedomhouse.org/report-types/freedom-world (Датаобращения: 1.05.2016).. Однако на практике за последнее десятилетие основную роль в системе образования Пакистана стали играть международные организации - UNICEF и UNESCO. Так, UNICEF создал собственный офис в Исламабаде, через который регулярно проводит различные программы по гуманитарной помощи в регионы страны. Аналогичные действия ведет UNESCO, включив Пакистан в программу Framework For Action (FFA) Education 2030Pakistan. Education for all 2015 National review [Электронныйресурс] // UNESCO. URL: http://unesdoc.unesco.org/images/0022/002297/229718E.pdf(Дата обращения: 18.05.2016)., продвигающую принципы равного доступа к образованию. Программы международных организаций стремятся создать единое образовательное пространство в стране и обеспечить всем школьникам Пакистана определенный минимум образовательных услуг.

Таким образом, реформирование образования в Пакистане, как и Боснии и Герцеговине или Индии во многом определяется программами международных организаций. Кроме того, в 1990-е Пакистан продемонстрировал сильную детерминированность экономической ситуацией своей социальной политики - на тот момент, когда федеральный центр перестал экономически справляться со своими функциями, он принял решение по децентрализации своих функций на нижние уровни и передачи финансирования социальной сферы частному сектору.

Аргентина

Аргентина - пример страны, в которой образование реформируется часто, а полномочия активно перераспределяются между разными уровнями. И если до 2000-х шла активная политика децентрализации образовательной системы, то с какого-то момента такой механизм стал давать сбои, спровоцировавшие обратные законы.



График 12

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

В 1989 году в стране случился экономический кризис, который сильно подкосил экономику Аргентины. В ответ на случившееся было принято несколько внутриполитических решений, которые должны были снять нагрузку с бюджета и с федерального центра - в частности, децентрализация образования. Инициатива исходила от действующего президента и лидера партии большинства Карлоса Менема Dupre A. Transforming education: The lesson from Argentina //Vanderbilt journal of transitional law. 2001. № 1. P. 5.. Эта децентрализация была интересна тем, что она передавала практически все полномочия по регулированию образовательных учреждений на нижний уровень, однако не давала на это дополнительного финансированияIbid, p. 6-10..



График 13

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

В результате образование оказалось практически финансово обесточенным. Нет ничего удивительного в том, что показатели PISA начала 2000-х помещали страну в низшие строчки рейтинга, а индекс качества предоставления услуг стал отрицательным. После прихода к власти в 2003 году нового президента Нестора Киршнера, известного своими левыми идеями и во многом сделавшем на них свою предвыборную кампаниюMiroff N. Kirchner era ends in Argentina, but maybe not `Kirchnerismo' [Электронныйресурс]// URL: https://www.washingtonpost.com/world/the_americas/kirchner-era-ends-in-argentina-but-maybe-not-kirchnerismo/2015/07/16/021862ae-29a1-11e5-960f-22c4ba982ed4_story.html (Датаобращения: 18.05.2016). , в 2006 году принимается закон о возвращении страны к старой системе образования с финансированием и частичным контролем федерального центра. Кроме того, вводятся новые стандарты подготовки учителей. Интересно, что период централизации начинается не с самых лучших для Аргентины экономических времен, однако с худших с точки зрения предоставления образовательных услуг. После реформ, однако, ситуация исправилась не сильно - несмотря на серьезное увеличение процента расходов на образование и улучшения экономической ситуации в стране индекс качества предоставления услуг и результаты PISA остались на низком уровне.

Таблица 9

Decent - образовательная реформа, направленная на децентрализацию

Cent - образовательная реформа, направленная на централизацию

No - образовательная реформа, не затронувшая межправительственные отношения

0 - отсутствие образовательных реформ в этот год

PisaR - результаты за тест по чтению, M - математика, S - естественные науки

Year	Reform	Pisa R	Pisa M	Pisa S
2000	0	418	388	396
2001	0	418	388	396
2002	0	418	388	396
2003	0	418	388	396
2004	Cent	418	388	396
2005	No	418	388	396
2006	No	374	381	391
2007	Cent	374	381	391
2008	No	374	381	391
2009	Cent	398	388	401
2010	0	398	388	401
2011	No	398	388	401
2012	0	396	388	406
2013	0	396	388	406
2014	0	396	388	406

Случай Аргентины сильно детерминирован политикой, которая, в свою очередь, опирается на работу с наиболее проблемными социальными сферами. В 1980-90-е годы в странах Латинской Америки появилась популярная идея о том, что для повышения качества образования необходимо его децентрализовать, однако для такой модели регионам требуются большие ресурсы, которых не оказалось в распоряжении. В результате страна снизила свои показатели, выведя проблему качества образования в политическую повестку 2000-х.

Мексика

Президентские и парламентские выборы 2000 года положили конец гегемонии Институционно-революционной партии (Partido Revolucionario Institucional) - с этого момента страна считается электоральной демократией. Образовательные реформы нового периода можно охарактеризовать как частые и масштабные - они затрагивают не отдельные функции, а более общие вопросы, связанные с контролем, оценкой и организацией образовательных услуг.



График 14

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

Ситуация с образованием в Мексике на 2000 год не кажется плохой - тесты PISA показывают средние результаты, образовательный индекс выше чем в среднем по Латинской Америке, индекс качества предоставления государственных услуг практически на максимуме. Тем не менее в стране начинают создаваться национальные агентства для разных образовательных сфер, представляющие собой достаточно централизованные институты, спускающие на нижние уровни определенные предписания. Причины проведения таких реформ можно связать с изменением требований Организации экономического сотрудничества и развитияMexico [Электронный ресурс]: Data//OECD. URL: http://www.oecd.org/mexico/ (Дата обращения: 18.05.2016)..



Таблица 10

Decent - образовательная реформа, направленная на децентрализацию

Cent - образовательная реформа, направленная на централизацию

No - образовательная реформа, не затронувшая межправительственные отношения

0 - отсутствие образовательных реформ в этот год

PisaR - результаты за тест по чтению, M - математика, S - естественные науки

Year	Reform	PISA R	PISA M	PISA S
2000	Cent	422	387	422
2001	0	422	387	422
2002	Cent	422	387	422
2003	0	400	385	405
2004	0	400	385	405
2005	No	400	385	405
2006	0	410	406	410
2007	0	410	406	410
2008	0	410	406	410
2009	Cent	425	419	416
2010	0	425	419	416
2011	0	425	419	416
2012	No	424	413	415
2013	Cent	424	413	415
2014	0	424	413	415
2015	Decent	424	413	415

Мексика вступила в ОЭСР в 1994 и параллельно проводимым тестированиям PISA получала рекомендации по реформированию образовательной системы. Так, в 2009 году с подачи ОЭСР был принят закон, полностью пересматривающий все школьное образование и создающий единые стандартизированные учебные программы. Аналогичной реформой кажется закон 2012 года, провозглашающий основным принципом образования в стране - равность и доступность. В 2013 году проводятся законы, направленные на создание наднациональных контролирующих органов, которые должны посодействовать борьбе с коррупцией в образовательное сфере, путем оценки деятельности учителей на федеральном уровне. Однако, уже в 2015 году Министерство образование объявило о приостановлении этой деятельности, сославшись необходимость принятия во внимание новых элементов. Некоторые СМИ отмечали, что такое решение в действительности связано с нехваткой ресурсов, из-за большой подготовки к президентским и парламентским выборам 2016 годаCanedo A. Mexico education reform: what went wrong? [Электронныйресурс] // Georgetown Public Policy Review. URL:http://gppreview.com/2016/03/10/mexicos-education-reform-what-went-wrong/ (Дата обращения: 18.05.2016)..

Таким образом, реформы Мексики с одной стороны детерминирована международной организацией OECD, а с другой выполняют требования по улучшению качества своих образовательных услуг. Тем не менее, как и в случае с Аргентиной, нехватка ресурсов может сказываться на проведении некоторых реформ в сторону отказа от создания централизованных институтов.

Бразилия

Реформы в области образования в Бразилии проходят часто и регулируют как множество отдельных функций разных образовательных учреждений, так и в целом задают общие рамки управления образованием. Условно, периоды реформ можно разделить на децентрализационный (1993-2003) и централизационный (после 2003 года).



График 15

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

В 1993 году Бразилия встала на путь децентрализации образовательной системы. Была создана программа «Десятилетний план развития образования 1993-2003»Stanek C. The educational system of Brazil [Электронныйресурс]//IEM Spotlight. URL: https://www.nafsa.org/uploadedFiles/Chez_NAFSA/Resource_Library_Assets/Networks/ACE/EDU%20Systems%20Brazil.pdf (Дата обращения: 18.05.2016)., которая подразумевала четкое распределение полномочий между тремя уровнями власти - федеральным, региональным и муниципальным, закрепляя за каждым уровнем свои образовательные учреждения. Первые три года программа работала не очень эффективно и в 1996 году была проведена реформа финансирования образования, перераспределяющая расходные полномочия и доходы бюджетов между разными уровнямиIbid.

График 16

3 - реформа, направленная на централизацию образования

2 - реформа, направленная на децентрализацию образования

1 - реформа, не затрагивающая межправительственные отношения

0-отсутсвие образовательных реформ в этот год

Интересно, что Бразилия продолжила тенденцию Латинской Америки к децентрализации образовательной системы, но была одной из последних стран, вступивших на этот путь.

В 2002 году в стране проходят президентские и парламентские выборы. Парламент формирует популистская Worker'sParty, а президентом становится глава партии Лула да Сильва. Президент пользовался огромной популярностью у населения, во многом благодаря своим социальным программамProfile: Luiz Inacio Lula da Silva [Электронныйресурс]:Latin America// BBC News. URL: http://www.bbc.com/news/world-latin-america-10841416 (Дата обращения: 18.05.2016).. Так, для повышения уровня грамотности в стране была введена субсидия для семей, чьи дети регулярно ходят в школу. За восемь лет его правления было проведено самое большое число образовательных реформ за 26 лет - создавались единые тесты для поступления в университеты, программы для студенческого обмена, изменялись системы школьного образования и учебные планы. Основные законы в сторону централизации были связаны с контролирующими органами и способами сбора и мониторинга информации об образовательных учреждениях в стране.

Путь Бразилии является примером тенденций в образовательной сфере всей Латинской Америки. До 2000-х страна активно децентрализовывала образовательную систему, однако низкие показатели, которые демонстрировала страна и активная социальная политика, за счет которой привлекал электорат президент и партия большинства повлекли за собой множество реформ, направленных в сторону централизации образовательной системы.

Таблица 11

Decent - образовательная реформа, направленная на децентрализацию

Cent - образовательная реформа, направленная на централизацию

No - образовательная реформа, не затронувшая межправительственные отношения

0 - отсутствие образовательных реформ в этот год

PisaR - результаты за тест по чтению, M - математика, S - естественные науки

Year	Reform	Pisa R	Pisa M	Pisa S
2000	0	396	334	375
2001	0	396	334	375
2002	0	396	334	375
2003	0	403	350	390
2004	Cent	403	350	390
2005	No	403	350	390
2006	Cent	393	370	390
2007	Cent	393	370	390
2008	Cent	393	370	390
2009	0	412	386	405
2010	No	412	386	405
2011	No	412	386	405
2012	Cent	410	391	405
2013	0	410	391	405
2014	0	410	391	405



Заключение. Централизация: когда, зачем и почему нет?

Результаты исследования показывают, что каждая страна заинтересована в качестве предоставляемых населению образовательных услуг. Однако, предпосылки такого интереса различаются в зависимости от ряда условий. Прежде всего, можно выделить две группы стран, исходя из их экономического положения. Страны с более устойчивой развитой экономикой и политической ситуацией (Австрия, Германия, Швейцария, США, Австралия) и страны, подверженные экономическим и политическим кризисам (Индия, Пакистан, Босния и Герцеговина, Мексика, Аргентина, Бразилия). Бельгия пока остается за скобками, так как в ней процессы реформирования сложно прослеживать с федерального уровня.

Первую группу стран можно разделить на страны, сугубо ориентирующиеся на качество предоставления образовательных услуг - Австралия, Швейцария, и страны, в которых качество образования переходит в политическую повестку и становится частью программы партии или ее предвыборными лозунгами - США, Австрия, Германия.

Вторую группу стран можно разделить на страны, экономическая и политическая ситуация в которых вынуждает международные организации активно содействовать формированию социальной политики - Пакистан, Босния и Герцеговина, в меньшей степени Индия, и страны, которые в силу экономической нестабильности и нехватки ресурсов склонны менять социальную политику под более или менее экономически затратную (Аргентина, Мексика, Бразилия).

Причины, которые детерминируют реформы централизации, децентрализации или реформы без перераспределения полномочий разнятся в зависимости от группы стран.

Таблица 12 Основные механизмы реформирования образовательной системы в контексте перераспределения полномочий

Устойчивая развитая экономика и стабильная политическая ситуация	Подверженность экономическим и политическим кризисам, внутренним конфликтам
Австрия, Германия, Швейцария, США, Австралия	Индия, Пакистан, Босния и Герцеговина, Мексика, Аргентина, Бразилия
Страны, ориентированные на качество предоставления образовательных услуг	Страны, в которых качество образования переходит в политическую повестку и становится частью программы партии	Наличие международных организаций, активно содействующих формированию социальной политики	Страны, в силу экономической нестабильности и нехватки ресурсов склонные менять социальную политику под более или менее экономически затратную
Австралия, Швейцария	США, Австрия, Германия	Пакистан, Босния и Герцеговина, Индия	Аргентина, Мексика, Бразилия
Факторы, определяющие направленность образовательных реформ
Централизация	Децентрализация	Ничего	Централизация	Децентрализация	Ничего
Необходимость создания единого образовательного пространства, улучшение качества предоставления образовательных услуг в случае если есть потребность в масштабных реформах	Потребности субнациональных единиц, неоднородность субнациональных единиц	Улучшение функционирования отдельных элементов системы образования, создание дополнительных возможностей	Необходимость соответствия критериям наднациональных организаций, потребность в улучшении качества образования	Недостаток ресурсов для содержания федеральных органов, желание разгрузить федеральный центр, потребности субнациональных единиц	Необходимость соответствия критериям наднациональных организаций, создание рамочных законов, организация самой системы образования

Подводя итоги, следует вернуться к гипотезам, заданным в начале исследования:

1) Если в государстве возникает потребность в улучшении качества предоставления государственных услуг, то возникает потребность в курсе на централизацию полномочий;

2) Если федеральный центр обладает достаточным количеством экономических и политических ресурсов, то возникает тенденция к централизации полномочий;

3) Если партия большинства в парламенте представляет левое идеологическое крыло, то в повестке дня возникнет вопрос о централизации полномочий.

Говоря о качестве предоставления государственных услуг и о том, насколько этот фактор оказывает влияние на политику перераспределения полномочий следует вспомнить теорию множественных потоков Д. Кингдона. В данном контексте интересна не сама модель концепции, а то, каким образом, по мнению автора, в поток проблем попадает тот или иной вопрос - его артикуляция может начаться в средствах массовой информации, которые реагируют на какой-либо медиа-повод. Примером такого медиа-повода может послужить некая внешняя оценка или нахождение какой-либо проблемы. Из СМИ проблема переходит в повестку дня политиков, которые с помощью решения данной проблемы не только дают свой отклик на «nationalmood» (национальное настроение), но и повышают собственные рейтинги Kingdon, J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. NY., 1995. P.196-209.. В этом случае два фактора - улучшение качества государственных услуг и интересы политиков получить поддержку избирателей тесно пересекаются. Тем не менее, исследование показывает, что не во всех случаях громкий информационный повод или резко обострившаяся проблема являются предпосылками для реформ. Параллель такого поведения правительства можно провести с концепцией принципал-агента М. Маккабинса и Т. ШварцаMcCubbins M., Schwartz T. Congressional oversight overlooked: Police patrols versus fire alarms //American Journal of Political Science. 1984. P 166-169.. Согласно этой теории, есть два способа контроля принципала за агентом - создание институтов, постоянно регламентирующих деятельность агента и отслеживающих результаты этой деятельности (policepatrol) или же сосредоточение внимания на результатах деятельности и реакция принципала в том случае, если есть сигнал о проблемах (firealarm). Так, если расценивать принципала как федеральный центр, а агента как субнациональные единицы, то ряд стран работают с системами образования не по причине провалов или подъемов образовательных индикаторов, а по принципу постоянной поддержки работоспособности системы и внесения изменений по мере необходимости.

Таким образом, можно отметить, что в случае с экономически развитыми и политически устойчивыми странами государство либо отзывчиво к серьезным провалам в образовательной системе (основным индикатором такого провала становится внешняя оценка - результаты PISA (Австрия, Германия) или внутренняя критика, как в случае с законом 2002 года в США), либо регулярно работает с образовательной системой и вносит корректировки. Тем не менее, первый случай, как правило, приводит к пересмотру полномочий между уровнями власти, тогда как второй ведет к реформам, не затрагивающим полномочия.

Такой исход может быть связан с тем, что транзакционные издержки принятия и проведения законов, перераспределяющих полномочия, выше, чем в случае проведения реформ, не ставящих своей целью изменить баланс межправительственных отношений. В первом случае возникает необходимость продумать и перераспределить бюджеты всех уровней, не вызвать недовольства субнациональных единиц, привести региональное законодательство в соответствии с федеральным и так далее. Вероятно, это означает, что политики менее заинтересованы в процессах централизации, если на это нет серьезных причин. И серьезные проблемы в образовательной сфере - отмеченные как внешними, так и внутренними наблюдателями - могут быть одной из таких причин.

Исходя из таких наблюдений можно сделать первый вывод: в случае, когда система образования дает сбой, федеральный центр принимает решение взять управление в свои руки. Внутри федерации это выглядит как выражение недоверия федерального центра к субнациональным единицам, и в случае, если действующая децентрализованная система не работает или дает сбои, главный актор принимает решение самостоятельно разрешить существующие проблемы.

Говоря о второй гипотезе, связанной с наличием ресурсов, нужно отметить, что для процессов централизации она не так актуальна, как для процессов децентрализации, особенно в группе стран с неустойчивой экономикой и политическими кризисами. Многие централизационные реформы происходили на фоне снижения ВВП. Интересно, что процессы децентрализации в странах с ресурсными проблемами происходили достаточно часто. И если в случае Пакистана правительство признавало, что не справляется со своими функциями и предложило не только децентрализовать образовательную систему, но и приватизировать ее, то в Мексике и вовсе из-за консолидации всех экономических и административных ресурсов на электоральном процессе, были приостановлены программы оценки учителей на федеральном уровне. В Аргентине правительство провело блестящий пример «необеспеченной» децентрализации - передав полномочия по администрированию образовательной системы нижним уровням, но забыв подкрепить эти функции деньгами.

В ситуации, когда экономический или политические кризис в стране не позволяет ей на должном уровне предоставлять базовые услуги по обеспечению образованием своего населения, или в случае, когда страна получает членство в международной организации, требующей соответствия ряду критериев в обмен на партнерство с другими странами или экономические привилегии - международные организации начинают определять вектор развития страны. В этой связи встает важный вопрос о суверенитете национального государства и международных организациях, которые вмешиваются во внутренние процессы страны, пусть даже с благими намерениями (Henkin 1969, Fowler 1995, Chinkin2007). Тем не менее, в данном контексте интересна не столько дихотомия автономности государства и его включенности в международные процессы, сколько тенденции в контексте перераспределения полномочий, которые демонстрируют наднациональные организации. Так, большая часть инициатив предлагает создание централизованных институтов управления и контроля за образовательной системой. Как правило, это связано с крайне низким качеством образовательного процесса, который невозможно контролировать и создавать с каждой территорией индивидуально - такой подход чреват высокими транзакционными издержками.

Наконец, обращаясь к последней гипотезе исследования - идеологическим принадлежностям партий большинства в парламенте - она проявила себя неоднозначно. С одной стороны, наблюдается тенденция, в которой идеологически левые партии более склонны централизовывать систему образования - это и Социально-демократическая партия в Австрии и Германии, и JanataDal в Индии, и Worker'sParty в Бразилии. В противоположность им американские республиканцы, Христианские демократы Германии, The Austrian People's Party, более склонные к политике децентрализации или и вовсе уходящие от образовательных реформ к другим политическим курсам. С другой стороны, те же страны Латинской Америки демонстрируют примеры того, как левые силы активно децентрализуют образовательные системы, а затем централизуют их обратно. И в этом случае прослеживается тенденция к тому, что левые силы в целом более заинтересованы в реформировании социальных сфер. Вопрос о том, как ведут себя партии разных идеологических принадлежностей в отношении политики перераспределения полномочий не только остается открытым, но и требует большого внимания в работе с каждой конкретной партией в сравнительной перспективе, ее программой и ее пониманием той идеологии, с которой она выступает, ведь правая партия в Пакистане и правая партия в Австралии имеют мало общего в проводимой политике.

Важным выводом этой работы является факт того, что централизация - это процесс, не только активно проводимый в современных демократических федерациях (активнее процесса децентрализации), но и демонстрирующий некоторое понимание правительств разных стран того, что в случае, когда есть потребность в улучшении функционирования какой-либо системы - создание единой системы управления и контроля выглядит наиболее простым и привлекательным способом, который устанавливает жесткий вектор развития и достижения четко поставленных целей. Кроме того, централизация позволяет федеральному центру быстро получать систематизированную информацию о положении дел в образовательной системе по всей стране, что тоже выглядит для него более предпочтительным. Основными причинами, по которым центр может отказаться от идеи централизации для улучшения качества работы - это недостаток ресурсов или особые региональные потребности, унификация которых может привести к негативным последствиям. Вопрос о том, насколько централизационная политика эффективна на самом деле остается открытым, но это уже история для другого исследования.



Библиография:

1. Книги

1.1. Стародубцев А. Платить нельзя проигрывать: региональная политика и федерализм в современной России.-СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2014.-195 с.

1.2. Filippov M., Ordeshook P., Shvetsova O. Designing Federalism: a Theory of Self Sustainable Federal Institutions.-NY.: Cambridge University Press, 2004.-270 p.

1.3. Riker W.H. Federalism. Origin, Operation, Significance.- Boston:Little Brown, 1964.-168 p.

1.4. Bednar J. Robust Federation: Principles of design.- New York: Cambridge MA, 2008.-220 p.

1.5. T.Falleti. Decentralization and the Revival of Subnational Politics.- NY: Cambridge University Press, 2010.-312 p.

1.6. Jones M., Jones R., Woods M. State and territories. An introduction to political geography.- London: Routledge, 2004.- 452 p.

1.7. Ross C. Federalism and democratization in Russia.- NY: Manchester university press,2002.-182 p.

1.8. Валентей С. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы.- СПб: Алтейя, 2008.-318 с.

1.9. Geddes B. Paradigms and Sand Castles.- The University of Michigan Press, 2003.-307 p.

1.10. Schelbert L. Historical dictionary of Switzerland.-Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 2014.-622 p.

1.11. Kingdon, J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. NY: HarperCollins College Publishers, 1995.-304 p.

1.12. George A. Process tracing and historical explanation. // Case studies and theory development in the social science.- London: MIT Press, 2004.- P.205-232.

1.13. Bennett A., Checkel J. Process Tracing: From Philosophical Roots to Best Practices // Process Tracing in the Social Sciences: From Metaphor to Analytic Tool.- NY: Cambridge University Press, 2014.- P. 1-42.

1.14. Skocpol T., Evans P., Rueschemeyer D. Bringing the state back in.- NY:Cambridge University Press, 1985.- 370 p.

1.15. Kaufman R. Crucial needs, weak incentives: social sector reform, democratization, and globalization in Latin America. - NY.: Woodrow Wilson Center Press, 2004.- 560 p.

1.16. McGuinn P. No Child Left Behind and the transformation of federal education policy, 1965-2005. - Lawrence : University Press of Kansas, 2006.- 272 p.

2. Электронные ресурсы

2.1. Every Student Succeeds Act (ESSA) [Электронный ресурс] // U.S. Department of Education. URL: http://www.ed.gov/essa?src=rn (Дата обращения: 09.05.2016).

2.2. Freedom House Reports. Methodology. [Электронный ресурс] //FreedomHouse. URL:https://freedomhouse.org/report/countries-crossroads-2011/methodology-0?page=351&ana_page=354&year=2009 (дата обращения: 20.10.2015).

2.3. National education policy 2009 [Электронныйресурс]: Ministry of education, Government of Pakistan // The United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. URL: http://unesco.org.pk/education/teachereducation/files/National%20Education%20Policy.pdf. (Дата обращения: 09.05.2016).

2.4. Every Student Succeeds Act (ESSA) [Электронный ресурс] // U.S. Department of Education. URL: http://www.ed.gov/essa?src=rn (Дата обращения: 09.05.2016).

2.5. Learn about provincial and territorial education systems in Canada.[Электронный ресурс] //Cicic.ca - The Canadian Information Centre for International Credentials. URL: http://cicic.ca/1125/Education-in-Canada/index.canada. Дата обращения: 08.05.2016).

2.6. The Worldwide Governance Indicators (WGI) project [Электронный ресурс]: Indicators // World bank. URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home (Дата обращения: 21.05.2016).

2.7. Education index [Электронный ресурс]: Data // Human development report. URL: http://hdr.undp.org/en/content/education-index (Дата обращения: 1.05.2016).

2.8. Programme for international student assessment [Электронный ресурс]//OECD. URL: https://www.oecd.org/pisa/home/ (Дата обращения: 1.05.2016).

2.9. GDP per Capita Current US$ [Электронный ресурс]: Data// World Bank. URL: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD (Дата обращения: 1.05.2016).

2.10. Expense % of GDP [Электронный ресурс]: Indicators // World Bank. URL: http://data.worldbank.org/indicator/GC.XPN.TOTL.GD.ZS (Дата обращения: 1.05.2016).

2.11. Data center [Электронный ресурс]// The Comparative Study of Electoral Systems. URL: http://www.cses.org/verify.htm (Дата обращения: 1.05.2016).

2.12. Datasets [Электронный ресрус]// Manifesto project database. URL: https://manifestoproject.wzb.eu/datasets (Дата обращения: 1.05.2016).

2.13. OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education: Australia 2011 [Электронный ресурс] Books // Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) ELibrary. URL: http://dx.doi.org/10.1787/9789264116672-en (Дата обращения: 08.05.2016).

2.14. Loodbruk R. Children's rights in school education [Электронный ресурс] // Australian institute for family studies. URL: https://aifs.gov.au/publications/citizen-child-australian-law-and-childrens-rights/5-childrens-rights-school-education (Дата обращения: 09.05.2016).

2.15. Austria 1997-2000 [Электронный ресурс] // UNESCO. URL: http://www.ibe.unesco.org/International/ICE/natrap/Austria_En.pdf. (Дата обращения: 1.04.2016).

2.16. Austria elections [Электронный ресурс] // Inter-parliamentary union. URL: http://www.ipu.org/parline-e/reports/arc/2017_95.html (Дата обращения: 15.05.2016).

2.17. PISA-Studie in Цsterreich - Chance oder Stagnation? [Электронный ресурс]// PISA-Studiein Цsterreich. URL:http://www.pisa-austria.at/ (Дата обращения: 15.05.2016).

2.18. Educational Policies: Austria (2014) [Электронный ресурс]//PERFAR. URL: http://www.perfar.eu/policy/education/austria (Дата обращения: 15.05.2016).

2.19. Austria [Электронный ресурс]: World data on education // UNICEF. URL: http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Publications/WDE/2010/pdf-versions/Austria.pdf (Дата обращения: 15.05.2016).

2.20. Герхард Шредер: биография [Электронный ресурс]// Lenta.ru. URL: https://lenta.ru/lib/14161916/full/ (Дата обращения: 15.05.2016).

2.21. The educational system in Belgium [Электронный ресурс] // CEPS. URL: http://aei.pitt.edu/14575/1/Includ-ed_FG_on_Ed_System_in_Belgium.pdf. (Датаобращения: 16.05.2016).