Правове забезпечення охорони земель

Згідно зі статтею 165 Земельного кодексу України та статтею 30 Закону України «Про охорону земель» стандартизація та нормування в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів здійснюється з метою забезпечення екологічної та санітарно-гігієнічної безпеки громадян шляхом прийняття відповідних нормативів і стандартів, які визначають вимоги щодо якості земель, допустимого антропогенного навантаження на ґрунти та окремі території, допустимого сільськогосподарського освоєння земель тощо [3, 28].

В галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів встановлюються такі нормативи:

оптимального співвідношення культур у сівозмінах у різних природно-сільськогосподарських регіонах;

оптимального співвідношення земельних угідь;

якісного стану ґрунтів;

гранично допустимого забруднення ґрунтів;

показники деградації земель та ґрунтів.

Нормативні документи із стандартизації в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів встановлюються Кабінетом Міністрів України [3]. Відповідно до ст. 31 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» де визначає, що нормування проводиться з метою встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки [29]. Також важливо зазначити, що відповідно даній статті нормування є обов'язковим елементом для виконання.

Таким чином, нормування у сфері охорони земель від забруднення та псування слід розглядати як діяльність щодо встановлення певних якісних показників стану земель, методи і засоби визначення і оцінки ефективного та екологічно безпечного використання земель, а також допустимі рівні впливу на них антропогенних джерел.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про стандартизацію» суб'єктами стандартизації є: центральний орган виконавчої влади у сфері стандартизації; рада стандартизації; технічні комітети стандартизації; інші суб'єкти, що займаються стандартизацією [36]. До таких належать Державне земельне агентство України та Міністерство природних ресурсів України, які можуть затверджувати стандарти у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів.

Що стосується нормативів у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів, то їх суб'єктами є Кабінет Міністрів України відповідно до ст. 165 Земельного кодексу України [3]. Проте нормативи гранично допустимих концентрацій небезпечних речовин у ґрунтах, а також перелік цих речовин затверджуються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Крім цього, існує популярна думка, що дотримання стандартів та нормативів у сфері охорони земель від забруднення та псування є обов'язком землевласників та землекористувачів, який випливає із контексту ст. 91 пункту «б», та ст. 96 пункту «б» Земельного кодексу України, згідно із якими землевласники та землекористувачі зобов'язані додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля, одним із яких є дотримання встановлених стандартів та нормативів, спрямованих на запобігання забрудненню або псуванню земель [3].

Чинне земельне законодавство України забороняє господарську та іншу діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад установлені гранично допустимі концентрації небезпечних речовин. Дане твердження випливає із змісту ст. 45 Закону України «Про охорону земель» [28]. Варто зазначити, що дана норма стосується не тільки забруднення земель і ґрунтів, але й атмосферного повітря, вод, лісів тощо. Чинним законодавством України, а саме Законом України "Про охорону земель" поняття "гранично-допустимої концентрації забруднюючих речовин" визначенно наступним чином: гранично допустима концентрація забруднюючих речовин - це максимально допустима кількість забруднюючих речовин у ґрунтах, яка не зумовлює негативних екологічних наслідків для їх родючості, загального стану довкілля, якості сільськогосподарської продукції та здоров'я людини [28].

Нормативи гранично допустимої концентрації небезпечних речовин у ґрунтах, а також їх перелік затверджується органами виконавчої влади у сфері охорони довкілля та санітарно-епідемічного нагляду за погодженням з органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Наприклад таким органом може бити Міністерство охорони здоров'я України). Тобто гранично допустимі концентрації шкідливих речовин встановлюються як критерії фактору безпеки місця проживання людини та фіксуються у відповідних правилах і нормах. Так, наприклад, у сфері охорони якісного стану земель застосовуються такі нормативи гранично допустимої концентрації речовин:

Санітарні норми допустимих концентрацій хімічних речовин у ґрунтах № 2264-80 від 30.10.1980 p.;

Орієнтовно допустимі концентрації хімічних речовин у ґрунтах (ОДК) № 2402-81 від 10.06.1981 p.;

Санітарні норми допустимих концентрацій хімічних речовин у ґрунтах № 3210-85 від 01.02.1985 p.;

Санітарні норми допустимих концентрацій хімічних речовин у ґрунтах № 4433-87 від 30.10.1987 р. [45, с. 37-138].

3 юридичного погляду нормативи гранично допустимих концентрацій у ґрунтах є правовим критерієм правомірності чи неправомірності діяння, пов'язаного із впливом на стан земель [71, с. 534].

Слід зауважити, що існуюча система нормативів гранично допустимої концентрації небезпечних речовин у ґрунтах піддається критиці з боку ряду сучасних вчених. Це відбувається у зв'я3 з тим, що, по-перше, не для всіх забруднюючих речовин встановлені нормативи гранично допустимої концентрації, а по-друге, сама система їх встановлення не враховує багатьох екологічних факторів, регіональних особливостей ґрунтів, ефекту кумуляції екологічного ризику, по-третє данні нормативи банально ігноруються і не виконуються.

В свою чергу вітчизняними вченими розроблена більш досконала система екологічного нормування якісного стану земель, яка дозволяє враховувати як функціональний розподіл останніх, так й їх фізико-екологічні особливості [64, с. 406-407]. Крім цього, на думку багатьох фахівців в даній галузі, нормативи повинні встановлюватися для кожної окремої земельної ділянки, що передається у власність чи у користування, що має фіксуватися у спеціальних додатках до державних актів на право власності на землю або до договорів оренди [103, с. 52]. Напрошується висновок, що це є доцільним, оскільки призведе до більш якісної охорони земель і ґрунтів.

Вищенаведене засвідчує необхідність подальшого вдосконалення та систематизації нормативно-технічної документації, оскільки нормативно-технічні акти, якими регламентуються використання й охорона земель, не охоплюють всієї сфери використання земель. Вони мають орієнтуватися на вирішення завдань збереження сталості землекористування, ґрунтового покриву та земельних ресурсів за кількісними та якісними показниками, сприяти мінімізації негативного впливу на них [104, с. 53].

Крім цього, подальший розвиток нормативно-технічної бази обумовлюється необхідністю адаптації законодавства України до законодавства європейського союзу. Але крім загальної адаптації законодавства України до норм законодавства ЄС, необхідно проводити адаптацію екологічного законодавства і земельного, зокрема в галузі стандартизації і нормування.

Зокрема, відповідно до ст. 17 Закону України "Про стандартизацію" центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері стандартизації, представляє інтереси України в міжнародних організаціях із стандартизації, вживає заходів щодо адаптації законодавства України у сфері стандартизації до законодавства Європейського Союзу, здійснює співробітництво в цій сфері з відповідними органами інших країн, приймає рішення про приєднання до міжнародних (регіональних) систем стандартизації, укладає договори про співробітництво та здійснення робіт у сфері стандартизації [36]. У випадку, якщо міжнародним договором (згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України) встановлено інші норми, ніж ті, що передбачені законом, то застосовуються норми міжнародного договору.

Вище викладене важливо оскільки вагому роль в національних інститутах, відіграють міжнародні. Наприклад поряд з національними інститутами із стандартизації, існує подібна діяльність і на міжнародному рівні, яка здійснюється під егідою International Standard Organization. Важливо зазначити, що International Standard Organization у 1976 році замінила Міжнародну федерацію національних асоціацій із стандартизації. Отже у розробці стандартів беруть участь інституції із стандартизації держав-членів європейського союзу. Наслідками такої діяльності є три типи документів:

європейський стандарт, який застосовується у всіх державах-членах європейського союзу, які заміняє національні стандарти, що йому суперечать, у разі, якщо його опублікувала національна інституція із стандартизації в даній країні;

гармонізаційні документи, при застосуванні яких зберігаються і національні стандарти;

попередні європейські норми, що застосовуються протягом трьох років у тих сферах, в яких технічний прогрес відбувається швидкими темпами [95, с. 165].

Таким чином проект загальнодержавної програми використання та охорони земель в якості одного із основних напрямків забезпечення реалізації даної програми, яка визначає необхідність розробки і затвердження нормативно-технічних документів щодо використання та охорони земель. Так, на думку Т. Г. Оверковської вирішенню проблем у сфері охорони земель від забруднення та псування буде сприяти система нормативно-технічних документів, яка міститиме нормативи:

організаційно-методичні, в яких визначаються основні загальні положення використання та охорони земель;

оптимального співвідношення земельних угідь у різних регіонах;

технологічні нормативи навантажень у процесі використання сільськогосподарських угідь;

показників деградації земель та ґрунтів, які встановлюються для кожної категорії земель, а також нормативи допустимої деградації, гранично допустимого рівня забруднення земель, а саме:

гранично допустима концентрація хімічних речовин, залишкових кількостей пестицидів та агрохімікатів, важких металів, нафтопродуктів і радіонуклідів, а також максимально допустимі рівні забруднення радіоактивними речовинами;

гірничотехнічні, якими регламентується проведення рекультивації порушених земель та інше [88, с. 114].

Виходячи з вищенаведеного, можна стверджувати, що розробку стандартів, норм, правил у сфері охорони земель (в тому числі від забруднення та псування), слід вважати одним із чинників правового регулювання відносин щодо запобігання антропогенного навантаження на земельні ресурси, яке б не перевищувало певний порогів рівень, що призведе до більш якісної охорони земель.

Ще один важливий аспект полягає в тому, що загальною метою стандартизації в Україні є забезпечення безпеки для життя людини, безпечне природнє-навколишнє середовище (в тому чеслі земель), збереження флоти і фауни тощо.

Підсумовуючи, можна відзначити, що стандартизація у сфері охорони земель від забруднення та псування - це діяльність щодо розробки, затвердження, перевірки та перегляду нормативних документів (стандартів), які встановлюють обов'язкові вимоги до діяльності чи об'єктів, що певним чином впливають чи можуть вплинути на якісний стан земель, а також вимоги до провадження окремих заходів щодо охорони земель від забруднення та псування.

Нормування у сфері охорони земель від забруднення та псування - це діяльність щодо встановлення певних якісних показників стану земель, методи і засоби визначення і оцінки ефективного та екологічно безпечного використання земель, а також допустимі рівні впливу на них антропогенних джерел.

2.5 Економічне стимулювання впровадження заходів щодо використання та охорони земель і підвищення родючості ґрунтів

Одним з елементів у сфері охорони земель від забруднення та псування є економічне стимулювання раціонального використання і охорони земель, яке являє собою механізм ціноутворення, кредитування, пільгового оподаткування, виділення бюджетних та позабюджетних коштів, компенсації зниження доходів тощо, за допомогою якого забезпечується раціональне використання земельних ресурсів, створюються сприятливі умови для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, збереження та відтворення родючості грунтів, захисту земель від негативних наслідків антропогенної діяльності людини [68, с. 200].

В деяких випадках в літературі під економічним стимулюванням землевласників та землекористувачів розуміють як спонукання до активних дій, так і заохочення за вже досягнуті результати [67, с. 122].

Відповідно до чинного законодавства економічне стимулювання впровадження заходів щодо використання та охорони земель і підвищення родючості ґрунтів - це комплекс заходів, які спрямовують свою дію на підвищення зацікавленості громадян, які використовують земельні ділянки та здійснюють заходи з охорони земель та підвищення родючості ґрунтів.

Правове регулювання здійснення заходів щодо економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель від забруднення та псування відбувається на основі норм таких актів як: Земельний кодексу України [3]; Податковий кодексу України, Закону України «Про охорону земель» [28], Закону України «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон», Закону України «Про оренду землі» [25], Закону України «Про оцінку земель» [31] та інше.

На основі ст. 205 Земельного кодексу України можна стверджувати, що об'єктом плати за землю є земельна ділянка, а також земельна частка або пай, яка перебуває у власності або користуванні землевласника чи землекористувача. Суб'єктом плати за землю (платником) є власник земельної ділянки, земельної частки (паю) і землекористувач, у тому числі орендар [3].

Відповідно до ст. 205 Земельного кодексу України та ст. 27 Закону України «Про охорону земель» зміст економічного стимулювання у сфері охорони земель від забруднення та псування включає:

надання податкових і кредитних пільг фізичним і юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи щодо захисту земель від ерозії, підвищення родючості ґрунтів та інші заходи, передбачені загальнодержавними і регіональними програмами використання та охорони земель. Під податковою пільгою слід розуміти - передбачене податковим та митним законодавством звільнення платника податків від обов'я3 щодо нарахування та сплати податку та збору, сплата ним податку та збору в меншому розмірі за наявності підстав, визначених п. 3 ст. 30 Податкового кодексу;

звільнення землевласників і землекористувачів від плати за землю, за земельні ділянки, на яких виконуються роботи з меліорації, рекультивації, консервації земель та інші роботи щодо охорони земель на період тимчасової консервації, будівництва та сільськогосподарського освоєння земель відповідно до затвердженої документації із землеустрою;

компенсування сільськогосподарським товаровиробникам недоодержаної частки доходу внаслідок консервації деградованих, малопродуктивних, а також техногенно забруднених земель;

застосування прискореної амортизації основних фондів землеохоронного і природоохоронного призначення [3, 28].

Важливо відмітити, одну дуже важливу особливість економічного стимулювання впровадження заходів щодо використання та охорони земель і підвищення родючості ґрунтів яка виділяє економічне стимулювання з-поміж інших правових форм охорони земель, наприклад стандартизації і нормування чи планування в галузі використання та охорони земель. Ця особливість тісно пов'язана з фінансовими ресурсами, які виділяються зокрема з Державного бюджету (тобто з грошима). Не обхідно згадати, що на сьогодні економіка України перебуває в стані тяжкої стагнації а іншими словами в кризі, що відповідно виливається в таких наслідках як особлива економія бюджетних коштів, тобто держава не охоче буде (якщо буде) відшкодовувати збитки власникам чи землекористувачам земель які здійснюють комплекс заходів по охороні земель від забруднення і псування.

Виникає питання чому це важливо ? Це важливо оскільки необхідно знати як ці механізми (економічного стимулювання), діють на практиці.

З огляду на охорону земель від забруднення та псування законодавець регламентує виділення коштів державного або місцевого бюджету громадянам та юридичним особам для відновлення попереднього стану земель, порушених не з їх вини (пункт «б» ст. 205 Земельного кодексу України) [3].

Компенсація витрат, понесених землевласниками і землекористувачами на покращення екологічного стану земель та підвищення родючості ґрунтів, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів відповідно до загальнодержавних і регіональних програм охорони земель [3, 28].

Підставою для розгляду питання про економічне стимулювання заходів щодо охорони земель від забруднення та псування є заява чи клопотання землевласників і землекористувачів до органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування, які здійснюють регулювання у сфері охорони земель за місцезнаходженням земельної ділянки. При цьому додається висновок органів виконавчої влади з питань аграрної політики про покращення екологічного стану земель згідно з даними агрохімічного паспорту земельної ділянки. Це пов'язано з тим, що необхідність економічного стимулювання передбачається не для всіх господарських заходів землевласників і землекористувачів, спрямованих на охорону земель, а тільки тих, які мають вагоме значення для ефективного використання коштів державного бюджету, та стосуються використання землевласниками та землекористувачами ефективних заходів з охорони земель і підвищення родючості ґрунтів. Наприклад, не має необхідності стимулювати заходи землевласника чи землекористувача по угноєнню ґрунтів, які є звичайними та повсякденними способами агротехніки. Також не варто економічно стимулювати заходи по боротьбі з бур'янами. Поява бур'янів на полях - це, безумовно, негативний наслідок незадовільної обробки ґрунтів. Тобто не слід змішувати поточні та капітальні роботи по охороні земель [66, с. 284].

Одним із дієвих або ефективних чинників економічного стимулювання охорони земель від забруднення та псування є плата за землю. Використання землі в Україні відповідно до вимог ст. 206 Земельного кодексу України є платним [3].

Відносини у сфері встановлення і справляння плати за землю регулюються Земельним кодексом України, «Про оренду землі», Законом України «Про оцінку землі».

Розглядаючи плату за землю як одну з найважливіших складових економічного стимулювання у сфері охорони земель, необхідно не забувати, що плата за землю запроваджується як джерело формування коштів для фінансування заходів, спрямованих на охорону земель, в тому числі від забруднення та псування.

Необхідно наголосити, що економічне стимулювання у сфері охорони земель від забруднення та псування слід розглядати виключно як комплекс взаємозалежних заходів, які спрямовують свою дію на підвищення зацікавленості громадян, що використовують земельні ділянки та здійснюють заходи по охороні земель від негативного техногенного впливу. Необхідно зауважити, що Земельний кодекс України не містить правових норм, які б передбачали процесуально-правове регулювання таких важливих заходів та одночасно й правової форми охорони земель від забруднення та псування, як економічне стимулювання. Закон України «Про охорону земель» лише зазначає, що порядок економічного стимулювання заходів щодо охорони земель встановлюється Кабінетом Міністрів України, а саме ст. 27, частково дані заходи врегульовані в інших нормативних актах, зокрема, у зазначеному вище Порядку використання коштів Державного бюджету України на оплату робіт з докорінного поліпшення земель.

У зв'язку з цим виникає необхідність у нормативному акті, який би встановлював певний порядок реалізації заходів економічного стимулювання та передбачав би елементи механізму, що надавали би можливості працювати тим чи іншим правовим нормам. Наприклад, у відповідній постанові Кабінету Міністрів України. Проте може бути можливим й інший варіант вирішення процедурно-процесуальних питань здійснення економічного стимулювання, а саме: не шляхом прийняття ще одного нормативного акту, а шляхом вдосконалення існуючого, наприклад, Земельного кодексу України. Крім цього, Земельний кодекс України - це кодифіковане джерело земельного законодавства і права, тому бажано, щоб норми, що регулюють охорону земель, в тому числі від забруднення та псування, були закріплені в Земельному кодексі України. Як зазначає академік В. І. Андрейцев, безпідставно «відривати» норми, спрямовані на охорону земель, в окремий закон, враховуючи, що відносини з охорони земель є складовими Земельного кодексу України [49, с. 35]. Загалом же процесуально-правове регулювання заходів економічного стимулювання охорони земель від забруднення та псування, потребує серйозного вдосконалення. Це висновок є загальним, якщо аналізувати, окремі конкретно визначенні аспекти економічного стимулювання впровадження заходів використання і охорони земель, то можна звернути увагу на ініціативу Президента України та Державного комітету по земельним ресурсам.

Важливо зазначити, що останнім часом здійснюється ряд заходів, які сприяють наповненню Державного бюджету. Так наприклад після збільшення нормативної грошової оцінки землі сільськогосподарського призначення і інвентаризації земель державної та комунальної власності, які відбудуться в рамках земельної реформи, сільські та селищні ради отримають додаткові живі гроші у вигляді податків та орендної плати [95].

Свою чергу фахівці наголошують, що одним з кроків по реалізації земельної реформи стане збільшення нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення приблизно на 70% - до 19,5 тисяч гривень за гектар. В результаті плата за оренду таких земель збільшиться в середньому до 600-700 грн. за гектар на рік. Таким чином, якщо розмір середнього паю в Україні дорівнює 4 га, кожний селянин отримуватиме щорічно принаймні 2,5 тис. грн. в якості орендної плати [95]. Слід зауважити, що в контексті даної теми є проблемні аспекти, так землевласники і землекористувачі через більш високу плату за землі можуть зайти в так звану "тінь", шукати тіньові схеми що призведе до зворотного результату, тобто можлива ситуація часткового зменшення надходжень з їхнього боку.

Але на думку експертів в результаті даної ініціативи прибутковий податок, що сплачується з усієї орендної плати, також буде більшим для відповідної сільської громади”, - відзначають ряд експертів.

Також існує доручення Президента України перераховувати до бюджету місцевих сільських і селищних рад кошти в розмірі 1% від нормативної вартості землі. Це ще близько 200 грн. за кожний гектар сільської землі [95]. Даний аспект є цікавим, оскільки Українське сило тобто окремо взяті селищні і сільські ради в результаті цього отримують додаткові фінансові для свого розвитку, але враховуючи, нинішній стан в якому знаходиться охорона земель в Україні, виникає питання з приводу доцільності таких кроків. Безперечно сьогодні Українське сило теж перебуває в тяжкому стані, тому видається доцільно частину даних коштів спрямувати в окремо взятий резервний фонд з якого землевласники і землекористувачі отримуватимуть компенсацію за заходи які вони здійснюють по охороні земель.

Експерти зазначають, що, місцеві громади отримають додаткове джерело доходів у свої бюджети у вигляді плати за оренду земель, яке раніше не використовувалося або використовувалися без достатніх правових підстав. За даними Мінагрополітики, на сьогодні близько 1,8 млн. гектарів складають землі незатребуваних паїв, ще 1,4 млн. гектарів - землі так званої «відумерлої» спадщини.

Після інвентаризації земель державної та комунальної власності, що буде проведена в рамках земельної реформи, сільські та селищні ради зможуть здавати ці землі в оренду. “Таким чином 3 млн. гектарів земель, які відразу після завершення земельної реформи відійдуть у розпорядження місцевих громад [95]. Даний момент є досить цікавим, оскільки це дасть зможу наповнити бюджет місцевих громад і частину цих коштів можна буде направити у спеціальний вище згаданий фонд, який може бути використаний як для компенсації власникам та землекористувачам за заходи які вони проводять для охорони земель, так і для спрясування даних контів на інші заходи по охороні земель. Мовою цифр 600 грн. орендної плати з 3 млн. гектарів це 1,8 млрд. грн. які додатково надійдуть у вигляді орендної плати напряму до бюджетів сіл і селищ”, - зазначають посадовці-землевпорядники [95].

Важливо зазначити, що реалізація даної ідеї можлива лише за умови впровадження вище згаданих ініціатив. Таким чином необхідно створити незалежний фонд, в якій чітко будуть кошти з вище згаданих процедур, та з якого будуть чітко будуть повертатися суб'єктам плати за землю. Звичайно для реалізації даної ідеї в життя необхідно провести зміни в законодавстві. Для цього необхідно:

внести зміни до Земельного кодексу України [3] та інших законодавчих актів які регулюють данні питання а саме необхідно створити нові положення та норми, які будуть закріплювати існування даного положння на законодавчому рівні;

створити підзаконний акт, наприклад на основі наказу Кабінету міністрів України. Міністерства аграрної політики України, Державного комітету по земельним ресурсам України постанову, яка б встановлювала порядок діяльності даного фонду і функціонування даного «спеціального фонду»;

Отже виникає питання, що дасть даний механізм (фонд) і впровадження вище згаданих ініціатив ? За умов створення даного фонду можна буде вирішити ряд проблемних питань, а саме:

1. При наявності даного фонду і виконання вище згаданих ініціатив збільшити кількість коштів які будуть отримувати землевласники і землекористувачі за проведення заходів по охороні земель. Таким чином вони, тобто землевласники і землекористувачі будуть мати додаткову мотивацію, що призведе до якіснішого стану земельного фонду України.

2. Враховуючи роботу Українського казначейства це зменшить можливість несвоєчасної виплати компенсації землевласникам і землекористувачам за заходи які вони впроваджують для охорони земель і ґрунтів, що буде для них додатковою мотивацією.

3. Це дає можливість уникнути непотрібних бюрократичних процедур, яка відповідно зменшити можливість корупції в органах державної влади, що в свою чергу буде додатковою мотивацією для землевласників і землекористувачів.

Важливо наголосити, що дана пропозиція можлива лише в випадку реалізації вище згаданих ініціатив та чіткої координації органів державної влади та місцевого самоврядування !

Підсумовуючи стимулювання раціонального використання і охорони земель - це механізм ціноутворення, кредитування, пільгового оподаткування, виділення бюджетних та позабюджетних коштів, компенсації зниження доходів тощо, за допомогою якого забезпечується раціональне використання земельних ресурсів, створюються сприятливі умови для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, збереження та відтворення родючості грунтів, захисту земель від негативних наслідків антропогенної діяльності людини.

В даному розділі розглядалися основні правові форми охорони земель, було визначено поняття даних форм, їх субєкти і обєкти, основну нормативно правову базу, головні особливості та важливі аспекти.

Для вирішення деяких проблемних питань необхідно створити загальнодержавну програму охорони земель, в яку окремо винести кожну з цих форм.

Крім цього на законодавчому рівні необхідно не обхідно закріпити поняття державної комплексної системи спостереження за станом земель і ґрунтів, оскільки на сьогодні дане поняття не закріплено.

Також необхідно створити спеціальний фонд з якого землевласники і землекористувачі будуть отримувати кошти за заходи які вони вчиняють по охороні земель і ґрунтів.

Розділ 3. Актуальні проблеми правового забезпечення охорони земель в умовах земельної реформи

3.1 Проблеми щодо правового забезпечення заходів у галузі охорони земель

Про стан в галузі охорони земель зазначено в пункті 1.2 даної роботи, тому підвищення ролі правового регулювання земельних відносин потребує впорядкування системи чинного законодавства, що передбачає одночасне оновлення системи законів шляхом прийняття нових та удосконалення існуючих нормативно-правових актів. До конкретних недоліків чинного законодавства фахівці, як правило, відносять: невизначеність пріоритетів у прийнятті законодавчих актів; нестабільність та внутрішню суперечливість законодавчих актів і окремих їх норм; диспропорцію у співвідношенні законів та підзаконних актів; недостатню наукову обґрунтованість частини законодавчих актів, їх декларативність та без адресність тощо.

На сьогодні потрібен комплексний підхід до питань забезпечення верховенства закону в галузі земельних відносин, що особливо важливе для нашої країни, яка завжди страждала від правового нігілізм. Чинне земельне законодавство не повною мірою відповідає завданням розвитку нашої країни, його непрозорість гальмує розвиток економіки, а невиразність знижує обсяг інвестицій, що залучаються в економіку. Земельне законодавство в цілому характеризується недостатньою цілісністю для ефективного регулювання земельних відносин; наявністю суперечностей, прогалин і неоднозначних положень; відсутністю норм, що сприяють розвитку ринкових механізмів землекористування й охорони земель; наявністю міжгалузевих суперечностей; відсутністю комплексного підходу в правовому регулюванні земельних відносин.

Перспективи подальшого удосконалення земельного законодавства загалом та правової охорони земель зокрема визначається станом правотворчих процесів, що відбуваються сьогодні в Україні, виявленням їх переломного характеру, зумовленого якісно новим станом суспільства і держави і, внаслідок цього, якісно новими завданнями, що стоять перед вітчизняним земельним законодавством.

Для забезпечення узгодженості існуючого масиву земельного законодавства України в законотворчій роботі вирішенню підлягають такі взаємопов'язані завдання: удосконалення чинних земельних законів; ліквідація прогалин правового регулювання земельних відносин; подолання колізійності земельного законодавства; розробка рекомендацій стосовно подальших напрямів розвитку земельного законодавства; забезпечення розв'язання правотворчих проблем. Серед способів і засобів удосконалення земельного законодавства можна виділити демократизацію, науковість, планування, матеріально-технічне забезпечення тощо.

Одним з першочергових завдань є подолання прогалин та усунення колізій у земельному законодавстві України, у тому числі у сфері правової охорони земель. Доводиться констатувати той факт, що в сучасних умовах земельному законодавству не вдається уникнути прогалин у правовому регулюванні земельних відносин, їхня відсутність можлива лише теоретично, але не реальна з практичного погляду.

Законодавець через суб'єктивні причини чи рівень розуміння невідкладності законодавчої діяльності не реагує вчасно на пропозиції науковців щодо удосконалення актів законодавства, тому, як вважає Р. Б. Шишка, виник розрив між станом наукового обґрунтування шляхів подолання зіткнення, недосконалості окремих актів законодавства та його норм [111, с. 65].

Прогалини в сучасному земельному законодавстві України являють собою негативне явище, що дестабілізує суспільні земельні відносини. Деструктивний потенціал прогалин у земельному законодавстві особливо небезпечний під час проведення земельної реформи. [98, с. 234]. У сучасних умовах розвитку законодавчої бази виникає велика кількість проблем суб'єктивного та об'єктивного характеру, які не сприяють ефективній реалізації всіма суб'єктами суспільних відносин їх прав та обов'язків. Така ситуація зумовлена рядом порушень у процесі законотворчої роботи. Серед них Н.М. Пархоменко виділяє: невідповідність деяких положень ряду нормативно-правових актів основним принципам Конституції України; існуючу практику внесення змін до чинних законів підзаконними нормативно-правовими актами, що ускладнює процес реалізації законодавства; паралельне існування нормативно-правових актів, що регулюють певну сферу суспільних відносин, але видані в різний час різними органами державної влади і за змістом суперечать одне одному; відсутність необхідної узгодженості і взаємозв'я3 між нормативно-правовими актами, що ускладнює процес їх реалізації; недосконалість змісту нових нормативно-правових актів, що знаходить прояв у неповноті регулювання певних питань, що у свою чергу усуває можливість скасування раніше прийнятих актів, окремі положення яких стосуються проблем, не врегульованих новим нормативно-правовим актом; необґрунтованість і недоцільність використання складної термінології, запозичення іноземних формулювань, які роблять законодавчі акти незрозумілим і недоступним для сприйняття [90, с. 141].

Причинами прогалин у законодавстві є невміння законодавця відобразити у нормативних приписах усе різноманіття життєвих ситуацій, які вимагають правового регулювання (первинна прогалина); невміння законодавця передбачити появу нових життєвих ситуацій у результаті постійного розвитку суспільних відносин, здійснити щодо них певні законодавчі дії (вторинна прогалина); технічні помилки законодавця, допущені при розробці законів і у використанні прийомів юридичної техніки. Наявність прогалин у законодавстві потрібно розглядати як об'єктивне явище, якого неможливо уникнути навіть за найбільш досконалої і детальної правової регламентації. Водночас законодавцю потрібно докладати максимум зусиль для вирішення найбільш важливих правових питань уже під час прийняття нормативно-правових актів. Але якщо все ж таки певне питання не було вирішено безпосередньо при прийнятті правового акта, то в такому разі оперативність заповнення прогалин є, наголошує В.А. Кройтор, необхідним складником процесу повноцінної реалізації поставлених перед законом цілей [77, с. 181].

На думка ТО. Коваленко прогалиною в земельному законодавстві є відсутність нормативно-правового акта певної законодавчо визначеної форми, який повинен регулювати ті чи інші земельні відносини [73, с. 58]. Наприклад, В.Д. Сидор вважає, що неможливо для врегулювання кожного виду суспільних земельних відносин приймати окремий нормативно-правовий акт, тому прогалиною в земельному законодавстві слід вважати відсутність конкретної норми в нормативно-правовому акті [98, с. 233].

Загалом, земельне законодавство містить чимало прогалин. У літературі висловлюється думка, що заповнення прогалини фактично означає заповнення пропуску у тілі права, подолання ж прогалини означає перехід через прогалину без заповнення її суті. Тому роль засобів, спрямованих на заповнення прогалин, можуть відігравати лише ті явища, які юридичною наукою розуміються як джерела права [105, с. 14]. Проте, як зазначає Н.М. Пархоменко, подолання прогалин у законодавстві шляхом застосування права чи закону для України не є традиційним, тому, як правило, прогалини усуваються шляхом видання нового правового акта, який або вносить зміни до попереднього акта, або його скасовує [91, с. 14].

Загальновідомим є факт, що неповнота правового регулювання земельних відносин відкриває шлях для реалізації творчих можливостей право застосовних органів при виборі засобів своєї діяльності, проте правову невизначеність у вирішенні земельних питань потрібно долати не на власний розсуд, а таким чином, щоб отримане у результаті рішення було справедливим, не порушувало верховенство закону. Для цього необхідні чіткі, науково обґрунтовані орієнтири, розробка яких набуває актуальності в сучасних умовах трансформації земельних відносин.

Загалом же подолання прогалин у земельному законодавстві передбачає їх усунення у процесі підвищення ефективності діяльності Верховної Ради України, спрямованої на остаточну ліквідацію правової неврегульованості земельних відносин; нормативне і казуальне заповнення. При цьому нормативне заповнення прогалин у земельному законодавстві здійснюється за допомогою інтерпретаційної діяльності органів, що володіють компетенцією у сфері делегованого тлумачення нормативних актів, а казуальне - реалізується посадовими особами органів виконавчої влади і місцевого самоврядування в галузі використання та охорони земель у процесі здійснення конкретної право застосовної діяльності.

Також сьогодні досить гостро постала проблема колізійності чинного земельного законодавства України. Стабільність правового регулювання земельних відносин багато в чому залежить від якісного стану системи земельного законодавства, яка на сьогодні незбалансована і має внутрішні суперечності. Як свідчить практика, реалізація чинних актів земельного законодавства недостатньо результативна. Серед основних причин низької ефективності регулятивних можливостей земельного законодавства можна виділити проблему його колізійності. Суперечності з ключових питань прав вого регулювання земельних відносин в Україні знижують ефективність механізму правового регулювання, тому необхідний чіткий механізм запобігання і розв'язання, подолання й усунення такого явища, як колізійність, що перешкоджає розвитку земельного законодавства України.

Як наголошують фахівці, земельне законодавство розвивається в період проведення правових реформ, і законодавцеві у цих умовах поки що не вдається створити збалансоване земельне законодавство й усунути всі колізії.

Колізійність законодавства - явище об'єктивне. Воно полягає у розбіжностях змісту двох або більше законодавчих актів, прийнятих з одного і того самого питання. Колізії заважають правильному застосуванню законодавства і таким чином знижують його ефективність. Причини колізійності, на думку Ю.С. Шемшученка, пов'язані насамперед з якістю нашого законодавства, з недостатньо системним характером його розвитку [109, с. 6]. Тому розвиток будь-якої галузі національного законодавства на сучасному етапі неможливий без підвищення ефективності правового впливу на власний предмет правового регулювання. Вирішення цього завдання лежить, у тому числі, і в площині боротьби з колізійністю законодавства, яка полягає, як вважає Н.І. Хлуденьова, у пошуку можливих способів, засобів, процедур запобігання і вирішення можливих або вже існуючих у ньому колізій [106, с. 5].

Юридична колізія являє собою зумовлену об'єктивними і суб'єктивними факторами суспільного розвитку формальну суперечність (відмінність) між нормами права (комплексами правових норм), між нормами права і актами тлумачення, спрямованими на регулювання одних і тих самих суспільних відносин, що породжує складнощі в правозастосуванні [52, с 16]. Негативні колізії в законодавстві дають підстави для альтернативного вибору найбільш зручної, «сприятливої» норми у процесі вирішення конкретної справи, створюючи таким чином реальні можливості ігнорування правопорядку та законності в процесі реалізації норм законодавства, деформують правову культуру і породжують правовий нігілізм, елементарну неповагу до чинного земельного законодавства і в цілому до системи державно-правового забезпечення. Колізії відкривають можливості для прояву суб'єктивізму осіб у процесі застосування правових норм [48, с 58].

Домінуючими причинами колізійності сучасного національного законодавства, як зазначає Д.Д. Лилак, є концептуальні, серед яких найважливішими є радикальні суспільні зміни і перетворення, які відбуваються в процесі економічної, правової та політичної реформ [80, с 3]. До причин виникнення колізій М.В. Оніщук також відносить практику прийняття нормативних актів органами виконавчої влади, насамперед центральними, з перевищенням їх компетенції. У результаті в нормативну систему «вливається» значна кількість правових приписів відомчого характеру, що суперечать положенням законів [89, с 12].

Також слід відзначити, що великий обсяг земельного законодавства призводить до того, що одні й ті самі правовідносини регулюються багатьма актами, часто - по-різному, що спричиняє правові колізії. При цьому потрібно відзначити одну дуже важливу тенденцію: нові акти нерідко переповнені положеннями, що дослівно або майже дослівно відтворюють положення вже діючих.

Колізійність земельного законодавства України слід розглядати як зумовлений об'єктивними і суб'єктивними факторами суспільного розвитку стан формальної суперечності між нормами права, спрямованими на регулювання одних і тих самих відносин у галузі раціонального і цільового використання, комплексного відтворення та ефективної охорони земель, що породжує труднощі в право застосовній діяльності. Серед факторів, що спричиняють колізійність земельного законодавства України, можна виділити об'єктивні і суб'єктивні.

Подолати колізійність можна шляхом упорядкування системи земельного законодавства і підтримання її рівноваги за допомогою встановлення суворої класифікації правових актів та її дотримання в процесі нормо творчості. Колізійність можна усунути підтриманням правової системи в стані функціональної рівноваги. Принциповим є усунення подвійного регулювання земельних відносин. Цілком неприпустимим вважає А.М. Мірошниченко вміщення аналогічних норм у різних галузях законодавства - прямим і неминучим наслідком цього є колізії. Усуваючи дублювання та запобігаючи йому, слід керуватися принципом: регулювання відносин повинно бути настільки загальним, наскільки це можливо. Особливі положення у земельно-правовому регулюванні слід вміщувати до законодавства зі спеціальною сферою регулювання, проте особливі положення мають право на існування лише тоді, коли це зумовлено потребою встановити специфіку в регулюванні суспільних відносин. Невиправданим, на його думку, є встановлення абстрактного співвідношення між приписами різних актів законодавства (на зразок колізійних норм, закріплених у ст. 9 ЦК [7] України, ст. 4 ГК України [2]). За правильної побудови законодавства (коли в «спеціальному» законодавстві будуть вміщені дійсно спеціальні приписи, а в «загальному» - загальні) потреби у «колізійних нормах», які визначатимуть співвідношення між різними галузями законодавства, не буде - замість них діятиме загальний колізійний принцип «спеціального закону». Якщо ж законодавство побудоване неправильно, і в «загальному» законодавстві вміщено спеціальну норму, «колізійна норма» лише шкодитиме [2, 8, 84, с 81].

С.П. Погребняк зазначає, що найбільш сприятливі умови уникнення колізій створюються тоді, коли у суб'єктів правотворчості та правозастосування існує чітке, логічно обґрунтоване єдине концептуальне право розуміння, здатне забезпечити верховенство права і правового закону; вживаються заходи щодо подолання правового нігілізму; у правотворчому процесі активно використовуються наукові досягнення, суворо виконуються правила законодавчої техніки [92, с. 15]. Серед превентивних або попереджувальних заходів проти виникнення колізій О.В. Майстренко відзначає такі: прогнозування та планування нормотворчої діяльності; удосконалення законодавчої техніки; проведення правової експертизи нормативно-правових актів; систематизація законодавства [81, с 16].

Підсумовуючи, слід зазначити, що з метою створення оптимальної моделі правового регулювання земельних відносин важливо розробити дієвий механізм подолання колізійності земельного законодавства України. Під механізмом подолання колізійності земельного законодавства слід розуміти сукупність правових засобів, способів і процедур, спрямованих на запобігання появі нових, усунення снуючих колізій у земельному законодавстві України. До структури механізму подолання колізійності земельного законодавства України належать такі компоненти: нормо творчість, колізійні норми і систематизація земельного законодавства. З метою запобігання колізійності земельного законодавства потрібно розробити ряд правових засобів, способів і процедур, спрямованих на запобігання виникненню колізій, основними з яких є колізійні норми [97, с. 93].

Загалом же у процесі реформування земельних відносин без послідовного оновлення земельного законодавства неможливо обійтися. Проте в даному випадку не йдеться про повне руйнування існуючого земельно-правого режиму, а лише про коригування земельно-правових норм, спрямованих на формування нових, не відомих раніше земельних відносин. Слід зазначити, що поспішати з оновленням земельного законодавства не варто, оскільки в стислі терміни у поєднанні з великим обсягом законопроектів важко уникнути суперечностей, помилок, недоліків, часом поверхових і непродуманих рішень.

Також в нинішніх умовах докорінного оновлення земельного законодавства України важливого значення набуває його систематизація. У сучасному земельному законодавстві України нерідко зустрічаються суперечливі правові положення, викликані політичними і економічними інтересами різних політичних сил. З часу прийняття ЗК України виникла потреба систематизації всього нормативно-правового матеріалу в галузі використання та охорони земель на предмет його очищення від великої кількості зайвих положень і консолідації існуючих приписів земельного законодавства. Правильно проведена систематизація забезпечить стабільність земельного законодавства і сприятиме зміцненню режиму законності в земельних правовідносинах. Упорядкування нормативно-правового матеріалу може відіграти мобілізаційну роль у правотворчому процесі, а ефективне використання способів систематизації дасть змогу виявити і своєчасно заповнити прогалини в чинному земельному законодавстві України.

Визначаючи мету систематизації законодавства, В.Ф. Сіренко, Н.М. Пархоменко, С.В. Бобровник виділяють: поглиблення демократичної та гуманістичної природи законодавства, надання йому стабільності та стійкості; підвищення ролі законів, поглиблення правового регулювання відносин; створення технічно відпрацьованого, досконалого за формою, зручного для користування законодавства; стабілізація правопорядку в державі тощо [101, с 8-9].

Без систематизації нормативно-правових актів, зазначають фахівці, неможливо удосконалити законодавство, привести його до певної системи, а недосконалість чи відсутність упорядкованості в нормативному матеріалі спричиняє недоліки в процесі правотворчості.

Враховуючи значну кількість нормативно-правових актів земельного законодавства, високий рівень колізійності його приписів, наявність прогалин та інших дефектів земельно-правового регулювання, потреба в його систематизації назріла давно. Проведення систематизації спрямоване на пошук та усунення колізій, виявлення неефективних норм та їх заміну на більш ефективні правові приписи, розчищення накопиченого правового матеріалу шляхом усунення дублювання правового регулювання та не чинних норм, виявлення прогалин правового регулювання земельних відносин та їх заповнення, упорядкування норм земельного права та приведення їх у певну систему з метою підвищення ефективності правового регулювання земельних відносин в Україні. Необхідність систематизації зумовлюється також процесами реформування земельних відносин та кардинальним оновленням концепції земельно-правового регулювання в нашій державі [74, с 75-76].

Для усунення наявних недоліків сучасного земельного законодавства потрібна його систематизація, тобто діяльність, спрямована на впорядкування масиву нормативно-правових актів, приведення їх в єдину та узгоджену систему. Сучасна систематизація земельного законодавства - складний процес пізнання суспільної практики регулювання земельних відносин, вимог, що нею висуваються, і нормативного закріплення цих вимог у законодавчих і підзаконних нормативно-правових актах. Юридичні норми, що регулюють земельні відносини, повинні бути приведені у відповідність з новим рівнем економічного розвитку [99, с 186].

У сучасних умовах систематизація законодавства здійснюється за допомогою класичного техніко-юридичного арсеналу методів (способів, прийомів), засобів і форм. Стосовно форм систематизації нормативно-правових актів, то в цілому фахівці-теоретики виокремлюють такі: 1) збір органами державної влади, підприємствами, установами та організаціями чинних нормативних актів, їх опрацювання й розташування за визначеною системою, зберігання, а також видача довідок для заінтересованих осіб за їх запитом (облік); 2) підготовка й видання різного роду збірників (інкорпорація); 3) підготовка і прийняття укрупнених актів на базі об'єднання норм розрізнених актів (консолідація); 4) підготовка і прийняття нових актів, які охоплюють як норми попередніх актів, так і нові нормативні приписи (кодифікація) [100, с 33-34]. Основними результатами процесу систематизації є такі: правове регулювання широкого спектра нормативно-правових актів, урахування їх специфіки та особливостей упорядкування; виключення або принаймні обмеження дублювання норм різними галузями законодавства; усунення прогалин; подолання колізій у законодавстві; створення умов відповідної юридичної кваліфікації [99, с. 185].

Своєрідною й обов'язковою підготовчою стадією систематизаційного циклу законодавства, на думку О.В. Зайчука, є його ревізія, зміст якої полягає в тому, щоб у офіційному порядку визнати такими, що втратили силу чи є зміненими ті акти, сфера дії яких припинена або скасована новим законодавством [63, с. 19]. Найпростішою формою систематизації законодавства є облік, який здійснюється шляхом упорядкування нормативно-правових актів у спеціальні предметні блоки. Організація обліку має базуватися на таких основних принципах: повнота інформаційного масиву, що забезпечує фіксацію й видачу всього обсягу довідкової інформації, відсутність у ньому прогалин і упущень; достовірність інформації, яка базується на використанні офіційних джерел - опублікування нормативних актів, а також на своєчасній фіксації внесених змін в акти, включені до інформаційного фонду; зручність використання, необхідна для оперативного і якісного пошуку потрібних даних про право [100, с 32].

Склалися об'єктивні передумови для активного використання такої форми систематизації, як інкорпорація, яка не вносить змін у зміст нормативно-правових актів, а обмежується лише зовнішньою обробкою нормативного матеріалу. Інкорпорація спрямована на впорядкування нормативно-правових актів шляхом їх зовнішнього опрацювання і систематизованого (у хронологічному, предметному або іншому порядку) об'єднання в єдиному збірнику. На стадії хронологічної та систематичної інкорпорації виявляється вся сукупність нормативно-правових актів земельного законодавства. Інкорпорація законодавства забезпечує зручність користування нормативно-правовими актами, сприяє ліквідації прогалин і суперечностей, дає змогу усунути необґрунтовані посилання на наявність або відсутність певних правових приписів [46, с 1].