Система местного самоуправления в Воронежской области

- поселение - городское или сельское поселение;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;

При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др. Принципиальными позициями существующего законодательства при формировании муниципальных образований следует считать:

а) Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

б) В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

в) Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, границы муниципального района -- с учетом транспортной доступности административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципальной района.

г) Границы поселения не могут пересекаться границами населенной пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другой поселения.

д) К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью населения, можно найти в Распоряжении Правительства РФ от 25 мая 2004г. №707-р, которое утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004г. №707-р (в ред. распоряжений Правительства РФ от 08.09.2004 N 1165-р, от 04.11.2004 N 1397-р)

Муниципальные образования делятся на четыре группы:

а) городские и сельские поселения;

б) муниципальные районы;

в) городские округа;

г) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Делая вывод всего вышесказанного, следует заключить, что территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне поселения. На втором -- муниципальные районы.

Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила -- городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.

Безусловно важным является ситуация для определения границ муниципальных образований, предусматривающая учет административно-территориального устройства страны и регионов.

Административно-территориальное деление -- разделение территории субъекта Федерации на административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей РФ, жителей данного субъекта РФ, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов. В отличие от данного деления устройство территорий муниципальных образований преследует лишь цель упорядочения осуществления местного самоуправления.

Административно-территориальная единица -- внутренняя часть территории субъекта Федерации в установленных границах, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения на ней всех тех государственных и местных задач, что необходимы для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны.

Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы, сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов -- села, деревни, станицы,. Сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа, города, районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе. Есть административный район и муниципальный район, село, город как населенные пункты и сельское, городское поселения как муниципальные образования. Поэтому важно уяснить соотношение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпадать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами, например, границах административного района могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ.

В то же время ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ. Так, Закон устанавливает, что в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.

Совокупность муниципальных образований в субъектах Федерации весьма подвижна -- причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, к упразднению некоторых из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к иным существенным изменениям их статуса. Все эти отношения требуют нормативного упорядочения.

Преобразование границ муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления». Инициатива населения о преобразовании границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

При этом, мы считаем, что закрепление границ муниципальных образований удобнее проводить опорой на три основных правила:

1) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы (населенного пункта), его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы (населенного пункта);

2) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов);

3) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т.п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов)

Границы муниципальных образований должны устанавливаться и изменяться в соответствии со следующими требованиями:

а) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;

б) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

в) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

г) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

2.2 Структура муниципальных образований Воронежской области

Воронежская область расположена в центральной полосе европейской части России. Граничит: на юге -- с Украиной (Луганская область) и Ростовской областью, на западе -- с Белгородской областью, на северо-западе -- с Курской, на севере -- с Липецкой областью, Тамбовской областями, на юго-востоке -- с Волгоградской областью, на востоке -- с Саратовской областью. Площадь территории области -- 52,2 тыс. км?, что составляет около трети площади всего Черноземья. Протяжённость области с севера на юг -- 277,5 км и с запада на восток -- 352 км. Устав Воронежской области

Численность населения области составляет 2 330 377 чел. Плотность населения -- 44.63 чел./км2. Городское население -- 66.3 %. Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Воронежской области. URT: http://voronezhstat.gks.ru/munstat/Docribl/(дата обращения: 25.04.2013 г.).

На 1 января 2013 г. на территории Воронежской области насчитывается 534 муниципальных образований, в том числе:

- муниципальный район - 31;

- городских округов - 3;

- поселений - 500 (из них 29 городских и 471 сельских поселения).

Муниципальные районы Воронежской области и их административные единицы представлены в таблице 2.

Число населенных пунктов, расположенных в пределах ведения одной администрации (без учета городских округов), в среднем по области составляет 3,7 и колеблется от 1 до 11 населенных пунктов. Количество поселений, входящих в состав муниципальных районов, также не одинаково. В Семилукском муниципальном районе, имеющем численность населения 67904 человека, их сконцентрировано 23 (из них - 3 городские и 20 сельские,

в Поворинском районе, где проживает 35817 человек, таких поселений 9 (одно из них городское) Рогозина Р.Е. Местное самоуправление: история и современность (на примере Воронежской области) // Вестник ВГУ. - 2010. - № 2. - С 116..

Таблица 2 - Муниципальные районы Воронежской области и их административные единицы Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Воронежской области. URT: http://voronezhstat.gks.ru/munstat/Docribl/(дата обращения: 20.02.2013 г.).

Муниципальные районы	Городские поселения в составе муниципальных районов	Число сельских поселений, входящих на территории муниципального района
Аннинский муниципальный район	поселок городского типа Анна	22
Бобровский муниципальный район	город Бобров	18
Богучарский муниципальный район	город Богучар	13
Борисоглебский муниципальный район	Город Борисоглебск	24
Бутурлиновский муниципальный район	город Бутурлиновка, рабочий поселок Нижний Кисляй	14
Верхнемамонский муниципальный район	-	12
Верхнехавский муниципальный район	-	11
Воробьевский муниципальный район	-	11
Грибановский муниципальный район	рабочий поселок Грибановкий	16
Калачеевский муниципальный район	город Калач	16
Каменский муниципальный район	поселок городского типа Каменка	10
Кантемировский муниципальный район	рабочий поселок Кантемировка	15
Каширский муниципальный район	-	15
Лискинский муниципальный район	Город Лиски, рабочий поселок Давыдовка	21
Нижнедевицкий муниципальный район	-	15
Новоусманский муниципальный район	-	16
Новохоперский муниципальный район	город Новохоперск, рабочий поселок Елань-Коленовский, рабочий поселок Новохоперский	19
Ольховатский муниципальный район	рабочий поселок Ольховатка	12
Острогожский муниципальный район	город Острогожск	19
Павловский муниципальный район	город Павловск	14
Панинский муниципальный район	рабочий поселок Панино, рабочий поселок Перелешино	14
Петропавловский муниципальный район	-	11
Поворинский муниципальный район	город Поворино	8
Подгоренский муниципальный район	рабочий поселок Подгоренский	15
Рамонский муниципальный район	рабочий поселок Рамонь	15
Репьевский муниципальный район	-	11
Россошанский муниципальный район	город Рамонь	17
Семилукский муниципальный район	город Семилуки, рабочий поселок Латная, рабочий поселок Стрелица	20
Таловский муниципальный район	рабочий поселок Таловая	23
Терновский муниципальный район	-	15
Хохольский муниципальный район	рабочий поселок Хохольский	15
Эртильский муниципальный район	город Эртиль	14

Этот показатель напрямую зависит от количества населенных пунктов, расстояния между ними, а также численности населения, проживающего на их территории. Наибольшее количество сельских жителей сконцентрировано в Новоусманском районе (63,9 тыс. человек), самый малонаселенный сельскими жителями район области - Каменский (12,4 тыс. человек).

По числу сельских поселений Воронежская область находится на втором месте по ЦФО, уступая Курской области (480 муниципальных образований).

Наиболее населенными муниципальными районами Воронежской области являются Лискинский (101,3 тыс. человек), Россошанский (92,9 тыс. человек), Новоусманский (64,2 тыс. человек) и Семилукский (63,5 тыс. человек).

В среднем по Воронежской области в пределах ведения одного сельского поселения проживает 1861 человек. Однако существуют значительные отклонения от этого уровня по отдельным сельским поселениям. Так, в границах Забродненского сельского поселения Калачеевского района проживает 9038 человек, а в границах Еманчанского сельского поселения Хохольского района, являющегося также единицей местного самоуправления, проживает всего 346 человек.

В большинстве районов численность сельского населения превышает количество городского (Аннинский, Бобровский, Богучарский, Калачеев-ский), а в 9 районах городское население и вовсе отсутствует, поскольку их административными центрами являются сельские поселения (Вер-хнемамонский, Верхнехавский, Каширский и другие). Однако в области есть районы, где городских жителей больше, чем сельских. Наибольшая доля городского населения характерна для Россошанского (66,5%), Бутурлиновского (59%), Лискинского (58,2%) и Острогожского райо-нов(54,3 %). Естественно, что доля сельского населения в этих районах наименьшая, и она колеблется от 33,5% в Россошанском до 45,7% в Острогожском районах Губина А. Дифференциация регионов как угроза их интеграции // Экономист. - 2010. - № 7. - С. 78..

Для половозрастной структуры населения муниципальных районов Воронежской области характерны общероссийские тенденции: преобладание числа женщин над числом мужчин, особенно в старших возрастных категориях (80-84 года). В половозрастной структуре городского и сельского населения в возрасте до 18 лет количество сельского населения преобладает над городским, а в возрасте с 18 до 60 лет наблюдается обратное явление. Лиц старше шестидесятилетнего возраста подавляющее большинство проживает в сельской местности. Таким образом, в городах преобладает экономически активное население, находящееся в трудоспособном возрасте, а для сельской местности характерно преобладание людей, находящихся в возрасте моложе и старше трудоспособного.

Естественное движение населения по всем административным районам Воронежской области имеет отрицательные показатели, то есть для него характерна естественная убыль населения, что соответствует общероссийским тенденциям.

Рациональная организация местного самоуправления муниципальных образований напрямую связано с их способностью формировать свой бюджет и возможностью участия в формировании областного бюджета.

Доля участия в формировании бюджета Воронежской области большинством районов не превышает 2,5 %. На общем фоне выделяются Россошанский и Лискинский районы. Их доля в областном бюджете составляет 14% и 13 % соответственно. Но есть муниципальные районы, доля которых в бюджете области не превышает 1,5% (Воробьевский, Нижнедевицкий, Петропавловский, Репьевский). Аналогично складывается ситуация и с наполнением местных бюджетов. Сумма доходов в Россошанском районе в 2005 году составила 779,8 млн. руб., в Лискинском районе -584,1 млн.руб., причем уровень доходов этих районов за пятилетний период вырос в 5,2 и в 3 раза соответственно. Уровень доходов в расчете на душу населения также наиболее высок именно в этих районах, а так же в Эртильском, Воробьевском, Каменском, Павловском и Семилукском, где он превышает 2000 рублей. В тоже время доходы местных бюджетов Воробьевского, Репьевского, Нижнедевицкого районов не превышают 15 млн. рублей. Прирост этого показателя в них за 2009-2012 годы не превысил 50%. Тем не менее, именно эти районы стараются использовать только собственные доходы, привлекая минимум средств из бюджетов других уровней, а так же из разнообразных фондов. Наименьшее значение доходов на душу населения (до 1700 руб.) характерно для Таловского, Поворинского, Острогожского и Грибановского районов. А в Новоусманском этот показатель имеет минимальные значения - 1349 рублей.

По уровню расходов лидируют Россошанский, Лискинский, Аннинский, Семилукский и Павловский районы. В 27 районах области в 2000 году уровень расходов превышал доходную часть местного бюджета. Особенно большое несоответствие этих показателей было характерно для Рамонского, Грибановского, Эртильского, Новоусманского районов Состояние местного самоуправления на территории Воронежской области. - URL: vestnik.vsu.ru/pdf (дата обращения: 20.03.2013 г.)..

Основой формирования и развития местного самоуправления является финансирование. Однако органы управления постоянно сталкиваются с проблемой острой нехватки денежных средств, в частности собственных средств, для развития экономики, покрытия иных расходов. Поэтому для оптимального развития большинства административных районов области необходимо привлечение инвестиций со стороны.

На территории области выделяется группа районов, в бюджете которых собственные доходы превышают 80 %. К ним относятся Верхнемамонский, Бутурлиновский, Эртильский, Семилукский, Та-ловский, Аннинский, Терновский, Россошанский, Калачеевский районы. В Воробьевс- ком районе, по данным областного статистического управления, собственные доходы составляют 100%. Как это не покажется парадоксальным, в этот район не привлекаются дополнительные инвестиции. Его администрация старается жить по средствам. В Калачеевском, Россошанском и Семилукском районах большую долю привлеченных инвестиций составили средства из федерального и областного бюджетов. В остальных районах в структуре привлеченных средств преобладают кредиты банков и заемные средства других организаций. Кроме того, в области есть достаточно большая группа районов, в которых доля собственных средств в общем объеме инвестиций в основной капитал не превышает 35 %. К ним относятся Каширский, Бобровский, Ольховатский, Павловский, Хохольский, Поворинский, Репьевский районы. В этих муниципальных образованиях большую часть инвестиций составляют банковские кредиты, заемные средства и средства внебюджетных фондов.

Однако не все решает финансовая помощь свыше, хотя на современном этапе нельзя полностью отказаться от перераспределения финансовых ресурсов между регионами и муниципальными образованиями. Но эту систему нужно делать более гибкой. Государственная власть может создавать и регулировать основные направления и условия развития экономики, а непосредственные инициативы должны исходить от муниципалитетов. Привлечение инвестиций в развитие инфраструктуры муниципальных образований, в создание новых рабочих мест, и как следствие, в повышение уровня жизни населения позволит не только поднять экономику конкретного поселения, но и в конечном итоге приведет к сокращению диспропорций развития между территориями.

В последние годы в Воронежской области стало более наглядным разделение административных районов на «бедные» и «богатые» в зависимости от собственной налогооблагаемой базы, которая в современных границах районов различается в расчете на душу населения в 2-3 и более раз.

Структура ставок налогов, действующих на территории Воронежской области, не только соответствует федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления», но и значительно превышает установленные финансовые нормативы. Основные доходы в бюджеты муниципалитетов приносят налоги на прибыль, подоходный налог с физических лиц, налог на имущество, на вмененный доход, а также земельный налог и налог на рекламу. Несмотря на это, большинство районов не в состоянии сформировать из этих налоговых поступлений свой бюджет.

Все остальные налоговые поступления консолидируются в областном бюджете и рассматриваются, в том числе как ресурс для финансовой поддержки муниципальных образований. Проблема заключается в том, что в период массового акционирования предприятий на органы местного самоуправления «сбросили» ведомственные активы (в целях максимализации прибыли): жилье, клубы, детские сады, поликлиники, инженерные сети, котельные и другие объекты социально-бытовой инфраструктуры. А предприятия реального сектора экономики, приносящие реальный доход в местные бюджеты, существуют лишь в нескольких районах: Лискинском, Россошанском, Павловском и некоторых других. В большей части районов области налогооблагаемая база не развита или развита крайне слабо. Хотя в последнее время в ряде муниципальных районов происходят положительные изменения, связанные с возрождением животноводства, привлечением инвесторов в растениеводство.

Анализируя статистические макроэкономические показатели развития районов Воронежской области, можно выделить следующие шесть групп: районы опережающего социально-экономического развития, районы догоняющего развития, районы с разнонаправленными трендами развития, «проблемные» районы, районы с депрессивной экономикой и бесперспективные районы.

В процессе анализа условий и факторов, влияющих на формирование (развитие) экономической основы местного самоуправления России (как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях), нельзя не обратить внимания на территориальную организацию муниципальных образований, то есть на формирование границ муниципалитетов. Баринова Е.В. Развитие экономической основы местного самоуправления/Е.В. Баринова, И.Е. Рисин, В.Е. Кирьянчук.-Воронеж:ВГПУ, 2009г., с 105.

В настоящее время задачи формирования и развития экономической базы органов местного самоуправления России осуществляются в пределах муниципальных образований, границы которых регламентированы требованиями №131-Ф3. В принципе, они (границы) должны оконтуривать территорию, которая сейчас или в перспективе имеет возможности для развития экономической основы.

Однако, рассматривая проблему адекватности возлагаемых на органы местного самоуправления полномочий и имеющейся для их полномасштабной реализации экономической, включая финансовую, основы, следует констатировать, что законодательная регламентация оконтуривания границ муниципалитетов (плотность и численность населения, пешеходная доступность до центра (администрации) муниципального образования и др.), к сожалению, практически не связана с критериями формирования необходимой экономической базы муниципальных образований.

Фактическим итогом формирования современных границ муниципальных образований и, соответственно, органов местного самоуправления в большинстве субъектов России стало переложение сложившегося громоздкого, измельченного, экономически неподкрепленного функционирования в рыночных условиях хозяйствования административно-территориального устройства страны (область, город, район, сельский совет) на идею создания эффективных территориальных единиц местного самоуправления. Количество образованных муниципальных образований, например, Воронежской области, равно как и сопредельных областей Центрального Федерального округа Российской Федерации, практически абсолютно совпадает с их административно-территориальным устройством дореформенного периода.

На наш взгляд, такой механистический подход - это ошибка, суть которой заключается в недооценке при формировании границ муниципальных образований экономических факторов и, в частности, принципов экономического районирования, которые являются, как известно, методологической основой объективной территориальной организации общества от макро (субъекты России) до микроуровня (муниципальные образования - районы, городские и сельские поселения).

По нашему мнению, классические каноны теории и практики экономического районирования Колосовский Н.Н. «Основы экономического районирования» / Н.Н. Колосовский. - М., Госполитиздат, 248с, Белоусов И.И. «Основы учения об экономическом районировании: Размещение и районирование производительных сил» /И.И. Белоусов. - М., 1976г., 320с. Штульберг Б.М. «Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики» / Б.М. Штульберг. -М, 1993г., 125с. и др. должны быть востребованы в процессе дальнейшего совершенствования системы территориального устройства муниципальных образований. Законодательную основу для этого составляют положения №131-Ф3 об объединении, упразднении муниципальных образований (ст. 12 «Изменение границ муниципальных образований», ст. 13 «Преобразование муниципальных образований»).

В качестве варианта (исходных позиций) методологии и методики дальнейшего упорядочения системы муниципальных образований Воронежской области на уровне муниципальных районов целесообразно использовать сетку внутриобластных социально-экономических районов, предложенную Ковыловым В.К., Пономаревой З.В., Шарыгиным М.Д., Ковылов В.К. «Социально-экономическое микрорайонирование в новых условиях хозяйствования» / В.К. Ковылов, З.В. Пономарева, М.Д. Шарыгин. -Пермь, 1991. - С. 14-16. которая принята администрацией Воронежской области в качестве основы для формирования управленческих округов в системе органов местного самоуправления на перспективу.

Не затрагивая вопрос о целесообразности формирования муниципальных округов (это предмет специального исследования), тем не менее, сегодня однозначно возникает задача упорядочения границ сельских поселений, количество которых в Воронежской области по состоянию на 01.01.2007г. составляет 471 единицу. Процесс упорядочения их территориальной организации должен проводиться после проведения экономического микрорайонирования внутриобластных социально-экономических районов, а также муниципальных районов.

В целях определения групп сельских поселений, возможность и целесообразность укрупнения которых присутствует, необходимо использовать следующие этапы:

а) На первом этапе определяется соответствие поселений требованиям федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:

численность населения (более 1000 чел.);

пешеходная доступность до административного центра (не более 7-8 км.).

По итогам первого этапа определяется группа поселений, изменение границ, которых необходимо в соответствии с федеральным законодательством.

б) На втором этапе проводится оценка потенциала развития указанных поселений по следующим критериям:

I. Потенциал территории:

1) Наличие полезных ископаемых:

- общераспространенных,

- других.

2) Хозяйственное использование земель, %:

- сельскохозяйственного назначения;

- земли промышленности;

- другие.

3) Удаленность (км):

- райцентра;

- г. Воронежа.

4) Удаленность от транспортных магистралей (км):

- областного значения;

- федерального значения.

5) Наличие:

водных объектов (% от территории): лесного фонда (% от территории).

Другие особенности (развитие туризма, наличие рекреационных зон, инвестиционных площадок).

II. Потенциал населения:

Удельный вес работоспособного населения (%);

Удельный вес граждан фертильного возраста;

Удельный вес граждан моложе 18 лет;

Удельный вес мужчин старше 60 лет и женщин старше 55 лет;

Удельный вес населения (%), имеющего:

высшее образование;

среднее специальное образование;

Удельный вес занятых;

Удельный вес безработных.

III Производственный потенциал:

1) Наличие "градообразующих" предприятий:

-сельскохозяйственных;

-промышленных;

- других (указать);

2) Доля прибыльных предприятий (организаций).

IV. Потенциал ЖКХ:

1) Обеспеченность (%):

-газ; природный / сжиженный;

- холодная вода;

-горячая вода;

-водоотведение (канализация);

-теплоснабжение.

2) Структура платежей населения за ЖКУ в доходах населения, %.

3) Доля объема средств граждан, привлекаемых для расширения инфраструктуры ЖКХ в общем объеме затрат(%).

V. Потенциал социально-культурной сферы:

1 Обеспеченность ученическими местами (может быть более 100%); 3) Дома культуры, спортивные сооружения.

VI. Потенциал доходной базы бюджета:

Собственные доходы, % в общей сумме доходов;

- налоговые доходы (начислено, уплачено по каждому виду налогов);

- неналоговые доходы (по видам) (аренда, продажа, отчисления от результатов хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, добровольные взносы организаций т.д.).

На последнем этапе должны быть выработаны предложения по совершенствованию территориальной организации муниципальных образований путем изменения их границ.

Общий алгоритм работы по совершенствованию территориальной организации муниципальных образований с учетом развития экономической основы должен предусматривать проведение, по нашему мнению, мероприятий по безусловному исполнению соответствующих требований №131-Ф3, последующего включения в этот процесс методологии социально-экономического микрорайонирования и завершаться проведением необходимых организационных действий по учету мнений граждан в случае потенциального изменения состава и границ сельских поселений.

На данном этапе в Воронежской области нами выявлено более 170 проблемных сельских поселений В соответствии с Методикой обоснования состава муниципальных образований, разработанной администрацией Воронежской области. Главное управление экономического развития Воронежской области, Воронеж, 2005г., которые не соответствуют таким базовым критериям ФЗ-131 как численность населения, пешеходная досягаемость от населенных пунктов до административного центра поселения в течение рабочего дня и обратно, плотность населения.

Поэтому система территориального устройства муниципальных образований области должна быть подвергнута корректировке, в первую очередь, именно в рамках существующего федерального законодательства.

Одновременно она должна быть упорядочена (оптимизирована) с целью создания условий для обеспечения исполнения полномочий соответствующих органов местного самоуправления в полном объеме. Это невозможно сделать одномоментно, по итогам деятельности муниципальных образований только за один 2006 год. Сегодня эти итоги (по оценке) таковы, что примерно, 70 процентов муниципальных образований (городских и сельских поселений) области дотационный

Составить объективное представление о возможностях выхода на самодостаточность (даже в условиях современной практики политики межбюджетных отношений) в существующих границах представляется на сегодняшнем этапе преждевременным. Важно одно, что сегодняшний этап реализации реформы местного самоуправления свидетельствует о необходимости совершенствования не только механизмов государственной поддержки экономической основы местного самоуправления, но и самой системы территориальной организации муниципальных образований. Представляется, что именно в такой связке должны развиваться процессы территориального управления обществом на федеральном и региональном уровне Российской Федерации.

Правовую основу административно-территориального устройства Воронежской области Закон об административно-территориальном устройстве Воронежской области и порядке его изменения Принят областной Думой 12 октября 2006 года (в ред. законов Воронежской области от 11.05.2007 № 58-03, от 20.11.2007 № 117-03, от 27.10.2008 № 93-03, от 27.11.2008 № 116-03)URL: http://www.voronlaws.ru/index.php?ds=l 177362(дата обращения 13.02.2013 г.) (далее - административно-территориальное устройство) составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, Устав Воронежской области, настоящий Закон Воронежской области, а также принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Воронежской области.

Принципы административно-территориального устройства Воронежской области основываются на следующих принципах:

а) учета исторически сложившейся системы расселения в Воронежской области и тенденций ее развития;

б) территориального единства;

в) создания правовых, экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, участия населения в их работе;

г) учета природно-географических условий;

д) учета сложившейся системы экономического районирования;

е) рационального использования природных ресурсов и экономического потенциала территории, развития системы коммуникаций;

ж) развития социальной инфраструктуры, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности населения.

Как видим принципы административно-территориального устройства Воронежской области не противоречат принципам территориальной организации приведенных в ФЗ № 131.

Административно-территориальное устройство Воронежской области:

а) Территория Воронежской области делится на территории муниципальных районов, городских округов. В 2009 г. в административный состав Воронежской области входили 534 муниципальных образования, (прим. автора)

б) Территории муниципальных районов делятся на территории городских и (или) сельских поселений.

Особенностями территориальной организации местного самоуправления Воронежской области являются:

а) при создании муниципальных образований области в большой степени учитывалась исторические особенности складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры.

б) наиболее распространенными видами административно- территориальных единиц Воронежской области являются муниципальные районы и сельские поселения.

в) количество образованных муниципальных образований, Воронежской области, равно как и сопредельных областей Центрального Федерального округа Российской Федерации, практически абсолютно совпадает с их административно-территориальным устройством дореформенного периода.

На момент принятия Федерального Закона №131-Ф3 Воронежская область относилась к числу субъектов, в которых муниципальными образованиями были и районы, и внутрирайонные территории (города, поселки, сельсоветы). На территории Воронежской области насчитывалось 520 муниципальных образований, из них 460 сельских поселений.

В соответствии требованиями Федерального Закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. в Воронежской области было образовано 535 муниципальных образований, в том числе 471 сельское поселение, 30 городских поселений, 31 муниципальный район, 3 городских округа (г. Воронеж, Борисоглебский, г. Нововоронеж).

На федеральном уровне устанавливаются достаточно строгие критерии определения границ муниципальных образований.

Первый критерий - критерий плотности населения. Он играет большую роль в намечаемой территориальной структуре муниципальной России. В соответствии с ним будут определены территории с низкой плотностью населения, в которых разрешено выделять межселенные территории. В остальных частях Российской Федерации территория должна быть полностью разграничена между поселениями, и здесь межселенных территорий заведомо не может быть.

Но при этом обращает на себя внимание тот факт, что в п. 3 11 статьи говорится о "плотности населения сельских поселений", а не о "плотности населения в сельских поселениях". Кроме того, в демографических расчетах в таких случаях всегда используется площадь всей территории, а не только населенных пунктов или поселений.

Анализируя комментируемую статью, можно сделать вывод, что важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований.

При этом возможны 3 основных варианта реализации правовых норм Федерального закона о территориальной организации местной власти:

-максимальное сохранение существующих в субъекте Федерации территориальных границ;

- избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах;

-максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.

Как показывает практика применения ФЗ № 131, Воронежская область выбрала первых два варианта.

Также закон содержит требование учитывать при установлении границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, пешеходную доступность в течение рабочего дня до административного центра поселения и обратно для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Это связано с необходимостью обеспечить всем жителям поселения возможность непосредственного обращения в органы местного самоуправления при неразвитости транспортной инфраструктуры в небольших территориальных образованиях. Для района аналогичное требование состоит в транспортной доступности административного центра. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на малонаселенных и труднодоступных территориях.

При этом нет официального разъяснения вопроса о том, какое расстояние следует считать пешеходной и транспортной доступностью. По нашему мнению это обусловлено тем, что в даже в пределах одного региона нет одинаковых условий, которые позволят определить точное расстояние в км пеший доступности, это зависит от географии и рельефа местности, развитости транспортной инфраструктуры (состояния дорожного покрытия, наличие мостов, климатические условия региона ит.п.), наиболее вероятной в Воронежской области является точка зрения, что средний радиус муниципального района должен быть до 40 км, а поселения - до 9 км. Также по нашему мнению критерий пешей доступности не должен являться приоритетным при формировании границ территориального образования, так как, данный критерий устраняется при налаживании регулярного транспортного сообщения между населенными пунктами поселения. Чем выше индустриально развит регион, муниципальное образование тем меньше этот критерий должен приниматься во внимание при формировании границ муниципального образования. Исходя из сказанного, в дальнейшем исследовании территориального устройства Аннинского района Воронежской области мы будем принимать за основной критерий - плотность населения.

Поэтому система территориального устройства муниципальных образований области должна быть подвергнута корректировке, в первую очередь, именно в рамках существующего федерального законодательства.

При проведении территориальной реформы на поселенческом уровне определение границ сельских поселений осуществлялось только с учетом критерия пешеходной доступности. Критерий численности населения для субъектов, в которых уже были выделены внутри территориальные муниципальные образования, не применялся. Поэтому большинство сельских поселений в Воронежской области имеют численность населения менее 1000 человек, т.е. не соответствуют критерию (не менее 3000 человек).

Таким образом, одним из последствий новой территориальной организации местного самоуправления стало увеличение количества муниципальных образований.

Кроме того, несмотря на наличие методики формирования границ сельских поселений по критериям транспортной доступности жителей от каждого населенного пункта до административного центра сельского поселения, которая была подготовлена экономическим департаментом Воронежской области и передана для практического использования главам муниципальных районов, фактически данная методика не была использована. Районные администрации проигнорировали предложенную методику практически повсеместно установив границы внутрирайонных сельских поселений в пределах ранее существовавших сельских советов. В результате сложилась ситуация, когда число новых муниципальных образований - сельских поселений, нарушавших установки ФЗ-131(по транспортной доступности) превысило 170 (см. приложение Д). Ситуация в Аннинском районе подробно представлена в главе 3 настоящего исследования.

В процессе данного исследования выяснилось, что и существующая методика формирования границ сельских поселений по критериям досягаемости до административного центра сельского поселения требует совершенствования.

В частности в данной работе предлагается дополнить существующую методику формирования границ сельских поселений критериями (индикаторами) фиксирующими удаленность населенных пунктов до центра сельского муниципалитета или внешнюю доступность и удаленность населенных пунктов до центра поселения (административной территории) - внутреннюю доступность. Доступность измеряется как в абсолютных показателях - расстояниях, часах, так и относительных - единицах отношения базового расстояния к фактическому или среднему За базовое для внешней доступности принято оптимальное расстояние до центра муниципалитета, которое возможно преодолеть за 1 час на автомобиле при средней скорости равное 40 км. Для внутренней - среднее расстояние от населенных пунктов до центра ЛС, характерное для всех систем Воронежской области и составившее 7 км..

Таким образом, для оценки внешней доступности предлагаются следующие показатели:

- расстояние от центра населенного пункта до муниципального центра (МЦ) в км,

- удаленность от центра населенного пункта до МЦ в часах автомобильного хода,

Внутреннюю доступность оценивают такие показатели, как:

- среднее расстояние от населенных пунктов до центра сельского поселения в км,

- удаленность населенных пунктов от центра сельского поселения в часах пешего хода.

В результате применения данных критериев границы сельских поселений, как муниципальных образований могут быть подкорректированы в ту или иную сторону.

Различия локальных систем по внутренней и внешней доступности определяют условия связанности территории муниципальных образований. Критерий пешеходной доступности даже при средней плотности населения, очень трудно достижим.

Таблица 3 - Параметры ключевых типов транспортной доступности сельских поселений. Отчет по теме государственного контракта «Разработка методических рекомендаций по совершенствованию административно-территориального деления сельских поселений в границах муниципальных районов Воронежской области . ООО «Компьютерные технологии». Воронеж 2007г

Внутренняя	пешая доступность (к центру сельского поселения)
Расстояние
до центра
сельского
поселения	до 2-х	от 2 до 3	от 3 до 5	от 5 до 7	Более 7
Отношение к базе	7,0-3,7	3,5-2,4	2,3-1,43	1,4-1,0	<1
Путь в часах
(пешеходов)	0,75	0,75-1,0	1-1,75	1,75-2,3	>2,3
тип СП	центральные места	компактные	слабо дисперсные	дисперсные	сильно дисперсные
тип СП	муниципальных центров	близкие к МЦ	относительно близкие	средне удаленные	сильно удаленные
Расстояние до МЦ	1	от 2 до20	от 20 до 40	41-60	Более 60
Отношение к базе	40	от 20 до 1	0,9-06	0,5-0,4	0,3
Путь в часах,
авто		до 0,5	до 1-го	до 1,5	более 1,5
Внешняя транспортная доступность (от центра СП до центра муниципалитета - МЦ

Стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной реформе, не позволили модели муниципального управления, прописанной в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в том ракурсе, как предполагалось законодателем. Реальная модель местного самоуправления имела следующие особенности:

а) наличие в каждом субъекте федерации своей модели, формирование которой зависело от муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. В результате в отличие от прописанной Законом единой модели их стало много, причем далеко не каждая из них точно соответствует действующему законодательству, в т.ч. в части территориальной организации.

б) ограниченность или условность муниципальной автономии. Функциональная необходимость, стереотипы деятельности, финансовая зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло. В большинстве регионов это привело к огосударствлению муниципальных районов и превращению районных администраций в территориальные органы администрации субъекта федерации.

Рассматривая проблемы территориального планирования в муниципальных образованиях, мы также должны понимать, что из четырех уровней территориального планирования - федерального, макрорегионального, регионального и местного - наиболее уязвимым, но не менее важным, чем другие, является последний - местный уровень По материалам заседания круглого стола «Проблемы территориального планирования в муниципальных образованиях» 24.04.2008 г.

В чем проявляется его важность? Очевидно, что одной из основных задач территориального развития является формирование устойчивой системы распределения производительных сил в стране.

2.3 Территориальная организация муниципальных образований в Аннинском районе

Аннинский район представляет собой территориальную систему с исторически сложившимся сельским расселением. Центром системы является Аннинское городское поселение.

На территории Аннинского муниципального района расположено - 22 сельских и 1 городское поселения (см. приложение А). Численность населения постоянного населения по состоянию на 01.01.2011г. составляет 51395 человек.

Показатель средней плотности населения - 24,6 чел/км, (по области- 44,7). Сельское население проживает в поселениях разной людности (числа жителей). Система сельского расселения Аннинского района отличается мелкоселенностью. Этот факт подтверждают данные таблицы 6.

Таблица 4 - Группировка сельских населенных пунктов по людности Аннинского района. Составлено автором.

Показатели	Число СНП. ед.	В % от общего числа	Численность населения, чел	В % от общей численности
до 10	3,0	4,5	7,0	0,0
11-50	10,0	14,9	240,0	0,4
51-100	6,0	9,0	428,0	0,8
101-200	12,0	17,9	1 780,0	3,5
201-500	11,0	16,4	3 167,0	6,2
501-1000	16,0	23,9	10 691,0	20,8
1001-3000	7,0	10,4	9 381,0	18,3
более 5000	2	3,0	25 701,0	50,0
Всего	67,0	100,0	51 395,0	100,0

63% составляют сельские населенные пункты людностью до 500 человек, и только 37% более 500 человек. При этом только 15,0% всех населенных пунктов приходится на СНП людностью до 50 человек, 16% на населенные пункты в диапазоне 201-500 человек. Самыми крупными являются населенные пункты от 5000 и выше человек.

Распределение сельского населения по СНП разной людности обратно пропорционально: в мелких селах и деревнях проживает только 10,9% населения, а в крупных 89,1% и средних соответственно.

Группировка сельских населенных пунктов по людности в муниципальном образовании Аннинского района в границах существующих сельских муниципальных образований представлена в таблице 7.

Таблица 5 - Ранжирование муниципальных образований Аннинского муниципального района по численности населения Составлено автором

№	Муниципальные образования	Численность населения	чел.
					Число СНП
		Всего	В т.ч.численность в центре МО, чел

Подобные документы

• Типология муниципальных образований в Чувашской Республике

  Понятие типологии муниципальных образований, основные модели их классификации. Типология муниципальных образований в России, и в частности в Республике Чувашия. Сущность органов местного самоуправления как основы функционирования данных образований.
  
  курсовая работа [42,3 K], добавлен 29.12.2010
  

• Проблемы реформирования системы местного самоуправления в РФ: территориальный аспект (на примере Черемховского района Иркутской области)

  История возникновения местного самоуправления в России. Организация власти на местах в зарубежных странах. Определения границ и статуса муниципальных образований. Оценка хода реализации реформы местного самоуправления на территории Иркутской области.
  
  дипломная работа [186,0 K], добавлен 30.03.2010
  

• Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации

  Организация местного самоуправления в РФ. Принципы становления территориальной организации местного самоуправления. Административно-территориальное деление субъектов Федерации. Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований.
  
  курсовая работа [28,5 K], добавлен 29.06.2012
  

• Специфика местного самоуправления

  Основные проблемы реализации реформы местного самоуправления на территории Челябинской области. Ассоциации муниципальных образований "Горный Урал", "Единение" и "Содружество". Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления.
  
  курсовая работа [44,1 K], добавлен 14.12.2013
  

• Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и их реализация

  Территориальное устройство местного самоуправления России: принципы, правовое регулирование определения границ, организация территорий местного самоуправления и устройства субъектов РФ. Преобразование муниципальных образований, гарантии прав граждан.
  
  дипломная работа [59,9 K], добавлен 22.07.2011
  

• Правовые и территориальные основы местного самоуправления

  Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований и их особенности. Границы и состав территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Сущность двухуровневой системы местного самоуправления.
  
  курсовая работа [32,7 K], добавлен 19.03.2015
  

• Основы местного самоуправления и управленческой деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований

  Понятие местного самоуправления. Разграничение вопросов местного значения между муниципальными образованиями. Компетенция представительного органа муниципального образования. Статус главы местной администрации. Формы планирования работы руководителей.
  
  курсовая работа [54,1 K], добавлен 15.01.2011
  

• Уставное правовое регулирование местного самоуправления

  Правовая природа, функции и место уставов муниципальных образований в системе нормативно-правового регулирования местного самоуправления. Порядок разработки, принятия и регистрации уставов муниципальных образований. Структура и содержание устава.
  
  дипломная работа [195,0 K], добавлен 13.05.2015
  

• Местное самоуправление

  Развитие местного самоуправления в России. Правовая и экономическая основы местного самоуправления, состав доходов местного бюджета. Виды и уровни муниципальных образований Российской Федерации, варианты структуры органов местного самоуправления.
  
  контрольная работа [26,9 K], добавлен 12.12.2011
  

• Финансово-правовые основы местного самоуправления

  Понятие и особенности осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления. Современное состояние и перспективы совершенствования финансово-правовых основ муниципальных образований.
  
  дипломная работа [87,3 K], добавлен 11.06.2014
  

• главная
• рубрики
• по алфавиту
• вернуться в начало страницы
• вернуться к началу текста
• вернуться к подобным работам