Проблема доступу до інформації в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат

Об'єктом дослідження дипломної роботи є суспільні відносини, що виникають в процесі реалізації права на доступ до інформації в Україні.

Метою дипломної роботи є дослідження проблеми доступу до інформації в Україні та розробка рекомендацій та пропозицій щодо удосконалення механізму його забезпечення.

Методи дослідження: аналіз і синтез, формально-логічний, історичного аналізу, класифікації, системний.

Отримані висновки та їх новизна: у роботі проаналізовано та систематизовано основні положення нормативно-правових актів, що регулюють процес доступу до інформації в Україні; розглянуто наукову літературу стосовно доступу до інформації; запропоновано практичні рекомендації, запровадження яких може поліпшити стан забезпечення права на доступ до інформації органами державної влади та місцевого самоврядування в Україні. Новизна дипломної роботи полягає в тому, що питання вільного доступу до інформації є надзвичайно актуальним, від рівня забезпеченості якого залежить ефективність виконання суспільством своїх громадських обов'язків та ступінь відповідності українського законодавства європейським нормам та вимогам.

Результати дипломної роботи мають практичне значення. Впровадження запропонованих рекомендацій на практиці поліпшить стан забезпечення вільного доступу до інформації в Україні. Сформульовані висновки можна застосувати у науково-дослідницькій галузі - для подальшого дослідження теоретичних засад правової бази доступу до інформації.

Resume

The work is interesting for students and citizens who are interested in scientific-research field - for further study of the theoretical foundations of the legal framework of access to information.

Вступ

Вільний доступ до інформації - це передумова демократичного розвитку суспільства та країни в цілому. Однією із основних функцій державної влади є збір, обробка, збереження та розповсюдження інформації за усіма напрямами діяльності суспільства. Також до її компетенції входить як надання умов і прав вільного доступу до інформації, так і їх обмеження.

Зокрема, форма державного правління нашої країни повинна передбачати вільний доступ до інформації, яка стосується майже всіх сфер життя суспільства, а вимоги щодо обмежень мають бути викладені чітко, у вузькому сенсі та мати вагомі підстави. На жаль, в Україні ані фізичні особи, ані представники ЗМІ та громадських організацій не мають доступу до повної інформації про діяльність державних інститутів, порушується право осіб знайомитися в органах державної влади, місцевого самоврядування, установах і організаціях із відомостями про них. Порушення права на вільний доступ до інформації спричиняє появу низки проблем, оскільки саме це право є гарантією реалізації багатьох інших прав і свобод громадянина, врешті решт позбавляє сенсу принцип вказаний у статті 5 Конституції України, а саме «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» [21].

Актуальність порушуваної проблеми доступу до інформації обумовлена тим, що доступність інформації про діяльність влади є одним із головних засобів, що дозволяє здійснювати громадський контроль за її діями, та, в свою чергу, стимулює громадян до виконання конституційних та громадських обов'язків. Наприклад, одержання платниками податків даних щодо того, на які цілі держава витрачає їхні кошти, формує довіру у людини до державного апарату та усвідомлення особою необхідності виконання своїх обов'язків. Тим самим, право на доступ до інформації є фундаментом стабільної, розвинутої, правової держави, що робить важливим та актуальним порушуване питання.

Метою дипломної роботи є дослідження проблеми доступу до інформації в Україні та розробка пропозицій щодо удосконалення механізму його забезпечення.

Завданням дипломної роботи є:

· дослідження правової природи доступу до інформації;

· аналiз конституційного права на доступ до інформації та критеріїв віднесення інформації до різного рівня секретності;

· виокремлення умов за яких стає можливим обмеження доступу до інформації;

· вивчення ідей, пропозицій, рекомендацій фахівців з інформаційного права, що стосуються проблеми доступу до інформації в Україні;

· розробка власних рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання доступу до інформації.

Об'єктом дослідження дипломної роботи є суспільні відносини, що виникають в процесі реалізації права на доступ до інформації в Україні.

Предметом дослідження є конституційно-правове регулювання права на доступ до інформації в Україні, стан його забезпечення.

Методи дослідження. Методологічну основу дипломної роботи становить комплекс спеціальних методів і прийомів наукового пізнання. Метод аналізу і синтезу дозволив дослідити зв'язок між теоретичною та практичною реалізацією законодавства щодо права на доступ до інформації, виокремити основні частини та логічно об'єднати їх в єдине ціле. Формально-логічний метод застосовувався при розмежуванні і формулюванні понять і таких визначень, як право на доступ до інформації, суспільно важлива інформація, свобода інформації та ін. Метод історичного аналізу дозволив дослідити процес еволюції законодавчої бази та виокремити суттєві зміни що відбулись у ньому, та їх наслідки. Метод класифікації дозволив поділити інформацію за ступенем відкритості доступу на різні групи, а саме: публічна інформація, інформація з обмеженим доступом, інформація для службового користування тощо. Системний метод дозволив розглянути проблему доступу до інформації як складову політичної системи України.

У процесі написання дипломної роботи використані правові джерела та спеціалізовані публікації фахівців з конституційного права, інформаційного права, європейського права та правозахисників. А саме: статті Захарова Є. «Які відомості становлять державну таємницю?» [20], «Свобода доступу до урядової інформації» [19], Усенка І. «Коментар до Закону України «Про доступ до публічної інформації» [35], Гарбара В. «Практика применения Закона «О доступе к публичной информации» [1], Чоповського Д. «Доступ до публічної інформації. Огляд судової практики» [36], матеріали Харківської правозахисної групи: «Свобода інформації в Україні. Удосконалення законодавства і практики» [33], «Право на приватність» [27] тощо, Загальна декларація прав людини [9], положення Конституції України [21] та Постанови Кабінету Міністрів [25] у сфері правового регулювання доступу до інформації, указ Л. Кучми «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» [34], Закони України «Про інформацію» [15], «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» [17], «Про державну таємницю» [11], «Про доступ до публічної інформації» [12], та ін.

Практичне значення дипломної роботи полягає в тому, що впровадження запропонованих рекомендацій на практиці поліпшить стан забезпечення вільного доступу до інформації в Україні. Сформульовані висновки можна застосувати у науково-дослідницькій галузі - для подальшого дослідження теоретичних засад правової бази доступу до інформації.

1. Нормативно-правове забезпечення доступу до інформації в Україні

1.1 Сутність права на доступ до інформації

Інформація - це зміст повідомлення про сукупність явищ і подій, що представляють інтерес для зацікавлених осіб та організацій, підлягають реєстрації та обробці [23].

Основна функція інформації полягає в тому, щоб повідомляти суб'єкту про стан середовища у якому він перебуває та здійснює трудову і інтелектуальну діяльність. Відповідно до цього, наряду із релевантністю, точністю, достовірністю, повнотою, оперативністю та іншими характеристиками інформації, однією із найважливіших є її доступність.

Режим доступу до інформації - це передбачений правовими нормами порядок одержання, використання, поширення й зберігання інформації. Режим доступу до інформації, що міститься у документах, визначається законами України. Варто зауважити, що поняття «доступ до інформації» не є тим самим, що доступ до документів. Щоб мати доступ до документів, спочатку потрібно отримати інформацію про їхнє існування. Тим самим для повноцінного доступу до інформації необхідно, щоб хтось надавав таку інформацію. «З одного боку, влада мусить утримуватися від обмеження дій суб'єкта інформаційних правовідносин, зацікавленого в отриманні інформації, а з іншого - сама має сприяти поширенню такої інформації, сповіщаючи про факти та події, які є предметом громадського інтересу» [27]. Таким чином можна підкреслити подвійність та суперечливість природи права на доступ до інформації.

Розрізняють пасивний та активний доступ до інформації, тобто отримання інформації через створені органами державної влади канали комунікації, та шляхом інформаційних запитів щодо отримання відомостей. Суттєвою складовою права на доступ до інформації є доступ до документів та доступ до публічних слухань - парламентських, урядових, судових, тощо.

Загальна Декларація прав людини 1948 року у статті 19 наголошує «Кожна людина має право на свободу переконань і на вільне їх вираження; це право включає свободу безперешкодно дотримуватися своїх переконань і свободу шукати, одержувати і поширювати інформацію та ідеї будь-якими способами і незалежно від державних кордонів» [9]. Тобто право на свободу інформації підтримується на міжнародному рівні, та є загальним та однаковим для всіх людей в суспільстві та світі. Стаття 21 несе в собі принцип, що кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною, та зазначається, що основою влади уряду має бути саме воля народу, яка повинна виражатися на нефальсифікованих виборах. Згідно цього, можна зробити висновок, що для повноцінної та успішної реалізації положень Декларації, та унеможливлювання пригнічування і порушування прав людини, владний апарат повинен всіляко підтримувати, стимулювати та задовольняти громадський інтерес в рамках реалізації права на доступ до інформації.

Право на доступ до інформації, яка знаходиться у розпорядженні органів державної влади та місцевого самоврядування є однією зі складових права на інформацію, та закріплене статті 34 Конституції України, відповідно до якої «кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір» [21]. Також ця стаття окреслює ті випадки, за умови яких це право може обмежуватись, а саме «в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя» [21]. Наведені обмеження встановлені законом, але відсутня вимога статті 10 Європейської конвенції захисту прав людини та основоположних свобод, відповідно до якої ці обмеження є необхідними в демократичному суспільстві. Якщо, для порівняння, узагальнити та систематизувати обмеження до доступу до публічної інформації різних країн, то будемо мати наступні: в інтересах захисту національної безпеки; з метою захисту економічних інтересів держави; з метою дотримання правопорядку; в інтересах розвитку і захисту міжнародних відносин; для забезпечення належної процедури прийняття рішень. Тобто це перелік суспільних інтересів, заради яких законодавство різних країн допускає відхилення від принципу вільного доступу до інформації. Як правило кожна країна має конкретно визначений обсяг інформації, доступ до якої є обмежений, що регулюється законами про державну таємницю.

Тут Є. Захаров пропонує свій шлях вирішення недосконалості, навівши два принципи, які, на його думку, бажано було б втілити в сучасне законодавство: «Перший - принцип максимального оприлюднення: вся інформація, яку зберігають державні органи влади, підлягає оприлюдненню, виключення можуть бути тільки для дуже обмеженого числа випадків. Другий принцип характеризує вимоги щодо обмежень: а) виключення повинні бути ясними, б) описуватися вузько, в) підлягати суворому контролю на предмет наявності «шкоди» і впливу на «суспільні інтереси». А саме: відмова державного органу оприлюднити інформацію є виправданою, якщо, по-перше, інформація має відношення до легітимної мети, передбаченої законом, по-друге, її оприлюднення має дійсно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди легітимній меті, і, по-третє, шкода, яка може бути заподіяною вказаній меті, повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації». [20] Із цих принципів ясно, що перелік відомостей, які входять до кола обмежень потрібен бути чітко визначений у вузькому сенсі та обов'язково оприлюднений.

Згідно зі статтею 32 Конституції, не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Окремі аспекти права на доступ до інформації регулюються статтями 32, 50, 57 Конституції України. Так, частина 3 статті 32 передбачене право знати інформацію про себе. Частина 2 статті 50 гарантує право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Врешті, стаття 57 гарантує кожному право знати свої права та і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення, є не чинними. Хотілося б наголосити на невідповідність цього положення та Указу Л. Кучми від 10 червня 1997 року № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності», зокрема стаття 7 «Акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням відповідного органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надіслання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність» [34].

Право на свободу інформації на підставі статті 64 Конституції України може бути обмежено в умовах воєнного або надзвичайного стану, однак право знати свої права та і обов'язки (стаття 57) не може бути обмежено навіть в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

1.2 Доступ до відкритої інформації

Доступ до відкритої інформації регулюється Законом України «Про інформацію» який набув чинності 2 жовтня 1992 р. Дія цього Закону поширюється на інформаційні відносини, що виникають у всіх сферах життя і діяльності суспільства та держави при одержанні, використанні, поширенні та зберіганні інформації. Закон визначає інформацію як «документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві» [15].

У статті 5 Закону «Про інформацію» основним із принципів інформаційних відносин є правомірність їх одержання, використання, поширення тощо. Тобто чітко окреслюється той факт, що не повинно виникати особливих перешкод у вільному доступі до інформації, за умов що спроби не будуть порушувати норми діючого законодавства та права.

Стаття 10 окреслює гарантії права на інформацію, де зазначено що суб'єкти владних повноважень повинні надавати можливість вільного доступу до різного типу даних, здійснювати контроль за додержанням законодавства про інформацію, та «інформувати про свою діяльність та прийняті рішення» [15], а стаття 21 визначає засоби оприлюднення інформації державних органів та органів місцевого і регіонального самоврядування.

Стаття 29 забороняє обмеження доступу до відкритої інформації, хоча й передбачає переважне право на одержання інформації громадянами, яким інформація потрібна для виконання своїх професійних обов'язків. Але це, в свою чергу, робить нелогічною статтю 43 про рівні права всіх учасників інформаційних стосунків.

Перелік документів та інформації, яка не підлягає передачі для ознайомлення міститься в статті 37, зокрема:

· інформація, яка визнана державною таємницею;

· інформація про оперативну і слідчу роботу органів прокуратури, МВС, СБУ, роботу органів дізнання та суду у тих випадках, коли її розголошення може зашкодити оперативним заходам, розслідуванню чи дізнанню, порушити право на справедливий та об'єктивний розгляд справи судом, створити загрозу життю чи здоров'ю будь-кого;

· інформація, що стосується приватного життя громадян;

· внутрішньовідомча службова кореспонденція, пов'язана з процесом прийняття рішень, які ще не прийняті;

· інформація фінансових установ, що підготовлена для контрольно-фінансових відомств;

· інформація, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими та нормативними актами.

Деякі статті Закону «Про інформацію» мають нечітке формулювання, що забезпечує дворівневість їх розуміння. Наприклад, стаття 32, що стосується запиту про інформацію зобов'язує державні установи «надавати інформацію, що стосується їхньої діяльності, письмово, усно, по телефону чи використовуючи публічні виступи своїх посадових осіб» [15]. Таке формулювання робить можливим не надання, наприклад, письмових відповідей на запити обґрунтовуючи відмову посиланням на публічні виступи посадовців свого відомства. Хоча ця ж стаття визначає запит як письмове звернення, що передбачає конкретну відповідь в письмовій або усній формі, тобто форма відповіді визначається автором запиту.

На сьогодні Закон «Про інформацію» можна вважати застарілим, оскільки він не має змоги відповідати потребам сучасного інформаційного суспільства. Зокрема, якщо порівнювати його положення із міжнародними стандартами, то можна зробити висновок що вони мають суттєві розбіжності та невідповідності. Наприклад, не знайшов свого втілення в законі принцип, передбачений п. 2 Рекомендації Rec (2002) 2 Комітету міністрів Ради Європи від 21.02.2002 «Про доступ до офіційних документів», де наголошується, що якщо до частини інформації офіційного документа застосовується обмеження, то орган державної влади повинен надати всю іншу інформацію, яка міститься у цьому документі.

Також в Законі «Про інформацію» відсутній принцип Європейського суду з прав людини, який наголошує що обмежена інформація про публічну особу за обсягом повинна бути значно менша, ніж про особу приватну. Шлях вирішення цього недоліку запропонували члени Харківської правозахисної групи, а саме «на нашу думку, в Законі України «Про інформацію» не вистачає статті такого змісту: «інформація про особу громадянина, який претендує на виборну державну посаду, обіймає її або обіймав її раніше, не становить державної та іншої передбаченої законом таємниці, не належить до конфіденційної інформації і може бути опублікована в будь-якому випадку». Переконані, що тільки тоді виборець зможе отримати повну інформацію про кандидатів і зробити обґрунтований вибір. Закріплення даної норми в законі є необхідним, оскільки, як показує практика, досить часто органи влади відмовляються надати інформацію про кандидатів у депутати, або про депутатів, посилаючись на те, що ця інформація є конфіденційною» [33]. Прийняття до уваги даної норми на справді необхідно, оскільки влада є народ, то й вибір народу повинен бути максимально суб'єктивним. Особа, що претендує на публічну посаду повинна розуміти, що потрібно буде максимально оприлюднити інформацію про свою діяльність, політичні уподобання, біографічні дані тощо. До того ж відповідно до положення, передбаченого статтею Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (п. 8 статті 36), однією із умов реєстрації кандидатів у депутати є заява про згоду на оприлюднення біографічних відомостей.

Невирішеним є питання оприлюднення відомостей про доходи сімей кандидатів у народні депутати, адже згідно з законодавством, депутати повинні декларувати лише свої доходи, в той час як доходи членів їх сімей залишаються «у тіні». Непоодинокі такі випадки, коли депутати, щоб приховати інформацію про майно и кошти від громадськості, оформляють юридично його на дружину, сестер, братів тощо. Отже, це свідчить про необхідність введення норми у Закон, яка б передбачала оприлюднення матеріального стану не тільки самого депутата, але й його родини.

Зокрема, Законом України «Про інформацію» не передбачено звільнення від відповідальності «whistleblowers» (свистунів), тобто осіб, які розкрили інформацію з добрими намірами, оскільки вважали, що втаємничення подібної інформації спричиняє шкоду суспільним інтересам. Наприклад, в Сполучених Штатах Америки з метою захисту державних службовців від адміністративних репресій, у випадку якщо службовцями були викриті порушення закону або службові зловживання, у 1978 р. було прийнято «Закон про викривальників», відповідно до якого державні службовці можуть розголошувати факти, що викривають порушення закону, постанови або інструкції.

Якщо розглядати суб'єктів інформаційних відносин, то в Законі «Про інформацію» є багато суперечностей, зокрема проаналізувавши статтю 9 зрозуміло, що іноземці, особи без громадянства, іноземні держави, міжнародні неурядові організації не можуть наділятися правом на інформацію. В той же час, стаття 7 наголошує, що «Суб'єктами інформаційних відносин відповідно до цього Закону можуть бути також інші держави, їх громадяни та юридичні особи, міжнародні організації та особи без громадянства» [15]. Виходить, що стаття 9 обмежує право на інформацію, а стаття 7 не встановлює обмежень щодо суб'єктів. До того ж відповідно до статті 26 Конституції України «іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України» [21]. Але якщо брати до уваги той факт, що на практиці застосовується саме стаття 9 Закону, то маємо самі невідповідності та суперечності.

Варто наголосити також, що сучасна епоха - епоха інформаційного суспільства, та одним із зручних і пріоритетних джерел інформації є мережа Інтернет. У Законі майже не зазначений спосіб пасивного доступу до інформації, а саме «відповідно до ч. 3 ст. 21 Закону України «Про інформацію», «інформація державних органів та органів місцевого самоврядування доводиться до відома зацікавлених осіб шляхом: опублікування її в офіційних друкованих виданнях або поширення інформаційними службами відповідних державних органів і організацій; опублікування її в друкованих засобах масової інформації або публічного оголошення через аудіо- та аудіовізуальні засоби масової інформації; оголошення її під час публічних виступів посадових осіб». При цьому частина 1 статті 29 передбачає, що доступ до відкритої інформації забезпечується шляхом: систематичної публікації її в офіційних друкованих виданнях (бюлетенях, збірниках); поширення її засобами масової комунікації. Таким чином Закон не встановлює обов'язку оприлюднювати інформацію на відповідних веб-сторінках, що робить доступ до інформації максимально незручним.

Для реалізації права на доступ до інформації дуже суттєвими є питання відповідальності. Цьому присвячені статті 35, 48 про порядок оскарження протиправних дій державних установ у сфері інформації. Відповідно до Закону такі дії можуть бути оскаржені або в державній установі вищого рівня, або в суді. Окрім того, стаття 47 передбачає дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законодавством України, в тому числі й за необґрунтовану відмову від надання інформації та необґрунтоване віднесення інформації до категорії відомостей з обмеженим доступом. Це дуже важливий момент, тому що невідомі випадки серйозних розглядів зазначених порушень, особливо на судовому рівні, хоча випадки невмотивованих відмов у наданні інформації у відповідь на запити та віднесення інформації до закритого характеру без вагомих підстав зустрічаються доволі часто.

Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого Конституцією України права на доступ до інформації. Він дозволяє вносити в органи державної влади пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів тощо.

Вимоги до оформлення звернень викладено у статті 5 (обов'язкові реквізити), та у статті 6 (мова звернень і відповідей на них) першого розділу. Другий розділ Закону містить відомості, що регулюють порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг, громадян (ст. 14-16), терміни їх подання та опрацювання (ст. 17, 20) та порядок організації особистого прийому громадян (ст. 22, 23). Третій розділ містить статті, що визначають відповідальність за порушення законодавства стосовно звернень громадян.

Зокрема, можна стверджувати, що прагнення до інформаційної відкритості, прозорості в діяльності державних установ та інших юридичних осіб знайшло своє втілення саме в Законі України «Про звернення громадян».

Стосовно регулювання доступу до публічної інформації, прийняття В. Януковичем 13 січня 2011 р. Закону України «Про доступ до публічної інформації» стало дуже важливою подією у суспільно-політичному житті України. Однак і в ньому міститься ряд недоліків і суперечностей. Цей Закон визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» містить норми, які виходять за рамки предмету його регулювання, що спричиняє виникненню дисбалансу між його нормами і положеннями інших Законів України стосовно регулювання права на доступ до інформації. На думку Головного юридичного управління Верховної Ради України, «Пропонований спосіб породжує невизначені правові наслідки, всупереч статтям 124 і 147 Конституції України повноваження судової влади щодо встановлення неконституційності чи незаконності правової норми у такий спосіб, на нашу думку, перекладається на суб'єкта її правозастосування» [27].

Стаття 1 містить визначення публічної інформації «публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом» [12], та відкритим залишається питання, чи можна вважати «задокументованою» ту інформацію, що не містить тих чи інших традиційних реквізитів (наприклад, підпис, дата). Окрім того, у визначенні вказані «власники», та «розпорядники публічної інформації», але у Законі загалом не має вказівки про право власності на публічну інформацію.

Принципи діяльності, вказані у статті 4 частково співпадають за змістом із її метою, зазначеною у статті 2, що не зовсім правильно. На думку заслуженого юриста України І. Усенка, стаття 2 не досконала тому що: «У пункті 2 цієї статті слід було сказати і про «вільний пошук» інформації. При цьому мало сказати, що обмеження вільного пошуку, поширення і отримання інформації встановлюються лише законом. Доцільно дещо обмежити повноваження законодавця і зазначити з якою метою це може бути зроблено. Загалом ця норма має принциповий характер і виходить за межі регулювання рецензованого закону» [35].

Також у статті 6 (ч. 2) Закону наголошено «Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог…» [12], і перелічуються вимоги. Виникає питання, обмеження доступу здійснюється при наявності всіх пунктів, або ж достатньо одного із них. Якщо розглядати питання ефективності механізмів реалізації права кожного громадянина на доступ до інформації, то відповідно до змісту статті 6 (п. 2), обмеження доступу до інформації здійснюється тоді, коли розголошення інформації може задати істотної шкоди національній безпеці, територіальній цілісності держави та ін. Але хто буде визначати завдає інформація шкоди, чи ні - закон чітко не називає. Ч. 7 цієї статті також залишає ряд питань, в ній вказано «Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений» [12]. Не зрозуміло як реалізується це положення на практиці, яким чином здійснюється обмеження доступу до інформації, а не до документу в цілому, якщо документ містить таку інформацію.

Стаття 7 мала б стосуватись не питань конфіденційної інформації загалом, а лише питань доступу до публічної інформації, що містить персональні дані, адже цей закон стосується конкретно публічної інформації, і є не зовсім доречним окреслювати настільки загальні поняття.

Щодо статті 8 Закону «Про доступ до публічної інформації», І. Усенко звертає увагу на невідповідність, а саме: «У частині 1 не зовсім зрозумілим є термін «професійна таємниця», який до того містився лише у Законі України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» і стосувався лише осіб та органів, що здійснюють регулювання ринку фінансових послуг. Як видається, розробники закону вкладали у цей термін ширший зміст, але у черговий раз забули, що йдеться не про інформацію загалом, а про публічну інформацію, створену передусім суб'єктами владних повноважень, і лікарська, адвокатська, комерційна та інші таємниці сюди не належать» [35]. Тобто стаття не до кінця продумана і логічна, що неприпустимо для закону.

Також стаття 10 містить в собі положення, які виходять за межі регулювання цього закону. Як зазначає І. Усенко, фактично в тексті можна було б залишити лише положення п. 2 і п. 4 частини 1, п. 1 частини 3 і частини 5, а все інше не має прямого відношення до питання доступу до інформації про особу в рамках доступу до публічної інформації.

Стаття 11 «Захист особи, яка оприлюднює інформацію» потребує деякого перефразування, оскільки, наприклад, словосполучення «керуються добрими намірами» дуже абстрактне та потребує уточнення, у різних людей добрі наміри різні. Також поняття «серйозна загроза», фактично для кожної людини воно несе свій, конкретний сенс, тому необхідно або замінити це словосполучення більш вдалим, або вилучити його зовсім.

Пункт 2 частини 2 статті 18 є дуже суперечливим, оскільки в ньому передбачено надання доступу до системи обліку за запитами, але така правова норма повністю суперечить Закону України «Про захист персональних даних». При цьому п. 12 ч. 1 цієї статті, згідно з яким система обліку має містити форму та місце зберігання документа, не несе в собі особливої релевантності, оскільки доречнішим було б зазначати не лише місце зберігання, а й місце оприлюднення документа.

Стосовно частини 3 статті 22, на думку І. Усенка «Частину 3 статті 22 доцільно доповнити реченням «Не дозволяється перенаправляти запит суб'єктам господарювання та іншим фізичним або юридичним особам, які не є розпорядниками інформації відповідно до цього закону» (цю норму треба буде також підкріпити встановленням юридичної відповідальності за її порушення)» [35]. Це логічне та доцільне зауваження з точки зору реалізації на практиці законодавства України та багатьох випадків відмов та відстрочок в задоволенні запитів.

Зокрема, Закон України «Про доступ до публічної інформації» можна оцінити позитивно, ряд недоліків, що потребують виправлення належать здебільшого до неясного та недостатньо чіткого вираження принципів міжнародного і європейського права.

Закон «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації». Відповідно до статті 2 Закон зобов'язує органи державної влади та місцевого самоврядування надавати ЗМІ повну інформацію про свою діяльність через відповідні інформаційні служби органів державної влади та місцевого самоврядування, забезпечити журналістам вільний доступ до неї, крім випадків, передбачених Законом України «Про державну таємницю», не чинити на них будь-якого тиску і не втручатися в їх виробничий процес. Існує низка офіційних видань, так прийняті Верховною Радою закони і постанови друкуються в офіційних виданнях українською та російською мовами - в «Відомостях Верховної Ради України» та парламентській газеті «Голос України». З 1997 року почав виходити друкований орган Міністерства юстиції - «Офіційний вісник України», який містить усі зареєстровані в Єдиному реєстрі Міністерством юстиції нормативні акти без обмежувальних грифів доступу. Це стосовно державних ЗМІ.

Недержавні ж ЗМІ можуть оприлюднювати офіційні документи органів державної влади та місцевого самоврядування тільки на підставі угоди між органом, що прийняв документ, та редакцією ЗМІ відповідно до статті 22 Закону.

Діяльність Верховної Ради та інших органів державної влади висвітлюється в ЗМІ на умовах, визначених у договорах між органами державної влади і редакціями ЗМІ (стаття 20). Отже, недержавні ЗМІ можуть друкувати тексти законів та інших рішень парламенту, тільки підписавши угоду з Управлінням справами Верховної Ради. При цьому стаття 4 забороняє самостійно перекладати офіційні документи з державної мови на іншу.

Стосовно оприлюднення інформації в ЗМІ, варто зазначити розпорядження Президента від 23 листопада 1995 р. «Про координацію роботи прес-служб та інформаційно-аналітичних підрозділів органів державної виконавчої влади», в якому обов'язок узгоджувати роботу всіх прес-служб покладено на Прес-службу Президента України, якій доручено забезпечити проведення щомісячних брифінгів для керівників прес-служб Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Всі прес-служби зобов'язані координувати з Прес-службою Президента підготовку матеріалів, що передаються ЗМІ та «містять оцінки зовнішньої та внутрішньої політики держави, які можуть мати важливий суспільний резонанс» [32], прес-служби повинні також щотижня інформувати Прес-службу Президента про заходи, які проводитимуться органами державної влади та посадовими особами спільно із ЗМІ. У праці «Право на приватність» Харківської правозахисної групи висловлена думка стосовно значення для законодавства в сфері оприлюднення інформації в ЗМІ наведених розпоряджень, а саме «На наш погляд, ці розпорядження, покликані, здавалося б, зробити офіційну інформацію більш досяжною, призводять, навпаки, до обмеження свободи інформації, жорсткого державного регулювання процедури її одержання» [27]. У цьому випадку Прес-служба Президента України стає таким собі суворим цензором, який створює перепони на шляху до вільного доступу до інформації.

На сьогодні тексти деяких законопроектів можна знайти на безкоштовному сайті Верховної Ради www.rada.kiev.ua, на сайті Інституту законодавства при Верховній Раді www.legality.kiev.ua. Повністю простежити за законопроектною роботою, починаючи з моменту реєстрації поданого законопроекту в парламенті, можна в платній комп'ютерній правовій системі «Ліга-Закон», яка містить усі зареєстровані Міністерством юстиції акти.

Також варто приділити увагу проекту Закону України «Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України» від 20.08.2002 р. та коментаріям фахівців до нього. Зокрема, даний Законопроект охарактеризовано «актуальним, концептуально цілісним й політично назрілим» [31], але це не позбавило його термінологічних недоліків на фоні актуальності, збалансованості, доречності та раціональності нормативного потенціалу.

Є не дуже доречним те, що в Законопроекті висвітлено порядок звернення громадян та порядок отримання інформації про органи державної влади за запитами, отже існує нормативно-правовий акт, що регламентує ці питання - Закон України «Про інформацію».

Поданий законопроект в якості суб'єктів інформаційних правовідносин визнає лише громадян України та юридичних осіб (стаття 1), що суперечить статті 34 Конституції України, де визначено інформаційні права та свободи людини (в тому числі іноземців).

Як зазначалося вище, недоліки даного Законопроекту зведені, зокрема, до термінологічних аспектів, а саме: «В статті 4 законопроекту говориться про те, що громадяни та юридичні особи мають право вільно отримувати інформацію про органи державної влади та їх посадових осіб «на оплатній основі». На нашу думку, тут стилістично краще написати «платній» [31]. Інформування громадськості повинно не тільки бути зумовлено інтересами окремих осіб, а й становити повноцінну функцію державного органу. Оскільки держава здійснює свою діяльність на кошти, які збирають з громадян-платників податків, то доцільніше було б загальні інформаційні послуги, про які йдеться в законопроекті, надавати громадянам за спеціальною статтею бюджету. Що ж стосується інших інформаційних послуг, які окреслені в законопроекті, а саме «порівняльні довідки, таблиці, довідки про процентне співвідношення» [28], то вони могли б надаватись за окрему плату.

Стаття 6 (ч. 2) містить твердження «не підлягають оприлюдненню відомості, поширення яких може зашкодити безпеці особи чи нормальній діяльності органу державної влади, а також відомості, що можуть бути використані для вчинення злочинів» [28], перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України. Це визначення є не зовсім коректне, наприклад «якщо якесь терористичне угруповання чи окремий зловмисник плануватиме замах на конкретну державну посадову особу, то цій останній може зашкодити навіть просте оприлюднення розкладу її робочих годин, даних про кінець відпустки або початок робочого тижня» [31], та можливість Кабінетом Міністрів України засекречувати окремі відомості на свій вибір буде сприяти зниженню рівня доступності офіційних даних для громадян.

«Додатковою гарантією доступу до інформації, на наш погляд, є покладення на орган державної влади, якому адресовано інформаційний запит в разі, якщо надання запитуваної інформації здійснює інший орган державної влади, обов'язку направляти інформаційний запит до цього органу й повідомити про це зацікавлену особу» [24]. Таким чином, стаття 15 (п. 2 ч. 1) Законопроекту, згідно з яким «..в наданні інформації про органи державної влади може бути відмовлено, якщо надання запитуваної інформації здійснюється іншим органом державної влади..» [28] потребує змін та доробки.

У статті 22 (ч. 2) зазначено «Оприлюднення біографічних відомостей проводиться шляхом публікації цих відомостей в пресі, повідомлення їх по радіо та телебаченню» [28], що було б доречно доповнити словами «оприлюднення на веб-порталах органів державної влади» [24].

Отже, підбивши підсумки, слід зазначити, що «саме цей законопроект в разі його прийняття зможе стати законодавчою гарантією реалізації права громадян на доступ до офіційної інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування» [24], але відносно вузька адресність даного законопроекту робить доречним прийняття ширшого за змістом нормативного акту подібного значення й спрямованості у майбутньому.

1.3 Обмеження свободи інформації

Відповідно до статті 28 Закону «Про інформацію», розрізняють інформацію відкритого типу та інформацію із обмеженим доступом, яка в свою чергу поділяється на конфіденційну і таємну.

Згідно зі статтею 30 Закону «Про інформацію», конфіденційна інформація «це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб i поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов» [15]. Порядок обліку, зберігання і використання документів та інших носіїв інформації, що містять зазначену інформацію, визначається Кабінетом Міністрів України.

Закон «Про державну таємницю», який було прийнято у січні 1994 року, визначає в статті 1 державну таємницю як вид таємної інформації у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки і охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України і яку через це підлягають державній охороні.

У статті 8 подано вичерпний перелік тієї інформації, що становить державну таємницю. Але і тут не обійшлося без суперечностей. Наприклад, такі характеристики у сфері оборони, як чисельність Збройних Сил України, Прикордонних військ тощо, віднесені до державної таємниці, але «відповідно до п. 22 статті 85 Конституції затвердження чисельності усіх військових формувань є повноваженням Верховної Ради України, тобто має бути визначено законами - відкритими публічними нормативно-правовими актами - і, отже, не може бути таємною інформацією» [33]. Також, цікавим є момент що не може бути віднесена до категорії державної таємниці інформація про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, про аварії, катастрофи, надзвичайні події та ін., проте це не означає, що відповідна інформація є відкритою, тому що дія цього Закону поширюється тільки на державну таємницю, і не поширюється на інші види обмежень в сфері доступу до інформації. Варто звернути увагу на той факт, що зміни до Закону «Про державну таємницю», які було внесено у 1999 р. розширили обсяг інформації, що відноситься до категорії засекреченої, та це навряд можна назвати кроком назустріч зацікавленому населенню. До інформації у сферах оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, яка може бути віднесена до державної таємниці, була додана також інформація у сфері науки і техніки, а саме інформація «про наукові, науково-дослідні, дослідно-конструкторські та проектні роботи, на базі яких можуть бути створені прогресивні технології, нові види виробництва, продукції та технологічних процесів, що мають важливе оборонне чи економічне значення або суттєво впливають на зовнішньо-економічну діяльність та національну безпеку України» [11]. Негативна сторона цієї зміни підкреслюється у аналітичній праці Харківської правозахисної групи: «На нашу думку, це принципова помилка авторів нової редакції Закону, оскільки засекречування в області науки і нових технологій тільки закладає відставання в майбутньому і викликає еміграцію фахівців» [27].

Стаття 9 Закону містить широкий перелік повноважень, прав і обов'язків державних експертів, які займаються питанням віднесення інформації до державної таємниці. Зокрема, експерт визначає підстави, за якими інформацію буде віднесено до державної таємниці, визначає ступінь секретності інформації, передає свої висновки до органу, у чиїй компетенції питання внесення переліку інформації до Зводу відомостей, що становлять державну таємницю (далі - ЗВДТ), а саме до Служби Безпеки України. ЗВДТ представляє собою «акт, в якому зведено переліки відомостей, що згідно з рішеннями державних експертів з питань таємниць становлять державну таємницю у визначених цим Законом сферах» [11]. Цікавим є той факт, що тільки в березні 2001 р. ЗВДТ був розсекречений, до цього ж від був під грифом «таємно», що було прямим порушенням Закону.

Ряд питань викликає ч. 2 п. 2.6 ЗВДТ, який засекречує кількість медичних матеріалів і продовольства, що постачається у Збройні Сили в мирний час, а п. 2.36 засекречує дані про фінансові витрати на оборонне замовлення в цілому по Україні. Це робить бюджет менш прозорим і підконтрольним, це вже зачіпає інтереси платників податків.

Що стосується сфери державної безпеки і охорони правопорядку, то тут відносять до засекреченої будь-яку інформацію, що пов'язана з оперативно-розшуковою діяльністю (пп.4.1 - 4.9). СБУ є закритою для суспільства через те, що навіть інформація про її штат (п. 4.14) не може бути оприлюдненою. Засекречені відомості про стан, результати і перспективи співробітництва СБУ із спецслужбами інших країн (п. 4.17), хоча це нелогічно через те, що такі дані з'являються у різноманітних ЗМІ і, вочевидь, ніякої шкоди інтересам України це не завдає.

Є також деякі негаразди із розсекречуванням. Наприклад, досі зберігаються під грифом «таємно» архівно-слідчі справи тих жертв політичних репресій в 20-40 роки, які не були реабілітовані. Якщо брати до уваги світову практику, то усюди в світі термін максимального засекречування становить 30-40 років. Так, ЦРУ в 1997 році розсекретила інформацію про свої ж злочини в Латинській Америці на початку 50-х. Той навіщо залишати прихованими відомості 60-80-річної давності є незрозумілим. інформація доступ обмеження свобода

У статті 39 викладено положення, що регулюють відповідальність за порушення законодавства про державну таємницю, зокрема, за засекречування інформації, яка відповідно до статті 8 заборонена до засекречування, надання грифу секретності інформації, що не становить держану таємницю, а також безпідставне засекречування інформації. Також відповідальність за розголошення державної таємниці згідно зі статтею 328 Кримінального кодексу України передбачає покарання у вигляді позбавлення волі на строк від двох до п'яти років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого, а якщо розголошення спричинило тяжкі наслідки - то на строк від п'яти до восьми років.

Недоліками Закону «Про державну таємницю» є ігнорування принципу «має бути засекречено інформацію, а не документ» і можливість продовжувати термін засекречування без обмежень. Було б доцільним внести відповідні зміни до Закону.

Щодо доступу до захищеної інформації, яка не складає державної таємниці. Віднесення її до категорії таємної, визначається та регулюється внутрішньовідомчими актами та інструкціями, і підставою до їх створення може бути лише стаття 37 Закону «Про інформацію», яка містить загальні положення про інформацію, що не підлягає обов'язковому наданню для ознайомлення за запитами, зокрема, таке, як «інформація, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими або нормативними актами» [15]. При цьому треба зауважити, що згідно зі статтею 21 Закону «Про інформацію», неопубліковані нормативні акти, що стосуються прав і свобод людини, не мають юридичної сили.

В свою чергу незрозумілим залишається поняття «конфіденційної інформації, що є власністю держави». Адже згідно зі статтею 30 Закону України «Про інформацію» конфіденційна інформація може бути власністю тільки фізичних або недержавних юридичних осіб. Розмитим є також поняття «відкритої інформації, важливої для держави, незалежно від того, де зазначена інформація циркулює» [11]. Тут напрошується висновок, що така розмитість понять є підставою для того, щоб рішення про те, яку інформацію треба захищати, держслужбовці приймали виключно на свій розсуд. Отже, інформація, яка захищається державою, законом не визначена, окрім інформації, яка становить державну таємницю.

Цікавий той факт, якщо на документ ставлять грифи «опублікуванню не підлягає», «не для друку» тощо, то порядок надання та зняття цих грифів повинен бути регламентований та зазначений у відповідних нормативних актах. Як зазначають члени Харківської правозахисної групи, які проводили пошук відповідних нормативних актів, офіційно зареєстрованих Міністерством юстиції актів щодо порядку роботи з документами відповідного грифу не існує взагалі.

Суперечливим питанням є порядок роботи із документами, що мають гриф ДСК, тобто «для службового користування». Цей гриф було схвалено Кабінетом Міністрів України у Постанові № 1893 від 27 листопада 1998 р. «Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави». Оскільки обмеження свободи інформації має бути встановлено законом, а не інструкцією - нормативним актом Кабінету міністрів України, то фактично гриф ДСК є незаконним. Законними можна визнати тільки такі грифи секретності, як: «особливої таємності», «цілком таємно», «таємно», які відповідають встановленому ступеню секретності згідно із Законом «Про державну таємницю».

Відповідно до п. 3 Постанови виконувати Інструкцію повинні не тільки органи влади і місцевого самоврядування, але й підприємства, установи і організації незалежно від форм власності.

Згідно з п. 5 Інструкції документи органу законодавчої влади, вищого органу виконавчої влади та вищих судових органів, що вийшли у світ у 1991 р. та пізніше без грифів обмеження доступу, але не були опубліковані в офіційних виданнях, відтепер також розглядаються як матеріали, що містять відомості обмеженого користування з грифом ДСК. Що стосується умов зберігання, розмноження і відправлення документів із грифом ДСК (зазначені у пп. 17-28 Інструкції), то вони не менш жорсткі ніж для документів, які складають державну таємницю, зокрема реєстрація і знищення чернеток, заборона на означення прізвищ і посад керівників організацій тощо.

Ознайомлення представників ЗМІ з документами з грифом ДСК можливе з письмового дозволу керівника інституції, що надала цей гриф і на підставі письмового рішення експертної комісії про доцільність передачі конкретного документа журналісту. Виходить, вірогідність отримання журналістом інформації з грифом ДСК вкрай мала. Регламент роботи експертної комісії з Інструкції не зрозуміло, тільки її склад: працівники канцелярії, режимно-секретного та інших структурних підрозділів.

Дещо незрозумілий п. 32 Інструкції, який відносить справу з несекретними документами до категорії ДСК, якщо у цій справі є хоча б один документ із грифом ДСК. Так можна засекретити будь-яку інформацію.

Враховуючи вищенаведений аналіз нормативно-правової бази щодо доступу до інформації можна виділити наступні недоліки діючого законодавства: сучасний стан правового регулювання доступу до інформації характеризується більшою закритістю, ніж цього потребує суспільство; рішення про обмеження доступу до таємної інформації, яка не становить державну таємницю, приймаються не на підставі відкритого нормативного акту, як це має бути в країні, що є членом Ради Європи, а на власний розсуд посадової особи, яка несе відповідальність за охорону такої інформації; у законах не завжди чітко визначені поняття, та непоодинокими є випадки коли одне положення суперечить іншому; деякі питання є невизначеними та потребують узгодження, що створює низку перешкод на шляху до отримання бажаної інформації.