Организация прокурорского надзора за законностью содержания в изоляторах временного содержания

Что же касается отсутствия оснований задержания, предусмотренных УПК РФ, то это вряд ли возможно установить только при посещении ИВС. Вполне возможно, что протокол задержания составлен по установленной форме, в нем отмечены основания задержания, предусмотренные ст. 91 УПК РФ. Для того же, чтобы установить, имели ли место эти основания, необходимо изучить материалы уголовного дела.

Так, Гудермесским межрайонным следственным отделом Следственного управления СК России по Чеченской Республике возбуждено уголовное дело 10 апреля 2014 г. по ч. 1 ст. 105 УК РФ в связи с обнаружением при тушении пожара трупа с признаками насильственной смерти.

Обвинение в убийстве названного лица 21 апреля 2014 г. предъявлено Т.З.С., М.С.З. и Б.З.М. Их действия квалифицированы по пунктам "ж", "з" ч. 2 ст. 105 УК РФ. В отношении обвиняемых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. При этом 12 июля 2014 г., т.е. по истечении трех месяцев, получены показания малолетнего ребенка о том, что он 12 апреля 2014 г. слышал из ванной комнаты разговор Т.З.С. и Т.М.С. о причастности последнего к данному убийству и его желании выехать за границу.

Несмотря на то что Т.М.С. не скрывался от следствия, он лишь 20 ноября 2014 г. задержан по подозрению в совершении убийства. При этом в протоколе задержания в порядке ст. ст. 91 - 92 УПК РФ указано, что он подозревается в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 105 УК РФ, тогда как уголовное преследование Т.З.С., М.С.З. и Б.З.М. осуществляется по пунктам "ж", "з" ч. 2 ст. 105 УК РФ, т.е. протокол задержания противоречит фактическим обстоятельствам и правовой оценке содеянного. Принятое решение о задержании обосновано ссылкой на п. 2 ч. 1 ст. 91 УПК РФ: потерпевший и очевидцы указывают на Т.М.С. как на лицо, совершившее преступление. Между тем по уголовному делу очевидцев совершения преступления не имеется.

С учетом этих и других нарушений, допущенных при задержании Т.М.С., прокуратурой республики 21 ноября 2014 г. он освобожден из ИВС в порядке ч. 2 ст. 10 УПК РФ. Прокуратурой было признано, что оснований задержания, предусмотренных ст. 91 УПК РФ, в данном случае не имелось.

В удовлетворении ходатайства об отмене названного постановления прокурором республики было отказано.

В этой связи Следственным управлением СК России по Чеченской Республике действия прокуратуры Республики обжалованы в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. В частности, указывалось, что прокурор не вправе отменять процессуальные решения следователя, кроме случаев, предусмотренных законом, и вмешиваться в осуществление следователем уголовного преследования. Отказывая в удовлетворении ходатайства, Генеральная прокуратура Российской Федерации также отметила, что освобождение Т.М.С. из ИВС было обусловлено нарушениями, допущенными при его задержании. Данное решение никоим образом не препятствует следственному органу в осуществлении его уголовного преследования и, при наличии к тому достаточных оснований, применении в отношении последнего любых мер процессуального принуждения.

Однако задержание не могло быть применено, так как предусмотренные законом основания отсутствовали См.: Абдул-Кадыров Ш.М. Осуществление прокурором уголовного преследования и надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2015. С.36..

Также в соответствии с ч. 2 ст. 10 УПК РФ прокурор обязан незамедлительно освобождать своим постановлением лиц, срок содержания которых под стражей истек. В этом случае следует руководствоваться ч. ч. 2 и 3 ст. 94 УПК РФ.

Целый ряд вопросов возникает в связи с проверкой законности действий должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Так, ч. 2 ст. 95 УПК РФ в случае необходимости проведения оперативно-розыскных мероприятий допускает встречи с подозреваемым, обвиняемым, содержащимся в ИВС, сотрудника органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, с письменного разрешения дознавателя, следователя или суда, в производстве которых находится уголовное дело. Поэтому при проверке прокурор обязан выяснить, не предоставляется ли встреча с задержанным без разрешения лица или органа, в производстве которых находится уголовное дело; каким образом учитывается наличие соответствующего разрешения на вывод содержащихся в изоляторе лиц к сотрудникам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; не допускается ли вывод для встречи с подозреваемым, обвиняемым, содержащимся в ИВС, сотрудника органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, или для участия в оперативно-розыскных мероприятиях, во время приема-сдачи дежурств, во время приема пищи или в ночное время.

Также необходимо выяснять, не допускается ли расширительное толкование указанных в ч. 3 ст. 164 УПК РФ случаев, не терпящих отлагательств, когда допускается производство следственных действий в ночное время. На наш взгляд, основанием для проведения таких действий в ночное время может являться опасность утраты доказательств, оказания давления на подозреваемого, обвиняемого, необходимость немедленного получения информации от подозреваемого, обвиняемого, в связи с угрозой жизни и здоровью людей, государственной, общественной, военной, экономической или экологической безопасности. При отсутствии таких оснований вывод подозреваемых и обвиняемых из камер по вызовам следователей (дознавателей) в ночное время (с 22 часов вечера до 6 часов утра следующего дня) запрещается См.: Мержоев М.К. Прокурорский надзор за законностью содержания задержанных в изоляторах временного содержания органов МВД // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 10. С. 67 - 69..

Также необходимо выяснять, соблюдается ли право подозреваемого, обвиняемого на защиту, в том числе на свидание с защитником. Вместе с тем не следует забывать, что такие свидания должны проходить только с защитниками-адвокатами, которые приглашены или назначены для осуществления защиты по данному уголовному делу. Так, прокуратурой Новгородской области выявлялись случаи, когда на свидание с подозреваемыми, обвиняемыми являлись адвокаты, которые не были по данным делам участниками уголовного судопроизводства. Тем не менее им предоставлялись свидания с лицами, содержащимися в ИВС. Следует также выяснять, не допущены ли к следственным действиям, производству амбулаторных судебно-психиатрических экспертиз и других исследований на территории ИВС лица, не отраженные в письменном указании органов дознания, следственных органов или суда.

При проверке необходимо также выяснять, соответствуют ли требованиям законодательства условия содержания подозреваемых и обвиняемых в ИВС См.: Чеботарев В. Изоляторы временного содержания: прокурорский надзор // Законность. 2007. № 3. С. 6 - 9..

В соответствии с требованиями п. 1.6 Приказа N 237 в случае обнаружения у лица, содержащегося под стражей, телесных повреждений, получения сведений о неправомерном применении к нему физической силы, специальных средств, иных недозволенных мер воздействия прокуроры обязаны организовывать тщательную проверку.

Здесь, как представляется, необходимо руководствоваться правовыми позициями Европейского суда по правам человека, сформулированными, например, в Постановлении по делу "Самарцев против России". Самарцев, содержавшийся под стражей в ИВС УМВД г. Набережные Челны Республики Татарстан, заявил о причинении ему телесных повреждений сотрудниками правоохранительных органов, в связи с чем в ИВС вызывалась скорая медицинская помощь. Следователем в возбуждении уголовного дела по заявлению Самарцева было отказано в связи с тем, что его заявление не нашло своего подтверждения, а телесные повреждения Самарцев мог получить в камере в результате падения со спального места. В Постановлении Европейского суда по правам человека указано, что расследование по заявлению Самарцева было неэффективным, не были проведены необходимые проверочные действия, не установлено достоверно, при каких именно обстоятельствах были причинены Самарцеву телесные повреждения См.: Постановление ЕСПЧ от 02.05.2013 "Дело "Самарцев (Samartsev) против Российской Федерации" (жалоба N 44283/06) [рус., англ.] // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2014. № 5. С. 7, 130 - 146..

В ряде других постановлений Европейского суда по правам человека неэффективным расследованием считается сам факт отказа в возбуждении уголовного дела, если доследственная проверка не позволила достоверно установить указанные обстоятельства. В связи с этим прокурору необходимо обеспечивать надзор за процессуальной деятельностью следователей, проводящих доследственную проверку по сообщениям о причинении лицам, содержащимся в ИВС, телесных повреждений. При наличии оснований прокурор должен отменять незаконные постановления следователей об отказе в возбуждении уголовного дела, направлять требования об устранении нарушений закона.

Изложенное выше позволяет утверждать, что надзор за законностью содержания задержанных в изоляторах временного содержания является комплексным направлением прокурорской деятельности. Эту деятельность нельзя сводить лишь к проверке наличия протоколов задержания, их правильного оформления, соблюдения сроков и условий содержания задержанных.

В связи с этим, если ежедневные проверки в ИВС должны проводиться работниками прокуратуры по графику, возглавлять работу по надзору за законностью содержания задержанных в ИВС должен прокурор (заместитель прокурора), имеющий необходимые процессуальные полномочия в соответствии с УПК РФ и являющийся уполномоченным прокурором для осуществления надзора за исполнением требований Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", только это, на наш взгляд, позволит избежать формализма в осуществлении надзора, когда прокурор постоянно фиксирует одни и те же нарушения, касающиеся исключительно сроков задержания и бытовых условий содержания задержанных. Прокурор же обязан принимать меры к выявлению и устранению нарушений прав и свобод граждан при применении мер процессуального принуждения и при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, в том числе связанных с незаконным применением в отношении задержанных насилия. Каждый такой случай должен эффективно расследоваться, а виновные привлекаться к установленной законом ответственности.

К надзорным полномочиям общего характера относятся предоставленные работникам прокуратуры полномочия, в соответствии с которыми они вправе требовать от администрации поднадзорных субъектов создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера.

Прокурор вправе проверять соответствие законодательству РФ правовых актов - приказов, распоряжений постановлений администраций органов и учреждений, перечисленных в ст. 32 ФЗ "О прокуратуре РФ", брать объяснения от должностных лиц, истребовать документы. Прокурор также вправе требовать объяснения по любому проверяемому вопросу, касающемуся нарушений законности в деятельности администрации. Истребование объяснений дает возможность прокурору вскрыть причины и условия, способствующие совершению правонарушения, и применить предусмотренные законом правовые средства для их устранения. Средствами прокурорского реагирования на выявленные правонарушения являются протест, представление, предостережение и постановление. Об актах прокурорского реагирования будет сказано в следующей главе работы.

Применение в данном надзорном направлении органов прокуратуры столь широких полномочий обусловлено важностью обеспечения прав и свобод граждан, отбывающих наказание, а также лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в случае их задержания и заключения под стражу. Задержанные, арестованные, ограниченные и лишенные свободы граждане ограничены в возможности применять предусмотренные законом и доступные иным лицам средства для защиты своих конституционных прав и интересов, в связи с чем органы прокуратуры, осуществляя надзорную деятельность, являются гарантом охраны прав и законных интересов указанных субъектов. Кроме того, широта надзорных полномочий прокуратуры является необходимым условием, инструментом для обеспечения соблюдения законности при реализации судебных актов о назначении судом мер принудительного характера, а также надлежащего исполнения определенного приговором наказания См.: Ергашев Е.Р. Принципы правового института надзора за исполнением законодательства при исполнении мер принудительного характера, назначаемых судом // Российский судья. 2007. № 12.

Данное правовое положение, несмотря на то что прямо не содержится в отдельной правовой норме Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", пронизывает все действующее законодательство, регламентирующее прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания и заключения под стражу. Из данного принципа вытекает ряд положений, содержащихся в ст. 33 Федерального закона "О прокуратуре РФ".

К ним относятся посещение прокурором в любое время органов и учреждений, исполняющих наказание и меры принудительного характера; опрос задержанных и заключенных под стражу, осужденных либо подвергнутых мерам принудительного характера; требование от администрации условий, обеспечивающих права указанных лиц; отмена дисциплинарных взысканий, наложенных в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу и осужденных; незамедлительное освобождение из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора незаконно помещенных в них лиц; незамедлительное освобождение каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутых задержанию, предварительному заключению или помещенных в судебно-психиатрическое учреждение и др.

Предусмотренные в указанной правовой норме правовые средства (средства выявления правонарушений) обладают четырьмя особенностями. Первой из специфических особенностей данных средств является то, что прокурор вправе посещать поднадзорные учреждения в любое время. Это полномочие прокурора совершенно верно замечает Рябцев В.П.: важно для выявления нарушений, которые допускаются с использованием ночного времени суток (например, водворение в штрафной изолятор без достаточных на то оснований См.: Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2004. С. 428.

Второй особенностью является то, что до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрации или учреждения приостанавливается. Третья особенность представляет собой право прокурора отменять дисциплинарные взыскания, наложенные определенными органами и учреждениями в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, и немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Четвертая особенность заключается в том, что прокурор вправе немедленно освобождать своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в указанных учреждениях. Порядок освобождения подозреваемых и обвиняемых из-под стражи определен ст. 50 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений". Порядок освобождения осужденных к ограничению свободы, аресту и лишению свободы определен в ст. 172 УИК РФ. Следовательно, отдельные правовые средства прокурора, такие как проверки органов и учреждений, указанных в ст. 32 ФЗ "О прокуратуре РФ"

Таким образом, императивный характер перечисленных в ст. 33 Закона о прокуратуре полномочий прокурора, взятый законодателем в качестве основного руководящего начала, выраженного в конкретном правовом положении, обеспечивает возможность успешного решения поставленных перед органами прокуратуры задач и достижения цели - надлежащего исполнения законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Обобщая все вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

Автор полагает, ввиду имеющихся проблем, которые напрямую связаны с реализацией прав подозреваемых, обвиняемых, содержащихся в изоляторах временного содержания, при организации прокурорского надзора за законностью содержания в изоляторах временного содержания, прокурорам различных субъектов РФ разработать комплекс рекомендаций, направленных на выявление и устранение нарушений, имеющихся в изоляторах временного содержания.

Говоря о полномочиях прокурора, закрепленных в ст. 33 ФЗ о прокуратуре, следует сказать о том, что только ежедневные и безотлагательные проверки, прокурором изоляторов временного содержания, условий содержания лиц, содержащихся под стражей, при получении сведений (жалоб) о нарушении их прав, позволяет говорить об обеспечении соблюдения установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, а также порядка и условий их содержания.

Глава 3. Специфика актов прокурорского реагирования

Для устранения нарушений закона прокурор наделен проверенным и надежным арсеналом правовых средств, посредством которых правомочен не только устранить нарушения закона, но и предупредить о недопущении их в будущем.

Как точно отметил Т.А. Ашурбеков, ни одна правоохранительная система, ни один государственный институт в своей деятельности не включает в себя такое многообразное, многоканальное воздействие на происходящие процессы, как прокуратура См.: Ашурбеков, Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: дис…док.юрид.наук: 12.00.11. М., 2009. С.368.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» актам прокурорского реагирования посвящено несколько статей (ст.ст.9.1, 23, 24, 25, 25.1, 28, 34), но в законе отсутствует точное определение как самого понятия «Акты прокурорского реагирования».

В научной литературе отсутствие законодательной терминологии, как правило, порождает множество различных определений.

Так, по мнению И.С. Викторова, акты прокурорского реагирования - это такая правовая форма осуществления установленных законом полномочий прокурора по выявлению, устранению нарушений законов и привлечению к ответственности правонарушителей См.: Викторов И.С. Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения. Методические рекомендации НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при генеральной прокуратуре РФ. М., 2004. С.17..

Е.Р. Ергашев акты прокурорского реагирования определил как специфические установленные законом правовые средства, применяемые указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий, имеют свою специфику, которая заключается в том, что прокуроры обладают строго очерченной законом, определенной, ограниченной властью по отношению к поднадзорным, а тем более неподнадзорным субъектамСм.: Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. №3 .

Заслуживает внимание мнение Ю.Е.Винокурова, полагающего, что акты прокурорского надзора - это «индивидуальные акты, обращённые к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определёнными фактами (нарушениями законов). Акт прокурорского надзора обязывает другой орган, должностное лицо реагировать на него установленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесшему его» См.: Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник для бакалавров / под общ. ред.
Ю.Е.Винокурова. 10-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2011. С.157..

В свою очередь, А.Гриненко предлагает «… предоставить прокурору новое полномочие- направлять в адрес следователя письменное предостережение о недопустимости нарушения закона, установив непосредственно в УПК процедуру, закреплённую в настоящее время в законе о прокуратуре См.: Гриненко А. Полномочия прокурора должны быть конкретизированы // Законность. 2011. №2. С.157..

Правовые акты прокурора представляют собой регламентированные законом и составленные в определенной форме документы юрисдикционного характера. В своей повседневной деятельности, направленной на обеспечение исполнения закона, прокурор составляет различные правовые акты, однако не все они являются актами прокурорского реагирования. Различия между понятиями «акт прокурора» и «акт прокурорского реагирования» обусловлены полномочиями прокурора. Реагирование есть реакция прокурора на выявленные нарушения закона. Оно является одним из основных полномочий, а также важнейшей обязанностью любого прокурорского работника. Реагирование на выявленные нарушения закона детерминировано властными полномочиями прокурора и производно от них. А поскольку это так, то и издаваемый прокурором надзорный акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона представляет собой материальное выражение прокурорского решения, принятого в процессе осуществления прокурорского надзора, имеющее строго определенную форму - императивную (властную).

Императивность есть свойство любого акта прокурорского реагирования, заключающееся в том, что требования, изложенные в акте, носят обязательный характер. Обязательность исполнения законных требований прокурора обусловливает эффективность акта прокурорского реагирования, возможность активно бороться со всякого рода нарушениями закона См.: Ергашев Е.Р. Протест прокурора: учеб. пособие. Екатеринбург, 2010. С.541..

Иначе говоря, поднадзорный субъект, орган или должностное лицо обязаны реагировать на принесенный прокурором акт в установленном законом порядке.

В случае неисполнения законных требований прокурора лицо, в адрес которого вынесен акт прокурорского реагирования, привлекается к предусмотренной законом ответственности.

Акт прокурорского реагирования, являясь правовым средством прокурорского реагирования, направленным на обеспечении исполнения закона, представляет собой важный инструмент прокурорской деятельности.

Он может применяться при условии строгого соответствия закону как его формы, так и содержания. При этом следует обратить внимание на особенности резолютивной части акта прокурорского реагирования. Все требования прокурора, в нем изложенные, должны строго соответствовать закону. Законность требований прокурора - обязательное условие применения любого акта прокурорского реагирования, поэтому ее можно обозначить как один из основополагающих качественных признаков данного правового средства.

Материальное выражение акт прокурорского реагирования приобретает в ходе его составления и написания на языке, признанном государственным, т.е. на русском языке.

Некоторые авторы различают устные и письменные акты прокурорского реагирования См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М, 2001. С.258..

С такой их классификацией вряд ли можно согласиться, поскольку любое действие прокурора, направленное на устранение нарушений закона, должно найти отражение в соответствующем документе. Как правильно заметили Б.В. Коробейников и В.И. Басков, акты прокурорского реагирования носят процессуальный характер, в связи с чем они должны составляться в определенной форме См.: Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора : учебник / под ред.
Б.В.  Коробейникова. Москва: Зерцало-М, 2001. С.78..

Безусловно, применяя письменный акт прокурорского реагирования, прокурор может устно разъяснить его сущность и изложенные в нем требования, но форма акта должна быть письменной. Устным акт прокурорского реагирования не может быть по следующим причинам. Во-первых, он должен быть фиксируемым, т.е. содержать в себе данные о дате и месте его составления и применения (внесения, вручения, направления и т.д.), а также о субъекте, которому он направлен, и прокуроре, его применяющем. Во-вторых, написание акта прокурорского реагировании существенно облегчает прокурору контроль за исполнением изложенных в нем требований. Следовательно, письменная форма акта прокурорского реагирования также является его характерным признаком.

Еще одним характерным признаком акта прокурорского реагирования, применяемого в порядке осуществления прокурором надзорных полномочий, выступает оперативность. Под оперативностью следует понимать установленные законом сроки внесения, рассмотрения акта и уведомления прокурора о результатах его рассмотрения. Для подавляющего большинства актов прокурорского реагирования сроки прямо установлены законом.

Однако из этого правила есть исключение. В ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», регулирующей применение предостережения о недопустимости нарушения закона, такие сроки не закреплены. Это обусловлено тем, что предостережение о недопустимости нарушения закона может применяться прокурором, когда конкретное нарушение закона еще не совершено.

Именно в этом отличие данного правового средства от иных средств с точки зрения сроков его применения.

К признакам, свойственным любому акту прокурорского реагирования, следует отнести также индивидуальность. Этот признак характеризует конкретный акт, определяя его как самостоятельное, отдельное, отличное от других средство прокурорского реагирования. Индивидуальные отличия конкретного акта заключаются не в причислении его к определенному виду актов прокурорского реагирования (протест, постановление, предостережение и т.д.), а в его фактической и юридической регламентации (фактические данные, время, место, субъект, характер нарушения закона, конкретные причины и условия его совершения). Указанный признак обусловливает соответствующее требование, предъявляемое к любому акту прокурорского реагирования: никакой из этих актов не может быть составлен по шаблону.

Важнейшим признаком любого акта прокурорского реагирования является его убедительность, так как изложенные в актах прокурорского реагирования мысли и идеи должны быть неопровержимы для адресата.

К признакам актов прокурорского реагирования, существенно отличающим их от иных правовых средств прокурора, относится опосредованный характер их реализации.

Сущность этого признака сводится к тому, что прокурор не наделен компетенцией самостоятельно устранять выявленные нарушения закона. В таких случаях он обязан направлять предусмотренные законом средства прокурорского реагирования, содержащие требования об устранении выявленных им нарушений закона, органам или должностным лицам, имеющим полномочия на их устранение.

Последним признаком, присущим актам прокурорского реагирования, назовем их субъектность.

Данный признак охватывает субъекты двух видов. Во-первых, это должностные лица, которые вправе применить тот или иной акт прокурорского реагирования, т.е. должностные лица прокуратуры Российской Федерации, обладающие соответствующей компетенцией. Во-вторых, это субъекты, в отношении которых могут быть применены акты прокурорского реагирования.

К характерным признакам актов прокурорского реагирования следует также отнести результативность, т.е. обязательное достижение тех целей, на которые был направлен соответствующий акт прокурорского реагирования См.: Филипенко С.В. Признаки актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона при осуществлении надзора за исполнением законов // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 4 (42). С. 23-25..

Акты прокурорского реагирования в сфере досудебного производства многообразны, они различаются по форме и содержанию, субъекту, их вынесшему, целям и задачам, объекту, стадии применения. Системный подход к их изучению обуславливает необходимость решения задач классификации указанных актов.

Используя в качестве оснований наиболее существенные признаки, присущие той или иной группе актов реагирования прокурора в уголовном досудебном производстве, можно выделить следующие их классификации.

В зависимости от стадии досудебного производства, в которой применяются акты прокурорского реагирования, они делятся на акты реагирования на стадии возбуждения уголовного дела, акты прокурорского реагирования на стадии предварительного расследования, а также акты прокурорского реагирования, применение которых возможно на любой стадии уголовного досудебного производства, к числу которых относятся, например, требования прокурора в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ).

Исходя из объекта прокурорского реагирования выделяются акты реагирования, применяемые в отношении органов предварительного следствия и органов дознания.

Рассматривая в качестве основания для классификации сущность и содержание актов прокурорского реагирования, можно выделить акты прокурорского реагирования, являющиеся процессуальными решениями прокурора; акты прокурорского реагирования, содержащие требования прокурора устранить допущенные нарушения; акты прокурорского реагирования, содержащие указания прокурора; акты прокурорского реагирования - согласования и утверждения решений органов расследования. Вопрос отнесения к актам прокурорского реагирования последних является достаточно спорным.

В продолжение изложенного в зависимости от формы реализации акты прокурорского реагирования на досудебных стадиях уголовного процесса можно разделить на акты, выраженные в форме отдельного процессуального документа; акты, являющиеся частью процессуальных документов органов расследования.

Акт прокурорского реагирования в уголовном досудебном производстве всегда выражен в письменной форме, обусловленной публичным характером уголовного судопроизводства и письменностью предварительного расследования. С этой точки зрения неприменимым является предложенное в теории прокурорского надзора деление актов прокурорского реагирования на письменные и устные См.: Настольная книга прокурора (под общ. ред. С.Г. Кехлерова и О.С. Капинус). М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М, 2012. С.460..

В зависимости от основания принесения, наряду с актами реагирования, применяемыми в связи с выявленными прокурором нарушениями уголовно-процессуального закона, можно выделить акты реагирования в связи с нарушениями уголовного закона, являющиеся основанием для уголовного преследования (постановление прокурора в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), а также уже упомянутые акты реагирования в связи с правомерными действиями участников процесса.

Наличие установленной законом возможности обжалования позволяет выделить акты прокурорского реагирования, подлежащие обжалованию (например, письменное указание о направлении расследования, производстве следственных действий, данное дознавателю), и не подлежащие обжалованию акты реагирования (к примеру, мотивированное постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела) См.: Буланова Н. В., Ережипалиев Д. И., Яловой О. Я. Деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: организационный, процессуальный и криминалистический аспекты : пособие Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2013. С. 56-57..

А. А. Терехиным предложено классифицировать акты прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве в зависимости от правового статуса субъекта, издавшего акт, на акты Генерального прокурора Российской Федерации; прокуроров субъектов Российской Федерации; прокуроров района, города, приравненных к ним военных прокуроров и их заместителей; акты государственных обвинителей См.: Терехин А. А. Классификация актов прокурорского реагирования в уголовном процессе // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2010. № 3 (24). С. 209-214..

Обоснованность указанной классификации определяется структурой органов прокуратуры. Между тем, поскольку в рамках досудебного производства процессуальными полномочиями по осуществлению прокурорского надзора и уголовного преследования в силу ч. 5 ст. 37 УПК РФ наделены только прокуроры и их заместители, представляется обоснованным деление актов прокурорского реагирования в зависимости от уровня прокурора в системе прокуратуры на акты прокурорского реагирования Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей; акты прокурора субъекта Российской Федерации и их заместителей; акты прокуроров городского и районного уровня и их заместителей.

Правовой статус прокурора в сфере досудебного производства связан с реализацией прокурором непосредственно надзорных функций либо с реализацией функций вышестоящего прокурора. По указанному основанию целесообразным будет деление актов прокурорского реагирования на акты прокурорского реагирования надзирающего и вышестоящего прокурора.

Помимо указанных, рядом авторов приводятся и иные классификации актов прокурорского реагирования.

В зависимости от характера актов прокурорского реагирования, их целевого назначения в научной теории выделяют предупредительные (к примеру, письменные указания прокурора органу дознания о направлении расследования, производстве процессуальных действий), пресекательные акты (к примеру, постановление прокурора об отмене незаконного процессуального решения) и карательные акты (например, постановление прокурора в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) См.: Корешникова Н. Р. К вопросу о понятии и сущности актов прокурорского реагирования современной прокуратуры // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 2. С. 301-304..

В научной литературе справедливо отмечается, что акты прокурорского реагирования на досудебных стадиях уголовного процесса могут быть актами прямого действия (к примеру, постановления прокурора об отмене незаконных процессуальных решений) либо действовать опосредованно, путём принятия органами расследования процессуальных решений (требования прокурора об устранении нарушений уголовно-процессуального закона) См.: Буланова Н. В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве средствами прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ практика. 2011. № 11. С. 37.. Основанием для указанной классификации является механизм действия актов прокурорского реагирования.

Исходя из осуществляемых прокурором функций, Е. Р. Ергашев предлагает делить акты прокурорского реагирования на надзорные и ненадзорные См.: Ергашев Е. Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры // Российский юридический журнал. 2007. № 1. С. 116-119..

Вместе с тем, поскольку осуществляемые прокурором функции уголовного преследования, а также надзора за процессуальной деятельностью органов расследования тесно связаны и порой неразделимы, указанное деление актов прокурорского реагирования применительно к досудебным стадиям уголовного процесса является весьма условным. Большинство актов прокурора в указанной сфере относятся к промежуточным формам, обладающим чертами как надзорных, так и ненадзорных средств реагирования.

Представляется спорным предложенное в литературе деление актов реагирования на обязательные для исполнения и необязательные для исполнения акты прокурорского реагирования См.: Буланова Н. В., Ережипалиев Д. И., Яловой О. Я. Указ. соч..

Безусловно, акты прокурорского реагирования, содержащие законные требования об устранении допущенных нарушений, обязательны для исполнения поднадзорными органами. Предусмотренное законодательством право следователя выражать несогласие с требованием прокурора в по- рядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ не означает его необязательность. Указанное право не может использоваться им произвольно. Его реализация связана с соблюдением установленной законом процедуры: окончательное решение принадлежит Генеральному прокурору Российской Федерации.

Безусловно, приведённый перечень классификаций актов прокурорского реагирования в уголовном досудебном производстве не является исчерпывающим.

Предложенные в литературе классификации дополняются и уточняются в результате совершенствования научных знаний о них, что имеет существенное значение для развития юридической науки. Классификация актов прокурорского реагирования в сфере досудебного производства имеет и практическое значение. Она позволяет систематизировать указанные правовые средства, установить место каждого типа актов в их системе, определить свойства, присущие каждому типу актов. Классификация может быть положена в основу совершенствования законодательства, данная операция помогает правоприменителю определить основания для внесения тех или иных актов прокурорского реагирования, выбрать акт реагирования, подлежащий применению.

Закон предписывает прокурору принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений законности, восстановлению нарушенных прав граждан и привлечению виновных к ответственности.

В пункте 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» обозначены такие акты прокурорского реагирования, как постановление, протест, представление, обращение в суд или арбитражный суд.

Статья 25.1 предусматривает такой вид актов прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона.

Среди них не только самым «популярным», но и, безусловно, самым «старинным» документом прокурорского реагирования, который на правовом пространстве нашего государства появился еще при Петре I и до сегодняшнего дня не потерял своей актуальности, является протест прокурора См.: Рабко Т.А. Протест прокурора на юридический акт субъекта федерации: теория и практика //Журнал российского права. 2002. № 2. С.52..

Основными правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законности за содержанием подозреваемых в изоляторах временного содержания являются:

* постановление об устранении нарушений законов, выявленных при проверке, в том числе постановление об освобождении задержанного; (Cм.: Приложение 1).

* предложения (требования), которые, по мнению прокурора, следовало бы принять в целях соблюдения законов об условиях содержания подозреваемых;

* протест на противоречащие закону приказы, распоряжения и иные акты администрации места содержания задержанных под стражей;

* представление об устранении нарушений закона и причин, им способствующих, в орган или должностным лицам Министерства внутренних дел.(См.: Приложение 2).

Право формулировать требования относительно задержанных и заключенных под стражу позволяет прокурору реагировать на нарушения законности немедленно по их выявлении и, что не менее важно, оперативно их устранять.

Требования могут излагаться устно или письменно, причем устно, как правило, в тех случаях, когда выявленные нарушения могут быть устранены непосредственно в ходе проверки. Когда устранение нарушений требует проведения определенных мероприятий, прокурор формулирует свои предложения в письменном виде. Сроки исполнения своих требований о соблюдении порядка и условий содержания задержанных и заключенных под стражу прокурор определяет в зависимости от конкретных обстоятельств.

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных и заключенных под стражу подлежат обязательному исполнению администрацией учреждений. Тем самым законодатель наделяет прокуроров особыми властно-распорядительными полномочиями: их требования подлежат исполнению независимо от того, обжалованы они или нет.

При вынесении постановления о возбуждении производства об административном правонарушении прокурор обязан соблюдать установленные законом порядок и сроки применения соответствующих мер взыскания. Постановление прокурора направляется должностному лицу или органу уголовно-исполнительной системы, в компетенции которого находится рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Постановление прокурора подлежит рассмотрению в сроки, установленные законом для дел об административных правонарушениях. Законом определен пятнадцатидневный срок рассмотрения дела с момента его поступления в орган, правомочный принимать по нему решение. Применительно к отдельным правонарушениям предусмотрен сокращенный, семидневный, срок рассмотрения дел. О решении, принятом по постановлению прокурора об административном правонарушении, ему направляется письменное сообщение. В случае принятия решения, противоречащего требованиям прокурора, оно может быть опротестовано им в федеральный орган уголовно-исполнительной системы.

Они формулируются в устной форме, когда выявленные нарушения закона могут быть устранены непосредственно по ходу проверки. В иных случаях, когда для устранения нарушения закона требуется какое-то время, прокурор вносит администрации учреждения предложения в письменном виде и устанавливает срок их исполнения. Сроки исполнения предложений определяются прокурором в зависимости от конкретных обстоятельств. При несогласии с предложениями прокурора администрация учреждения может обжаловать их вышестоящему прокурору, однако это исполнения предложений (требований) прокурора не приостанавливает.

Осуществляя надзорные функции, прокурор на различных этапах деятельности взаимодействует с правоохранительными и контролирующими органами. Так, в соответствии с предписанием закона, прокурор координирует работу по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие и предупреждение преступлений.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, является нарушением законности и влечет за собой установленную законом ответственность. Характер ответственности (уголовная или дисциплинарная) определяется в каждом конкретном случае с учетом мотивов неисполнения требований прокурора, причин и последствий, наступивших в результате такого неисполнения. При отсутствии в действиях (бездействии) должностного лица признаков преступления прокурор может возбудить против него дисциплинарное производство См.: Белянинова Ю.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (постатейный) / под ред. Н.С. Мановой // СПС КонсультантПлюс. 2015..

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, которые указаны в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Протест - это правовой акт, в форме которого прокурор предъявляет юридически обоснованное требование по поводу допущенного нарушения закона, выразившегося в издании соответствующим органом или должностным лицом незаконного правового акта, и добивается восстановления нарушенного права.

Протест представляет собой документ прокурорского реагирования на противоправный акт государственного органа, органа местного самоуправления, органов контроля, управления коммерческой или некоммерческой организацией или соответствующих должностных лиц, содержащий мотивированное требование о его отмене или приведении в соответствие с законом.

«Это надзорное средство прокурорского реагирования, которое преследует две цели: 1) устранение правонарушения в незаконном правовом акте и их последствий; 2) восстановление нарушенных прав поднадзорных субъектов» См.: Якушева С.Е. Юридические акты органов прокуратуры Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. Саратов, 2007. С.10..

Протест прокурора как правовой документ должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. В протесте содержится наименование опротестованного правового акта или действия, или бездействия должностного лица; кем и когда правовой акт издан или совершено действие или бездействие; содержание опротестованного правового акта (действие или бездействие); правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действия или бездействия должностного лица); нормы нарушенного закона или иного нормативного акта; предложение прокурора об отмене акта, требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста; должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин, дата принесения протеста.

В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции: в чем выражается несоответствие, либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт региональных законодателей; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.

Работники прокуратуры при подготовке проекта протеста должны наиболее полно исследовать правовую проблематику норм, на которые предполагается направить прокурорское воздействие. Нельзя допустить, чтобы требования, предъявленные прокурором в протесте, вступали в логическое противоречие между собой. По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Тем не менее, имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта того акта, который противоречит закону. Именно исходя из этих соображений прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства.

Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.

На наш взгляд, можно выделить несколько вопросов, связанных с реализацией полномочий органов прокуратуры по внесению протеста и его рассмотрению, которые возможно решить путем совершенствования законодательных норм. Например, в п.2 ст.23 Закона о прокуратуре не закреплена обязанность органа или должностного лица, которым приносится протест, мотивировать свою позицию, если они не согласны с прокурором. Так же очевидна необходимость отдельной регламентации процедуры опротестования правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Таким образом, протест прокурора является действенным актом реагирования, непосредственно влекущим за собой юридические последствия, способным отменить незаконный правовой акт в целях восстановления нарушенного права и законностиСм.: Галиев Ф.Ф. Протест прокурора как акт правоприменительный // Правовое государство: теория и практика. 2012. № 3 (29). С. 76-80..

Одним из актов применения права является представление прокурора как акт прокурорского реагировании.

Иногда, наряду с протестом прокурора, представление прокурора об устранении нарушений закона называют «щадящей» формой прокурорского реагирования по сравнению с более жесткими (обращение в суд, использование возможности вышестоящих прокуроров и др.)9. Но, несмотря на это, представление прокурора сегодня служит одним из ключевых инструментов восстановления законности, нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государстваСм.: Прокурорский надзор: учебник для бакалавров / Ю.Е.Винокуров [и др.]; под общ.ред. Ю.Е. Винокурова. 10-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2011. С.55..

Это обусловлено тем, что представление - это официальный письменный акт прокурора либо его заместителя, имеющий своим предметом совокупность нарушений законов, адресуемый к компетентным органам и должностным лицам с требованием его безотлагательного рассмотрения и принятия в установленный срок мер по устранению нарушений законов, причин и условий, способствующих им, а также привлечения к материальной либо дисциплинарной ответственности виновных лиц и сообщения о результатах рассмотрения и принятых мерах прокурору в письменной форме.

«Представление» в обыденном понимании означает письменное заявление о чем- нибудь См.: Раянов Ф.М. Теория правового государства: проблемы модернизации. Уфа: АН РБ, Гилем, 2010. С.130..

Полномочие прокурора по внесению представления закреплено главным образом в ст.24 Закона о прокуратуре. В соответствии с этим, во- первых, в случае установления факта нарушения закона, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые обладают полномочиями, позволяющими устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мерах должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Во-вторых, при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.