Система местного самоуправления в Воронежской области

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Оглавление

Введение

1. Теоретико - методологические основы местного самоуправления в РФ

1.1 Понятие и теории местного самоуправления

1.2 Законодательные основы местного самоуправления

1.3 Модели организации муниципальных образований

2. Территориальная организация местного самоуправления в Воронежской области

2.1 Нормативно - правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления

2.2 Структура муниципальных образований Воронежской области

2.3 Территориальная организация муниципальных образований в Аннинском районе

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы исследования. Формирование в России демократического государства в качестве первостепенной задачи предполагает развитие местного самоуправления как фундамента государственного строительства. В ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении говорится о том, что местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Реформирование организации местной власти в Российской Федерации показало не только жизнеспособность местного самоуправления, но и наличие больших резервов в его развитии и совершенствовании. Местное самоуправление, представляя собой сложное явление современной социальной практики, пока еще недостаточно эффективно и не всегда востребовано обществом - как самостоятельная форма народовластия.

В большинстве работ, посвященных организации местного самоуправления в России и регионах, делается акцент на решение вопросов экономической и финансовой основы муниципальных образований без должного внимания к территориальной организации муниципалитетов, к обоснованному формированию границ различных таксонов местного самоуправления. Однако, само местное самоуправление может стать по настоящему действенным инструментом разрешения местных проблем только в том случае, если имеет территориальную основу, которая служит обеспечением всех реализуемых на муниципальном уровне проектов, является по своей сути тем первичным звеном в системе взаимосвязанных условий и средств улучшения качества жизни населения местных сообществ, источником развития и повышения эффективности самой муниципальной экономики, т.е. экономического базиса муниципалитетов.

Именно поэтому проблема территориальной организации местного самоуправления со всей очевидностью превращается в первоочередную.

Актуальность ее решения обусловлена следующими обстоятельствами:

- во-первых, существующее в России территориальное деление унаследованное от СССР и механистически перенесенное в современные условия заметно ограничивает возможности реализации закрепленных за 4 местным самоуправлением полномочий;

- во-вторых, осуществляемые ныне процессы реформирования местного самоуправления, разграничения прав собственности, построения новой системы бюджетного федерализма, в том числе формирования межбюджетных отношений в системе «органы государственной власти - органы местного самоуправления», существенно корректируют объем и структуру экономических ресурсов, которыми распоряжаются местные органы власти;

- в-третьих, несмотря на принимаемые меры разрыв в уровнях развития муниципальных образований, функционирующих даже в рамках одного субъекта РФ остается значительным, а зачастую и возрастает;

- в-четвертых, Россия приступила к масштабной реформе местного самоуправления, реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Оценка происходящих при этом изменениях в территориальной организации муниципальных образований становится необходимым условием эффективного управления процессами ее развития.

Различные аспекты данного исследования освещались в научных работах. В настоящее время разработаны концептуальные положения проводимой сегодня реформы местного самоуправления в Российской Федерации и сделаны предложения по совершенствованию регулирования соответствующих отношений между государственными и региональными органами управления.

Значительный вклад в разработку выше указанных проблем внесли:

С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, О.В. Берг, Ю.С. Васютин, В.И. Васильев, Т.А. Васильева, И.В. Выдрин, А.Г. Гладышев, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаева, А.Н. Кокотов, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.А. Лапина, B.C. Мокрый, И.И. Овчинников, А.И. Попов, Н.В. Постовой, А.Л. Слива, О.А. Савранская, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, М.З. Фейгин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, Е.Н. Щендригин и др.

Теоретическим вопросам территориальной организации местного самоуправления посвящен ряд диссертационных исследований (О.Н. Ванеев, Н.И. Захаров, A.M. Медведев, В.И. Михайлов) и научных статей в периодической печати (В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, СП. Кузнецов, А.А. Уваров и др.).

Вместе с тем, несмотря на множество предпринятых попыток, принципы территориальной организации местного самоуправления, как совокупность основополагающих экономических и законодательных норм, изучены недостаточно. Не исследована в полной мере практика в этой сфере общественных отношений. В связи с чем возникают значительные трудности в интерпретации и реализации соответствующих норм ФЗ №131 от 06.10.2003 г., которые негативно сказываются на модернизации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Предметом исследования являются отношения, процессы и инструменты муниципального управления, обеспечивающие развитие территориальных основ местного самоуправления в Аннинском муниципальном районе Воронежской области.

Объект исследования - система местного самоуправления в Воронежской области.

Целью исследования - выявить особенности и направления развития территориальной организации муниципальных образований и предложить научно - практические меры по совершенствованию управления данным процессом.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

изучить теоретико - методологические основы местного самоуправления в РФ;

изучить нормативно - правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления;

охарактеризовать структуру муниципальных образований в Воронежской области;

охарактеризовать практическое применение территориальной организации муниципальных образований в Аннинском районе;

определить достоинства и недостатки территориальной организации муниципальных образований;

внести предложения по совершенствованию территориальной структуры муниципальных образований.

Рабочая гипотеза исследования состоит в обосновании научного предположения, что развитие основ территориальной организации местного самоуправления сопряжено с совершенствованием федерального и регионального уровней административно-территориального устройства.

Теоретической и методологической базой исследования послужили положения, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых по проблемам формирования и развития экономической основы местного самоуправления, совершенствования механизмов управления местным хозяйством, муниципальной собственностью.

Методологическую основу исследования образуют общенаучные методы познания, в первую очередь, диалектический и историко-логический, а также методы системного, компаративного, структурно-функционального, экономико-статистического анализа.

Важную роль в исследовании сыграла реализация принципа единства экономической теории, политики и практики.

Информационную базу исследования составили программные и прогнозные разработки органов государственной власти Российской Федерации, федеральные директивны и нормативные документы, законодательные (правовые) акты федерального, регионального и местного уровня, данные муниципальной статистики, текущая отчетность органов местного самоуправления городов и районов Воронежской области, фондовые материалы администрации Воронежской области, определяющие направления современной практики формирования и развития экономической основы местного самоуправления, материалы, полученные автором в региональных и местных органах власти, ресурсы сети Интернет.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

- выявлены особенности формирования и векторы развития экономической и территориальной основы местного самоуправления, учитывающие изменения в институциональных условиях, механизмах формирования и использования ресурсной базы местных сообществ;

обобщен и систематизирован опыт муниципальных образований субъектов РФ по развитию территориальных основ местного самоуправления, отличающихся применением инновационных подходов, разнообразием применяемого инструментария;

установлены изменения в территориальной основе муниципальных образований Воронежской области и факторы их детерминирующие;

Теоретическая значимость исследования состоит в развитии концептуальных основ управления процессами формирования и использования территориальной организации местного самоуправления, что позволяет углубить теоретические представления о направлениях и экономико-организационном обеспечении ее развития.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в работе выводы и рекомендации, адресованные органам местного самоуправления, могут быть использованы при разработке социально-экономической политики муниципальных образований, целевых программ развития местного самоуправления.

1. Теоретико - методологические основы местного самоуправления в РФ

1.1 Понятие и теории местного самоуправления

Термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами трактуется различно.

В частности, Леонтьев Г. определяет местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением Леонтьев Г. Местное самоуправление -- ресурс государства для управления развитием//Местное самоуправление. - 2005.№ 22 - С.5.».

Другая трактовка местного самоуправления определяет его «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью, или которые принадлежат им по общему праву Коваленко А. Муниципальное право. Учебник для юридических ВУЗов. - М. 1998. - С.47-53.».

Существует еще ряд толкований этого понятия, но все они сводятся к следующему: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами; законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Российская газета. - 2003. - 8 октября..

Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления. С деятельностью местных органов власти неизбежно сталкивается каждый гражданин, поскольку одной из основных целей местного самоуправления Филиппов Ю., Гассий В. Развитие местных сообществ - путь в будущее России.//Муниципальная власть.-2004.- № 6. - С. 24. является объединение людей, превращение их в общность с близкими для каждого целями.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. На наш взгляд, следует особо отметить, что в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед своим населением.

Конституция Российской Федерации не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской федерации в области местного самоуправления.

Основываясь на российском законодательстве о местном самоуправлении, рассмотрим его характерные особенности.

Во-первых, местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований и имеет особый субъект - население, осуществляющее местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.

Во-вторых, местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций.

В-третьих, местное самоуправление имеет особый объект управления. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Российская газета. - 2003. - 8 октября..

В-четвертых, одним из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти является его самостоятельность, гарантируемая государством Статья 12 Конституции Российской Федерации (принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). . Это находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством.

Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и, вместе с тем, его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.

В-пятых, важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований.

Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения, что обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением, формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения Пронина Л. Местное самоуправление в России: к новым приключениям//Местное самоуправление.-2005. - № 15. - С. 19..

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п. Мирошниченко Е. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития.//Законодательство. - 2005. - №4. - С. 31. .

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Сегодня представляется очевидным тот факт, что для формирования гражданского общества в России необходимо обеспечить согласование демократических устремлений, исходящих от государства, с реализацией самоуправленческого потенциала на низовом уровне публичной власти. Местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, так как это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов, а прежде всего форма осуществления власти народа.

Следует отметить, что качественное функционирование органов местного самоуправления в Российской Федерации - это не только непосредственное развитие системы демократии в целом как одного из качественных показателей наличия гражданского общества в России, но и фактическая составляющая концепции национальной безопасности страны Тепляшин И.В., Фастович Г.Г. Место и роль органов местного самоуправления в эффективной деятельности государственного механизма современной России // Государственная власть и местное самоуправление. - № 12. - 2011 . - С. 22..

На данный момент местное самоуправление еще не в полной мере отвечает своему предназначению в качестве интегрирующего фактора, который способен задействовать и активизировать глубинные механизмы саморегулирования общества. На муниципальном уровне остаются нерешенными многие проблемы, наличие которых обусловлено общим состоянием государственно-правовой действительности.

Таким образом, признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует также коллективный интерес местной общины, местного сообщества, т.е. муниципальный интерес. Последний состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории.

Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики. Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе Система муниципального управления: Учеб. для вузов / под ред. Зотова В.Б.. - М., 2010. - С. 22.. Для оценки этой роли и функции общество разделяется на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый - власть (функция власти, политическая функция); второй - бизнес (хозяйственная функция); третий - гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то, на наш взгляд, можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции.

Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть, реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.

Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.

Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества.

1.2 Законодательные основы местного самоуправления

В настоящее время на этапе становления местного самоуправления в России необходимым условием его развития является четкое правовое регулирование сферы деятельности местного самоуправления. Такое регулирование, имея основополагающее значение для функционирования муниципальных образований, должно проводиться на основе конституционных принципов осуществления местного самоуправления и научных разработок об определении круга вопросов местного значения.

Под правовыми основами местного самоуправления понимают совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов Муниципальное право / под ред. Ю.А. Дмитриева].- М.: Эксмо, 2005. - С. 88..

В Конституцию РСФСР термин «местное самоуправление» был включен в 1991 г. Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции РФ 1993 г. органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства, как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

Представление о современной нормативной базе местного самоуправления в России может дать системный анализ действующего законодательства.

1. Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов Федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: пособие к электронному учебно-методическому комплексу «Стратегия развития муниципальных образований» / под ред. В.В. Бакушева. - М.: Изд-во РАГС, 2007. - С. 23.6. Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции РФ. Данная статья устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Отдельная глава 8 Конституции РФ полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации. В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления.

В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конституция РФ прямо указывает такие полномочия местного самоуправления, как:

- владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

- формирование, утверждение и использование местного бюджета;

- установление местных налогов и сборов;

- осуществление охраны общественного порядка.

2. Согласно Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция РФ устанавливает приоритет правил, закрепленных международным договором Российской Федерации, над правилами, закрепленными федеральным законом. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в Российской Федерации в первую очередь стали:

а) Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1 994 г.;

б) решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;

в) Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) См.: Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 1985. - 15 октября // Бюллетень международных договоров, 1998. - № 11., подписанная Россией в 1996 г. и ратифицированная в 1998 г.

Европейская хартия о местном самоуправлении -- конечный результат ряда инициатив и многолетней законотворческой работы в рамках Совета Европы. В этот документ включены международно-правовые нормы, которые отражают общие тенденции развития муниципально-правовых отношений в большинстве развитых государств мира.

Цель Европейской хартии о местном самоуправлении - создать отсутствовавшие ранее общеевропейские нормативы определения и защиты прав местных органов власти, ведь именно эти органы находятся ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь.

Правовые нормы хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение - обязательное условие для присоединения к ней любого государства Европы.

Оценивая реализацию требований хартии, можно выделить несколько групп основополагающих положений, относящихся к конституционным основам местного самоуправления, сфере его компетенции, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю над деятельностью муниципальных образований.

Некоторые теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении следует считать теоретическим обоснованием современной концепции муниципальной реформы в России. В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы требования хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как выборность местных органов, сочетание форм прямой и представительной демократии; самостоятельное принятие решений, свободный выбор средств и способов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компетенции; полные и исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантии невмешательства в их деятельность, если этого не требует закон; расширение компетенции путем делегирования дополнительных государственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов; согласованное принятие государственными органами решений, связанных с регулированием отдельных отношений в сфере местного самоуправления Муниципальная служба: организационно-правовое, кадровое и документационное обеспечение: учебно-методический комплекс / под общ. ред. Р.И. Мельниковой]. - Воронеж: ВИЭСУ, 2009. - С. 43..

Современный этап нормативной основы местного самоуправления представлен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который является стрежневым в системе правового регулирования местной власти. В основу Закона была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. В то же время впервые в России законодательно закреплена система «совет - управляющий», возникшая и получившая распространение в США.

В этом законе раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль последнего в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона от 2003 г. представлена в табл. 2 Муниципальная служба: организационно-правовое, кадровое и документационное обеспечение: учебно-методический комплекс / под общ. ред. Р.И. Мельниковой]. - Воронеж: ВИЭСУ, 2009. - С. 53..

Закон нацелен на то, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством, улучшить правовые условия для организации местного самоуправления.

Таблица 1 - Структура Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Глава	Статья	Наименование
1	1-9	Общие положения
2	10-13	Принципы территориальной организации местного самоуправления
3	14-18	Вопросы местного значения
4	19-21	Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
5	22-33	Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
6	34-42	Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
7	43-48	Муниципальные правовые акты
8	49-65	Экономическая основа местного самоуправления
9	66-69	Межмуниципальное сотрудничество
10	70-78	Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью
11	79-82	Особенности организации местного самоуправления
12	83-86	Переходные положения

Имеют важное значение такие федеральные законы как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ. В целом же нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законах, причем многие из них сегодня пересматриваются.

Несмотря на вступление в силу ФЗ № 131 с 01.01.2009 г. на всей территории Российской Федерации, процесс совершенствования федерального законодательства по вопросам местного самоуправления продолжается в рамках его реформирования в свете реализации ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В научной литературе отмечается, что федеральные законодательные акты могут быть классифицированы точнее с точки зрения их роли в осуществлении регулирования местного самоуправления.

Первую группу таких законов образуют базовые, рамочные законы (об общих принципах организации местного самоуправления). Второй группе законов соответствует статус специализированных актов (например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»). Наконец, третью группу составляют отраслевые законы, формирующие полномочия муниципальных органов в разных областях правового регулирования Курочкин А.А. Правовые основы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 9. - С. 16..

Организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному ведению федерации и субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимается федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта Российской Федерации, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта не может противоречить федеральному закону.

1.3 Модели организации муниципальных образований

территориальный местное самоуправление

Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, Конституция "спроецировала" демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.

Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами - уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.Зотов В.Б. Муниципальное управление - М.: ЮНИТИ, 2007.- С.89.

Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова "не входят" применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают:

необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;

необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.

Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.

Что касается собственно выбора модели местного самоуправления, то здесь Конституция России устанавливает только самые общие рамки. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных "государственно-муниципальных" органов и предметов ведения, что не характерно для многих зарубежных стран. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.

Ключевыми запланированными изменениями стали:

переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;

создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления - поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;

четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств. Иванов В.В. Муниципальное управление - М.: ИНФРА-М, 2006.- С.27.

Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона №154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.

Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и "интервенций";

федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;

принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;

закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил "общую рамку" муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к "германской" модели, которая "подходила" одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.

Следует отметить, что законодатель зачастую выбирал наиболее "ограничительные" формы функционирования муниципальных образований, из числа соответствующих Конституции России. Так, принцип "закрытого перечня" вопросов местного значения (закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели. Тем не менее, в целом использованные в новом Законе формы носили вполне европейский характер. Однако здесь нужно учесть два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную "картину" местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе. Как представляется, определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике.

Виды моделей организации местной власти.

Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования его официальным представителем, и главой местной администрации. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.

Вторая модель. Глава муниципального образования избирается непосредственно населением и соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному органу местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Положительная сторона такой модели заключается в ограничении концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего реализацию исполнительно-распорядительных функций по распоряжению средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности с главой муниципального образования, отделенного от этих важных полномочий. Велиева Д.С., Лысенко В.В., Капитанец Ю.В., Кулушева М.А., Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". М., 2007.

Третья модель. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе. Это разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетен в первую очередь населению муниципального образования, а также представительному органу как его председатель.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрани одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности, функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава местной администрации и как его руководитель. Такая модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

2. Территориальная организация местного самоуправления в Воронежской области

2.1 Нормативно - правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления

Основным нормативно-правовым актом регулирующим вопросы территориальной организации муниципальных образований является Федеральный закон №131 от 6.10.2003г.

Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки. Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного и административно-территориального устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов.

Муниципальное образование -- городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие: наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление; устав муниципального образования; обособленная муниципальная собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона №131. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г

Отсюда:

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;