Теория и практика контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы

Однако ситуация с соблюдением прав и свобод осужденных в местах лишения свободы еще далека от идеала - 77,8% опрошенных руководителей неправительственных правозащитных организаций и 52,9% ученых признали частое нарушений персоналом пенитенциарных учреждений прав и законных интересов осужденных.

По данным ФСИН России, в 2013 г, оказывали содействие и принимали участие в общественном контроле и исправлении осужденных свыше 150 общественных объединений. В то же время необходимо заметить, что общественных объединений имеется достаточно большое количество, они разнообразны и различаются по целям, задачам, по содержанию деятельности, по формам и т.д.

Статья 7 Федерального закона «Об общественных объединениях» определяет пять организационно-правовых форм, это: общественные организации, общественные движения, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности. В сфере общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы представлена деятельность общественных объединений практически всех названных форм. Большинство общественных объединений имеют статус общественных организаций, однако есть и общественные движения -- Общероссийское общественное движение «За права человека», общественные фонды - Общественный благотворительный фонд «Фатум» по поддержке осужденных (Республика Дагестан), а также региональные общественные учреждения.

В России сеть НПО, занимающихся проблемами обеспечения прав и свобод человека в местах лишения свободы, сложилась за короткое время. С одной стороны, их рост был обусловлен развитием гражданского общества в России, а с другой - вызван массовыми нарушениями прав человека в системе уголовной юстиции.

Однако сегодня есть примеры организации плодотворного сотрудничества неправительственных организаций и учреждений и органов, исполняющих наказания, без договорного оформления. Так, эффективно работают с территориальными органами ФСИН России Кировский правозащитный центр и Красноярский краевой общественный комитет по защите прав человека. Эти организации свои взаимоотношения строят на основе устных договоренностей, разовых приказов, программах совместной деятельности.

Считаю, что повсеместное заключение долгосрочных договоров о сотрудничестве в современных условиях является наиболее перспективным, т.к. позволяет минимизировать субъективный фактор, ввести отношения между НПО и подразделениями ФСИН России в правовое русло, повысить взаимную ответственность за осуществление общественного контроля, обеспечить на практике надежную защиту прав и законных интересов осужденных.

Проблема общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений связана с активным приведением в действие всех инструментов и средств демократии. В этой связи возрастает роль различных институтов гражданского общества и в первую очередь средств массовой информации.

Усиление роли и значения средств массовой информации в современном обществе во многом определяется тем обстоятельством, что они служат мощным и относительно самостоятельным средством коммуникационной связи между всеми другими элементами, государственными органами, общественными организациями.

Средства массовой информации влияют на общественное мнение, формируют позицию граждан в оценках деятельности правоохранительных органов, в том числе учреждений и органов, исполняющих наказания, развивают правосознание и правовую культуру населения. По данным ВЦИОМ, в январе 2014 г.- доверяли средствам массовой информации 51% опрошенных россиян, не доверяли - 36%. Эксперты отмечают, что в 2013 г. соотношение оценок было примерно таким же: тогда со знаком плюс оценили деятельность СМИ 48%, со знаком минус - 37%.

Большое значение имеет деятельность средств массовой информации в обеспечении прозрачности процесса исполнения уголовных наказаний, в объективном отображении условий содержания осужденных, выполнения персоналом исправительных учреждений своих служебных обязанностей. Не случайно, реальное участие средств массовой информации в контроле за деятельностью персонала пенитенциарной системы признали 14,5% опрошенных осужденных, более половины респондентов (54,2%) отметили необходимость расширения такого вида контроля.

Все больше возрастает роль СМИ в доведении до населения информации о нарушениях прав и законных интересов осужденных в местах лишения свободы, обнародовании фактов злоупотреблений и грубых упущений в деятельности персонала пенитенциарной системы. Представители средств массовой информации в этом случае предают гласности не только сведения, полученные в результате их профессиональной деятельности, но и информацию, поступившую от иных субъектов контроля, тем самым усиливая их контрольное воздействие. Сотрудники учреждений и органов, исполняющих наказания, видят в средствах массовой информации оценку своей работы, те позитивные и негативные моменты, которые формируют общественное мнение об их деятельности. При этом доминирует критическая направленность материалов. По данным Ю.В. Наумкина, критические публикации о работе правоохранительных органов на страницах центральных и региональных газет появляются примерно в 1,5 раза чаще, чем положительно оценивающих их работу Наумкин Ю.В. Средства массовой информации и правоохранительная деятельность органов внутренних дел: проблемы и перспективы взаимодействия // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 6 С 63..

Однако, несмотря на не всегда первое положительное восприятие критических материалов, размещенных в печати, на радио и телевидении, в целом вмешательство средств массовой информации руководством и сотрудниками пенитенциарной системы оценивается позитивно. Оно помогает оперативно реагировать на критику, активно работать над устранением имеющихся недостатков, повышает ответственность персонала за реализацию возложенных на него задач.

Об эпизодичном обращении СМИ к проблемам пенитенциарной системы убедительно говорят данные мониторинга прессы о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, подготовленных отделом пресс-службы Уполномоченного по правам человека в РФ и опубликованных на его сайте в сечи Интернет См.: http://ombudsmanrf.org/. Так, в течение 2013 г, в центральной прессе ежемесячно было опубликовано в среднем около 5 материалов о нарушениях прав лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, что составляло 1,1% от всех публикаций о нарушениях прав граждан, о правозащитной деятельности и деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ.

Современное законодательство содержит очень важное для участия средств массовой информации в контроле за деятельностью персонала пенитенциарной системы положение о том, что в Российской Федерации поиск, получение, производство и распространение массовой информации может быть ограничено только законодательством о средствах массовой информации (ст. 1 Закона о СМИ). Это означает, что получение и распространение информации о положении дел в пенитенциарной сфере может быть ограничены только в случаях, предусмотренных ст. 4 Закона о СМИ. Прежде всего, когда средства массовой информации используются в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости См. :Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (в ред. 24.11.2014) «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300.

Таким образом, укрепление гражданского общества позитивно влияет на привлечение к участию в контроле за деятельностью персонала пенитенциарной системы разнообразных общественных институтов и отдельных граждан. Велики роль и значение в этом процессе средств массовой информации.

Заключение

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы и обобщения.

Базовыми ценностями современного этапа развития общества и государства являются идеи формирования гражданского общества и правового государства. В процессе их практической реализации изменяется природа контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Из управленческого понятия он трансформируется в комплексный социально-правовой институт, основанный на единстве гражданского общества и государства, призванный обеспечить соблюдение конституционных установлений, реализацию принципов и задач правового государства. Поэтому в современных условиях необходимо обеспечить социальное содержание и правовой механизм контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы.

В систему такого контроля входят следующие подсистемы: организационно-функциональная структура (цели, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля); механизм (методы, средства, формы контроля); процесс контроля.

Механизм контроля - это совокупность взаимосвязанных методов, средств и форм контрольного воздействия на персонал пенитенциарной системы в целях достижения эффективного функционирования входящих в нее учреждений и органов, обеспечения прав, свобод и законных интересов осужденных.

Под методом контроля понимается способ воздействия субъекта контроля на подконтрольный объект для достижения поставленных целей. Природа объекта и субъекта контроля, их социальное назначение и характер контрольной деятельности обусловливают использование специальных методов контроля, свойственных группе однородных или отдельному контрольном органу (административный метод и метод самоуправления).

Форма контроля -- это внешнее выражение контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы в конкретных действиях его субъектов. При осуществлении такого контроля доминируют правовые, но используются и неправовые формы. Последние (организационные и информационные формы) применяются для обеспечения правовых форм контроля, не требуют полного и строгого закрепления в нормативных правовых актах, не влекут прямых юридических последствий. Правовые формы контроля - это правомочные действия, совершаемые субъектами контроля в пределах их компетенции, peгламентированные правовыми нормами и имеющие юридическое значение.

Процесс контроля - это вид юридического процесса, представляющий собой установленный правовыми нормами порядок деятельности органов государства и институтов гражданского общества по мониторингу качества принимаемых в пенитенциарной сфере нормативных правовых актов и их реализацией субъектами права с целью предупреждения правонарушений, минимизации их последствий. Он включает в себя следующие стадии:

1) установление стандартов функционирования;

2) самоконтроль объекта контроля;

3) мониторинг объекта контроля;

4) корректирование отклонений от установленных стандартов;

5) оценка эффективности контроля.

Создание в ходе административной реформы нового федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России) изменило характер надведомственпого государственного контроля. Распространение на ФСИН России принципа двойного подчинения предполагает усиление не только президентского, но и правительственного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы в рамках вопросов, отнесенных к компетенции Правительства РФ. Это обусловливает сохранение и совершенствование ведомственного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Министр юстиции РФ наделен правом осуществления общего (линейного) контроля за всеми направлениями деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Структурные подразделения Минюста России имеют правомочия по организации отраслевого (функционального) контроля, главным из которых является ведомственный контроль за соблюдением прав, свобод и законных интересов осужденных. Внутриведомственный контроль организуется руководителями и должностными лицами ФСИН России. При этом в полном объеме контролируются законность, целесообразность и эффективность деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания.

Действующее законодательство определяет различные коллективные и индивидуальные формы парламентского контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Однако их практическая реализация остается на низком уровне.

Прокурорский надзор за деятельностью персонала пенитенциарной системы имеет давние традиции. На различных этапах российской истории надзорная деятельность прокуроров обеспечивала законность исполнения уголовных наказаний. В современных условиях прокурорский надзор приобретает качественно новые черты, позволяющие более эффективно решать поставленные перед органами прокуратуры задачи. Однако принятое законодательства о государственной службе Российской Федерации содержит ряд противоречий со статутным законом прежде всего в определении предмета надзора в государственно-служебной сфере, что, в случае их сохранения, может создать определенные трудности на практике.

Особое место среди контрольных органов государства занимает институт Уполномоченного по правам человека в РФ. Работа государственного правозащитного механизма особенно значима и востребована в местах лишения свободы. Изучение накопленного опыта контрольной деятельности федерального Уполномоченного и ряда уполномоченных по правам человека в субъектах РФ убеждает в том, что настало время создания единой системы государственной правозащиты, которую призваны образовать Уполномоченный по правам человека в РФ и его аппарат, уполномоченные по правам человека во всех субъектах Российской Федерации и их аппараты.

Ретроспективный анализ показывает, что с развитием российского социума, совершенствованием его общественных институтов объективно проявлялась тенденция на расширение субъектов и видов общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Опыт функционирования органов общественно-государственного контроля свидетельствует, что результативность их деятельности напрямую зависела от объема предоставленных контрольных полномочий. Создавая аналогичные контрольные структуры сегодня, это обстоятельство надо учитывать.

В современных условиях формирования контроля гражданского общества за деятельностью государственной администрации особое место занимают органы общественно-государственного контроля. В настоящее время создана Общественная палата РФ, которая распространяет общественный контроль на все сферы государственного управления. Положительно зарекомендовали себя общественные советы при Минюсте России и территориальных органах ФСИН России.

В последние годы внимание к деятельности персонала исправительных учреждений со стороны международных и российских правозащитных организаций и других общественных объединений значительно возросло. Общественные объединения способствуют расширению гласности при исполнении наказаний, привлекают внимание широкой общественности к фактам нарушения законности, обеспечивают участие специалистов, не состоящих на государственной службе, в обсуждении вопросов деятельности пенитенциарных учреждений. Во многом благодаря общественному контролю положение дел с соблюдением прав и законных интересов осужденных постепенно улучшается. Главную роль среди общественных объединений, осуществляющих контроль в пенитенциарной сфере, играют правозащитные неправительственные организации (НПО). Велика роль и значение в этом процессе средств массовой информации.

Многие проблемы, возникающие при реализации субъектами государственного и общественного контроля принадлежащей им контрольной компетенции, могут быть решены путем внесения обоснованных изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также путем разработки проектов новых нормативных правовых актов.

Первоочередными мерами по повышению эффективности данного контроля должны стать внесение изменений в уголовно-исполнительное законодательство и в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Логичным при этом выглядит определение предмета вневедомственного контроля как соблюдение законности и прав человека в пенитенциарной системе. Такой подход, думаю, позволит осуществить необходимую корректировку действующих нормативных правовых актов и разрешит сложившуюся проблему на практике.

Произошедшие в структуре федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, представляется оптимальным создание федеральной системы управления государственной службой в лице Министерства Российской Федерации по вопросам государственной службы и подведомственного ему контрольно-надзорного органа -- Федеральной службы по надзору в сфере государственной службы Российской Федерации.

Целесообразно предложить двухуровневую организационную структуру федеральной системы управления государственной службы. Она позволит обеспечить эффективное и полное выполнение функции контроля в государственно-служебной сфере: министерство выступает в качестве субъекта вневедомственного контроля, а федеральная служба осуществляет государственный (административный) надзор.

Предлагаю разработать проект Федерального закона «О государственной службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации» и включить в него статью следующего содержания: «Контроль за деятельностью государственных служащих уголовно-исполнительной системы».

Дальнейшее развитие законодательные нормы о контроле, о механизме его реализации должны получить в различных регламентах, которые в настоящее время разрабатываются в федеральных органах исполнительной власти. Особое место в должностных регламентах ФСИН России должно отводится закреплению обязанностей должностных лиц по организации внутриведомственного контроля.

Глоссарий

Список использованных источников

Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. (ред. от 24.11.2014) // СЗ РФ, 1997, № 2, Ст. 198

Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ (ред. от 07. 02. 2011) «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №50. Ст. 4847

Абросимова Е. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2012. № 2. С, 67-76.

Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Издательский дом "Дело" РАНХиГС, 2014. - С.528.

Романов А. К. Уголовно-исполнительное право Российской Федерации: Лекции / А.К. Романов. - М.: Форум: НИЦ ИНФРА-М, 2014. - С.496.

Размещено на Allbest.ru