Установление принципов делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» целесообразно в силу того, что они идентичны для всех передаваемых государственных полномочий, и данный вопрос находится в ведении федерального законодателя.

Принципы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий систематизированы следующим образом.

1. Принципы, устанавливающие ограниченный характер делегирования, заключаются в предоставление преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий и невозможности делегирования полномочий органов государственной власти, если они составляют их исключительную компетенцию Васильев В. И. О функциональном назначении местного самоуправлении //Журнал российского права. 2007. №7. С. 20.

2. Принципы, гарантирующие законность делегирования: производится исключительно в форме закона; органы государственной власти вправе предоставлять только полномочия, принадлежащие им; не должны нарушаться или ограничиваться права и гарантии местного самоуправления, а также права и законные интересы других муниципальных образований; обязательность их исполнения; гласность; соблюдение прав и законных интересов граждан Загидуллин Р.И. «Горизонтальные» формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере наделения государственными полномочиями // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 3. С. 33-34.

3. Принципы, обеспечивающие первостепенность осуществления вопросов местного значения: приоритетность интересов населения, дополнительность осуществляемых государственных полномочий; свободная адаптация государственных полномочий, постепенность их передачи Блинков О.Е., Филатов Е.О. Осуществление права муниципальной собственности: проблемы выбора форм // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3. С. 60..

4.Принципы, регулирующие отношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти:

1) учет мнения органов местного самоуправления;

2) сочетание и согласование государственных и местных интересов;

3) самостоятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции;

4) содействие органов государственной власти органам местного самоуправления;

5) подконтрольность осуществления государственных полномочий;

6) взаимная ответственность органов местного самоуправления и органов государственной власти, их субсидиарная ответственность перед населением Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. Муниципальное право Российской Федерации/ Под ред. Н.С. Бондаря. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА. Закон и право. 2010. - С.98.

5. Принципы, обеспечивающие целесообразность делегирования или социально-экономической обоснованности: субсидиарность, учет возможностей муниципального образования, обеспеченность ресурсами Незнамова Е.А. К вопросу о некоторых новых положениях законодательства о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5. С. 60..

В рамках делегируемых полномочий МО № 22 «Пискаревка» реализует следующие программы на муниципальном уровне:

· «По ремонту и озеленению придомовых и внутридворовых территорий дворов МО Пискаревка, включая проезды и въезды, пешеходные дорожки; проведение мер по уширению территорий дворов в целях организации дополнительных парковочных мест»;

· «Проведение работ по военно-патриотическому воспитанию детей и подростков»;

· «Организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

· «По компенсационному озеленению, проведению санитарных рубок, реконструкции зеленых насаждений»;

· «По созданию зон отдыха, в том числе обустройство и содержание детских и спортивных площадок в муниципальном образовании Пискаревка»;

· «По поддержке деятельности граждан, общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка на территории МО Пискаревка»;

· «По организации и проведению досуговых мероприятий для детей и подростков»»

· «По профилактике дорожно-транспортного травматизма на территории МО Пискаревка»;

· «По проведению в установленном порядке минимально необходимых мероприятий по обеспечению доступности городской среды для маломобильных групп населения на территории МО Пискаревка»;

· «По установке и содержанию малых архитектурных форм на территории МО Пискаревка»;

· «По установке, содержанию и ремонту ограждений газонов на территории МО Пискаревка»;

· «Мероприятия по охране окружающей среды на территории муниципального образования МО Пискаревка»;

· «По организации местных и участию в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий»;

· «По организации и обеспечению деятельности средств массовой информации»;

· «По созданию условий для развития на территории МО Пискаревка массовой физической культуры и спорта»;

· «По уборке территории муниципального образования МО Пискаревка»;

· «По организации и проведению мероприятий по профилактике терроризма и экстремизма на территории МО Пискаревка».

Согласно ст.6 Устава МО «Пискаревка», полномочия органов местного самоуправления муниципального образования, установленные федеральными законами и законами Санкт-Петербурга, по вопросам, не отнесенным законом Санкт-Петербурга к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления муниципального образования отдельными государственными полномочиями осуществляется в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Особое место занимает финансовое и материальное обеспечение переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которое, согласно ст. 7. Устава МО «Пискаревка», осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

В бюджетной системе России местные бюджеты обособленны и являются самостоятельным звеном наряду с различными уровнями государственных бюджетов. Конституционное законодательство гарантирует права органов местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов. Государство обязано обеспечить реальность минимальных местных бюджетов, наличие собственных, закрепленных за ними, источников доходов и право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств.

Местный бюджет представлен в законе как форма образования и расходования фонда денежных средств муниципального образования, но что такое форма, закон умалчивает. Речь должна идти о форме, закрепленной в законодательном или ином нормативном порядке, поэтому определение требует серьезных уточнений. Схожие определения понятия местного бюджета установлены на региональном уровне.

Термин «местный бюджет» имеет несколько значений и должен пониматься с различных точек зрения. Местный бюджет представляет собой и форму образования и расходования финансовых средств муниципального образования, и его финансовый план, и нормативный правовой акт органов местного самоуправления.

В материальном понимании местный бюджет является основным фондом муниципального образования, который по отношению к другим фондам по удельному весу своих доходов, по характеру мобилизованных денежных средств является ведущим, определяющим. Этот фонд централизован на общие нужды местного значения, т.е. именно из него финансируются все основные расходы. Понятно, что наличие бюджета формирует финансовую базу органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры муниципального образования.

Местный бюджет - это особый юридический документ, в котором закрепляются все планируемые на очередной финансовый год денежные доходы и расходы муниципального образования. Он имеет установленную законом структуру. Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением местного бюджета осуществляются с соблюдением особой процедуры.

Таким образом, местный бюджет для многих российских муниципальных образований есть основной финансовый план (финансово-плановый документ) муниципального образования, утверждаемый представительным органом местного самоуправления в форме решения и представляющий собой роспись доходов, и расходов и элементов несбалансированности основного централизованного фонда денежных средств, мобилизованного и используемого на общие нужды местного значения. В целях искоренения упрощенного и неясного до конца определения понятия бюджета предлагается данное определение закрепить в Бюджетном кодексе РФ. Приведенное определение местного бюджета применимо также и для муниципальных образований в Санкт-Петербурге с некоторой оговоркой. Особенность местного бюджета муниципальных образований в Санкт-Петербурге заключается в том, что он «формально» утверждается представительным органом местного самоуправления в форме решения, а по сути, регулируется законом субъекта Федерации Санкт-Петербурга. Закон Санкт-Петербурга играет сдерживающую роль в возможности муниципальных образований самостоятельно управлять собственным бюджетом и соответственно осуществлять по отношению к нему правотворческие полномочия. Тем самым очередной раз подчеркивается слабость принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Принцип сохранения единства бюджетной системы города на законодательном уровне отражается в Налоговом кодексе РФ, определяющем, что местные налоги и сборы в городах федерального значения устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Федерации. Закреплено также, что при установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти Санкт-Петербурга) определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяются Налоговым кодексом РФ.

Вместе с тем предусматривается, что представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти Санкт-Петербурга), законодательством о налогах и сборах могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Содержащиеся в федеральном законодательстве о местном самоуправлении, бюджетном законодательстве особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, по сути, провозглашают принцип приоритета прав субъектов РФ над правами муниципальных образований внутригородских территорий городов федерального значения. Порядок функционирования муниципальных образований в городах федерального значения, формирование их финансовой базы, организация их бюджетных отношений с другими участниками бюджетного процесса исключены из общего режима, установленного Бюджетным кодексом РФ, поскольку все наиболее важные финансовые вопросы таких муниципальных образований регламентируются законами Санкт-Петербурга, которыми установлены иные, отличные от общего режима, правовые механизмы регулирования бюджетных отношений муниципальных образований внутригородских территорий. Такие правовые условия приводят к тому, что в своей практической деятельности органы государственной власти в Санкт-Петербурге представляют муниципальные образования как объекты прямого управленческого воздействия. Особенно это характерно для отношений в области собственности и финансов.

Определив финансовую базу делегирования государственных полномочий, рассмотрим теперь собственно реализацию делегирования на примере управления потребительским рынком (сфера, относящаяся к компетенции субъекта Федерации).

В отношении потребительского рынка МО «Пискаревка» можно выделить следующие основные цели и задачи по делегированию государственных полномочий МО «Пискаревка» в вопросах управления развитием потребительского рынка, направленные на урегулирование выявленных проблем и обеспечивающие его дальнейшее развитие:

- повышение уровня конкуренции в розничном сегменте и недопущение фактов проявления несовершенной конкуренции, в т.ч. создание равных конкурентных возможностей для развития крупных, средних и малых предприятий;

- устранение административных барьеров в области выделения земельных участков под торговые объекты;

- повышение информационной открытости систем регистрации и налоговой отчетности;

- улучшение качества производимых и реализуемых продовольственных товаров, в т.ч. противодействие распространению некачественной и фальсифицированной продукции;

- повышение степени защищенности населения как потребителей;

- повышение культуры и качества обслуживания;

- повышение квалификации работников розничной торговли;

- развитие торговой инфраструктуры, в т.ч. оптимизация расположения предприятий розничной торговли, введение в эксплуатацию организаций торговли современных форматов, преобразование рынков в современные торговые комплексы, упорядочение размещения мелкорозничной торговой сети, совершенствование механизмов координации в развитии и размещении объектов розничной торговли, в том числе сетевых структур;

- устранение диспропорций в развитии потребительского рынка между городами и районами региона.

Существуют следующие инструменты по урегулированию проблем потребительского рынка МО «Пискаревка», в частности рынка продовольственных товаров, обеспечивающие его дальнейшее развитие, представляющие комплекс нерегулятивных мер и инструментов административного и экономического характера воздействия:

1.Создание условий для развития и поддержания равной, добросовестной конкуренции:

· контроль за соблюдением антимонопольного законодательства;

· упрощение и повышение прозрачности процедуры лицензирования и сертификации товаров и услуг, в том числе порядка предоставления земельных участков в т.ч. четкое установление сроков рассмотрения, согласования и причин отказа в согласовании;

· повышение информационной открытости процедур предоставления земельных участков, аренды муниципальной собственности;

· организация конкурсов по отведению земельных участков для строительства объектов торговли;

· предоставление льготных кредитов малому бизнесу за счет государственных и муниципальных средств; сокращение количества несанкционированных проверок малого бизнеса.

2.Повышение качества продовольственных товаров:

· усиление контроля за соблюдением требований законодательства в части качества товаров и требований к производству и требований к хранению продуктов питания в оптовой и розничной торговле;

· введение практики публичного освещения деятельности организаций, не соблюдающих и нарушающих требования по качеству продукции через региональные местные средства массовой информации;

· создание телефонной службы защиты прав потребителей и консультирования, направленной на повышение информированности потребителя;

· создание условий для формирования ассоциаций субъектами хозяйствования потребительского рынка для саморегулирования рынка;

· информирование населения о правах потребителя и практических ситуациях в области защиты прав потребителя через региональные и местные средства массовой информации;

· создание совместно с представителями бизнеса и профсоюзов некоммерческих организаций по защите прав потребителей, в т.ч. представляющих интересы потребителей в суде.

3. Информационная поддержка малого и среднего бизнеса на территории МО «Пискаревка»:

· развитие центров юридической и правовой консультации бизнеса;

· создание и развитие системы дистанционного информационного консультирования малого бизнеса, в т.ч. по телефону и через Интернет;

· развитие регионального и муниципального информационного Интернет-ресурса по вопросам регистрации, налогообложения и отчетности;

· развитие пунктов коллективного доступа к системе информационного обеспечения малого предпринимательства;

· создание методических и информационных материалов муниципального и местного уровней с освещением вопросов регистрации, лицензирования, сертификации и налоговой отчетности;

4.Повышение уровня подготовки кадров и квалификации персонала в сфере потребительского рынка МО «Пискаревка», развитие социального партнерства между торгующими организациями и учебными заведениями:

· организация более глубокого и комплексного взаимодействия учебных заведений с предприятиями сферы торговли;

· повышение уровня и качества образования в учебных заведениях;

· организация и развитием совместно с представителями бизнеса системы повышения квалификации на базе государственных образовательных учреждений (курсы, семинары, тренинги) развитие деятельности центров повышения квалификации;

5.Создание и развитие сбалансированной торговой инфраструктуры потребительского рынка МО «Пискаревка»:

· формирование политики на уровне Управлений архитектуры и градостроительства муниципальных образований по развитию инфраструктуры в части расположения продовольственных магазинов, павильонов, торговых центров;

· применение льготных условий по аренде муниципального имущества в «непривлекательных « местах для организации предприятий торговли продовольственными товарами;

· предоставление налоговых льгот, в частности по отсрочке налоговых платежей для субъектов малого бизнеса, занимающихся розничной торговлей продовольственными товарами в «непривлекательных» местах (районах с низким уровнем обеспечения торговыми площадями);

· повышение степени ответственности за несоблюдение требований законодательства производственными и торгующими организациями, в т.ч. требований управления архитектуры муниципальных образований к объектам розничной торговли, ТУ Роспотребнадзора, противопожарных норм.

Повышение эффективности процесса делегирования государственных полномочий МО «Пискаревка», основанного на применении проблемно-целевого метода и направленное на отлаженное функционирование и развитие потребительского рынка, требует закрепления принципа минимизации государственного вмешательства в процесс функционирования рынка на законодательном уровне с одной стороны и решение проблемы нормативно-правового обеспечения отрасли, с другой стороны.

Анализ взаимодействия государственной власти и местного самоуправления на примере МО № 22 «Пискарёвка» показывает, что в Санкт-Петербурге имеет место укрепление вертикальной формы взаимодействия, так называемое «встраивание местного самоуправления во властную вертикаль» Но построение этого взаимодействия с использованием административного подчинения неизбежно влечет нарушения Конституции Российской Федерации и международных принципов, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления. Кроме того, он вызывает проблемы, характерные для МО, которые подробно рассматриваются ниже.

Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления должно строиться в форме, максимально приближенной к равноправному диалогу, т.е. в «горизонтальной» форме.

Глава 3. Основные направления совершенствования взаимодействия государственного управления и местного самоуправления

3.1 Характеристика проблем взаимодействия государственного управления и местного самоуправления на примере МО № 22 «Пискаревка» Калининского района г.Санкт-Петербурга