Теория и практика контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы

Специальные методы контроля определяются прежде всего природой контролирующего органа, который выполняет только ему присущую функцию контроля свойственными лишь ему методами. Субъекты государственного контроля реализуют соответствующую функцию государственного управления посредством распорядительства и вмешательства в деятельность персонала пенитенциарной системы в первую очередь для повышения эффективности функции исполнения уголовных наказаний. Поэтому главным специальным методом государственного контроля является административный, основанный на реализации властных полномочий субъекта контроля. Административный метод носит характер прямого («жесткого») контрольного воздействия. Указания, замечания, распоряжения государственного контрольного органа для персонала пенитенциарной системы являются обязательными, их невыполнение влечет за собой применение административных либо иных юридических санкций.

Проблема методов контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы состоит в том, чтобы обеспечить правильное сочетание эффективного исполнения уголовных наказаний с интересами общества и отдельных граждан Зубарев СМ. Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы в механизме обеспечения прав осужденных к лишению свободы // Гражданин и право. 2014, № 2. С. 38.. Существующие методы контроля в этой области тесно связаны между собой, дополняют друг друга, их выделение и разграничение весьма условно и служит цели составления разносторонней характеристики деятельности персонала пенитенциарной системы и облегчения обобщения материала для оказания помощи, исправления создавшегося положения, принятия необходимых мер. С развитием новых информационных технологий в работе контролирующих органов расширились возможности оперативного использования разнообразия методов контроля и получения результатов, что, несомненно, окажет влияние на качество самого контроля, устранит поверхностный характер его проведения и будет способствовать улучшению деятельности государственных служащих пенитенциарной системы, проведению в жизнь административной реформы.

Специфика правовых форм контроля за деятельностью персонала учреждений, исполняющих наказания, закреплена в уголовно-исполнительном законодательстве. Ст. 19-24 УИК РФ содержат нормы, определяющие юридическое содержание форм контрольной деятельности различных субъектов (приложение Г). При этом законодатель использует разнообразные юридические конструкции. Нормы о контроле федеральных органов государственной власти (ст. 19), ведомственном контроле (ст. 21), прокурорском надзоре (ст. 22) являются бланкетными, для установления форм контрольной деятельности необходимо обратиться к соответствующим законам и иным нормативным актам. Сущностная характеристика судебного контроля (ст. 20) раскрывает лишь часть форм, используемых при осуществлении контрольной деятельности судов. Другие формы судебного контроля закреплены в процессуальном законодательстве.

Универсальной формой контроля, применяемой практически всеми субъектами контроля и зафиксированной в ст. 24 УИК РФ и ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г. служит посещение учреждений и органов, исполняющих наказания. Правовая регламентация этой формы играет исключительно важную роль с точки зрения не только постоянного контроля за деятельностью персонала исправительных учреждений, но и прозрачности пенитенциарной системы для широких слоев населения. Закрепление права представителей институтов гражданского общества на посещение указанных учреждений корреспондирует обязанность персонала его обеспечить.

Во время посещений исправительных учреждений указанные в законе лица имеют право заходить во все помещения, знакомиться с необходимыми документами, встречаться и беседовать с любыми представителями как осужденных, так и персонала. Лица, осуществляющие административный контроль, могут также проверять служебную деятельность отдельных служб, уровень знания их сотрудниками своих обязанностей и умения их выполнять и т.п. Посещение может заканчиваться подведением определенных итогов работы посещаемого учреждения (возможны и другие формы). По результатам посещения могут составляться соответствующие планы мероприятий по устранению выявленных недостатков, по развитию определенных сфер деятельности (производственной, финансовой, воспитательной, образовательной и т.п.).

Закон определяет дополнительные требования к посещению учреждений и органов, исполняющих наказания, представителями средств массовой информации и иными лицами. Они могут посещать по специальному разрешению администрации этих учреждений либо территориальных органов ФСИН России в порядке, установленном федеральным органом уголовно-исполнительной системы. По-нашему мнению, в связи с тем, что речь идет о конституционном праве граждан на получение и распространение информации, которое может быть ограничено только федеральным законом, порядок посещения исправительных учреждений указанными категориями граждан должен определяться законодателем. Во всех случаях персонал учреждений и органов, исполняющих наказания, обязан обеспечить безопасность, охрану посетителей, надзор за обстановкой по месту их пребывания на конкретном объекте и необходимую связь этих граждан с должностными лицами данного исправительного учреждения.

Механизм осуществления контрольной деятельности находят свое отражение в процессе контроля. В теории права разработано понятие контрольного процесса как разновидности юридического процесса. По мнению И.Б. Шахова, контрольный процесс включает в себя информационный и коррекционный этапы и «контрольно-процессуальные стадии: установление фактических обстоятельств дела; анализ фактических данных, доказательств; выбор и анализ норм; если контроль связан с применением права, решение дела, выраженное в акте применения права» Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности.М.: Юридлит., 2013. С. 29.

Данные стадии практически совпадают со стадиями правоприменительного процесса, что не совсем верно, так как, действительно, являясь по сути правоприменительным, контрольный процесс, кроме того, пронизывает и правотворчество, и процесс реализации права, способствует осуществлению указанных правовых форм на должном организующем уровне. Контроль как вид юридического процесса, можно условно разделить на две основные стадии:

1) контроль за правотворчеством (качества принимаемых нормативных правовых актов), когда он направлен на создание наиболее благоприятных условий для формирования и совершенствования правовых норм;

2) контроль за реализацией правовых норм (обеспечение эффективности правового регулирования поведения, деятельности субъектов общественных отношений).

Каждая из них в свою очередь подразделяется на несколько стадий, которые тесно увязаны с разработанными в теории и осуществляемыми на практике этапами (стадиями) правотворчества и правореализации.

На стадии обсуждения законопроекта круг субъектов контрольной деятельности расширяется. Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением представителей государственных и общественных организаций, экспертов, широкого круга заинтересованных лиц на научно- практических конференциях, семинарах, заседаниях «круглых столов», парламентских слушаниях и др.

Важное место в осуществлении контроля за качеством законодательства на этом этапе занимает правовая экспертиза. Она предполагает оценку проекта законодательного акта с точки зрения соответствия его положений нормам Конституции РФ, требованиям международных правовых актов в сфере соблюдения прав человека и обращения с правонарушителями; связи проекта с общей системой законодательства Российской Федерации; обоснованности выбора формы акта; соблюдения правил законодательной техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики и др. Так, при разработке нового законодательства о государственной службе была проведена комплексная экспертиза с участием видных отечественных и зарубежных ученых, специалистов и практических работников. Таким образом, контроль на правотворческих стадиях обеспечивает высокий уровень нормативного регулирования конкретной области общественных отношений, а сам закон создает базу для осуществления стратегии и тактики контроля на этапе реализации правовых норм, в частности, в деятельности персонала учреждений, исполняющих наказания. Здесь процесс контроля охватывает все основные формы реализации права: использование, исполнение, соблюдение и применение.

В основе контроля за использованием прав государственными служащими пенитенциарной системы лежат предписания Конституции РФ, федерального законодательства о государственной службе, определяющие общие правомочия государственных служащих, а также отраслевого законодательства, конкретизирующего их специальные права и обязанности. Отступления от требований закона создают правовое основание вмешательства контрольных органов в деятельность персонала.

В процессе исполнения права контроль осуществляется за реализацией обязывающих норм административного и уголовно-исполнительного законодательства, выполнением персоналом исправительного учреждения возложенных на него обязанностей. Исполнение обязанностей выражается в совершении этими субъектами действий» предусмотренных нормами федеральных законов, определяющих порядок и условия исполнения (отбывания) лишения свободы, а также принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов.

Особое место в деятельности персонала пенитенциарной системы занимает правоприменение. Применение права от других форм его реализации в сфере исполнения наказаний отличает то обстоятельство, что здесь право персонала на правоприменительную деятельность сливается с обязанностью ее осуществить, а применение одних законодательных норм одновременно требует соблюдения, исполнения и использования других Романов А. К. Уголовно-исполнительное право Российской Федерации: Лекции / А.К. Романов. - М.: Форум: НИЦ ИНФРА-М, 2014. - С.215.. То есть правоприменение является комплексной правореализующей деятельностью.

Поэтому, можно сделать вывод о том, что процесс контроля -- это вид юридического процесса, представляющий собой установленный правовыми нормами порядок деятельности органов государства и институтов гражданского общества по мониторингу качества принимаемых в пенитенциарной сфере нормативных правовых актов и их реализацией субъектами права с целью предупреждения правонарушений, минимизации их последствий.

Таким образом, изучение концептуальных проблем механизма и процесса контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы позволяет создать методологическую основу для выявления сущностных особенностей организации и осуществления контроля различными государственными и общественными структурами. Однако соответствующая теоретическая база будет не полной, не сможет обеспечить должного результата, без всестороннего рассмотрения практического аспекта исследуемой проблематики. Что позволит установить возможность его использования в целях совершенствования отечественного законодательства и контрольной практики.

2. Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы уполномоченными органами: практический аспект

2.1 Контроль Президента, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти

Как показал анализ, контролю исполнительно-распорядительных органов (административному контролю) отводится значительное место в системе контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Это обусловлено прежде всего заинтересованностью органов государственного управления общей компетенции в качественном выполнении персоналом пенитенциарной системы важной государственной функции обеспечения безопасности личности, общества и государства посредством исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы.

Если говорить о президентском контроле как о самостоятельном виде контроля, то этим понятием охватывается контроль за всеми ветвями власти. Конституционные полномочия Президента РФ позволяют осуществлять контрольное воздействие и на органы законодательной (п. «б» и «д» ст. 84 Конституции), и судебной власти (ч. 1 и 2 ст. 128 Конституции).

Контрольные полномочия Президента РФ являются частью его общего конституционно - правового статуса, который определен статьями 80-93 главы 4 Конституции РФ. Его конституционно-правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент РФ характеризуется как: глава государства, гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; верховный главнокомандующий; субъект законодательного процесса. Применительно к нашему исследованию особый интерес представляет изучение контрольной компетенции Президента РФ как главы государства в административно-политической области в части осуществления контроля за деятельностью персонала учреждений и органов пенитенциарной системы.

Контрольные полномочия в указанной сфере предопределены той ролью, которую Президент РФ играет в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Мы поддерживаем точку зрения, согласно которой Президент и Правительство -- это конституционные органы различного назначения и статуса. Президент институирован как глава государства, но не исполнительной власти, хотя и наделен весьма существенными полномочиями в этой области. Вместе с тем в юридической литературе высказаны суждения и о том, что «анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»" Президент и Правительство (в механизме государственной власти) //Журнал российского права. 2012, № 2(28) С.14..

Одним из важнейших конституционных полномочий Президента РФ является его участие в формировании системы исполнительной власти. Согласно ч. 1 ст. 112 Конституции структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ. Очевидно, что процесс создания организационно-функциональной структуры исполнительной власти находится под непосредственным контролем Президента. Так, значительным этапом в проведении административной реформы стало введение Указом Президента РФ 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (ред. от 22.06.2010).

В этом документе закреплен статус Федеральной службы исполнения наказаний как «федерального органа исполнительной власти» руководство которым осуществляет Президент РФ. Данное полномочие главы государства основано на предписании ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ" о том, что Президент РФ руководит деятельностью отдельных федеральных органов исполнительной власти, в частности, ведающих вопросами юстиции, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ред. от12.04.2014) // СЗ РФ от 22 декабря 1997 г. N 51 ст. 5712..

Функция руководства в теории административного права рассматривается как установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц). Соответственно Президент РФ, осуществляя общее руководство ФСИН России, определяет в нормативных правовых актах содержание деятельности этого государственного органа и его персонала.

Для реализации указанных полномочий Президент РФ использует методы административного воздействия, которые осуществляются через назначение, освобождение от должности, применение мер поощрения и принуждения и др.

Важнейшей правовой формой непосредственного контроля со стороны Президента РФ, является назначение и увольнение от должности руководящего состава ФСИН России. Этому, несомненно, предшествует использование различных организационных форм и процедур; предварительное ознакомление Президента РФ со справочно-аналитическим материалом об общем положении дел в сфере исполнения наказаний и имеющихся недостатках, всестороннее изучение данных о кандидатах на должности, заслушивание мнений специалистов, личные беседы с претендентами и т.д.

При осуществлении контрольной деятельности в пенитенциарной сфере Президент РФ может использовать и другие формы непосредственного контроля - личное посещение учреждений и органов, исполняющих наказания; рассмотрение докладов Министра юстиции РФ о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях; заслушивание руководства Минюста и ФСИН России о состоянии дел в пенитенциарной системе; рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, жалоб и заявлений граждан, сотрудников пенитенциарных учреждений, осужденных и др.

На основе нормативных правовых актов Президент РФ часть полномочий по контролю делегирует своей Администрации и ее структурным подразделениям. Компетенция контрольных органов Администрации Президента РФ распространяется на все федеральные органы исполнительной власти и государственных служащих, в том числе и на Федеральную службу исполнения наказаний и ее персонал.

Распространение на Федеральную службу исполнения наказаний принципа двойного подчинения предопределило изменение природы контроля их деятельности со стороны Правительства РФ. В научной литературе Правительство РФ традиционно рассматривается как орган общей компетенции, осуществляющий управление на всей территории страны во всех сферах социально-экономической и политической жизни. Тем самым Правительство представляет собой орган общего надведомственного административного контроля. То обстоятельство, что ФСИН России находится в ведении Президента, не означает вывода упомянутой Службы из-под юрисдикции Правительства. Это обусловлено возложением на Правительство задач в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 19 ФКЗ «О Правительстве РФ»), которые могут осуществляться Правительством через правоохранительные органы, в частности ФСИН России.

В соответствии со ст. 19 статутного закона Правительство РФ: участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов.

Правительство в пределах этих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти» в частности ФСИН России, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Правительство, обладая общей контрольной компетенцией, своим предметом контроля имеет исполнение федеральными органами исполнительной власти Конституции Российской Федерации, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, актов Президента РФ и решений Правительства.

Особое место в контроле занимают стандарты деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, установленные Правительством в пределах своей компетенции, В первую очередь, это связано с кадровым и материально-техническим обеспечением функционирования персонала пенитенциарной системы.

Правительство определяет и контролирует: создание, реорганизацию и ликвидацию учреждений, исполняющих наказания; численность должностей в уголовно-исполнительной системе, подлежащих замещению лицами начальствующего состава, и федеральными государственными гражданскими служащими; перечень предприятий и учреждений, созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы; нормы обеспечения сотрудников уголовно-исполнительной системы оружием и специальными средствами; порядок принятия на вооружение уголовно-исполнительной системы образцов специальной техники и специальных средств. Кроме того, контролирует соблюдение персоналом учреждений, исполняющих наказания, правительственных постановлений по обеспечению социально- экономических прав осужденных См., например: Постановление Правительства РФ от 11.04.2005 г. № 205 "О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной службы безопасности Российской Федерации, на мирное время" (ред от 26.11.2013) //СЗ РФ. 2005. № 16. ст, 1455..

При осуществлении контроля Председатель Правительства РФ имеет право беспрепятственно посещать учреждения и органы, исполняющие наказания. Правительство РФ может заслушивать на своих заседаниях министра юстиции и директора ФСИН России (в пределах компетенции Правительства), рассматривать доклады министра юстиции о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях, исполняющих наказания; давать оценку деятельности указанных органов; принимать решения об отмене или о приостановлении действия актов указанных федеральных органов исполнительной власти; вносить Президенту РФ предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц ФСИН России, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ. Жалобы на неудовлетворительную работу руководителей ФСИН России направляются на рассмотрение в Администрацию Президента РФ.

Контроль исполнения поручений, содержащихся в актах Президента РФ и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, резолюциях Председателя Правительства и Заместителя Председателя Правительства, организуется Аппаратом Правительства.

Аппарат Правительства РФ является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений. Аппарат Правительства организует контроль за выполнением органами исполнительной власти решений Правительства, а также поручений Председателя Правительства и Заместителя Председателя Правительства, при необходимости разрабатывает и представляет Председателю Правительства, Заместителю Председателя Правительства предложения о дополнительных мерах по обеспечению выполнения этих решений и поручений. Аппарат Правительства прекращает контроль исполнения поручений на основании решений, принимаемых Председателем Правительства, Заместителем Председателя Правительства или Руководителем Аппарата Правительства, о чем информирует исполнителей.

Согласно ч. 4 ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент.

Координация как функция государственного управления предполагает согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления Право и государство: теория и практика М.: Издательство «Право и государство пресс», №1 (109). 2014.С.68.. Правительство осуществляет координацию работы ФСИН России, МВД, ФСБ, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью и обеспечению правопорядка.

В основе координации лежит административно-властное воздействие Правительства РФ на субъектов совместной правоохранительной деятельности. Функция координация в основном реализуется посредством:

1) уточнения задач и функций взаимодействующих сторон;

2) планирования совместной работы правоохранительных органов;

3) контроля за исполнением запланированных мероприятий. Тем самым контроль является обязательным элементом функции координации и призван повысить ее эффективность в целом.

Согласование деятельности ФСИН России и других государственных органов в борьбе с преступностью возможно путем создания при Правительстве РФ специальных координационных органов (межведомственных комиссий) и принятием федеральных целевых программ. В Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы предусматривались мероприятия Минюста, МВД и других государственных органов по реформированию уголовно-исполнительной системы. Ход и результаты выполнения мероприятий Программы по решению Председателя Правительства Российской Федерации рассматривались на заседаниях Правительства РФ и его Президиума с заслушиванием отчетов руководителей федеральных органов исполнительной власти -- государственных заказчиков и исполнителей Программы. К сожалению, после завершения ее действия в 2001 г., комплексные программы по борьбе с преступностью не принимались.

В настоящее время действует несколько федеральных целевых программ, в которых участвует ФСИН России в качестве государственного заказчика. Реализация мероприятий отдельных направлений и разделов этих программ возложена на персонал учреждений и органов, исполняющих наказания. Особое место здесь занимает Государственная программа «Юстиция» на 2013-2020 годы См.: Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 312 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Юстиция" // СЗ РФ 05.05.2014, N 18 (часть II), ст. 2158..

Таким образом, президентский контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы осуществляется в пределах компетенции главы государства, установленной Конституцией РФ, и органов, созданных для обеспечения функционирования Президента РФ. Главным методом президентского контроля является административный, основанный на реализации властных полномочий субъекта контроля в отношении подчиненного объекта. Указания, замечания, распоряжения президентского контрольного органа для персонала пенитенциарной системы являются обязательными, их невыполнение влечет за собой применение юридических санкций. Контрольное воздействие осуществляется посредством проведения проверок, ревизий, заслушиваний и иных форм контроля.

Современные изменения в структуре органов федеральной исполнительной власти, связанные с образованием Федеральной службы исполнения наказаний, повлияли на характер и содержание президентского правительственного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Распространение на Федеральную службу исполнения наказаний принципа дуализма исполнительной власти предполагает их заметное усиление. Это объясняется широкими контрольными полномочиями Президента РФ и его администрации, а также возможностью Правительства РФ в пределах своей компетенции непосредственно контролировать работу ФСИН России.

2.2 Контроль законодательных, судебных и иных государственных органов

Одной из основных функций законодательных (представительных) органов государства в системе разделения властей является контроль за деятельностью исполнительных органов власти, влияние на процессы управления обществом и государством, в том числе и в пенитенциарной сфере.

Одной из проблем реализации контрольных полномочий законодательными (представительными) органами является формальное сохранение в уголовно-исполнительном законодательстве не только права беспрепятственного посещения учреждений и органов, исполняющих наказания, за депутатами всех уровней (п. «а» и «д» ч. 1 ст. 24 УИК РФ, и 1 ч, 4 ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г.), но и права законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации осуществлять контроль за деятельностью пенитенциарных учреждений (п. 4 ч. 1 ст. 38). Противоречие этих норм со ст. 19 УИК РФ могут создать заметные трудности на практике как для персонала пенитенциарной системы, так и для региональных законодательных органов.

Следует согласиться с мнением С.А. Миклина о том, что ст. 82 Федерального закона от 22 августа 2004 г, № 122-ФЗ практически полностью лишает органы государственной власти субъектов РФ возможности какого-либо участия в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, в частности возможности элементарного контроля за их работой См.: Миклин С.А. Развитие уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации и направления его совершенствования //Журнал российского права. 2012, №10.С.14-15..

Действительно, после принятия этого закона контрольные полномочия фактически сосредоточены только в федеральных органах государственной власти. Однако глубоко ошибочной является позиция указанного автора о том, что порядок осуществления контроля со стороны федеральных государственных органов «к тому же регулируется законодательством Российской Федерации, в настоящее время отсутствующим».

Контроль высшего законодательного органа страны -- Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, вытекает из конституционного принципа разделения властей, согласно которому важнейшей функцией парламента является контроль за исполнительной властью Коврякова Е-В- Парламентский контроль: зарубеж-ный опыт и российская практика- М.: «Городец», 2014, С- 156..

В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, его организационно-правовые формы можно условно подразделить на парламентские (инициируются и в них принимает участие большинство представителей палаты) и индивидуальные, связанные с деятельностью отдельных членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.

Контроль со стороны Федерального Собрания РФ осуществляется прежде всего посредством установления в федеральных законах как стандартов функционирования персонала уголовно-исполнительной системы, так и субъектов и механизма контроля за их реализацией. Особенностью стандартов деятельности персонала пенитенциарной системы является их закрепление как в законодательстве о государственной службе, так и уголовно-исполнительном законодательстве. Контрольный статус и механизм контроля конкретных государственных и общественных органов определяется в соответствующих статутных законах.

Используя правотворческие полномочия, парламентарии имеют большие возможности по корректированию этих ключевых для организации системы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы вопросов. Так, принятие федерального закона 10 июня 2008г. (в ред. от 21.12.2013) N 76 "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", который определяет статус и компетенцию общественных наблюдательных комиссий, позволит на практике поставить под широкий общественный контроль деятельность сотрудников исправительных учреждений.

Кроме этого, в настоящее время парламентские формы контроля включают в себя ответы министра юстиции и директора ФСИН России на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, парламентские запросы, парламентские слушания, деятельность комитетов и комиссий палат. Все это образует информативные (консультативные) формы парламентского контроля. От них необходимо отличать утверждающие формы контроля, в частности утверждение федерального бюджета и контроль за его исполнением, в том числе и в сфере реализации уголовных наказаний.

В соответствии со ст. 38 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», ст. 41 Регламента Государственной Думы и гл. 8 Регламента Совета Федерации по приглашению палат Федерального Собрания министр юстиции, директор или иные должностные лица ФСИН России обязаны присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в рамках «правительственного часа». Так, нормы гл. 8 Регламента Совета Федерации достаточно подробно регулируют порядок подготовки и проведения этого мероприятия. Согласно ст. 77 Регламента решение о приглашении должностных лиц на заседание палаты для ответов на вопросы членов Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется выпиской из протокола заседания Совета Федерации. Приглашение Совета Федерации направляется должностным лицам не позднее чем за пять дней до проведения заседания палаты, на которое они приглашены. Председатель Совета Федерации не позднее чем за 24 часа до начала заседания палаты согласует с приглашенным должностным лицом вопрос о его прибытии и перечень материалов, необходимых для представления членам Совета Федерации по заданным вопросам.

Хорошо зарекомендовала себя на практике конституционная форма парламентского контроля - парламентские слушания (ч. 3 ст. 101 Конституции). Они проводятся в соответствии с гл. 6 Регламента Государственной Думы и гл. 10 Регламента Совета Федерации по вопросам, отнесенным Конституцией РФ соответственно к ведению Государственной Думы и Совета Федерации- Слушания проводятся по инициативе Совета палаты, комитетов и комиссий, депутатских объединений или не менее 15 членов Совета Федерации. Инициировать проведение парламентских слушаний в верхней палате парламента также может Председатель Совета Федерации- Парламентские слушания, как правило, открыты для средств массовой информации, общественных объединений и общественности, на них приглашаются представители различных государственных органов См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (в ред постановлений ГД ФС РФ от02.07.2014 № 4718-6 ГД) О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации//http://www.consultant.ru/law/review/lawmaking/reglduma/ (дата обращения 20.02.2015).

Слушания заканчиваются утверждением рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации. Материалы парламентских слушаний публикуются отдельным изданием и могут быть размещены в периодической печати. Очевидно, что рекомендации не носят обязательного характера, их главная цель выявить недостатки и выработать единые подходы к решению определенной важной социальной задачи.

Таким образом, парламентский контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы в настоящее время включает в себя в основном общие информативные формы, основанные на авторитете законодательной власти и ее потенциальных возможностей влияния на органы исполнительной власти (парламентские и депутатские запросы, «правительственный час», иные парламентские мероприятия). Большее место в осуществлении реального контроля законодательных органов должны занять непосредственные посещения членами парламента пенитенциарных учреждений, рассмотрение жалоб и обращений осужденных и сотрудников.

В условиях становления правового государства все большее значение приобретает судебный контроль за законностью деятельности исполнительной власти. Этот контроль осуществляется по всем направлениям работы государственной администрации, в том числе и при исполнении уголовных наказании в виде лишения свободы. Сравнительно-правовой анализ показал, что судебный контроль за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений для многих зарубежных стран является доминирующим и существуют различные его разновидности. В России судебный контроль не получил столь широкого распространения, что объясняется, прежде всего, как общими проблемами становления системы судебной власти в стране, так и недостаточной теоретической проработкой особенностей судебного контроля в пенитенциарной сфере.

Уголовно-исполнительный кодекс РФ определил виды, методы и формы судебного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, и их персоналом. Анализ ст. 20 УИК РФ позволяет выделить два его основных вида: контроль судов на уголовно-процессуальной стадии исполнения приговора и контроль судов за законностью решений и действий учреждений и органов, исполняющих наказания, их должностных лиц в отношении осужденных.

Современное уголовно-процессуальное законодательство не только определяет суды, наделенные правом контроля за исполнением уголовного наказания (ст. 396 УПК РФ), но и содержит нормы, корреспондирующие с уголовно-исполнительным законодательством. Согласно ч. 1 ст. 20 УИК РФ суд контролирует исполнение наказаний при решении вопросов об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания, об освобождении от наказания в связи с болезнью осужденного, об отсрочке отбывания наказания беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, а также об изменении вида исправительного учреждения. Статья 397 УПК РФ не исчерпывается данным перечнем вопросов, хотя и включает их в себя. Суд рассматривает и другие вопросы, связанные с исполнением приговора об осуждении лица к лишению свободы. Например, о зачете времени содержания под стражей, а также времени пребывания в лечебном учреждении в соответствии со ст. 72, 103 и 104 УК РФ; об освобождении от наказания или о смягчении наказания вследствие издания уголовного закона, имеющего обратную силу, в соответствии со ст. 10 УК РФ; о разъяснении сомнений и неясностей, возникающих при исполнении приговора и др.

Административно-правовая природа судебного контроля наиболее наглядно проявляется при рассмотрении жалоб осужденных и иных лиц на действия персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания (ч. 2 ст. 20 УИК РФ), Правовые основы судебного контроля за соблюдением законности при осуществлении персоналом пенитенциарной системы возложенных на него обязанностей закреплены ст. 46 Конституции РФ, в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений п должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Именно такой контроль, по справедливому мнению Н.Ю. Хаманевой «в современных условиях является одним из важнейших способов защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти» Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере государственного управления в Российской Федерации // Гражданин и право. 2014. № 2. С.8..

На практике ч. 2 ст. 20 УИК РФ ранее не только ограничивала право осужденных на судебную защиту, но и создавала основание для отказов судов в рассмотрении жалоб осужденных. Так, по данным Уполномоченного по правам человека в Пермской области, в большинстве исправительных учреждении этого региона, в 2000-2002 гг. осужденные ни разу не обращались в судебные органы с жалобами на действия (бездействие) сотрудников. Исключение составляло учреждение Ш-320, где в Ныробскую постоянную сессию Чердынского районного суда за тот же период поступило 118 жалоб. Однако ни одна из них в установленном законом порядке рассмотрена не была: на 47 жалоб поступил простой ответ из суда; 67 жалоб были переданы судом для проверки в прокуратуру, а 4 - начальнику учреждения См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Пермской об-ласти «О нарушении права граждан, отбывающих лишение свободы, на обжалование в су-дебные органы действий (бездействия) администраций мест лишения свободы» // Деятель-ность института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и се субъ-ектах. (2000-2001 гг.)/ Под общ. ред. О.О, Миронова. В 2 т. Т.2.М., 2002. С 1371-1376.. Безусловно, подобные факты дискредитируют саму идею судебного контроля за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений.

Федеральным законом от 8 декабря 2003 г, № 161-ФЗ все препятствия в отношении подачи жалоб осужденными в суд были устранены. К сожалению, установленные формы статистической отчетности о деятельности судов общей юрисдикции не позволяют точно определить, сколько подается жалоб осужденными к лишению свободы на действия персонала исправительных учреждений сегодня.

Верховный Суд РФ согласно ст. 27 ГПК РФ наделен правом рассмотрения в качестве суда первой инстанции гражданских дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ, нормативных актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Тем самым высшая судебная инстанция наделена правом осуществлять нормоконтроль, т.е. проверку соответствия федеральным законам нормативных правовых актов, в частности регулирующих деятельность персонала учреждений и органов пенитенциарной системы. В последние годы сложилась устойчивая практика проверки соответствия действующему законодательству постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актов. Более десяти раз предметом судебного контроля были различные пункты Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений.

Вместе с тем российская административная юстиция находится в стадии формирования. В последние годы учеными, правоприменителями, судейским сообществом активно обсуждаются вопросы построения системы самостоятельного административного судопроизводства. В этой связи высказывались различные точки зрения на целесообразность и перспективы формирования специализированных административных судов, было опубликовано большое количество работ, посвященных проблемам административной юстиции. При этом, как правило, основным недостатком указанных трудов является то, что их авторы не выработали единых концептуальных подходов к определению понятийного аппарата, основных определений, таких, как «административное судопроизводство», «административная юстиция», «административная юрисдикция», «административный процесс» и т.д. Отсутствие единства в доктринальном толковании указанных понятий, несомненно, затрудняет и принятие законодательных актов, и главное, введение административных судов на практике.

Однако их потребность, более чем очевидна, поскольку их повсеместное введение могло бы повысить авторитет судебной власти в глазах населения. По результатам опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения в январе 2014 г., деятельность судебной системы положительно оценивалась 34% опрошенных россиян, отрицательно - 41% См., например: Абросимова Е. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2012. № 2. С, 67-76..

Одной из важных гарантий обеспечения законности деятельности персонала пенитенциарной системы на протяжении многих веков являлся прокурорский надзор, который обретал все большее значение по мере становления и укрепления системы органов прокуратуры.

Для осуществления надзора за законностью деятельности персонала учреждений и органов пенитенциарной системы в структуре органов прокуратуры созданы и функционируют специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, которые имеют статус районных прокуратур. Их возглавляют прокуроры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, подчиненные прокурору субъекта Российской Федерации.

На прокуроров субъектов Российской Федерации возложен надзор за исполнением законов должностными лицами территориальных органов ФСИН России. Надзор за исполнением законов центральным аппаратом ФСИН России осуществляет Управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры РФ.

Прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, прокурорам по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях предписывается организовать работу так, чтобы надзор своевременно выявлял, пресекал и предупреждал нарушения законности в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.

В 2013 г, по выявленным нарушениям законов прокурорами внесено 16,5 тыс. представлений о тех или иных нарушениях закона в деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, что почти в полтора больше, чем в 2012 г, (7,7 тыс.). В этой связи на четверть (с 4 до 5 тыс.) увеличилось число должностных лиц и сотрудников, привлеченных к различным видам правовой ответственности, в том числе на треть возросло количество уволенных со службы, а также осужденных сотрудников. По итогам 2013 г, только по нарушениям сотрудниками законности и прав человека в местах лишения свободы органами прокуратуры вынесено 3372 акта прокурорского реагирования.

Здесь следует также отметить институт Уполномоченного по правам человека. Он является достаточно новым для России.

Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был принят 26 февраля 1997 г. (в ред. от 12.03.2014) Исходя из концепции Закона, Уполномоченный по правам человека (далее - Уполномоченный) призван осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. В то же время принимаемые Уполномоченным в рамках его компетенции решения не подлежат обжалованию и пересмотру государственными органами, включая органы правосудия и прокуратуры.

По данным исследований, контроль Уполномоченного занимает пятую рейтинговую позицию (после ФСИН России, Президента РФ, прокуратуры, судов) в системе государственных органов, реально осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод осужденных в местах лишения свободы, ему доверяют 21,2% опрошенных осужденных.

Посещение, как форма контроля, хорошо зарекомендовала себя па практике. Во время визитов исправительных учреждений Уполномоченный и его подчиненные имеют возможность лично проверить соблюдение прав и законных интересов осужденных, соответствие условий их содержания требованиям нормативно установленных стандартов, побеседовать с осужденными и персоналом, при необходимости получить и рассмотреть их жалобы.

Российский Закон предполагает прямой контакт граждан, в том числе и осужденных, с Уполномоченным. Такое правило существует в большинстве стран, исключением являются Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента.

Как показывает анализ поступивших в Аппарат Уполномоченного обращений, наиболее часто (в 2013 г, 1663 жалобы или 58,7 % от числа всех рассмотренных обращений) обжалуют действия персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. При этом согласно ст. 16 статутного закона Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) должностных лиц и государственных служащих пенитенциарной системы только в том случае, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством Уполномоченный также обладает разнообразными полномочиями по контролю за деятельностью персонала пенитенциарной системы и восстановлению прав осужденных к лишению свободы. При том, что это направление является основным в работе Уполномоченного в пенитенциарной сфере, из его поля зрения не выпадают также вопросы обеспечения прав и свобод персонала учреждений и органов, исполняющих наказания.

2.3 Контроль общественных объединений и иных институтов гражданского общества

В современной России принципиальная возможность участия общественных объединений в контроле за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказание, вытекает из ст. 30-й Конституции РФ, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений, а также ст. 32 Конституции РФ, согласно которой граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства. Это предполагает общественный контроль за органами государственного управления, за деятельностью государственного аппарата и должностных лиц.

Данные конституционные положения получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 14 апреля 1995 г. (ред. от 31.12. 2014) "Об общественных объединениях", где определен порядок реализации гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений.

Правовой основой деятельности общественных объединений в пенитенциарной сфере является уголовно-исполнительное законодательство. Частью 1 статьи 23 УИК РФ предусмотрено содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания. Согласно части 2 указанной статьи общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.

Включение общественных объединений в механизм защиты прав человека является одним из проявления принципа демократизма в уголовно-исполнительном законодательстве, позволяющим использовать дополнительные, отличные от государства, средства защиты прав и законных интересов осужденных и персонала пенитенциарной системы.

В последние годы внимание к деятельности персонала исправительных учреждений международных и российских правозащитных организаций п других общественных объединений значительно возросло. Общественные объединения способствуют расширению гласности при исполнении наказаний, привлекают внимание широкой общественности к фактам нарушения законности, обеспечивают участие специалистов, не состоящих на государственной службе, в обсуждении вопросов деятельности пенитенциарных учреждений. По мнению опрошенных осужденных, уже сегодня реально осуществляют контроль за работой персонала пенитенциарной системы правозащитные организации (8,3%) и иные общественные объединения (6,3%). Во многом благодаря общественному контролю положение дел с соблюдением прав и законных интересов осужденных постепенно улучшается. Это признало 38,9% экспертов, участвующих в опросе, проведенном аппаратом Уполномоченного по правам человека в РФ Итоги экспертного опроса «Соблюдение прав человека в России. Состояние действующего механизма обеспечения и защиты прав человека. Развитие института Уполномоченного по правам человека в РФ»" Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год от 21 февраля 2014 г. В. Лукин //РГ Федеральный выпуск №6352 от 09.04.2014 (опрос проводился в сентябре и октябре 2013 г. В состав экспертной группы (35 человек) входили руководители известных неправительственных правозащитных организаций (18 человек) и видные ученые - специалисты в области права).