Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОБОСНОВАНИЯ ПОНЯТИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ НА ПОЛИТИЧЕСКИЕ, АДМИНИСТРАТИВНЫЕ, ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ

1.1 Понятийный аппарат государственных решений

1.2 Разграничения решений по политическим, административным, организационным направлениям

ГЛАВА. 2. ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ НА ПОЛИТИЧЕСКИЕ, АДМИНИСТРАТИВНЫЕ, ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ИХ СВЯЗИ И ОТЛИЧИЯ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Определение перспективных направлений развития системы принятия управленческих решений в связи с демократизацией общества обусловливается множеством факторов, которые характеризуют социально-экономическое развитие региона. Так, в первую очередь, усиление роли решений в процессе управления, особенно на региональном уровне, требует перехода от административно-командных к рыночным методам хозяйствования. К качеству принятых решений предъявляются жесткие требования, поскольку усложнение экономических, производственных, финансовых, политических, социальных, экологических процессов, что обусловливает расширение объемов информации, требует тщательной обработки основных и вспомогательных данных. Заданные темпы социально-экономических процессов являются одними из важнейших факторов совершенствования системы управленческих решений, что, в первую очередь, определяет требования к оперативности их принятия и реализации. Рост численности научных публикаций по вопросам анализа решений, совершенствование методов их подготовки свидетельствует о несомненной актуальности данного научного направления для современной науки государственного управления.

Работы западных исследователей привлекли внимание российских ученых к проблемам государственного управления в сфере принятия управленческих решений. В свою очередь, автоматическое перенесение на российскую почву западных подходов имеет как положительные, так и отрицательные последствия. Это обусловлено тем, что западные разработки основываются на четко определенных критериях, которые соответствуют реалиям западного общества - развитой системе демократического управления и, как следствие, устоявшимся традициям равноправного участия партнеров в интеграционных процессах, высоком уровне развития и использовании новейших технологий в принятии управленческих решений.

Все это и обусловило углубленное изучение и дальнейшие исследования сущности и содержания природы управленческих решений, анализа факторов влияния на их эффективность, совершенствование методов подготовки и принятия решений, и будут способствовать решению многих сложных проблем функционирования социально-экономических систем в рыночных условиях. Особенно заметный вклад в теорию принятия решений внесли такие зарубежные ученые, как X. Райфа, Г. Саймон, А. Уайт, Г. Фатхутдинов, Б. Раппорт, М. Мескон, а также отечественные - В. Бакуменко, С. Бир, А. Дегтяр, А. Дейнеко, Н. Диденко, В. Долгалев, А. Игнатьева, Н. Карданская, Ю. Комар, С. Кузьменко, Н. Максимцов, С. Марова, Е. Смирнов, В. Токарева, А. Черныш, А. Халецкая, Д. Юдин.

Целью работы является анализ разделения государственных решений на политические, административные, организационные и их связи и отличия.

Объект исследования: государственное управление

Предмет исследования: разделение государственных решений на политические, административные, организационные и их связи и отличия

Задачи исследования:

Теоретический анализ структуры государственного управления;

изучить деятельность органов государственного управления выявить;

разделение государственных решений на политические, административные, организационные и их связи и отличия.

Методологической базой составляют труды отечественных ученых, применены исторический, теоретический и практические подходы к изучению проблематики, связанной с деятельностью органов государственного управления.

Структура работы состоит из введения, двух глав, четырех подпунктов, заключения и списка литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОБОСНОВАНИЯ ПОНЯТИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ НА ПОЛИТИЧЕСКИЕ, АДМИНИСТРАТИВНЫЕ, ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ

1.1 Понятийный аппарат государственных решений

Государственно-управленческие решения следует различать по формам, представляющих формы внешнего выражения конкретных юридически либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются. Формы государственно-управленческих решений делятся на: правовые и неправовые.

Правовыми считаются те, в которые облекаются решения, влекущие определенные юридические последствия. Среди них выделяются: 1) правовые акты (решения); 2) правовые договоры; 3) иные акты, закрепляющие совершение юридически значимых решений [1, с. 146].

В нормативно-правовых актах содержатся решения, которые устанавливают новые юридические нормы, изменяют или отменяют прежние, т.е. оформляют правотворческую деятельность госорганов. В правовых актах управления содержатся решения, с помощью которых формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие, выполняются и фиксируются юридически значимые действия, т.е. оформляется правоприменительная деятельность госорганов. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении госслужащего на должность, так как с этим событием связывается возникновение у него определенного объема правомочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения.

Нормативные и индивидуальные правотворческие и правоприменительные акты - это основные и наиболее значимые формы государственных решений. Существуют и другие, например, такие, которые оформляют различные виды деятельности госорганов в связи с решениями о регистрации, лицензировании, выдаче документов, подтверждающих наличие либо лишение каких-либо специальных прав (например, на вождение автомобиля, охоту, предпринимательство), об отчетах о контрольно-надзорной, инспекционной, ревизионной и прочей деятельности. Во всех подобных случаях выражается юридическое волеизъявление госоргана (должностного лица), характерное в большинстве из них для решений, принятых в порядке исполнительно-распорядительной деятельности. Широкое распространение получают также решения, вырабатываемые в ходе договорной практики - формы трудовых договоров, административных договоров-соглашений между разными субъектами управления, контрактов о службе в органах государственной власти, государственно-правовых договоров между субъектами Российской Федерации, межгосударственных и иных договоров. Неправовые формы - оформление организационных мероприятий и материально-технических операций, совершаемых в процессе государственного управления, которые непосредственно юридических последствий не влекут.

Организационные формы - решения совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, бухгалтерская и статистическая отчетность и т.п. Материально-технические формы - решения, касающиеся ведения делопроизводства, оформления документов, финансового учета и отчетности, информационно-коммуникативной и справочно-аналитической и им подобной обеспечивающей деятельности [1, с. 146]. Неправовые формы государственных решений не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Они не порождают, не изменяют и не прекращают правоотношения. Такие решения и действия не могут рассматриваться в качестве форм правового регулирования. Но они могут иметь иное значение (например, выдача какой-либо справки) или быть властными физическими действиями органа (представителя) власти (например, пресечение милиционером правонарушения). Неправовые формы государственно-управленческих решений могут предшествовать правовым либо следовать за ними. При этом в отличие от правовых форм, они не требуют полного и строго определенного законом юридического закрепления; носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. Деление всех форм управленческих решений по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, накладываются одна на другую. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания. Таковы основные классификации государственных и государственно-управленческих решений. Как видим их разнообразие обусловлено необходимостью разрешения множества задач в самых различных сферах деятельности государства.

Россия, разрабатывая векторы политико-административного реформирования, ориентируется на российские стандарты демократии, выборов, политико-правовой системы, механизмы функционирования институтов государственного управления. Важной причиной необходимости политико-административного реформирования является низкая эффективность государства как политического института, ее неспособность преодолеть кризисные явления в экономике, политическую нестабильность, коррупцию, рост преступности, социальную напряженность, а также усиление недоверия ко всем формам властных институтов.

1.2 Разграничения решений по политическим, административным, организационным направлениям

Исследование процессов разграничения политического и административного уровней системы государственного управления осветили в своих трудах зарубежные ученые Е. Вайнинг, Т. Веймер, Б. Гурне, Т. Дай, М. Дин, Л. Зиглер, Же. Зиллер, а также российские ученые Н. Глазунова, В. Граждан, Д. Зеркин, В. Игнатов, Козбаненко, Ю. Коргунюк и др.

Среди отечественных ученых данную проблему исследовали Б. Гаевский, Н. Головатый, В. Горбатенко, С. Дубенко, В. Князев, И. Колиушко, В. Луговой и др.

Решения теоретической составляющей проблемы оптимизации политико-административного взаимодействия возможно, прежде всего, на основе четкого терминологического разграничения политического и административного уровней, которые, прежде всего, можно определить как подсистемы в структуре государства и общества, которые связаны между собой комплексом информационных, финансовых и координационных интеракций.

История взаимосвязи между политической и административной сферами в России на протяжении последнего десятилетия имеет множество драматических ситуаций. Известны случаи прямого давления и открытому конфликту, когда политические силы заявляли о необходимости отставки правительства буквально на следующий день после утверждения его состава парламентом. Более мягкие формы поиска баланса между этими сферами - это практика кооптации представителей политических сил в исполнительные органы власти, которая часто использовалась во времена президентства. Политизация государственной службы, хотя она несколько отличается от политизации государственного управления при тоталитарных режимах, также может приводить к ряду негативных последствий. Во-первых, она препятствует созданию высокопрофессиональной управленческой способности. В условиях частых смен правительства параллельная смена государственных служащих просто не позволяет последнему находиться на должностях длительное время, чтобы приобрести необходимый опыт. Потом они часто переходят с одной должности в правительстве на другую. Таких людей много. В среднем за одной парламентской каденции может быть от двухсот до трехсот политических назначений. Итак, говорится о небольшую политическую верхушку над многочисленной армией государственных служащих. Многие политики не имеют управленческого опыта, когда сталкиваются с масштабными задачами управлять большими министерствами, огромной численностью персонала. Политики чрезвычайно ограничены во времени. Поэтому у них может не быть достаточно времени для того, чтобы заниматься государственной политикой, менеджментом [1].

Говоря о формировании реально правового государства, подчеркнем, что соответствующая система управления должна рассматриваться как адекватное взаимодействие между государственным аппаратом и гражданским обществом, внутри властных институтов на всех уровнях и формах, а также внутри структурных элементов системы государственного управления.

Комплектация кадров государственной службы. Эта функция реализуется через две системы: патронажную и систему заслуг. Патронажная система дает возможность подбирать кадры руководящими органами на основе партийных или клановых интересов. Сущность системы оценки заслуг заключается в том, что на вакантные должности подбираются претенденты, которые имеют необходимые навыки. Наиболее характерными и ценными чертами этой системы являются:

а) формирование кадрового потенциала осуществляется на основе способностей, знаний и профессиональной компетенции в условиях честного и открытого соревнования;

б) беспристрастное отношение государственных служащих во время их отбора и работы с ними не зависимо от политических предпочтений, расовой, национальной, конфессиональной принадлежности, пола, возраста;

в) обеспечение дифференцированной оплаты труда с учетом отношения к служебным обязанностям и общегосударственных и местных уровней платные с соответствующим стимулированием за образцовые показатели;

г) создание действенного механизма продвижения работников по служебной лестнице, улучшение показателей тех, кто работает хорошо, освобождение тех, кто является бесперспективным;

г) улучшение качественных показателей государственных служащих через создание эффективной системы их образовательной подготовки, переподготовки и повышения профессиональной квалификации.

Кадровый состав органов государственной службы создается в основном двумя способами: закрытым и открытым. Первый (закрытый) способ предусматривает: ограничение доступа к государственной службе и низкой мобильности наемного государственного служащего. Он характеризуется существованием избранной элиты в правительственной службе, подбором кадров на государственную службу из элитных высших учебных заведений или на базе создания специальной системы подготовки, официальным назначением на должность. Сформировались закрытые системы подбора кадров в таких государствах, как Франция и Япония.

Второй открытый способ формирования кадрового потенциала органов государственного управления основывается на упрощенной процедуре найма на работу благодаря применению специализированных тестов для определенных должностей; высокой мобильности кадрового состава государственных служащих, их меньшей зависимости от социально-классовой структуры общества [2].

Бюрократическая организация функционирует на следующих принципах:

1. Распределение функций между чиновниками в соответствии с законами и уставами.

2. Защищенность официальных лиц при осуществлении своих функциональных обязанностей.

3. Организация иерархической субординации внутри государственного аппарата.

4. Отбор служащих на определенной системе подготовки кадров.

5. Эффективность, которая достигается благодаря строгому распределению обязанностей между членами организации, что дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях.

6. Оплата труда на твердой регулятивной основе, согласно, служебных рангов.

7. Возможность обеспечения пожизненного статуса госслужащих.

8. Многолетнюю профессиональную выучку, создание действенного механизма продвижения госслужащих по иерархической лестнице в соответствии с уровнем компетенции и знаний.

Среди функций государственного управления особое место занимает функция государственного контроля, сущность которой заключается в установлении соответствия государственных нормативных актов конституции; организации парламентского контроля над исполнением бюджета органами исполнительной власти; контроле центральных органов управления кадрами над государственной службой; защите прав граждан от произвола государственных чиновников за административное или общее судопроизводство; осуществления общественного контроля через средства массовой информации, оппозиционные партии, группы давления; подконтрольности государственной власти законом и подзаконным актом; контроле прокуратуры за соблюдением государственными органами управления законов [7].

Воплощение в жизнь разнообразных функций государственного управления, где субъектами являются администраторы, учреждения и заведения, требует применения многочисленных методов управленческой деятельности. Условно их разделяют на три основные группы. Среди них: насильственно-принудительные; правовые и методы убеждения целесообразностью, рациональностью, авторитетом. Эти группы методов, как свидетельствует практика управленческой деятельности, диалектически взаимосвязаны между собой. Так, в демократическом государстве принудительные методы применяются с использованием законного права, основываясь на нем, а правовые методы, в свою очередь, предусматривают в определенных случаях принуждение.

Принудительные и правовые методы включают элементы убеждению, прежде всего объяснение обществу целесообразности и рациональности законов, принудительных мер в отношении определенных слоев и групп населения, определенных индивидов [10].

Уместным будет анализ политического руководства, лидерства и государственного управления (администрирования) как качественно отличных разновидностей реализации управленческих функций, которые выделяются в структурировании любой политико-административной системы, разграничиваются с помощью нормативных и аксиологических параметров. Наличие такого разграничения является универсальным атрибутом функционирования любого государственного аппарата. Однако, линии политико-административного разграничения являются достаточно динамичными и изменчивыми явлениями. Дифференциация и интеграция политико-административных функций может существенно отличаться в контексте различных типов и форм государственности. При этом различия в устройствах различных обществ больше касаются политического уровня, чем административного. В рамках политической системы выделяются две разновидности институтов. Во-первых, это государственные институты, к которым относится институт политического лидерства, связанный конечно с главой государства, институт политического управления, связанный с высшим профессиональным чиновничеством, институт политического согласования, связанный с представительным органом (парламентом) и институт политического конституирования, связанный с судебной системой. Во-вторых, это институты взаимосвязи государства и гражданского общества, к которым относят институт массовой политики (выборы, общественное мнение, политическая роль прессы и т. д), институт организованной политики (партии, партийная система, их взаимосвязь с органами власти) и институт политики воздействия (деятельность общественных организаций, а также разнообразных формальных и неформальных групп давления и групп интересов).

Соответственно управление в политической системе значительно шире, чем государственное управление, поскольку включает разнообразные формы политического управления в рамках негосударственных организаций, форм самоуправления граждан, а также формы влияния негосударственных структур на государственное управление. Кроме этого, и не политическая подсистема общества не является пассивным объектом управления. Ей, в свою очередь, как и обществу в целом присуще свойство самоорганизации и саморегуляции. К тому же она и сама способна оказывать определенное влияние на политическую систему, которая ею управляет. В гносеологическом плане это обстоятельство отражено в понятии «гражданское общество», в котором действуют механизмы самоорганизации и которое взаимосвязано с государством. Существуют различные подходы к определению, характеристики и объема смысловой нагрузки понятий «политическое», «административное», «управленческое» и родственных с ним категорий. Это и вызывает неоднозначное толкование в отечественной и западной литературе содержания понятия «политико-административное управление». Кроме того, надо подчеркнуть, что само это понятие активно используется в отечественных научных и учебно-методических источниках, а также в политической практике. Однако, понятно, что административные и политические составляющие в современном обществе находятся в постоянном пересечении и взаимодействии, а соответственно, и влиянии друг на второе. Когда речь идет о реформировании или модернизации социальной системы, логично возникает вопрос и о перераспределении политических, властных и административных полномочий. Иногда сама идея такого перераспределения и является предпосылкой инициирования и проведения модернизационных изменений в системе политико-административного взаимодействия. Понятие «политико-административное управление» непосредственно связано и интегрирует сущность и содержание основных положений и понятий теории государственного и политического управления, взаимодействия государства и общества, сотрудничества между различными уровнями власти, а в некоторых аспектах и системы местного самоуправления - как реализации самоуправляющейся парадигмы в управлении» [6].

Таким образом, понятие политики имеет несколько существенных форм своего раскрытия. Его методологическая содержательность связывается со спецификой развития современного общества, где использование государственной власти может быть узаконено исключительно при наличии рациональной цели и соответствующих этой цели средств. Следовательно, любое правительство старается иметь в своем распоряжении программу действий, которые выражают общие интересы, и какую оно подает массам на обсуждение и одобрение.

Важно обратить внимание на то, что политико-административная составляющая управления указывает также на взаимосвязь государственных служащих и политиков в формате выработки (информационно-аналитическое обеспечение и организационная поддержка) и реализации политических решений. Подчеркнем, что, несмотря на первенство политиков в принятии общих стратегических решений, влияние административной составляющей бывает чрезвычайно существенным в формировании содержания стратегических ориентиров и приоритетов, так и результатов реализации принятых политических решений, в том числе таких, которые могут серьезно влиять на вектор политико-административного реформирования в обществе. Следовательно, в отношении общества функция государства - это предоставление ему управленческих услуг. Часть своих управленческих функций государство уступает разного рода общественным организациям, партиям и движениям, а также органам местного самоуправления. Последние играют решающую роль в делегировании части функций государственного управления гражданскому обществу, развития местных инициатив, в том числе и в современной России [4].

Подобная установка в государственном строительстве опирается на богатый исторический опыт поисков оптимальных границ, линий баланса между государственным воздействием на различные сферы общественной жизни и спонтанными процессами самоорганизации и самоуправления, которые в них возникают. Похожая дилемма существует и внутри структуры самого государственного управления в виде проблемы централизации - децентрализации. Это, в свою очередь, создает достаточно широкий простор для процессов политической самоорганизации и саморегуляции в обществе и развития института негосударственного и неформального политического лидерства, который служит ядром указанных процессов. При демократическом общественном устройстве субъектность политической составляющей через избирательные механизмы есть абсолютно зависимым от общества, социальных интересов граждан. Это обусловливает высокую динамичность политической прослойки и создает возможность выполнять функцию агрегации привилегированных общественных потребностей. Такое положение дел в демократическом социуме более четко разграничивает политическую верхушку от сравнительно устойчивой административной системы, чем в тоталитарном режиме, где политическое руководство не избирается и является в значительной степени независимым от общества. В данном случае принцип формирования состава политического руководства является, по сути, таким же, как и административного аппарата. Это предопределяет монолитный характер политико-административной системы. В целом можно сказать, что административная система здесь политизируется, а политическая - администрирует. Хотя, с другой стороны, вследствие высокой централизованности тоталитарной политико-административной системы происходит гораздо больше концентрация политических функций на верхушке государственного механизма, чем это характерно для демократического государства [5];

- публичная цель деятельности - влияние, а основой политической деятельности является определение публичного интереса и формирования публичной цели. Эта последовательность включает не только основы, что лежит в основе политики, но и механизмы формирования и реализации этой политики, что связано с административной деятельностью.

Потом они часто переходят с одной должности в правительстве на другую. Таких людей много. В среднем за одной парламентской каденции может быть от двухсот до трехсот политических назначений. Следовательно, речь идет о небольшой политической верхушке над многочисленной армией государственных служащих. Многие политики не имеют управленческого опыта, когда сталкиваются с масштабными задачами управлять большими министерствами, огромной численностью персонала. Политики чрезвычайно ограничены во времени. Поэтому у них может не быть достаточно времени для того, чтобы заниматься государственной политикой, менеджментом [9].

Сфера административной деятельности, хотя она, как и политическая, является неотъемлемой составляющей системы власти, имеет несколько другое измерение.

Итак, политическая и административная составляющие государственного управления имеют различные функциональные нагрузки. Через политическую составляющую происходит легитимация политического курса, а через административную - процесс реализации этого политического курса.

В большинстве стран, где правительство формируется парламентом, его организационная структура включает обязательные компоненты, среди которых политическая (за ней закрепляются функции коммуникации с общественностью, публичное обсуждение и обоснование государственной политики) и управленческая (к компетенции которой относится внедрение решений, которые принимаются). При всей различия связи политической и административной составляющих в разных странах принципиальным является то, что устойчивость демократического правительства определяется степенью его адекватности потребностям развития общества и способностью к оперативному реагированию на потребности общества. В таком случае правительство выступает концептуальным творцом политики, разработчиком целей управления, составителем законодательных актов, направленных на усиление своей институциональной способности. В то же время административный блок отвечает за определение путей достижения целей государственной политики, осуществляет экспертизу документов, их подготовку, а также управляет ресурсами для выполнения программы правительства. Между политическими и административными составляющими системы государственного управления также существуют существенные различия. Согласно определенным различиям можно провести демаркацию между политическими органами государственной власти и административными органами государственного управления.

ГЛАВА. 2. ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ НА ПОЛИТИЧЕСКИЕ, АДМИНИСТРАТИВНЫЕ, ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ИХ СВЯЗИ И ОТЛИЧИЯ

2.1 Регулирование государственных решений на политические, административные, организационные

Развитие региона регулируется с помощью решений, которые соответственно являются основной формой государственного управления. Именно через них проявляется целеустремленность последнего [8, с. 85]. Управленческие решения, которые принимаются на уровне государства, могут охватывать все общество или самые важные его сферы и регулируют поведение всех без исключения социальных групп и отдельных граждан [1, стр.86]. Решения в системе государственного управления - слишком разнообразные, многоуровневые и имеют разную властную силу. Одни из них принимаются высшими и региональными органами государственной власти и направляются на решение важнейших проблем государства, другие являются промежуточными или вспомогательными и принимаются соответствующими субъектами управления. На особое внимание заслуживает различное содержание последних, поэтому в работе выделены и применяется понятие «управленческие решения».

Как отмечает В. Бакуменко, необходимо различать понятия «управленческие решения», «решения» и «государственно-управленческие решения» (ГУПР) [3, с. 19]. Под классом ГУПР понимаются все управленческие решения, которые принимают высшие и региональные органы государственной власти с целью определения и реализации государственных целей, стратегий их достижения, основных функций, государственной политики, организации государственной власти, а также решение других проблем государственного значения [4, с. 20]. Это может быть определение приоритетных целей и функций государства в определенный период ее развития; разработка, коррекция

- реализация государственной политики и ее отдельных составляющих; реформирование структуры органов государственной власти; формирование ежегодных государственных бюджетов и планов социально-экономического развития; реформирование системы государственной службы и тому подобное.

Практически в каждом научном труде, что касается теории принятия решений, содержатся оригинальные положения, которые основываются на объективных исследованиях теории и практики принятия решений [5, 10, 13]. Однако, отсутствие общего мнения относительно определения основных понятий в этой сфере требует комплексного анализа и выяснения их сущности, что наиболее точно характеризует основные моменты принятия решений в рыночных условиях. Анализ понятия «принятие решений» требует детального изучения, а также уточнение определения понятия «решение».

Дейнеко отмечает, что «решение - это пункт, в котором выбор делается между альтернативными и, как правило, конкурирующими возможностями [9]». Наличие выбора альтернативных вариантов в процессе принятия решения, с одной стороны, хорошо, но, с другой стороны, конкурирующие возможности являются несистематическими, вероятностными. Н. Карданская под решением понимает «определенный процесс, состоящий из ряда отдельных актов и процедур [1, стр. 29]». Такое определение является достаточно общим и не передает специфики принятия решений для социально-экономического развития региона. В более конкретизированном виде это понятие описывает Г. Фатхутдинов как «результат анализа, прогнозирования, оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из множества вариантов достижения конкретной цели системы [3, с.16]». Однако, такое определение претендует, скорее, на характеристику желаемого результата в рамках системы менеджмента. Субъекты управления при принятии решений не всегда обращаются к методам прогнозирования, оптимизации и экономического обоснования, поскольку в некоторых ситуациях их применение является избыточным.

Другие авторы под решением понимают «результат мыслительной деятельности человека, приводящий к определенному выводу или к необходимым действиям, например, к полной бездеятельности, разработки какого-либо действия или выбор действия из набора альтернатив [3, с. 17]». Но данное определение является избыточным, потому что полное бездействие и разработка действия также входят в набор альтернатив.

- в некоторых источниках понятие «управленческое решение» в полной мере не отражает специфику термина. Отмечается, например, что «управленческое решение представляет собой социальный акт, подготовленный на основе вариантного анализа и принятой в установленном порядке оценки, имеющей директивное значение, содержащий постановку целей и обоснование средств их осуществления, организующий практическую деятельность субъектов и объектов управления, направленную на достижение указанной цели [5, с. 32]». Данное определение не претендует на универсальность вследствие следующих ограничений:

- в случае неопределенности среды принятия решения вариантный анализ является непригодным;

- управленческое решение не содержит постановку целей и обоснование средств их достижения, поскольку представляет собой четкое предписание действий.

Д. Юдин понимает под управленческим решением «творческий акт субъекта управления, определяющий программу деятельности коллектива по эффективному разрешению назревшей проблемы на основе знания объективных законов функционирования управляемой системы и анализа информации про ее состояние [9, с. 18]». К позитиву здесь можно отнести утверждение об интеграции понятия «решение» в характеристику региона. Но, исходя из этого определения, под творческим актом подразумевается применение опыта, интуиции и других ненаучных методов, что не может не влиять на эффективность принятого решения. А. Игнатьева и Н. Максимцов предлагают под управленческим решением понимать «выбор альтернативы руководителем в рамках его должностных полномочий, направленный на достижение целей организации [4, стр. 119]» или это «концентрированное выражение процесса управления на заключительной стадии». Данный подход возражений не вызывает, но в нем рассмотрен лишь тесный круг применения теории принятия решений. Е. Смирнов отмечает, что управленческое решение «всегда носит социальный характер, потому что коллектив предприятия опосредованно влияет на процесс его принятия [2]». Но рассмотрение управленческого решения в социальном аспекте исключает или снижает индивидуальные особенности его принятия. Данный подход можно считать избыточным, поскольку в задачи руководящего звена учреждения (предприятия) входит и поддержка жизнеобеспечения коллектива. Принятие управленческого решения является индивидуальным процессом, а обеспечение стабильности социально-экономического развития региона - лишь одной из задач субъекта управления.

Приведенный перечень подходов к трактовке понятийного аппарата теории принятия решений вызывает определенные сомнения. С одной стороны, значительное количество определений одного понятия свидетельствует о том, что научная мысль в данном направлении не стоит на месте, а с другой, - указывает на недостаточную проработанность определений, то есть на необходимость дальнейших исследований данной проблемы.

В общем виде предлагается понимать под решением выбор одной

- альтернатив в процессе достижения поставленной цели, а под альтернативой - один вариант действий, исключающий возможность реализации другого варианта [1, с. 47]. А. Дегтяр определяет управленческое решение как «творческий акт субъекта управления, в результате которого позиционируется, и в данной фактической или проектированной производственной обстановке стоит начинать действия, чтобы решить проблему, возникшую в процессе деятельности управляемого объекта [4, стр. 194]». Не подставным, но спорным является определение управленческого решения как выбора альтернативы руководителем в рамках его должностных полномочий и компетенции, направленной на достижение целей организации [8]. Также с определенными замечаниями можно воспринимать утверждение Б. Раппопорта о том, что решение - это процесс, в пределах определенного времени, в течение которого оно подготавливается, принимается и воплощается в жизнь [9, с. 20]. Далее автор отмечает, что «управленческое решение представляет собой единство процесса разработки и получения результата внедрения [9, с. 21]». Но надо иметь в виду, что выбор варианта решения является определенным процессом, а само решение - результат выбора из множества доступных альтернатив. Для субъекта управления интерес представляет не столько решение, сколько последствия его реализации.

Учитывая то, что каждая из альтернатив является множеством действий, выполнение которых способствует выходу из проблемной ситуации, под управленческим решением можно понимать набор действий, направленных на ликвидацию проблемы и достижения цели управляемой системы. Управленческие решения по вопросам социально-экономического развития региона должны соответствовать совокупности обязательных, точно регламентированных характеристик (требований), которыми являются:

- целевая направленность решения;

- определение плана реализации решения, а также список его конкретных исполнителей;

- соответствие действующим государственным, ведомственным, региональным положениям, нормативам и другим регламентирующим документам;

- выделение внешних и внутренних факторов влияния на исполнение решения;

- определение места и роли конкретного решения в ряде ранее принятых и планируемых для принятия документов;

- соблюдение конституционности и законности;

- своевременность решения и его адаптивность.

Для определения «узких» мест в системе принятия управленческих решений необходимо, прежде всего, их классифицировать, что может стать основой для разработки рекомендаций по совершенствованию системы принятия управленческих решений. В научной литературе достаточно подробно рассматриваются различные подходы к классификации управленческих решений [3, 5, 6, 7] и др., обобщение которых позволяет выделить основные их классификационные признаки.

Классификационный признак Варианты решений

- по методологии взаимодействия и традиционные, системные, ситуационные, объектом управления социально-этические, стабилизационные.

По характеру принятия интуитивные, основанные на суждениях,

- рациональные

- по иерархии планирования оперативные, тактические, стратегические

- по степени сложности простые, сложные по рангу управления высшего уровня, среднего уровня, нижнего уровня за периодом реализации краткосрочные, среднесрочные,

- долгосрочные

- за организацией обработки индивидуальные, групповые, коллективные

- по функциональной направлен - экономические, технические, социальные, экологические и др.

- по уровню использования типовые, инновационные

- за наличием информации детерминированные, рисковые, неопределенные;

- по источнику возникновения регламентные, инициативные

- по способу доведения письменные, устные и др. реализации по количеству альтернатив бинарные, стандартные,

- многоальтернативные, непрерывные

Учитывая результаты проведенного анализа, понятие «решение» тесно связывается с такими понятиями, как «цель», «задача», «ситуация», «проблема», «критерий», «мера эффективности» и др. Очевидно, что для перечисленных терминов не существует универсальных определений [2, с. 45], поэтому заслуживает внимания рассмотрение их применения в разрезе принятия и реализации решений в рамках программ социально-экономического развития региона.

Известно, что цель отражает реакцию внешней среды на результаты функционирования системы. В общем виде цель определяет назначение системы. Под «целью» понимается «идеальное состояние объекта или системы управления в будущем» [9, 107], «идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности» или «непосредственный мотив, что направляет и регулирует человеческую деятельность» [8, c. 64]. В научных источниках встречается понимание цели как состояние, к которому стремятся, и рубежи, которых надо достичь, и намерения, которые должны осуществиться [5, с. 115]. Однако, данное определение в силу своей расплывчатости не может претендовать на исчерпывающее формирование понятия «цель» в государственном управлении. В этой отрасли науки цель может иметь не только экономическую направленность (максимизацию прибыли, увеличение оборота, покрытие расходов, сокращение убытков), но и социальную, техническую, экологическую, политическую и др.

Так, к социальным целям можно отнести сокращение рабочего времени, повышение социального статуса персонала и др.; к техническим - минимизацию простоя производственных мощностей и повышения их технического уровня, улучшения качества продукции, совершенствования технологии и др.; к экологическим - минимизацию отходов производства, минимизацию уровня загрязнения окружающей среды и др.

Также под целью подразумевают «идеальный результат деятельности системы в будущем [5, с. 20]». Аккумулируя вышеизложенное, можно предлагать понимания цели как определенной модели, описывающей состояние системы после реализации решения в текущих условиях.

Известно, что решение формируется на основе анализа текущей ситуации как сочетание условий и об обстоятельствах, создающих определенную обстановку, определенное состояние [4].

Однако, точно определить понятие «ситуация» в отношении социально-экономического развития региона не возможно в силу того, что ситуация отражает не только социально-экономическая микросреда региона, но и «совокупность событий, обстоятельств, которые развиваются во времени, пространстве и имеют определенные последствия [6, с. 103]». Такие события и обстоятельства являются динамичным продолжением совокупности экономических, производственных, финансовых, политических, социальных, экологических и технических процессов человеческой деятельности. На ситуацию могут влиять не только результаты деятельности человека, но и обстоятельства природного характера.

Неординарным является подход к определению понятия «ситуация», когда приходится принимать решения, под которыми понимаются такие столкновения одного человека или группы людей с необходимостью выбора из нескольких действий одного варианта [4, с. 16].

Более конкретизированным и привязанным к управлению социально-экономическим развитием региона является определение понятия «управленческая ситуация» Ю. Екатеринославским: «характеристика сложившегося состояния производственной организации и ее звеньев, которое с точки зрения субъекта управления может быть удовлетворительным или неудовлетворительным [3, стр. 15]». В последнем случае ситуация является проблемной и характеризует реальное расхождение желаемого с действительным уровнем удовлетворения потребностей местных органов государственной исполнительной власти.

Логическим развитием подходов к понятию «ситуация» является необходимость анализа и уточнения понятия «проблема», под которой понимается противоречивая ситуация, выступающая в виде противоположных позиций в объяснении определенных явлений, объектов, процессов и требующая адекватной теории для ее разрешения [2]». В целом, ситуацию характеризуют следующие свойства: степень неопределенности, степень динамики и степень сложности [4]. Особенности социально-экономического развития регионов требуют от местных органов государственной исполнительной власти использование адекватных научно-обоснованных методов принятия решений, которые бы максимально соответствовали характеристикам внешней и внутренней среды региона.

Определения понятия «проблемная ситуация» предложено Н. Чумаченком и Г. Заботиной: «несоответствие между фактическим и желаемым состоянием деятельности управляемого производственного объекта, несоответствие, что препятствует заданному бесперебойному и эффективному функционированию, а также развитию этого объекта " [3, c. 19]». государственный административный бюрократический региональный

2.2 Особенности применения политических, административных, организационных решений на государственном уровне

Анализ подходов к определению терминов «ситуация» и «проблема» относительно социально-экономического развития региона требует уточнения понятия «задача», под которым в дальнейшем будем понимать проблемную ситуацию, требующая нахождения решения путем формализации постановки желаемого результата при заданных исходных данных, ограничениях и критериях функционирования региона. Здесь под ограничениями подразумеваются характеристики региона, необходимые и достаточные для достижения заданного результата в процессе его развития. Первостепенной категорией в системе принятия решений в социально-экономическом развитии региона выступает эффективность. Принцип эффективности гарантирует возможности выбора оптимального альтернативного решения в каждой ситуации, что достигается только в случае однозначного определения предпочтительности альтернатив.

Приведенные выше определения позволяют трактовать понятие «принятие решения» с учетом особенностей его применения в качестве основы всей управленческой деятельности. Б. Раппопорт под этим термином понимает «выбор уполномоченным лицом, на основании установленных правил и подходов, определенного варианта [9, с. 31]». Данное определение не соответствует жестким требованиям рыночной конъюнктуры, предусматривающие при принятии решений применение не только фиксированного набора установленных правил и подходов, но и разработки новых, адаптированных к конкретным условиям хозяйствования, методов. Н. Карданская считает, что «принятие управленческих решений представляет собой процесс, который начинается с осознания возникновения проблемной ситуации и формированием действий, направленных на ее устранение» [5, стр. 10]. Данная трактовка достаточно спорной, поскольку рассмотрение упрощенной схемы жизненного цикла выхода проблемной ситуации позволяет выделить четыре его основные последовательные процессы: возникновение проблемной ситуации; осознание возникновения проблемной ситуации; принятие решения о решения проблемы; реализация решения, контроль его исполнения.

Анализ свидетельствует, что осознания возникновения проблемной ситуации является началом процесса принятия решения, что между этими процессами может существовать определенный лаг. Под «принятием решений» часто понимают задачи, которого входит построение рациональных схем выбора альтернативных действий, или совокупность процедур выбора наилучшего решения [7]. Такое определение является достаточно универсальным и подходит для применения в социально-экономическом развитии региона.

Для избрания наиболее приемлемых вариантов решений необходимо, чтобы их подготовка и принятие велись с учетом соответствующих классификационных признаков, с соблюдением заранее установленного порядка, на базе научно обоснованных принципов, которые согласуются с объективными закономерностями [7, стр. 20]. Субъект управления как носитель процесса принятия решения по существу является результатом синергии физиологии, интеллектуальных ресурсов, поведенческих предпочтений и хронологического описания жизни. При этом, физиология субъекта управления - это материальная реализация конкретных антропометрических свойств индивида или группы, а интеллектуальные ресурсы субъекта управления - это материальная реализация свойств его интеллектуальной базы [8].

Механизм принятия решений основывается на интуиции, суждении и рациональности [3]. Так, субъект управления (например, местные органы государственной исполнительной власти), что ориентируется на интуицию, становится заложником случайности, и с точки зрения статистики его шансы на правильный выбор не достаточно высокие. В основе решений, основанных на суждении, лежат знания и осмысленный опыт прошлого. Используя и опираясь на здравый смысл, с поправкой на актуальную ситуацию, выбирается тот вариант, который принес наибольший успех в аналогичной ситуации в прежнее время. Решения, основанные на методах экономического анализа, обосновании и оптимизации, принимаются для стратегического и тактического управления и являются рациональными.

В данной работе делается попытка синтезировать рациональный и основанный на суждениях подходы к принятию решений. В условиях трансформации рыночных отношений объективно усложняются задачи принятия управленческих решений. Современная социально-экономическая ситуация в России характеризуется достаточно высокой степенью сложности отношений, неопределенности информации о характеристиках экономических объектов, динамики происходящих процессов. Расширяются масштабы социально-экономического взаимодействия, более сложными и разветвленными становятся экономические, финансовые, социальные, информационные, технические, организационные связи, стремительно ускоряются темпы общественно-политических процессов. Рост объемов информации, необходимой для использования в процессе принятия управленческих решений на уровне региона, приводит к необходимости применения новых методов и средств их обработки. Развитие науки и техники требует от местных органов государственной власти качественно новых подходов к процессу принятия управленческих решений, которые формируются в условиях жестких ограничений как природных, так и трудовых и финансовых ресурсов. Переход к рыночным отношениям стал причиной осложнения экономических задач, системы управления региональным развитием.

Все перечисленные факторы, характеризующие социально-экономическую среду развития регионов в России, предъявляют повышенные требования к качеству управленческих решений, оперативности их принятия и реализации. С другой стороны, на современном этапе задачи и объекты управления являются достаточно сложными и разносторонними, что требует совершенно новых, адекватных проблемной ситуации научных методов принятия управленческих решений на региональном уровне. Наукой государственного управления разработано значительное количество методов принятия сложных решений. В основу их классификации заложен ряд классификационных признаков, к которым относят содержание и тип исходной информации.

Так, выбор метода принятия решений на региональном уровне может зависеть от необходимости применения экспертной информации, информации о преимуществах альтернатив, а также информации о последствиях альтернативных вариантов.

В зависимости от описанных критериев, местные органы государственной власти с целью получения оптимального управленческого решения могут применять достаточно широкий набор научных методов: метода доминирования и лексикографического упорядочения - к методам математического программирования и методов теории ценности при принятии решений в детерминированных условиях, от методов дискретизации неопределенности и стохастического доминирования - к методу анализа иерархий и декомпозиционных методов теории ожидаемой полезности при принятии решений в условиях риска и неопределенности.

Такой набор методов способен эффективно применять на практике не каждый руководитель. Тем более, что не все управленческие ситуации требуют применения перечисленных методов принятия решений. Практика подтверждает мнение о том, что для описания организации выбора метода принятия решения на региональном уровне необходимым является формализованное описание проблемной ситуации, регламентирования целей, сформированных в рамках единой стратегии развития региона, а также описание методов решения ситуации. В общем виде выбор метода принятия управленческого решения определяется объемом, достоверностью и оценкой информации, которая характеризует проблемную ситуацию. Эти условия информационного обеспечения являются основанием для применения в процессе принятия решения одного из базовых направлений решения ситуаций: реактивного, аналогового, исследовательского и интуитивного реагирования [1]. В реальных условиях возможно комбинаторное применение базовых направлений, что требует научного подхода к решению