В проект новой «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (до 2020 года)» [12], разработанный Минэкономразвития России, вошло положение о том, что в стране, при условии реализации инновационного сценария, в будущем «важнейшее значение будет иметь «инфраструктурный эффект» формирования городских агломераций, связанный с реализацией проектов строительства новых энерго-мощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, образовательной и инновационной инфраструктуры». Отголоски этого положения слышны были в течение всего года в выступлениях муниципальных и региональных руководителей, массово озаботившихся агломерированием на подотчетных им территориях.

Но вбросив правильную, по сути, идею развития городских агломераций в массы, федеральный центр не пояснил четко, что он имеет в виду под таким развитием. В итоге по-прежнему каждый трактует «генеральную линию» в меру своей фантазии: от укрепления взаимодействия между органами местного самоуправления входящих в агломерацию муниципальных образований до объединения всех этих муниципальных образований в один «супергород» с общим органом управления.

Все это дает основания, особое внимание уделить вопросу о моделях агломераций и управления ими в современной России, проанализировать дальнейшие тенденции развития городских агломераций.

Прежде всего, считаю необходимым провести небольшой обзор состояния городских агломераций сегодня.

Если не само агломерирование, то предпосылки к его зарождению и появлению в России начали складываться еще в XIX веке, по ходу развития капиталистических отношений. И в условиях России с ее гигантскими расстояниями другие варианты - невозможны. В условиях России - городские агломерации особенно востребованы. Урбанизация, наряду с развитием транспортных магистралей, - одно из мощных средств эффективного преодоления специфического для России «барьера пространства». Этот процесс проявляется в развитии различных форм территориальной, урбанистической концентрации, и в частности в ускоренном росте именно крупнейших городов и на их основе сети городских агломераций. Однако ее формирование в 1990-е гг. определенно затормозилось. Началось попятное движение - сокращение числа жителей не только в спутниковых зонах, но и во многих городах-центрах.

Эксперты Г.М. Лаппо, П.М. Полян и Т.И. Селиванова выделяют в РФ 52 агломерации, 43 из которых расположены в европейской части страны [29, С.15].

Так же надо сказать, что по состоянию на 2007 г. в городах проживало 106 млн. чел. или 73,3% населения России. В агломерациях проживало 66,6 млн. чел. (62,5% городского населения и 45,1% всего населения России)[19]. Расположение агломераций совпадает с основной полосой расселения, а степень их развитости убывает с запада на восток. Из 52 агломераций России 43, или 83%, находятся в Европейской части России. В 34 субъекте Федерации из 83 городских агломераций отсутствуют. В районах Сибири и Дальнего Востока расположены 9 агломераций [46, C.18].

На практике сложилась следующая ситуация: на европейской территории России сконцентрированы городские агломерации, имеющие высокий класс развитости. Большинство сильно развитых агломераций расположены в Европейской части страны. Здесь наблюдается наиболее густая сеть агломераций. В Центральной России практически все столицы субъектов федерации являются ядрами агломераций.

Между 1989 и 2008 гг. лишь 24 агломерации из 52 увеличили число жителей. В оставшихся 28 городских агломераций наблюдалась убыль численности населения [46, C.19]. Депопуляция, утрата сельской местностью способности пополнять городское население, спад промышленного производства, утечка рук и мозгов за рубеж, значительное число людей, живущих за чертой бедности, усугубляли кризис городов и агломераций. Постсоветское время характеризуется естественной убылью населения, изменениями в социально-экономической жизни страны, сменой векторов развития, началом процессов стягивания населения в особо крупные города и их пригороды и, как следствие, опустыниванием сельской местности.

Однако постсоветский период сказался на развитии городских агломераций не только отрицательно. Новая экономическая ситуация и развитие рыночных отношений стимулировали рост одних крупных городов (в том числе промышленных) и стагнацию или сокращение роста других.

Новыми тенденциями развития городских агломераций в постсоветской России можно считать:

· интенсификацию связей между городом-ядром и пригородом;

· расширение зоны влияния городов-ядер;

· стягивание населения в города и агломерации;

· концентрацию капиталов, «умов», наиболее квалифицированной рабочей силы в наиболее крупных городах и их пригородах (агломерациях);

· распространение влияния административно-территориальных преобразований на внутреннюю структуру городской агломерации.

Как это уже раннее отмечалось, в настоящий момент в международной практике получили распространение три модели управления городскими агломерациями:

- двухуровневая модель, при которой управление осуществляется муниципалитетами двух уровней: муниципалитет верхнего уровня создается на территории всей агломерации, муниципалитеты нижнего уровня формируются на отдельных территориях, входящих в агломерацию;

- одноуровневая модель, при которой на территории агломерации в целом создается единая управляющая структура (муниципалитет);

- фрагментированная система управления, при которой на территории агломерации не создается единого органа власти, управление осуществляется многочисленными самостоятельными муниципалитетами, различным образом взаимодействующими друг с другом.

Говоря про управления городскими агломерациями в России, необходимо обозначить исходные позиции данной проблемы:

* В СССР города были лишены собственных основ и механизмов управления. Оно было заменено жестким централизованным отраслевым планированием.

* В арсенале советской науки не было исходных принципов и рекомендаций относительно управления объектами сложной социальной природы - городами, регионами, государством. Две отрасли гуманитарных наук - государствоведение и правоведение - обошли вниманием феномен ХХ столетия - крупный город. Наука о городе как таковом (градостроительство имеет к ней лишь частичное отношение) не сформирована до сих пор. За 70 лет не было принято ни одного закона, направленного на регулирование сложнейших правоотношений в процессе развития городов и градосистем (урбосистем).

* Крупнейшие города мира и их агломерации до сих пор остаются неуправляемыми или слаборегулируемыми со стороны городских властей. Как засвидетельствовал Всемирный форум ООН по проблемам городов ХАБИТАТ-II (Стамбул, май-июнь 1996 г.) [46, C.22]., из 2300 крупных и крупнейших городов лишь 22 могут гордиться хорошо налаженной практикой управления, в их числе Париж и регион Иль-де-Франс, Лондон (Большой), Вена, Стокгольм и некоторые другие. Полагаем, что изучение этого опыта поможет создать конструктивную теорию города и/или среды обитания.

Сегодня в более чем 80 странах мира формируется новый тип управления городами и их агломерациями, не сводимый к государственному, региональному, муниципальному и тем более местному самоуправлению. Это так называемое «метрополитенское управление», или управление крупной городской агломерацией.

* По степени сложности в качестве объектов управления крупнейшие города и их агломерации занимают второе место после государства. Некоторые научные школы считают, что современные градосистемы сложнее, чем государства адекватной демографической емкости.

Общих черт у российских и зарубежных агломераций, конечно же, больше, чем различий. И иностранный опыт нам необходим в полной мере. Однако управление российскими городскими агломерациями имеет свои особенности. В частности российские муниципальные власти - неважные переговорщики. На Западе у муниципалитетов есть четкий ориентир, формирующий их переговорную позицию - увеличение на подконтрольной им территории стоимости ресурсов, являющихся основой их бюджетов. Для российских муниципальных властей свойственна большая степень зависимых от перечислений из регионального бюджета, все это не так важно, а значит, и их переговорная позиция будет менее внятной.

В современной ситуации более адекватной моделью управления агломерацией является построение системы договоренностей, согласований и совместных проектов между различными поселениями, муниципальными образованиями и районами при главной координирующей роли региональной власти и власти городского центра.

Примеры подобных моделей есть в Твери и Челябинске, хотя наибольшее применение они нашли за рубежом.

Поскольку в России продолжаются поиски модели организации структур управления городскими агломерациями, целесообразно изложить важнейшие принципы управления исходя из трех его составляющих: Объект - Механизмы - Субъект.

Итак, можно назвать следующие принципы:

1. Объект сложной антропогенной и социальной природы первичен, субъекты управления вторичны. Крупнейшие города и градосистемы, являясь сложнейшими объектами управления, во многом предопределяют организационные структуры и механизмы управления ими. Поэтому особенности развития этих объектов необходимо постоянно, всесторонне и глубоко изучать.

У нас же в стране с 30-х годов после дискуссии о «социалистическом расселении» и «соцгороде» утвердилось понимание города лишь как «территории» для размещения производства и расселения трудящихся. В результате столь узкого подхода, несмотря на быстрое строительство городов, не была создана наука о городе и не сформировалось собственно городское управление. Поэтому сегодня необходимы новые подходы к городам как отправная точка для реформы городского управления.

2. Механизмы городского управления детерминируются внешней средой и диктуются городом как адаптивно-адаптирующейся системой. Город, будучи сложнейшей системой, нуждается в глубоком и точном знании управленческих механизмов, как диктуемых государством (внешней средой), так и присущих собственно городу. Это знание (получаемое моделированием) должно:

- предельно критически заимствовать конкретные механизмы функционирования других городов, особенно зарубежных;

- ранжировать методы регулирования пространственной структуры города и его агломерации (зон и структур). В мировом опыте стало нормой дифференцирование процентных ставок в рентных, например, отношениях по зонам.

Выявление и ранжирование механизмов на внешние (государственные) и собственно городские исключительно важно для 30 крупнейших и крупных городов России, выполняющих реальные общегосударственные экономические и пространственно-коммуникационные функции. Создается, таким образом, основа для экономических договорных и иных отношений в системе «город - государство».

3. Субъект управления должен осознать и делимитировать свой объект как целостность и относительную автономность. Открытость и широта функций крупнейших городов и их агломераций создают постоянную проблему делимитации и определения их границ как объектов управления.

Условимся, что естественных территориальных границ в крупнейших городах быть не может, так как они не только постоянно расширяются подобно масляному пятну, но и выносят свои функции в близлежащие города, образуя, таким образом, агломерации поселений.

Городская агломерация - это целостный объект, та относительно автономная система, функционирующая в суточно-недельном цикле жизнедеятельности населения, которая принята мировой практикой в качестве объекта управления городом.

Не менее важно выявление реальных социально-пространственных структур крупнейшего города как ключевое условие организации внутригородских институциональных структур управления - районов и общин.

4. Принцип четвертый: структура объекта сложной природы (города) иерархична. Крупнейшие города обладают 6 -11-уровневой реальной социально-пространственной организацией - от кварталов до агломерации, выполняющей функции города. Эта иерархичность требует адекватной иерархии управления. Однако мировой опыт управления как деятельности, имеющей собственную структуру самоорганизации, выработал оптимум, ограниченный, как правило, тремя-пятью уровнями институциональной организации городского управления.

Рассматриваемый принцип требует глубокого знания реальной иерархии города, а также постоянного мониторинга функций и дисфункций каждого уровня его социально-пространственной структуры (и города в целом). Любой город уникален в своем развитии, и для успешного управления им необходимо знать происходящие процессы. Слепое копирование структур управления лишено всякого смысла.

Как показывает мировой опыт, крупнейший город почти всегда имеет зоны первого уровня, которые вносят деструктивные процессы в целостное его развитие и, как следствие, социальную дисгармонию (разрыв в качестве городской среды, дисбаланс жилья и мест труда, транспортные проблемы и т.п.). Поэтому такие общегородские зоны должны своевременно выявляться. Необходимо разрабатывать долгосрочную стратегию их устранения. Управление же ими сохраняется только за общегородской властью. Сами эти зоны обеспечиваются лишь отдельными службами управления на основе принципа дополнительности. Придание зонам властно-управленческих функций весьма опасно, поскольку это усугубляет нарушение целостности города, сегрегирует социальные процессы и качество городской среды.

Следует особо остановиться на управлении агломерацией. Мировой опыт сводит его к трем типам в зависимости от степени развития:

* ассоциативное, или координационное, управление, когда органы власти поселений и местных структур с помощью созданной ими ассоциации решают общие проблемы агломерации. Этот тип является самым распространенным, он присущ менее развитым агломерациям и отличается более низкой эффективностью;

* промежуточный тип, когда в правоотношениях ассоциации субъектов за главным городом государство законодательно закрепляет ряд приоритетов в решении общих проблем и в механизмах управления агломерацией;

* наиболее эффективное управление достигается при единстве органов распорядительной власти и органов управления агломерацией. На основе этого принципа управляются уже 36 крупнейших «метрополий». Подобный тип управления присущ государствам всех известных типов управления и детерминируется развитостью агломераций как таковых. Это еще раз подтверждает вывод исследователей программы «Как управляются метрополии?» (университеты Барселоны и Парижа и Институт урбанизма Иль-де-Франс): градосистемы не сводимы ни к муниципальному, ни к местному, ни к государственному типам управления[53, С.29].

5. Плодотворное управление требует, чтобы объект более полно отражался в субъектах управления. Известно то, если управляющая система чрезмерно упрощена, она не способна целенаправленно воздействовать на объект. Для управления городов бывшего СССР характерно именно такое крайнее упрощение, поскольку горожане оказались отчуждены от принятия властных решений; районный уровень управления являлся «приводным ремнем» городского и был малоэффективен из-за высокой численности населения (более 100 тыс. жителей); понятие об агломерации и управлении ею отсутствовало.

После 1985 г. политики и управленцы оказались не подготовлены к выполнению управленческих функций. Они стали раздавать избирателям обещания упростить структуры управления городами, продолжая формировать их по канонам государственного. В итоге на 12-м году реформ в России нет ни одного города и ни одной агломерации, которые подверглись бы осмыслению и изучению с позиций «объект и его сложно-субъектная организация управления».

Планировщики советского градостроительства не владеют методологией и процедурами выявления социально-пространственных структур городов (хотя профессионально подготовлены к решению таких задач), поскольку необходимости в подобных исследованиях раньше не было. Этим опытом обладает Афинский центр экистики - науки о человеческих поселениях (всемирно известный Центр Константина Доксиадиса). Именно на основе его методологии и процедур мы провели исследования и в 1992 г. предложили Моссовету образовать в Москве 82 района вместо 33. Правительство Москвы и Дума создали в границах Московской кольцевой автодороги 116 районов[39]. Это хорошее начало, если будут организованы общины в микрорайонах и кварталах согласно принятому в июне 1996 г. муниципальному закону «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве».

6. Принцип дополнительности - обеспечивает снижение иерархии управляющей системы и соответствие субъектов управления своему объекту. Этот принцип, известный в других фундаментальных науках и теории систем, к сожалению, не разрабатывается в управлении системами социальной природы, хотя черты его в реальном управлении городами нередко очевидны, например, в создании органов с «межрайонными» или субгородскими функциями.

Опыта формирования агломераций и организационного их оформления фактически нет. В Федеральном Законе №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [2] понятия агломерации нет. Но есть понятие межмуниципального управления, возможности межмуниципального взаимодействия (ФЗ 131, гл. 9)

Механизмы современного управления городской агломерацией станут действенны только тогда, когда будут взаимоувязаны ключевые блоки первого уровня функционирования города как системы. При этом особое значение имеет разработка соответствующей правовой, информационной и программно-проектной базы.

Сегодня этого нет ни в одном из российских городов, которые только приступили к созданию собственного управления, однако федеральный уровень реформ и прежде всего формируемая правовая система не способствуют решению данной задачи. Например, статьи 12, 130-133 Конституции России, являясь гарантами возрождения городского и местного самоуправления, даже не упоминаются в базовых законах, включая закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». В правовой системе, целевых программах развития страны по-прежнему забыто 3200 городов и 125 агломераций. Если они и упоминаются, то в качестве географических координат, а не объектов управления.

Исключение составляет Москва по причине не только столичного статуса, но и искусства управления городских властей, упорно формирующих ресурсный потенциал столицы.

Огромное значение для управляемости большим городом имеет его генеральный план. Однако исторически сложившиеся методология и содержание такого плана оказались непригодными для бурно развивающихся крупнейших городов и их агломераций с присущими им сложнейшими проблемами. Ведущие центры европейских государств, приступив к соответствующим исследованиям еще в 40-х годах, к 80-м разработали новый тип программно-проектного документа - стратегическую программу развития города или градосистемы, который будучи приспособлен к каждой стране вместе с тем носит общий характер.

В России приступили к поискам новой методологии в 1976 г., завершив их в 1994 г. после принятия новой Конституции. Наша модель организации разработки и реализации программы имеет существенные отличия от зарубежных. Она рассчитана на развитие городов в России и других трансформирующихся странах в переходный период (на Всемирном форуме ХАБИТАТ-II модель демонстрировалась в качестве лучшей практической работы).

Города смогут быть управляемыми в том случае, если они будут использовать мировой опыт по созданию в каждом городе собственного кодекса. Для этого предстоит провести следующую работу:

* городские уставы и акты должны базироваться на предварительной программной разработке объектной основы и стратегии развития города, осмыслении организации управления городом и его агломерацией;

* необходимо приступить к кодификации огромного количества законов и норм (федеральных, субъектов федерации и городских) в четкую и понятную структуру. Сегодня же невозможно разобраться даже в столичных нормах, опубликованных в разных изданиях;

* крупнейшим градосистемам следует иметь собственные градостроительные и иные нормативы как важнейшие механизмы регулирования развитием города. Готовить их должны местные специалисты-профессионалы.

Чтобы плодотворно управлять городом, нужна соответствующая информационная база. При этом в распоряжении мэра должно быть не многотомье статистики, а предельный минимум показателей, который отражает причины и ожидаемые последствия деструктивных процессов. Пока же мировая практика такой минимум еще не выработала, поскольку не создана конструктивная теория города и не разработаны убедительные модели его функционирования.

Мы не можем ждать, когда это будет сделано. Необходимо самим разрабатывать хотя бы «рабочие модели» каждого крупнейшего города. Наши 40-летние исследования позволили понять уникальность российских городов и определить те проблемы, которых нет в городах других стран. Подробно мы изложили эти проблемы и пути их решения в трех докладах на форуме ХАБИТАТ-II.

Зрелость информационной базы города подразумевает прежде всего единство трех видов характеризующей его информации: картографической и иной визуальной, статистической и текстовой (лингвистической).

Городское управление можно считать окончательно сформированным, если горожане и организации в порядке информирования будут получать планы своих микрорайонов и общин, доклады (белые книги) мэров, а молодежь - кодексы родного города.

Глава 2. Анализ управления Московской городской агломерацией