Правове забезпечення охорони земель

Важливо також згадати про загальну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 рр. Основною метою Програми є збільшення площі земель країни з природними ландшафтами до рівня, достатнього для збереження їх різноманіття, близького до притаманного їм природного. При цьому національна екологічна мережа має відповідати вимогам щодо її функціонування у Всеєвропейській екологічній мережі та виконувати провідні функції щодо збереження біологічного різноманіття. Крім того, Програма має сприяти збалансованому та невиснажливому використанню біологічних ресурсів у господарській діяльності [17].

Дана програма важлива, оскільки вона передбачає зміни в структурі земельного фонду України шляхом віднесення частини земель господарського призначення до категорій, що підлягають особливій охороні з відтворенням притаманного їм різноманіття природних ландшафтів. Важливе значення має вдосконалення нормативно-правової бази у сфері збереження, розширення, відтворення та охорони єдиної системи територій з природним станом ландшафту та інших природних комплексів і унікальних територій, створення на їх основі природних об'єктів, які підлягають особливій охороні, що сприяє зменшенню, запобіганню та ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності людей на навколишнє природне середовище, збереженню природних ресурсів, генетичного фонду живої природи. Крім самої програми діє також Закон України "Про екологічну мережу України" [14].

В літературі та зокрема в даній роботі можна постежити іншу класифікацію етапів розвитку земельного законодавства та інститут правової охорони земель, але я пропоную іншу класифікацію. Я вважаю, що визначальний вектор розвитку земельного і інституту правової охорони земель сформований радянською ідеологією. Отже розвиток законодавства у сфері земельного права і інституту правової охорони можна поділити на три етапи:

Дорадянській етап, який бере початок з п'ятого століття до початку двадцятого (1917 року). Даний етап характеризуються появою перших землеохороних норм та їх закріпленням в тогочасному законодавстві.

Радянський етап, який датується 1917-1991 рр. Даний етап характеризується зародженням та розвитком законодавства в сфері охорони земель.

Сучасний (новітній етап), який пов'язаний з постановою Верховної Ради України «Про земельну реформу», яка проголосила початок земельної реформи. Даний етап обумовлюється подальшим розвитком земельного законодавства України з метою правового забезпечення екологічно виваженого, сталого використання земель та їх охорони, забезпечення екологічно безпечного довкілля для життя і здоров'я людей.

Отже підсумовуючи якщо коротко описати сучасний стан законодавства в галузі охорони земель, то слід звернути увагу, що сучасне законодавство перебуває в етапі трансформації, воно швидко оновлюється. Величезний вплив має євро-інтеграційні плани України, частково є нестабільним, в ньому існують законодавчі прогалини, воно потребує якісної зміни та вдосконалення. Далеко не в усі стратегічних напрямкам, діяльність держави і її органів є ефективною.

Отже, на підставі аналізу чинного законодавства України та спеціалізованої літератури було детально розглянуто різні аспекти правової охорони земель і ґрунтів, від забруднення і псування. На основі думок різних вчених та аналізу реального стану даного інститут сформульовано поняття правової охорони земель, яке можна закріпити в чинному законодавстві України, зокрема в Земельному кодексі України та в Законі України «Про охорону земель».

Також на протязі всього розділу висвітлювалися окремі аспекти правової охорони земель, які дали можливість визначити її зміст.

Під час аналізу становлення та розвитку інституту правової охорони земель, вдалося дослідити усі етапи його розвитку, і таким чином зробити класифікацію етапів рзвитку даного інституту.

Аналізуючи сучасний стан даного інститут можна стверджувати, що в цілому земельне законодавство та даний інститут зокрема перебуває в етапі трансформації, вони швидко оновлюється. Величезний вплив має євро-інтеграційні плани України, частково є нестабільним, в ньому існують законодавчі прогалини, воно потребує якісної зміни та вдосконалення. Далеко не в усі стратегічних напрямкам, діяльність держави і її органів є ефективною.

Для виправлення даної негативної ситуації необхідно створити реальну програму охорони земель.

Розділ 2. Аналіз правового забезпечення основних заходів у галузі охорои земель

2.1 Державна комплексна система спостереження за станом земель

Відповідно до змісту ст. 22 «Закону України про охорону земель» Державна комплексна система спостереження за станом земель є складовою системи заходів у галузі охорони земель [28]. У ст. 23 Закону України «Про охорону земель» зазначається, що державна комплексна система спостережень включає топографо-геодезичні, картографічні, ґрунтові, агрохімічні, радіологічні та інші обстеження і розвідування стану земель і ґрунтів, їх моніторинг [28].

Важливо зазначити, що ні в чинному законодавстві, ні в літературі поняття «Державної комплексної системи спостереження за станом земель» не визначено. Враховуючи положення ст. 22, 23 Закону України "Про охорону земель" [28] можна визначити дане поняття. Державна комплексна система спостереження за станом земель включає ряд конкретних заходів по обстеженню, розвідуванню стану земель і ґрунтів. Тому можна стверджувати, що Державна комплексна система спостереження за станом земель являє собою систему, яка складається з конкретних елементів (заходів). Відповідно ця система конкретних заходів спрямована на обстеження і розвідування стану земель, а здійснюється вона уповноваженими органами з питань земельних ресурсів.

Таким чином, державна комплексна система спостереження за станом земель - це система заходів, яка складається з топографо-геодезичного, картографічного, ґрунтового, агрохімічного, радіологічного обстеження і розвідування стану земель та їх моніторингу на базі діяльності уповноважених державних органів по земельним ресурсам.

Враховуючи, що картографічна та геодезична діяльність має значний вплив на створення кадастрів, необхідно розглянути дане поняття більш детально. Так, відповідно до ст. 1 Закону України "Про топографо-геодезичну та картографічну діяльність", під топографічно-геодезичною і картографічною діяльністю слід розуміти наукову, виробничу та управлінську діяльність, яка спрямована на визначення параметрів фігури, гравітаційного поля Землі, координат точок земної поверхні і їх змін у часі, створення та використання державної геодезичної та гравіметричної мереж України, мережі постійно діючих станцій супутникового спостереження, топографічних, тематичних карт, створення та оновлення картографічної основи для державних кадастрів, банків геопросторових даних та геоінформаційних систем [37].

Відповідно до ст. 1 Закону України «Закону України "Про топографо-геодезичну та картографічну діяльність» під результатами топографо-геодезичної і картографічної діяльності слід розуміти геодезичні, топографічні, картографічні матеріали, продукцію, інформацію тощо [37].

Отже, виходячи зі змісту вищевикладеного, топографо-геодезична та картографічна діяльність має важливий вплив на правову охорону земель, оскільки на основі топографо-геодезичної та картографічної діяльність створюється база для ведення державного земельного кадастру.

На думку В.О. Ворошилова не випадково серед пріоритетних заходів із стабілізації та поліпшення ситуації пов'язаної з охороною земель в Україні нині є питання подальшого розвитку системи екологічного моніторингу та відповідно земельного моніторингу [54 с. 19]. Моніторинг земель входить до системи екологічного моніторингу, разом з моніторингом вод, повітря, тваринного та рослинного світу [54 с. 21].

Слід зупинитися на моніторингу та державному земельному кадастрі детально, як на одних з найбільш важливих складових державної комплексної системи спостереження за станом земель.

Слід зауважити, що моніторинг займає особливе місце в системі охорони довкіля в країнах європейського союзу, частиною якого хоче стати Україна. Зокрема, деякими регламентами Ради Європи (наприклад 1210/90 та 933/99) визначається порядок формування Європейської системи спостереження, а також інформації про стан довкілля, засади створення і основні повноваження Європейського агентства з навколишнього середовища. Агентство діє як європейська мережа для моніторингу й отримання інформації про довкілля, в тому числі і земель. З точки зору охорони земель від забруднення та псування ця інформація має важливе значення та охоплює такі складові, як рівень викидів забруднюючих речовин, стан ґрунтів, з відходами, хімічними речовинами, що можуть становити загрозу для довкілля в цілому та земель зокрема. Тому вважаю, що в контексті прагнень України до євроінтерації це важливо, оскільки з часом Україна буде користуватися даними нормами Європейського Союзу, буде закріплювати ці норми у своєму законодавстві, що вплине на систему моніторингу в Україні.

Загальне визначення поняття "моніторингу" таке: моніторинг - це регулярне спостереження за станом природних, технічних та соціальних процесів з метою їх оцінки, контролю та прогнозування [112, с. 764]. На думку В. О. Ворошилов під екологічним моніторингом слід розуміти систему спостереження за станом довкілля, природних ресурсів з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів [54, с. 21].

Юридичне визначення моніторингу земель наведено в ст. 191 Земельного кодексу України, згідно з якою моніторинг земель являє собою систему спостережень за станом земель, яка має на меті своєчасне виявлення змін у стані земель, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів [3, ст. 191].

Таким чином моніторинг являє собою регулярне спостереження за станом земель з метою їх оцінки, контролю та прогнозування.

Вперше ведення моніторингу земель в Україні було передбачено Земельним кодексом, прийнятим 18 грудня 1990 р. [3]. Систематичні спостереження за станом земельних ресурсів розпочали здійснюватися в нашій країні після затвердження постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 1993 р. "Положення про моніторинг земель".[]

Правове регулювання здійснення моніторингу земель відбувається на основі положень: Земельного кодексу України [3]; Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [29]; Закону України «Про охорону земель» [28]; Закону України «Про меліорацію земель» [21]; Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [12], Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження положення про моніторинг земель"; Наказу Міністерства аграрної політики “Про затвердження Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення”; тощо.

Процес моніторингу земель включає в себе ряд послідовних стадій, а саме: збирання, оброблення, передавання, збереження та аналіз інформації про стан земель, прогнозування його змін і розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень щодо запобігання негативним змінам стану земель та дотримання вимог екологічної безпеки. Важливо зауважити, що вимоги до збирання, обліку, обробки, збереження, аналізу інформації про якість земель та прогнозування зміни родючості ґрунтів статтею 29 Закону України «Про охорону земель» віднесені до нормативних документів із стандартизації в галузі охорони земель [28].

Інформація, яка збирається та зберігається у системі моніторингу, використовується органами державної влади та органами місцевого самоврядування для розроблення науково обгрунтованих рекомендацій і в процесі своєчасного прийняття рішень щодо поліпшення охорони земель, в тому числі від забруднення та псування, а також дає можливість пред'являти до землевласників та землекористувачів вимоги щодо усунення правопорушень щодо забруднення або псування земель. У зв'я3 з цим на законодавчому рівні встановлюється певний порядок проведення моніторингу земель, який передбачає виконання спеціальних зйомок і обстежень земель, виявлення негативних факторів, вплив яких потребує здійснення контролю, оцінки, прогнозу, запобігання впливу негативних процесів.

Відповідно до ст. 54 Закону України "Про охорону земель" залежно від цілей спостережень та територій, які він охоплює, моніторинг земель може бути національним, регіональним та локальним:

національний (на всіх землях у межах території України);

регіональний (на територіях, що характеризуються єдністю фізико-географічних, екологічних та економічних умов);

локальний (на окремих земельних ділянках та в окремих частинах ландшафтно-екологічних комплексів) [28, ст. 54].

Цікаво зазначити, що екологічний моніторинг на відміну від моніторингу земель (ґрунтів), буває глобальний. Тобто глобальний моніторинг, пов'язаний з міжнародними науково-технічними програмами [54 с. 21].

Відповідно до положень ст. 16, 17, 18 Закону України «Про охорону земель» проведення моніторингу земель покладається на Державний комітет України із земельних ресурсів, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство аграрної політики України [28]. Встановлення порядку проведення моніторингу земель віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України.

З огляду на охорону земель від забруднення та псування складовою моніторингу земель є моніторинг родючості ґрунтів, який проводиться Державною службою охорони родючості грантів Міністерства аграрної політики України відповідно до затвердженого ним положення та включає наступне: агрохімічне обстеження ґрунтів; контроль змін якісного стану ґрунтів; агрохімічну паспортизацію земельних ділянок. Проте моніторинг земель та ґрунтового покриву має і певні недоліки. Так, за оцінками фахівців, Україна - одна з небагатьох країн Європи, яка не має моніторингових мереж і сучасної інформаційної системи про стан природних ресурсів, зокрема ґрунтового покриву, і як наслідок - не існує єдиної методики проведення спостережень, що важливо в контексті інтеграції України в ЄС, де така система існує і діє. Вимогам моніторингу відповідає лише агрохімічне обстеження земель сільськогосподарського призначення, яке здійснює мережа регіональних центрів «Облдержродючість». За його результатами здійснюється паспортизація земельних ділянок з видачею агрохімічних паспортів [51, с. 8].

Слід зазначити, що відповідно до Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" агрохімічна паспортизація земель сільськогосподарського призначення - це обов'язкове агрохімічне обстеження ґрунтів з видачею агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки, в якому фіксуються початкові та поточні рівні забезпечення поживними речовинами ґрунтів, рівні їх забруднення токсичними речовинами та радіонуклідами [12].

Викладене свідчить про те, що здійснення моніторингу земель потребує вдосконалення методики його проведення, утворення ефективної національної системи моніторингу за якістю земель та ґрунтів. Обумовлюється це тим, що дані моніторингових систем дають змогу постійно корегувати як кількісні норми та нормативи, так і набір видів забруднень, що підлягають контролю.

Ще один важливий аспект це наявність достовірної і повної інформації про зміни, які відбуваються у якісному стані земель, необхідна для оцінки ефективності землеохоронних програм та окремих заходів щодо охорони земель від забруднення та псування, а також коштів, що направляються на зазначені цілі.

Саме тому основними завданнями моніторингу земель та ґрунтів є прогноз еколого-економічних наслідків деградації земельних ділянок, який має на меті:

своєчасне виявлення зміни стану земель та властивостей ґрунтів;

оцінку здійснення заходів щодо охорони земель;

збереження та відтворення родючості ґрунтів;

попередження впливу негативних процесів і ліквідації наслідків цього впливу.

Необхідно також згадати про Державний земельний кадастр як одну з найважливіших складових державної комплексної системи спостереження за станом земель. Державний земельний кадастр, як і моніторинг земель, є правовою формою охорони земель від забруднення та псування. Крім цього даний інститут активно розвивається в осатаній час, наприклад на сьогодні вже відкрита частина Державних кадастрів.

В літературі термін «кадастр» означає систематизований банк кількісних і якісних даних щодо певного об'єкта [112, с. 11].

На законодавчому рівні, а саме відповідно до ст. 1 Закону України "Про державний земельний кадастр" поняття "державний земельний кадастр" визначено наступним чином: Державний земельний кадастр - єдина державна інформаційна (автоматизована) система, що забезпечує збирання, оброблення, аналіз, моделювання та постачання геопросторових даних відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами [11].

Правове регулювання ведення державного земельного кадастру відбувається на основі положень Земельного кодексу України [3]; Закону України “Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність” [37]; Закону України “Про оцінку земель” [31]; Закону України «Про Державний земельний кадастр» [11] та на основі інших нормативних актів.

Положення ст. 23 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» говорить що, державні кадастри природних ресурсів, в тому числі і земельних ресурсів, ведуться з метою обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання [29, ст. 23]. Відповідно до чинного земельного законодавства України державний земельний кадастр являє собою єдину державну систему земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності та права користування земельними ділянками та містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі і землекористувачів. З позицій права об'єктом державного земельного кадастру є відомості щодо землі як об'єкта земельних правовідносин [87, с. 87-90], відтак й ті, які стосуються якісного стану землі.

Важливо зазначити, що картографічна та геодезична діяльність є основою ведення державного земельного кадастру.

Організація ведення державного земельного кадастру є функцією державного управління земельним фондом, а також інформаційною базою в галузі земельних відносин. Земельно-кадастрова інформація оформлюється в спеціальній базі даних та періодично оновлюється [31, с. 51-52]. Організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру, підготовка земельно-кадастрової документації є одним із основних завдань Державного комітету по земельним ресурсам [34].

Аналізуючи законодавчі положення про ведення державного земельного кадастру, можна виділити основні принципи його ведення, зокрема такі як: законність; достовірність й повнота інформації; доступність інформації; об'єктивність інформації; обов'язковість ведення кадастру за єдиною для України системою; порівнянність та зіставлення кадастрових даних на рівні адміністративно-територіальних одиниць, а також з даними про землю, що містяться в кадастрах інших природних ресурсів; відповідальність за порушення вимог щодо ведення державного земельного кадастру тощо.

Серед складових частин державного земельного кадастру (ст. 196 Земельного кодексу України), з огляду на правову охорону земель від забруднення та псування, вагоме значення, на думку Т.Г. Оверковської, належить обліку якості земель[3, 88, с. 124]. Відповідно до ч. 2 ст. 203 Земельного кодексу України облік якості земель відображає відомості, які характеризують земельні угіддя за природними властивостями та набутими властивостями, що впливають на їх родючість, а також за ступенем забруднення ґрунтів. Облік якості земель стосується земель всіх категорій та вміщує: класифікацію всіх земель сільськогосподарського призначення за придатністю з виділенням особливо цінних земель; характеристику земель за товщиною гумусового горизонту, вмістом гумусу та рухливих поживних речовин, механічним складом ґрунтів, крутизною схилів, еродованістю, кам'янистістю, засоленістю, солонцюватістю, кислотністю, перезволоженістю, заболоченістю, забрудненням -- як продуктами хімізації сільського господарства, так і техногенним, включаючи радіонуклідне. Дані державного обліку якості земель беруться за основу при запроваджені різноманітних державних заходів щодо використання та охорон земель, в тому числі і на правовому рівні. Відтак призначенням державного земельного кадастру у сфері охорони земель від забруднення та псування є забезпечення необхідною інформацією всіх зацікавлених осіб щодо якісного стану земель [3].

Підсумовуючи державна комплексна система спостереження за станом земель є складовою правової охорони земель.

Державний земельний кадастр - це єдина державна інформаційна (автоматизована) система, що забезпечує збирання, оброблення, аналіз, моделювання та постачання геопросторових даних відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами. Моніторинг - це регулярне спостереження за станом земель з метою їх оцінки, контролю та прогнозування.

2.2 Планування в галузі використання та охорони земель

Відповідно до ст. 22 Закону України «Про охорону земель» планування в галузі використання та охорони земель є складовою системи заходів правового забезпечення охорони земель від забруднення та псування [28]. Крім цього важливо зазначити, шо планування в галузі використання та охорони земель є однією з найважливіших функції державного управління земельним фондом України. Дане твердження випливає зі змісту ст. 14 Конституції України та ст. 1 Земельного кодексу України де проголошується, що "земля є основним національним багатством, яке знаходиться під особливою охороною держави" [1, 3]. Така думка є фундаментальною в юридичній літературі, значна кількість фахівців погоджується з тим, що планування в галузі використання та охорони земель в Україні є найважливішою функцією державного управління земельним фондом.

Правове регулювання здійснення планування в галузі використання та охорони земель відбувається на основі положень: Земельного кодексу України [3]; Закону України «Про Генеральну схему планування території України» [10]; Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» [34]; Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [29]; Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядку здійснення природно-сількогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель» [44]; Постанови «Про затвердження Порядку складення плану земельно-господарського устрою території населеного пункту»; Наказу Міністерства охорони здоров'я України «Про затвердження державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів»; наказу «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення природно-сільськогосподарського районування (зонування) земель»; наказу «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення ерозійного районування (зонування) земель» та інщі нормативно-правові акти.

Під плануванням в галузі використання та охорони земель слід розуміти діяльність уповноважених (компетентних) органів державної влади та місцевого самоврядування, яка полягає у створенні та провадженні перспективних програм використання та охорони земельних ресурсів, враховуючи ряд особливостей, а саме економічні, екологічні, історичні, демографічні, географічні та інші особливості певної території, а також прийнятті та реалізації на їх основі відповідних рішень.

Цікаво розглянути дане поняття в практичній площині (тобто регулювання на законодавчому рівні), таким чином розглядаючи поняття «планування в галузі використання та охорони земель» слід звернути увагу на наступні аспекти:

По-перше «планування - це діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування». Так, наприклад, відповідно до ст. 177 Земельного кодексу України затвердження програм планування на загальнодержавному рівні здійснює Верховна Рада України, відповідно до ст. 178 Земельного кодексу України затвердження регіональних програм покладено на Верховну Раду Автономної республіки Крим та обласні ради. Таким чином, Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної республіки Крим та обласні ради є уповноваженими органами в галузі планування та використання земель [3].

По-друге, дана діяльність «полягає у створенні та провадженні перспективних програм використання та охорони земельних ресурсів, враховуючи економічні, екологічні, історичні, демографічні, географічні та інші особливості певної території». Знову повертаючись до ст. 178 ч. 2 Земельного кодексу України, програми використання та охорони земель міст Києва і Севастополя розробляються Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями, а відповідно ст. 2 ч. 3 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» вони також задтвержують дані програми [3, 23], також в законі наголошується, що дані органи здійснючи планування в галузі використання та охорони земель враховують ряд особливостей, а саме економічні, екологічні, історичні, демографічні, географічні та інші особливості певної території. Але слід зауважити, що на практиці планування в Автономній республіці Крим, здійснюється на основі законодавства іншої держави.

По-третє, відповідно до ст. 2 ч. 3 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» там визначається, що місцеві держані адміністрації забезпечують виконання даних програм [23].

Об'єктами планування є територія України, територія адміністративно-територіальної одиниці та частини адміністративно-територіальної одиниці.Суб'єктами планування в галузі використання та охорони земель є фізичні, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та державні органи в галузі використання та охорони земель.

Відповідно до чинного законодавства України планування поширюється на всю територію України, незалежно від форм власності та цільового призначення земель. Воно здійснюється на трьох рівнях:

на загальнодержавному рівні;

на регіональному рівні;

на місцевому рівні.

Важливо наголосити, що не варто ототожнювати чи співставляти поняття «планування в галузі використання та охорони земель» та «створення програм по плануванню в галузі використання та охорони земель», оскільки створення програми по плануванню територій бувають на двох рінях: на загальнодержавному та регіональному.

Планування на загальнодержавному рівні здійснюється на основі загальнодержавних програм використання та охорони земель, дані програми розробляються з метою забезпечення потреб населення і галузей економіки у землі та її раціонального використання і охорони. Загальнодержавні програми використання та охорони земель розробляються відповідно до програм економічного, науково-технічного і соціального розвитку України. Дані програми затверджує Верховна Рада України.

Виконання функцій, пов'язаних з розробленням та забезпеченням реалізації загальнодержавних програм використання та охорони земель, покладено на такий органи, як Кабінет Міністрів України. Кабінет міністрів України розробляє дані програми за відповідної підтримки міністерств (наприклад, Міністерства аграрної політики), комітетів та центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Важливо зазначити, що загальнодержавні програми використання та охорони земель виконуються (здійснюються) на основі відповідних регіональних програм, в яких передбачається комплекс соціально-економічних, організаційно-господарських та інших заходів і завдань, включно із строками виконання, наявності ресурсів тощо.

Відповідно до чинного законодавства України планування територій на загальнодержавному рівні полягає в розробленні Генеральної схеми планування території, якою передбачається раціональне використання території України, створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, охорони довкілля, охорони здоров'я населення, охорони пам'яток історії та культури, визначення державних пріоритетів розвитку систем розселення, виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури. Генеральна схема визначає пріоритети та концептуальні вирішення планування і використання території країни, вдосконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів, розвитку виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, формування національної екологічної мережі.

Можна погодитися з О.М. Ковтун, що генеральна схема планування тереторій повинна містити:

аналіз намірів та потреб використання окремих територій, визначених у загальнодержавних програмах соціального, економічного розвитку, інших

аналіз санітарно-епідеміологічного та екологічного стану регіонів і реалізації відповідних цільових програм, а також аналіз заходів, спрямованих на поліпшення стану довкілля;

аналіз диспропорцій використання територій;

напрями вдосконалення систем розселення та сталого розвитку населених пунктів;

визначення територій за видами переважного використання;

комплекс заходів по її реалізації [75, с. 8].

Планування на регіональному рівні здійснюється на основі регіональних програм використання та охорони земель, які розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними державними адміністраціями і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим та обласними радами. Програми використання та охорони земель міст Києва і Севастополя розробляються Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями та затверджуються відповідними радами.

Планування використання та охорони земель на місцевому рівні відноситься до компетенції відповідних місцевих рад та їх виконавчих органів, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Дане планування полягає у розробці та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування території на місцевому рівні та іншої землеврядної документації, у регулюванні використання територій, прийнятті та реалізації рішення про додержання умов містобудівної документації. Характер такого планування визначається цільовим призначенням земель, що розташовані в межах населених пунктів. Оскільки зазначенні землі повинні використовуватися в основному для забудови, програми використання на охорони даних земель повинні мати місцеві плани (програми) забудови, які регламентують порядок розміщення, будівництва та введення в експлуатацію об'єктів забудови, а також здійснення контролю за містобудівною діяльністю [3].

Основними формами державного планування використання та охорони земель є природно-сільськогосподарське, еколого-економічне, протиерозійне районування і зонування земель. Закон України "Про охорону земель" містить наступне визначення природно-сільськогосподарського, еколого- економічного, протиерозійного та іншого виду районування (зонування) земель - це поділ території з урахуванням природних та агробіологічних вимог щодо вирощування сільськогосподарських культур, а також територій, які мають відповідну схожість за визначеними ознаками [28]. Отже, дані форми реалізуються на підставі генеральної схеми планування території України, яка визначає пріоритетні питання, що пов'язанні з вдосконаленням систем розселення і забезпечення сталого розвитку населених пунктів, їх виробничої, соціальної інженерної та транспортної інфраструктури, формуванням національної екологічної мережі.

До складу районування (зонування) земель входить:

поділ земель за цільовим призначенням з урахуванням природних умов, агробіологічних вимог сільськогосподарських культур, розвитку господарської діяльності та пріоритету вимог екологічної безпеки;

установлення вимог щодо раціонального використання земель відповідно до району (зони);

визначення територій, що потребують особливого захисту від антропогенного впливу;

встановлення в межах окремих зон необхідних видів екологічних обмежень у використанні земель або ґрунтів з урахуванням їх геоморфологічних, природно-кліматичних, ґрунтових, протиерозійних та інших особливостей відповідно до екологічного району (зони).

Використання та охорона сількогосподарських земель здійснюється на основі природно-сільськогосподарського районування земель, що становить поділ території з урахуванням природних умов та агробіологічних вимог сільськогосподарських культур. Дана форма дає можливість провести оцінку земель та створити землеврядну документацію. Також за результатами природно-сільськогосподарського районування складаються карти та схеми, на яких відображаються інформація про структуру сільськогосподарських угідь, якісний стан ґрунтів, наявність цінних угідь та інше. Порядок здійснення природно-сільськогосподарського районування земель встановлюється на основі наказу Державного комітету України по земельним ресурсам від 10 листопада 2004 р. № 366 «Про затвердження методичних рекомендації щодо здійснення природно-сількогосподарського районування (зонування) земель» [44].

Еколого-економічне районування визначає ступінь перетворення навколишньо-природного середовища внаслідок антропогенного впливу, рівень використання природних ресурсів, характеристику природноресурсового потенціалу, стійкість природного середовища до антропогенного навантаження, несприятливі природно-антропогенні процеси та еколого-економічну оцінку території.

За допомогою протиерозійного районування земель можна визначити стан деградованості ґрунтів, інтенсивність ерозійних процесів, їх динаміку, природні та антропогенні передумови розвиту ерозії.

На основі методичних рекомендацій, затверджених Державним комітетом по земельним ресурсам України від 28 грудня 2004 року № 420, протиерозійне районування земель здійснюється у три стадії:

підготовча діяльність;

складання схем та карт районування;

еколого-економічна характеристика одиниць районування [43].

Зонування земель здійснюється у межах населених пунктів зі встановленням вимог щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон відповідно до місцевих правил забудови [28]. Це є одним з яскравих прикладів, коли здійснюється забезпечення збалансованого використання земельної території не тільки для розвитку економічної сфери суспільної діяльності, а й для забезпечення екологічних пріоритетів, що в цілому є одним із завдань правової охорони земель.

Таким чином, планування використання та охорони земель, як функція державного управління землями -- це врегульована нормами права діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо регулювання використання територій, яка полягає у розробленні та затвердженні містобудівної документації, відповідно до якої здійснюється забудова та використання земель населених пунктів і прилеглих до них земель. В Україні така діяльність регулюється Земельним кодексом України [3], Законом України «Про основи містобудування» [26], Законом України «Про Генеральну схему планування території України» [10] та інші нормативно-правові акти.

У цілому ж на підставі вищевикладеного, можна стверджувати, що планування в галузі використання та охорони земель - це діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, яка полягає у створенні та провадженні перспективних програм використання та охорони земельних ресурсів, враховуючи економічні, екологічні, історичні, демографічні, географічні та інші особливості певної території, а також прийняття та реалізацію на їх основі певних рішень.

Також важливо зазначити, що планування в галузі використання та охорони земель є формою правового забезпечення охорони земель. Основними формами державного планування використання та охорони земель є природно-сільськогосподарське, еколого-економічне, протиерозійне районування і зонування земель, тобто поділ території з урахуванням природних та агробіологічних вимог щодо вирощування сільськогосподарських культур, а також територій, які мають відповідну схожість за визначеними ознаками.

2.3 Землеустрій

Відповідно до чинного законодавства України землеустрій - являє собою сукупність соціальних, економічних та екологічних заходів, що спрямовані на регулювання земельних відносин і раціональну організацію території адміністративно-територіальних утворень, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил [19, ст. 1].

Правову основу здійснення землеустрою в Україні становить: Земельний кодекс України [3]; Закон України «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» [37]; Закон України «Про землеустрій» [19] та інші нормативно-правові акти.

Водночас фахівці звертають увагу на тісний зв'язок між землеустроєм та плануванням в галузі використання та охорони земель.

В чинному законодавстві України та у відповідній літературі зазначається, що метою землеустрою є: забезпечення раціонального використання та охорони земель; створення сприятливого екологічного середовищя; поліпшення природних ландшафтів [3, ст. 182].

Необхідно наголосити, що землеустрій виконує важливу роль в системі правового забезпечення охорони земель. Так за допомогою землеустрою забезпечується:

надання інформації для правового, екологічного, економічного і містобудівного регулювання земельних відносин на різних рівнях (національному, регіональному, локальному і господарському) шляхом встановлення особливого режиму та умов використання та охорони земель;

організація території установ, підприємств, організацій за для створення умов сталого землекористування та встановлення обмежень і обтяжень у використанні та охороні земель категорії несільськогосподарського призначення;

організацію території сільськогосподарських підприємств, організацій та установ за для створення просторових умов для еколого-економічної оптимізації використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, впровадження прогресивних форм організації управління землекористуванням, посівних площ, удосконалення структури і розміщення земельних угідь системи сівозміни, пасовищезміни, сінокоси;

встановлення і закріплення меж адміністративно-територіальних утворнь, територій природно-заповідного фонду України та іншого природоохоронного призначення, наприклад оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного, меж земельних ділянок власників і землекористувачів;

розробка та виконання системи заходів із землеустрою для відновлення та підвищення родючості ґрунтів, збереження природних ландшафтів, захисту земель від ерозії, рекультивації порушених земель і землювання малопродуктивних угідь, підтоплення, висушення, зсувів, вторинного засолення, закислення, заболочення, ущільнення, забруднення промисловими відходами та хімічними речовинами тощо, консервації тих деградованих і малопродуктивних земель, що цього потребують запобігання іншим негативним явищам, що спричиняють погіршення стану земель;

механізми прогнозування, планування і організації раціонального використання та охорони земель на різних рівнях;

реалізація глобальної державної стратегії щодо використання та охорони земель, вдосконалення сучасних земельних відносин, виконання програм по земельній реформі, наукове обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням з урахуванням різних інтересів, наприклад державних, громадських та приватних інтересів, формування раціональної системи землеволодіння і землекористування тощо;

отримання інформації про якість та кількость земель, про їхній стан та інші дані, необхідних для ведення моніторингу земель, державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель [19].

Важливо наголосити на завданнях землеустрою, такими завданнями є:

виконання державної стратегії щодо науково обґрунтованого перерозподілу земель, формування раціональної системи землеволодінь і землекористувань з усуненням відповідних недоліків у розташуванні земель, створення екологічно сталих ландшафтів та агросистем;

інформаційне забезпечення економічного, правового, екологічного і містобудівного регулювання земельних відносин на різних рівнях (національному, регіональному, локальному, господарському) шляхом розробки пропозицій щодо встановлення особливого режиму та відповідних до цього умов використання земель;

встановлення на визначеній місцевості меж адміністративно-територіальних утворень, територій з особливим природоохоронним, заповідним та рекреаційним режимом, меж земельних ділянок власників і землекористувачів;

організація територій сільськогосподарських підприємств із створенням просторових умов, що забезпечують еколого-економічну оптимізацію використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, впровадження прогресивних форм організації управління землекористуванням, удосконалення співвідношення і розміщення земельних угідь, системи сівозмін, сінокосо- і пасовищезмін;

розробка системи заходів по збереженню і поліпшенню природних ландшафтів, рекультивації порушених земель і землюванню малопродуктивних угідь, відновленню і підвищенню родючості ґрунтів, захисту земель від ерозії, висушення, підтоплення, зсувів, вторинного засолення і заболочення, ущільнення, забруднення промисловими відходами і хімічними речовинами та попередженню інших негативних явищ, що впливають на якісний стан земель;

здійснення системи заходів по плануванню, прогнозуванню, організації раціонального використання та охорони земель на різних рівнях (в тому чеслі на національному, регіональному, локальному і господарському);

організація територій несільськогосподарських підприємств, установ та організацій з метою створення умов для ефективного землекористування та обмежень і обтяжень у використанні земель [3, ст. 183].

Слід звернути увагу на такий важливий аспект, як суб'єкти та об'єкти землеустрою. Так, згідно чинного законодавства України, суб'єктами землеустрою є: органи державної влади та місцевого саомврядування, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, юридичні та фізичні особи, які здійснюють землеустрій, відповідно землевласники та землекористувачі. Так, згідно чинного законодавства України об'єктами землеустрою є: вся територія України; територія адміністративно-територіальної (них) одиниць (або їх окремі частин); території землеволодінь та землевикорисань чи окремі земельні ділянки. Враховуючи вище наведене можна згадати про тісний зв'язок між землеустроєм та плануванням. Оскільки як і в плануванні так і в землеустрої однакові і суб'єкти і об'єкти.

Важливо наголосити, що землеустрій може проводитися незалежно від форм власності, таки чином іноді в примусовому порядку, за наявності певних умов. Такий підхід є досить агресивних, але на нашу думку, виправданим, оскільки це дає можливість оперативно впливати на ситуацію, що в свою чергу сприяє більш якісній охороні земель. Такими примусовими підставами є: рішення суду; рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою (в випадках коли вони мають таку компетенцію); укладення договорів між юридичними або фізичними особами, відповідно між землевласниками, землекористувачами і розробниками документації із землеустрою [19, ст. 25].

Варто наголосити, що важливу роль в системі землеустрою відіграє «документація із землеустрою». Так, відповідно до Закону України «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється у вигляді атласів, схем, проектів, програм, спеціальних тематичних карт, технічної документації тощо [19, ст. 25]. Слід зазначити, що дана документація має наступну класифікацію:

схеми землеустрою і їх техніко-економічні обґрунтування, щодо використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень;

загальнодержавні й регіональні програми використання та охорони земель;

спеціальні тематичні карти і атласи про стан земель та їх використання;

проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, наприклад рекреаційного, оздоровчого та історико-культурного;

проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок;

проекти землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань;

проекти землеустрою по впорядкуванню територій населених пунктів;

проекти землеустрою щодо встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень;

робочі проекти землеустрою по рекультивації порушених земель, землювання малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, заболочення, підтоплення, вторинного засолення, зсувів, висушення, ущільнення, закислення, забруднення промисловими та іншими відходами, радіоактивними та хімічними речовинами, покращання стану сільськогосподарських земель, підвищення родючості ґрунтів;

технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж відповідної земельної ділянки;

проекти землеустрою, по забезпеченню еколого-економічного обгрунтування сівозміни та впорядкування угідь;

технічна документація із землеустрою по поділу та об'єднанню визначених земельних ділянок;

технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюються різні права, наприклад суборенди чи сервітуту [19, ст. 25].

Необхідно зазначити, що даний перелік не є вичерпним, тому не виключається варіант з існуванням інших документів з землеустрою. Окрім цього необхідно зазначити, що для кожного окремого виду нормативно-технічного документу з землеустрою існує своя визначена форма, та окремий порядок, який її визначає. Враховуючи, що в сучасному світі важлива роль відводиться новітнім технологіям документація з землеустрою може засвідчуватися, як в електронній формі, так і в класичній. Наявність електронної форми документації з землеустрою є безперечно позитивним моментом, оскільки це є іноваційно.

Відповідно до законодавства документація із землеустрою включає в себе текстові та графічні матеріали і містить обов'язкові положення, встановлені завданням на розробку відповідного виду документації. Документація із землеустрою розробляється на основі завдання на розробку відповідного виду документації, затвердженого замовником. В свою чергу замовником документації з землеустрою є її субєкти, тобто органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.

Склад, зміст і правила оформлення кожного виду документації із землеустрою регламентуються відповідною нормативно-технічною документацією з питань здійснення землеустрою. Документація із землеустрою містить обов'язкові положення, встановлені завданням на розробку відповідного виду документації. Документація із землеустрою розробляється на основі завдання на розробку відповідного виду документації, затвердженого замовником [19, ст. 29].

Водночас не можна не відзначити наявність цілого ряду все ще невирішених проблем у галузі вітчизняного землеустрою.

Так, В. Чопенко звертає увагу на те, що, згідно з ст. 184 Земельного кодексу України, землеустрій передбачає «розробку загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель». Закон України «Про охорону земель» доручав розробити Кабінету Міністрів, законопроект «Про Загальнодержавну програму використання та охорони земель». Одночасно з нею уряд у липні 2004 р. подав на розгляд Верховної Ради України законопроект «Про національну програму охорони родючості ґрунтів». Але, оскільки обидва документи не були узгоджені між собою, розробникам запропонували об'єднати їх у один законопроект. Потім були парламентські слухання, які мали назву «Сучасний стан та перспективи розвитку земельних відносин в Україні», у рекомендаціях даних слухань чітко визначено термін подання такої програми -- до січня 2006 р. Однак її так і не подали і в результаті ця спроба заповнити законодавчу нішу виявилася невдалою [107].

Аналогічна доля спіткала і «Державну цільову програму розвитку земельних відносин до 2020 р.», концепцію якої схвалив Кабмін ще 17 червня 2009 р. За Законом України «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 р. уряд мав її розробити та затвердити у шестимісячний строк. Цей термін збіг ще у лютому 2012 р. [107].

Можна звернути увагу і на те, що за десять років функціонування закону про землеустрій із приблизно 50 стандартів спромоглися розробити лише три. Причина цього у відсутності загальнодержавної програми і бюджетних коштів на розробку технічної документації [107].

Але слід відзначити і позитивні зрушення в даній галузі, так наприклад, за останні два роки Україні вдалося запустити електронний кадастр, ліквідувати земельні комісії, кардинально спростивши процес узгодження проектів відведення, запровадити відповідальність чиновників за порушення строків узгодження землевпорядної документації. Ми відмовилися від моделі дорогого і довгого розмежування земель за бюджетні кошти, замінивши її моделлю їх безкоштовного розмежування в силу закону, законодавчо розблокували проведення земельних торгів тощо. Серед найближчих завдань, які ставить перед собою Держземагентство - упорядкування видів та змісту землевпорядної документації, скасування плати за державну реєстрацію земельних ділянок, заміна обов'язковості розробки проектів із сівозмін на просту декларацію аграріїв про їх дотримання [105].

2.4 Стандартизація та нормування

Стандартизація та нормування є різновидами правових форм охорони земель від забруднення та псування, оскільки на державному рівні закріплено перелік стандартів та нормативів у сфері охорони земель. Відповідно до ст. 165 Земельного кодексу України та ст. 28 Закону України «Про охорону земель» стандартизація і нормування у сфері охорони земель полягає у забезпеченні екологічної та санітарно-гігієнічної безпеки громадян шляхом визначення вимог щодо якості землі, родючості ґрунтів і допустимого антропогенного навантаження та господарського освоєння земель [3, 28].

Враховуючи положення Закону України «Про стандартизацію», а саме ст. 1, про те, що стандартизація являє собою діяльність щодо встановлення положень для загального і багаторазового застосування у певній сфері, та частиною 2 ст. 29 Закону України «Про охорону земель», стандартизацію у сфері охорони земель від забруднення та псування слід розглядати як діяльність щодо розробки, затвердження, перевірки та перегляду нормативних документів (стандартів), які встановлюють обов'язкові вимоги до діяльності чи об'єктів, що певним чином впливають чи можуть вплинути на якісний стан земель, а також вимоги до провадження окремих заходів щодо охорони земель від забруднення та псування [28, 36].