Теория и практика контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы. Система контроля выполняет значительную роль в обеспечении законности и эффективности государственного управления в целом и такой его специфической сферы, как исполнение уголовных наказаний в виде лишения свободы. Актуализация всестороннего изучения и решения научной проблемы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы России обусловливается рядом факторов.

Во-первых, реформы в сфере государственного управления, проводимые в стране на протяжении последних лет, направлены на повышение эффективности деятельности государственных органов в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.

Во-вторых, деятельность персонала пенитенциарной системы играет существенную роль в системе противодействия преступности, особенно рецидивной. Одновременно с этим решается важная социальная задача по исправлению и ресоциализации осужденных. Поэтому разносторонний государственный и общественный контроль призван, с одной стороны, повысить качество работы сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания, а с другой - способствовать достаточной открытости и прозрачности их деятельности. Достижение этих целей неразрывно связано с совершенствованием концептуальной основы контроля и установления оптимального соотношения объема контрольных полномочий различных государственных органов и институтов гражданского общества.

В-третьих, в изменившихся политических и социально-экономических условиях особенно важно обеспечить законность исполнения уголовных наказаний, должную охрану прав, свобод и законных интересов осужденных, гарантированных им Конституцией РФ и действующим законодательством.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного и общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы.

Предмет исследования -- теоретические, правовые и организационные проблемы государственного и общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы.

Цель исследования - формирование представления о контроле за деятельностью персонала пенитенциарной системы в теоретическом и практическом аспекте.

Для достижения указанной цели были определены следующие задачи:

- исследовать природу, социально-правовое назначения контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы России в современных условиях; персонал пенитенциарный контроль государственный

- определить структуру и сущность системы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы, раскрыть содержание и взаимосвязи категорий «организационно-функциональная структура контроля», «механизм контроля», «процесс контроля»;

- проанализировать состояние государственного и общественного контроля за персоналом пенитенциарной системы на различных этапах отечественной истории;

- изучить научное восприятие и формирование административно-правового статуса контрольных органов государства;

- выяснить оптимальные правовые и организационные параметры системы контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, в современных условиях, совершенствование функционирования ее отдельных элементов, форм их взаимодействия.

Метод исследования. Методологический инструментарий исследования составили диалектический метод познания и системный подход к изучению правовых явлений. Такой подход позволяет: во-первых, рассмотреть контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы как сложное системное образование, включающее в себя в качестве основных компонентов организационно-функциональную структуру, механизм и процесс контроля; во-вторых, определить тенденции и пути развития государственного и общественного контроля в их взаимосвязи, единстве и целостности с учетом их внутренних и внешних характеристик.

В процессе исследования также использовались методы сравнительно-правового и историко-правового анализа, синтеза, формально-юридический, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.

Практическая значимость работы заключается в возможности применения рассмотренных вопросов в законотворческой деятельности и подзаконном нормотворчестве, при реформировании уголовно-исполнительной системы, в учебном процессе юридических вузов, в том числе и образовательных учреждений ФСИН России, а также в системе служебной подготовки сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания.

Структура исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, глоссария, списка использованных источников и приложений.

1. Методологические и правовые основы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы: теоретический аспект

1.1 Природа и социально-правовое назначение контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы

Современное реформирование российского общества и государства, модернизация государственного аппарата и его неотъемлемой части - государственной службы поставили множество новых вопросов перед наукой административного права. Одной из насущных проблем научного сопровождения проводимых реформ выступает задача формирования единой административной политики, которая должна стать организующим механизмом государства, без которого невозможно наладить нормальную деятельность, обеспечить стабильность общественных отношений во всех сферах государственного управления Шергин А.П. Административная политика: проблемы формирования и реали-зации // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Сб.науч.трудов / Под общ.ред. В.Г. Татаряна. М., 2012. С. 92. Важное место в механизме реализации административной политики призван занять контроль за деятельностью государственных служащих. Это требует глубокого научного анализа сущности и содержания контрольной деятельности государственных и общественных институтов, доктринальной разработки и создания целостной системы контроля за деятельностью государственных служащих, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний.

Плодотворное решение этой проблемы требует четкого определения предмета, границ, стратегии исследования, а также механизма познавательной деятельности. При этом решающее значение имеет выбор методологических приемов и способов, поскольку «каждый новый этап в прогрессивном развитии науки ознаменован дальнейшим возрастанием значения методологического порядка» Керимов Д.А. Методология права: Предмет, функции, проблемы философии права. 3-е изд. М: СГА, 2003. С. 60.. В этом нам помогут законы и принципы материалистической диалектики, основополагающие философские категории и категории общей теории права с заранее положенным значением, методы науки управления и административного права, а также все то, что имеет методологическую ценность, позволяет реализовать наш познавательный интерес и достичь поставленной цели.

Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались управленческими науками. В результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функция управления (контроль как деятельность), завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи), неотъемлемая составляющая процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала до завершения. Указанные категории составили содержательную основу исследования контроля с правовых позиций.

Специалистами в области советского административного права был сделан и важный практический вывод о том, что выбор формы деятельности определяется правовым статусом органа управления, характером выполняемых им задач и функций, но при этом не создаются препятствий для свободного выбора самим органом управления той из установленных форм, которая в конкретной ситуации представляется ему наиболее целесообразной и эффективной См.: Советское административное право. Учебник: / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юрид.лит., 1973. С. 200-203..

Отмеченные суждения носят методологический характер и позволяют их использовать при анализе всех функций управления, в том числе и контроля. Следовательно, в процессе контроля соответствующие субъекты (органы управления или должностные лица) исполняют прямые требования закона, самостоятельно устанавливают подзаконные нормы права, организуют применение правовых норм, а в необходимых случаях осуществляют правоохранительные, юрисдикционные функции в пределах своих полномочий. При этом надо отметить, что на практике реализация функции контроля происходит и в неправовых (организационных) формах. Однако они тесно увязаны с правовыми, в большинстве случаев юридически регламентированы, хотя сами по себе непосредственных правовых последствий не несут.

Для уяснения правовой сущности контрольной функции управления огромное значение имеет и другое методологическое положение, выработанное теорией административного права. В связи с тем, что государственное управление осуществляется преимущественно в правовых формах, в советский период сложилось понимание контроля как средства (способа) обеспечения законности в управленческой деятельности. В конце 1920-х гг. В.Л. Ковалевский писал: «Необходимость в создании, наряду с судебной проверкой закономерности административной деятельности, особых, самостоятельных способов, гарантирующих правильность и законность действий носителей государственного управления, обусловлена природой административной деятельности и своеобразными особенностями административно-правового регулирования» Ковалевский В.Л. Советское административное право. Харьков, 1929. Цит. по: Административная юстиция: Конец XIX - начало XX века: Хрестоматия. Ч. 2 / Сост. и всту-пит.ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж: ВГУ, 2011. С. І92.. Данная проблема в виду ее теоретической и практической значимости получила дальнейшее развитие в административно-правовой доктрине. В учебной литературе советского периода освещение вопросов о роли и месте контроля в обеспечении законности в государственном управлении стало обязательным. В результате сформировалось четкое представление о контроле как способе обеспечения законности и эффективности применения всех правовых форм управления.

В настоящее время рассмотренные положения сохраняют свое методологическое значение. Несмотря на некоторые отличия в критериях классификации, в административно-правовой науке в числе правовых форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров. Все эти формы в той или иной мере используются при осуществлении контрольной деятельности государственных органов и должностных лиц.

Таким образом, контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Соответственно, конкретный объект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости от правового статуса субъекта контроля. В этой связи важен и актуален вывод, сделанный М. С. Студеникиной, о необходимости оптимизации распределения контрольной функции между государственными органами для того, чтобы избежать параллелизма и дублирования в ее осуществлении См.: Студеникина М.С. Указ.соч. С. 9.. Цит. по: Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности.М.: Юридлит., 2013. С. 28-29. .

Самостоятельность функции контроля не предполагает ее оторванности от иных функций государственного управления (организации, планирования, регулирования, координации и др.), осуществляемых конкретным органом государственной власти. Напротив, контроль является частью каждой из них, по сути пронизывает и соединяет их, обеспечивая систематическую и конструктивную деятельность органов государственного управления всех уровней и их руководителей. Так, Министерство юстиции РФ согласно Положению, утвержденному Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. (в ред. от 12.12.2014) № 1313 «Вопросы Министерства Юстиции Российской Федерации», осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний. Составной частью этих функций является контроль деятельности ФСИН России, что, в частности, заключается в проверке правоприменения, осуществляемого персоналом пенитенциарной системы. При этом следует отметить производный, вторичный характер контроля от первоначальной деятельности. Он осуществляется в связи и по поводу отношений, возникающих при исполнении различных государственно-управленческих задач и функций, возложенных на учреждения и органы, исполняющие наказания. Эти отношения составляют предмет контрольного воздействия, их отсутствие делает контрольную деятельность невозможной.

Социальный контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы базируется и, в свою очередь, обеспечивает действие в указанной области общественных отношений комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей -- общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т.д. Эта аксиологическая основа является первичной по отношению к контролю, который производен от нее, выполняет обеспечительную, стабилизирующую функцию и не может выходить за пределы, определенные обществом.

Право занимает особое место в системе социальных норм и ценностей, регулирующих отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Правовая природа контроля проявляется в том, что при осуществлении используются нормы права для разрешения конкретных юридических ситуаций. Юридические нормы являются всеобщими моделями надлежащего поведения всех участников общественных отношений. В то время как другие социальные нормы (моральные, религиозные, политические, обычные) всегда носят локальный характер, замыкаясь в строго определенном сообществе людей, право регулирует поведение любого лица, участвующего в общественных отношениях.

Правовые нормы в области исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы обязательны для всех, в том числе и для государства, они носят всеобщий, универсальный характер, распространяя свое действие на всю территорию страны, на все ее население. Так как исполнение указанных видов уголовных наказаний, представляя собой специальную деятельность государства, соединено с существенным ограничением прав и свобод граждан, то пределы этих ограничений устанавливаются Конституцией РФ, уголовно-исполнительным законодательством и иными федеральными законами. Кроме того, материальные нормы закрепляют систему контрольных органов, определяют их правовой статус, основные цели и задачи контрольной деятельности, формы и методы проведения контроля. Процессуальные нормы регулируют порядок осуществления самой контрольной деятельности.

Правовая природа контрольной деятельности в пенитенциарной сфере определяется прежде всего самим государством и его правовой системой. В современной политико-правовой доктрине превалируют представления о демократическом правовом государстве, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, а также признаются и гарантируются права и свободы каждого человека. Это положение нашло закрепление в Конституции РФ (ст. 1), где Российская Федерация провозглашена демократическим правовым государством. Для такого государства характерны участие населения в формировании органов власти и местного самоуправления и контроле за их деятельностью во всех сферах, широкий спектр политических свобод граждан, режим законности, охрана прав и законных интересов граждан и др.

Все эти демократические ценности получили нормативное оформление в Конституции РФ и принятых в ее развитие законах, тем самым создали правовую основу и предопределили легитимность контрольной деятельности в рассматриваемой области. Проводимый Россией в последние годы курс на гуманизацию и демократизацию исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, обрел отражение прежде всего в законодательстве и открыл большие возможности для осуществления разностороннего контроля за деятельностью персонала исправительных учреждений Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. Издание 4-е, перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013. С.526..

Социально-правовое назначение контроля состоит и в том, что без него невозможно выявить соответствие деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы, установленным социальным стандартам. Эти требования, адресованные прежде всего к сотрудникам учреждений, выражают основные подходы общества к исполнению наказаний в виде лишения свободы и закрепляются в правовой форме. Учитывая особенности пенитенциарной сферы, основные стандарты по всем направлениям деятельности персонала учреждений и органов, а также механизм их реализации содержатся в международных правовых документах, Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве и иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти. Поэтому в процессе контроля на основании и во исполнение закона выявляются отклонения в практической деятельности персонала исправительных учреждений от установленных стандартов и принимаются соответствующие корректирующие меры. Кроме того, информация, полученная в процессе контроля, позволяет судить о качестве самого законодательства. Учитывая противоречивый характер последнего, ''обратная связь" позволяет не только установить наличие в нормативных правовых актах пробелов, противоречий и коллизий, но и своевременно информировать соответствующие органы о необходимости изменения правовой базы.

Современные реформы в сфере государственного управления, направленные на повышение социальной эффективности деятельности государственных органов в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан, обозначили две взаимосвязанные тенденции изменения сущности контрольной деятельности.

Первая из них связана с пересмотром многих сложившихся представлений о контролирующем воздействии органов государственной власти в пенитенциарной сфере. Стратегической линией контроля государства здесь проявляется обеспечение эффективной деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, по реализации важной государственной функции исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы на принципах законности, охраны прав, свобод и законных интересов осужденных.

Вторая тенденция определена логикой формирования гражданского общества и проявляется в повсеместном расширении контроля его институтов за деятельностью органов государственной власти. Особенно активно становление общественного контроля в организационно-правовом плане проходит именно в пенитенциарной сфере, что обусловлено возрастанием се социальной значимости при сохранении определенной закрытости от общественности, наличии в деятельности персонала пенитенциарной системы многочисленных фактов нарушений прав и законных интересов граждан.

Таким образом, контроль в рассматриваемой области можно определить, как целенаправленную организующую системную деятельность уполномоченных органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования персонала пенитенциарной системы нормативно-правовым стандартам и корректированию выявленных отклонений при помощи правовых средств.

1.2 Система контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы России

Система контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы России является сложным малоизученным понятием. Хотя термин «система контроля» все чаще используется в законодательных и иных нормативных правовых актах, но смысл, который в него вкладывается, не является идентичным. В одних нормативных актах система контроля отождествляется с совокупностью контрольных органов, в других этим понятием охватываются направления контрольной деятельности, В юридической литературе также нет единства по данному вопросу. В некоторых источниках, даже специально посвященных контрольной деятельности, указанный термин не используется.

Большинство авторов использует узкое понимание системы контроля, когда оно совпадает с понятием системы контрольных органов, а ее содержание раскрывается через компетенцию и полномочия отдельных субъектов контроля, формы и методы осуществления ими контрольной деятельности.

Раскрыть содержание системы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы можно, используя положения, выработанные в теории управления. Здесь система контроля -- это совокупность субъекта, объекта и средств контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе установления желаемых результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки данных измерения, выработки корректирующих воздействий.

Элементами систем контроля независимо от сферы применения являются: структура (объект, субъект, кадры, средства контроля), механизм (принципы, цели, методы, технология контроля) и процесс контроля Измайлова Ф.Ш. Государственный контроль (понятие, принципы, система госконтроля) // Конституция РФ: проблемы управления и прокурорского надзора. М., 2012. С.12..

Содержание любой сознательно организованной системы, в том числе и системы контроля, определяют поставленные перед ней цели. Цели контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы подчинены общим целям уголовного наказания и сориентированы на их осуществление. Контроль должен обеспечить эффективную деятельность персонала исправительных учреждений по исправлению осужденных и предупреждению совершения новых преступлений. Обусловленность и обоснованность целей контроля определяются различными факторами. В современных условиях на целеполагание в указанной области первостепенное влияние оказывают общественно-политические цели, которые ставятся перед персоналом пенитенциарной системы, вытекая из требований Конституции РФ, уголовного и уголовно-исполнительного законодательства и осуществляемой в стране административной реформы. Контроль за деятельностью персонала направлен на утверждение режима законности и высокого уровня правопорядка в исправительных учреждениях, соблюдение прав, свобод и законных интересов осужденных. Цели контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы состоят в том, чтобы обеспечить достижение целей наказания, поддерживать законность и правопорядок при исполнении уголовных наказаний в виде лишения свободы на уровне, отвечающем потребностям и воле социума, его первосубъекта - народа.

Реализация целей контроля всегда осуществляется на определенных принципах. Представителями юридической науки выработаны различные подходы к определению и классификации принципов контроля. Е.В. Шорина рассматривает принципы контроля как научно разработанные и апробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, которые обеспечивают его эффективность См.: Шорина Е.В. Указ. соч. С. 61.. Аналогичного мнения придерживается и О.Ф. Андрийко. Иную позицию занимает А.Л. Гуляев, который под принципами контрольной деятельности понимает «прямо закрепленные в нормативных правовых актах или вытекающие из них положения, которые определяют важнейшие свойства этой деятельности» Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. Учебник/ Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2011.С. 13..

Более верным в плане определения принципов контроля является первый подход, так как в нем отражена природа этой категории: объективность, познаваемость и функциональность. Положение о правовом закреплении принципов контроля, на котором делает акцент АЛ. Гуляев, безусловно, повышает действенность контроля. Однако его введение в определение в качестве обязательного признака является преждевременным, так как действующее законодательство прямо говорит только о некоторых принципах контроля, большинство других формулируется на основе анализа общих принципов государственного управления, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах Там же. С.14. Кроме того, некорректно говорить о принципах, как о положениях, определяющих важнейшие свойства контрольной деятельности. Ведь все-таки принципы по своей природе - это исходные, фундаментальные идеи, положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система контроля, а свойства характеризуют признаки, отличительные особенности контрольной деятельности.

Важнейшими элементами предмета контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы являются нормативные стандарты в области прав человека. Это обусловлено, как минимум двумя факторами. Во-первых, социальной значимостью исполнения уголовного наказания, связанной с исправлением осужденного как человека и гражданина, возвращением его после освобождения из мест лишения свободы к правопослушной жизни. Во-вторых, практическим воплощением требований международных правовых актов и конституционных положений о приоритете прав и свобод человека, их соблюдении и охране в условиях изоляции осужденного от общества.

В качестве таких стандартов выступают нормы как международных правовых актов и Конституции РФ, определяющие общегражданские личные, политические, социально-экономические и культурные права и свободы осужденных, так и уголовно-исполнительного законодательства, закрепляющие основные и специальные права осужденных, лишенных свободы.

Проверке соблюдения прав и законных интересов осужденных в равной мере значительное внимание уделяют все субъекты контроля.

Принято выделять три группы субъектов контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы: субъекты государственного контроля, субъекты общественного контроля, субъекты международного контроля. Все эти субъекты самостоятельны, имеют свои особенности, которые заключаются в неодинаковых пределах и объеме контрольного воздействия, содержании контрольной деятельности, юридических последствиях проводимого контроля. Вместе с тем между различными субъектами существует диалектическая взаимосвязь, основанная на общих целях, принципах, объекте контрольной деятельности, которая в свою очередь обеспечивает единство и целостность механизма контроля, всей системы контроля в рассматриваемой сфере. Контрольное воздействие различных субъектов дополняет и усиливает друг друга, позволяет повысить эффективность деятельности персонала пенитенциарной системы по решению возложенных на него задач.

Значительная часть сферы контроля в исследуемой области регулируется нормами административного и уголовно-исполнительного права. Они определяют субъекты контроля, их компетенцию и конкретные полномочия. Прежде всего это относится к контрольным органам государства.

Государственный контроль представляет собой сложное образование, и по своей сути, являясь подсистемой социально-правового контроля, он сам является целостной системой, содержание которой во многом определяется составом контролирующих субъектов (приложение А). Различные органы государственного управления осуществляют контрольную деятельность в пенитенциарной сфере объединенные единой конечной целью, едиными принципами, единым объектом, едиными методами и средствами, идентичными формами. Указанные элементы системы государственного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, закрепляются в юридически обязательных законодательных и иных нормативных правовых актах. Для реализации контрольной функции все государственные органы наделены государственно-властными полномочиями, которые в совокупности составляют компетенцию конкретного государственного органа.

К субъектам государственного контроля в соответствии со ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г. относятся следующие органы: Федеральное Собрание РФ; Президент РФ; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; федеральный орган уголовно-исполнительной системы и территориальные органы уголовно-исполнительной системы (приложение Б) Закон РФ от 21.07.1993 N 5473-1 (ред. от 02.04.2014, с изм. от 01.12.2014) "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"..

Часть 4 этой статьи содержит перечень должностных лиц, которым предоставлено право без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, для осуществления контроля: Президент РФ; Председатель Правительства РФ; Уполномоченный по правам человека в РФ; президенты, главы органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также депутаты законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, уполномоченные на то Государственной Думой или законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации; Генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные им прокуроры и прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением наказаний на данной территории; главы органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий; члены общественных наблюдательных комиссий, образованных в соответствии с законодательством Российской Федерации, при осуществлении общественного контроля за обеспечением прав человека в пределах соответствующих территорий (в ред. Федерального закона от 01.07.2010 N 132-ФЗ); уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации в пределах соответствующих территорий - учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы, в которых содержатся несовершеннолетние, беременные женщины и женщины, имеющие детей в домах ребенка исправительных учреждений (введен Федеральным законом от 03.12.2011 N 378-ФЗ); уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации в границах соответствующего субъекта Российской Федерации - в целях защиты прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных по делам о преступлениях, предусмотренных статьями 159 - 159.6, 160, 165 Уголовного кодекса Российской Федерации, если эти преступления совершены в сфере предпринимательской деятельности, а также статьями 171 - 172, 173.1 - 174.1, 176 - 178, 180, 181, 183, 185 - 185.4, 190 - 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации (введен Федеральным законом от 02.11.2013 N 294-ФЗ) http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=LAW&n=161256&req=doc (дата обращения: 15.02.2015).

Иные лица посещают учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы по специальному разрешению руководства этих учреждений и следственных изоляторов или территориальных органов уголовно-исполнительной системы в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний (в ред. от 27.09.2009 N 223-ФЗ).

В науке административного права контроль входит в набор типичных полномочий органов государственного управления, что позволяет говорить о существовании составной части компетенции - контрольной компетенции. Контрольную компетенцию можно представить, как совокупность контрольных полномочий государственного органа в отношении объекта контрольного воздействия.

Контрольная компетенция государственного органа или должностною лица в отношении деятельности персонала пенитенциарной системы определяется Конституцией РФ, законом или подзаконным актом и является центральным элементом контрольного статуса органа государственной власти. Контрольный статус органа государственной власти, по нашему мнению, является неотъемлемой частью его правового статуса и включает в себя три основных компонента:

1) общие признаки субъекта контроля, определяемые его местом в государственном аппарате и в целом в системе административно-правовых отношений;

2) контрольная компетенция органа государственной власти как правовое выражение объема полномочий по контролю за деятельностью персонала пенитенциарной системы;

3) нормативно закрепленный механизм осуществления контроля как присущие данному государственному органу методы, средства и формы контрольной деятельности.

Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы осуществляют государственные органы и должностные лица, представляющие различные ветви государственной власти. Эти органы и их должностные лица для выполнения контрольных функций по закону наделяются государственно-властными полномочиями, суть которых состоит в том, что субъекты государственного контроля в пределах своей компетенции могут давать персоналу пенитенциарной системы обязательные для исполнения указания, в случае их неисполнения ставить перед соответствующими органами вопрос либо непосредственно применять меры государственного принуждения. Притом, что контроль в рассматриваемой сфере исходит из единых целей и принципов. Каждая из ветвей власти подходит к его осуществлению с позиции своих залам и характерных особенностей, что обуславливает и особенности контрольного статуса различных государственных органов.

Специфические черты субъектов общественного контроля, отличия их полномочий от компетенции субъектов государственного контроля исследовались также в ряде работ ученых-юристов. В общем виде они сводятся к следующим положениям. Органы общественного контроля не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно - либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению.

В первом случае, субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае, при обнаружении недостатков в деятельности персонала пенитенциарной системы контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение масс населения к ним и лицам их совершившим. Тогда во многих случаях и намного ощутимее мер государственного принуждения может быть порицание и осуждение общества. Кроме того, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности персоналом исправительных учреждений не только имеет негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц Административная юстиция. Хрестоматия. В 2-х ч. / Сост. и вступит, ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2014. С.264..

В научной литературе существуют различные основания классификации видов контроля (Приложение В). По отношению к контролируемому объекту контроль подразделяется на внешний и внутренний. Применительно к персоналу пенитенциарной системы внешним является общественный, надведомственный государственный контроль, внутренним (ведомственным) -- контроль Министерства юстиции РФ и Федеральной службы исполнения наказаний.

По объему содержания контроль может быть общим (линейным) и отраслевым (функциональным). Общий контроль, как правило, осуществляется государственными органами общей компетенции, руководителями Минюста России и ФСИН России, отраслевой -- например, за деятельностью персонала по соблюдению прав и свобод осужденных -- Уполномоченным по правам человека в РФ, представителями общественных объединений.

В зависимости от времени осуществления различают предварительный, текущий, последующий контроль. Все эти виды контроля имеют место при контроле федеральных органов исполнительной власти.

По периодичности проведения контрольных мероприятий контроль подразделяют на систематический, периодический и эпизодический.

С учетом характера контрольных мероприятий контроль бывает плановым и внезапным.

Контроль может быть классифицирован по источникам данных, где выделяется документальный и фактический виды контроля. При документальном контроле исследуется сущность деятельности персонала пенитенциарной системы по данным учетов и отчетности. Такой контроль более характерен для государственных органов. Проведение фактического контроля связано с выездом контролера непосредственно в учреждение или орган, исполняющие наказания.

Многообразие видов контроля, охватываемых понятием «государственный контроль», обусловливает необходимость выявить специфику каждого из них и на этой основе создать эффективную, свободную от дублирования систему государственного контроля. Создание такой системы не только не исключает, а, наоборот, предполагает развитие всех разновидностей контроля общества как за деятельностью персонала пенитенциарной системы, так и за самими контролирующими органами.

Одной из основных целей проводимой административной реформы является обеспечение открытости государственного аппарата и функционирования государственной власти в интересах граждан и гражданского общества. Реализация этой цели непосредственно связана с развитием видов общественного контроля, в том числе и такой области, как деятельность государства по исполнению уголовных наказаний в виде лишения свободы.

На сегодняшний день сложное видовое понятие «общественный контроль» (контроль институтов гражданского общества) включает в себя: контроль органов местного самоуправления, контроль общественных наблюдательных комиссий, контроль Общественной палаты РФ, контроль общественных советов, контроль комиссий по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации, контроль общественных объединений, контроль религиозных объединений, контроль средств массовой информации, контроль отдельных граждан.

Между различными видами государственного и общественного контроля существует органическая взаимосвязь, исключающая подмену одного вида контроля другим и обеспечивающая их взаимодействие в достижении единых целей контрольной деятельности. Особое значение это взаимодействие имеет для выявления конфликтов между государственной властью, ее аппаратом и гражданами в области исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы. Государство в своей контрольной деятельности зачастую использует информацию, поступающую от субъектов общественного контроля, а общественный контроль нередко реализует свою функцию через обращение в соответствующие государственные органы. Сочетание государственного и общественного контроля позволяет власти и обществу получать объективную информацию о существующих противоречиях в пенитенциарной сфере, требующих своего разрешения, стимулирует действия, способные преодолеть проблемные ситуации и трудности. Тем самым обеспечивается корректирование существующих и поиск новых путей развития пенитенциарной системы и ее персонала, в большей мере отвечающих потребностям демократического государства и гражданского общества.

Таким образом, совершенствование контрольной деятельности в пенитенциарной сфере представляется важной и актуальной проблемой, объективно необходимым процессом и во многом обусловливается глубиной научного похода к установлению системы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Разумеется, проблемы контрольной деятельности не исчерпываются вопросами содержания организационно-функциональной структуры контроля. Не менее важными представляются вопросы о механизме и процессе контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы.

1.3 Механизм и процесс контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы

Механизм контроля, на наш взгляд, представляет собой совокупность взаимосвязанных методов, средств и форм контрольного воздействия на персонал пенитенциарной системы в целях достижения эффективного функционирования системы исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, обеспечения прав, свобод и законных интересов осужденных.

Под методом контроля мы понимаем способ воздействия субъекта контроля на подконтрольный объект для достижения поставленных целей. Это воздействие представляет собой воплощение в жизнь государственным органом или институтом гражданского общества функции контроля. Поэтому будет логичным при изучении методов контроля применить существующую в теории социального и государственного управления классификацию и характеристику методов управления Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления. Учебно-методическое пособие. - СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ - Санкт-Петербург, 2011. - С.71.. Это позволяет выделить группу общих методов контроля, которым присущи черты методов управления и которые в той или иной мере используют все органы контроля, в том числе и в пенитенциарной сфере. Вместе с тем природа субъекта и объекта контроля, характер контрольной деятельности обуславливают существование специальных методов контроля, свойственных группе однородных или отдельному контрольному органу.

Общие методы контроля воплощаются в конкретных приемах, способах действий контролирующих органов, отражают содержательную сторону их деятельности прежде всего по реализации контроля как функции управления. Основополагающим здесь является установление механизма взаимоотношений между субъектом и объектом контроля. Если субъект контроля непосредственно участвует в контрольных отношениях, устанавливая соответствие деятельности персонала пенитенциарной системы нормативно-правовым стандартам, и принимает корректирующие меры, то речь идет о методах прямого контроля. Методы косвенного контроля направлены на достижение нужного результата на основе формирования определенных условий, которые обусловливают необходимое поведение сотрудников учреждений, исполняющих наказания, стимулируют добросовестное выполнение ими служебных обязанностей. При этом субъект контроля непосредственного участия в контрольных отношениях не принимает. Например, Федеральное Собрание РФ осуществляет косвенный контроль, законодательно устанавливая ограничения и запреты для государственных служащих, которые распространяются и на персонал исправительных учреждений.

Социально-правовая сущность контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы определяет общими методами контроля социальный метод, посредством которого повышается социальная зрелость общества и предприимчивость граждан, достигаются социально-значимые цели контроля, и правовой метод, который охватывает основную часть контрольных отношений.

Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы как социальный институт реализуется с помощью социальных методов. Социальный метод контроля включает в себя широкий спектр методов социально-политических, социально-психологических, социального регулирования, морального воздействия.

Юридическая доминанта контроля предполагает приоритет правовых методов, т. е. способов воздействия на деятельность персонала пенитенциарной системы с помощью юридических норм, действенность которых обеспечивается государственным принуждением Добрынин Н.М. Государственное управление: Теория и практика. Учебник Т.1 /Науч. ред. А.Н. Митин.- Новосибирск: Наука, 2010.- С.214..

Правовой метод контроля позволяет упорядочить контрольные отношения на основе единых, обязательных для всех участников правил (правовых норм). Правовой метод контроля включает в себя методы: правотворческий, правового регулирования, законности. Правотворческий метод контроля призван своевременно выявить потребности субъектов и объектов контроля. В правовой регламентации определенного сегмента контрольных отношений, подготовить и принять соответствующие нормативные правовые акты. Метод правового регулирования контроля заключается в регламентировании контрольных отношений путем применения юридических приемов и мер, установления прав и обязанностей, дозволения их участникам совершать действия правового характера. Метод законности контроля предполагает, что юридически значимые контрольные действия совершаются на основе и в строгих рамках закона, обеспечивая единообразное применение правовых норм как субъектом, так и объектом контроля.

Проблема правовых средств в теории юриспруденции получила комплексное решение в трудах Алексеева С.С., Малько А.В. Гоймана В.И. и др.: Под ними понимаются правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. Интерпретируя эти знания применительно к рассматриваемой сфере, представляется возможным определить понятие правовых средств контроля, выделить их основные группы, дать им характеристику.

Правовые средства контроля -- это система юридических установлений и процедур, с помощью которых осуществляется деятельность субъектов контроля по установлению соответствия функционирования подконтрольного объекта нормативно-правовым стандартам и корректированию выявленных отклонений.

При этом правовые средства контроля создают и обеспечивают общие, гарантированные государством и обществом возможности для усиления позитивных факторов в функционировании персонала пенитенциарной системы и одновременно направлены на устранение негативных моментов в служебной деятельности. Являясь элементом системы правового обеспечения контрольных отношений правовые средства носят комплексный, многоаспектный характер. Классифицировать правовые средства контроля возможно по ряду оснований.

В зависимости от степени сложности их можно подразделить на первичные (элементарные) и комплексные (составные). К первым относятся простейшие и неделимые предписания, например - субъективные права или юридические обязанности субъектов и объектов контроля. Ко вторым - комбинированные, состоящие в свою очередь из первичных - контрольный статус государственного или общественного органа и др.

По отраслевой принадлежности -- на конституционные, административные, уголовно-исполнительные и др. При осуществлении контроля доминируют административно-правовые средства: предписания, односторонность волеизъявления, подчиненность и подконтрольность, использование. Предписания применяются при осуществлении государственного контроля, когда субъекту контроля предоставляется определенный объем юридически властных полномочий по отношению к объекту контроля, который обязан подчиняться. Односторонность волеизъявления -- правовое средство контроля, позволяющее субъекту контроля иметь юридически властное значение в принятии решения по результатам контроля. Такой компетенцией обладают только субъекты государственной контроля. Подчиненность и подконтрольность объекта контроля предписаниям, исходящим от тех субъектов государственного контроля, которые наделены соответствующими полномочиями и компетенцией. Использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений, при которых участники регулируемых контрольных отношений находятся в равноправных отношениях- Например, использование права обжалования действий и решений контролирующего органа.

По характеру правовые средства контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы можно подразделить на материально-правовые и процессуальные. Материальные правовые средства обеспечивают взаимоотношения субъекта и объекта контроля между собой, а также с отдельными гражданами и обществом в целом. Ими определяется компетенция и полномочия государственных и общественных контролирующих органов, правовой статус государственных служащих пенитенциарной системы, сфера их деятельности, характер взаимоотношений с гражданами и между собой Добрынин Н.М. Государственное управление: Теория и практика. Учебник Т.1 /Науч. ред. А.Н. Митин.- Новосибирск: Наука, 2010.- С.217.. Процессуальные правовые средства контроля закрепляют процессуальные формы (процедуры, правила, порядок) осуществления материальных правовых средств, К ним можно отнести порядок осуществления различных форм контроля.

Правовые средства контроля содержат закрепленные в нормах права позитивные и негативные начала контрольной деятельности. Соответственно, важное место в контроле занимают средства-стимулы и средства-ограничения.

Приведенная классификация не является исчерпывающей, она только показывает многообразие правовых средств, используемых для осуществления контроля. В юридической практике необходимо стремиться к применению оптимального сочетания, должного взаимного воздействия этих различных правовых явлений. Система установленных в законодательстве качественных юридических средств контроля, адекватность и степень их использования не только повышает эффективность контрольной деятельности, но и должным образом обеспечивает достижение целей исполнения уголовных наказаний.

Результативность применения методов и правовых средств контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы во многом определяется их научным содержанием. Поэтому к общим методам контроля относят научные методы, которые позволяют получить достоверную информацию о деятельности персонала, обеспечивают всестороннюю ее проверку, выявляют отклонения от установленных стандартов, указывают средства воздействия, позволяют прогнозировать будущее состояние подконтрольного объекта. Такие методы контроля как статистические, социологические методы, экспертные оценки, системный анализ, моделирование наполняют научным содержанием иные методы контроля, тем самым усиливают их эффективность. Выбор того или иного научного метода осуществляется субъектом контроля в зависимости от целей контроля, конкретных условий и ресурсных возможностей.

Наиболее перспективным методом является метод мониторинга - постоянного, систематического сбора информации о состоянии объекта контроля в целях выявления его соответствия установленным критериям и прогнозирования дальнейшего развития. Этот метод позволяет не столько фиксировать отклонения, сколько заранее обнаружить негативные тенденции, установить и нейтрализовать их источники, предотвратить кризисные ситуации.

Специальные методы контроля могут быть определены в соответствующие группы в зависимости от критериев, положенных в основу классификации, например, по субъекту контроля, признаку функционального содержания, по характеру контролирующего воздействия. Каждое из этих оснований дает соответствующий срез технологии контрольного воздействия, представленного определенным набором его способов, объединенных единством их содержания и формы.