Прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи

Кроме того, полномочия по реагированию нельзя рассматривать односторонне исключительно как направленные только на устранение нарушений законов. Среди них следует выделять полномочия, единственной целью реализации которых является привлечение нарушителя к установленной законом ответственности. И здесь в качестве примера можно привести право прокурора выносить постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренное ст. 25 Закона о прокуратуре. К этой же группе относится закрепленное в ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (далее - УПК РФ) право прокурора выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. В то же время имеют место полномочия по реагированию, преследующие две цели - постановку вопроса об устранении нарушений и наказании виновного лица.

К таковым относится право прокурора вносить представление об устранении нарушений закона, хотя, как мы уже отмечали выше, это полномочие одновременно носит и профилактический характер, то есть имеет, по сути, третью цель. В представлении прокурор, как правило, ставит вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной, реже - материальной ответственности. Двойную цель имеет, например, обращение прокурора с исковым заявлением в суд общей юрисдикции о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, поскольку в случае положительного исхода рассмотрения дела, с одной стороны, назначаются восстановительные выплаты, а с другой стороны, причинитель вреда несет имущественную (в интерпретации некоторых ученых - специалистов в области экологического права - эколого-правовую) ответственность.

Наконец, нельзя оставлять без внимания еще одну самостоятельную группу надзорных полномочий прокурора, представленную в нескольких отраслях. Ее можно назвать полномочиями по согласованию или согласовательными полномочиями (от слова «согласие» - утвердительный ответ на просьбу что-нибудь сделать или на просьбу разрешить что-нибудь сделать). С учетом того, что эта сторона прокурорских полномочий комплексно теоретиками не исследовалась, позволим себе более подробно остановиться на характеристике этой группы полномочий в разрезе отраслевой привязки.

Примеры согласовательных надзорных полномочий имеются и в уголовно-исполнительной сфере. Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» в п. 1 ст. 33 устанавливает, что в исключительных случаях с согласия прокурора в камерах, где содержатся несовершеннолетние, допускается содержание положительно характеризующихся взрослых, впервые привлекаемых к уголовной ответственности за преступления небольшой и средней тяжести. В соответствии со ст. 85 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ решение о введении режима особых условий в исправительном учреждении должно быть согласовано с прокурором. Ст. 131 названного Кодекса допускает, что осужденные к лишению свободы в необходимых случаях по мотивированному постановлению начальника тюрьмы и с согласия прокурора могут содержаться в одиночных камерах.

Надзорные полномочия прокурора можно разделить на процессуальные и не процессуальные. В первом случае речь идет о регламентации полномочий нормами уголовно-процессуального законодательства, во втором - положениями иных законодательных и других легитимных правовых источников.

Важное значение имеет классификация надзорных полномочий характеру источников, их закрепляющих. В этом смысле легитимными в силу ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации являются полномочия, предусмотренные только федеральными законами. В свою очередь надзорные полномочия, содержащиеся в иных правовых актах, не имеющих непосредственного делегирования со стороны федерального закона, являются нелегитимными. К таковым, например, можно отнести перечисляемые в п. 9 приказа Генерального прокурора РФ от 21.12.2007 № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» отдельные полномочия, которые неплохо было бы прямо закрепить в ст. 21 названного законодательного акта.

Полномочия по надзору можно разделить на реальные и мнимые. В контексте надзорной деятельности реальные полномочия совпадают с легальными, поскольку возможность их применения прямо закреплена в законе. Напротив, к мнимым полномочиям мы относим широко применяемое на практике, но не установленное законодательно право прокурора вносить представления в органы дознания и предварительного следствия об устранении нарушений процессуального законодательства. Также к категории мнимых относится реализуемое прокурорами, осуществляющими надзор в уголовно-исполнительной сфере, право объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона, поскольку оно отражено лишь в ст. 25.1 Закона о прокуратуре, имеющей отношение к общему надзору. У отдельных представителей науки прокурорского надзора, например, Н.В. Ласкиной, сформировалась позиция по поводу универсальности средств прокурорского реагирования, что, по их мнению, оправдывает межотраслевой характер применения полномочий.

Считаем такой подход ненаучным, поскольку правоприменительная практика должна основываться не на домыслах, пусть и призванных способствовать повышению эффективности надзорной деятельности, а на конкретных нормах законодательных актов. Вместе с тем межотраслевая универсальность полномочий имеет место. Так, внесение представления об устранении нарушений законов, равно как и принесение протеста на незаконный правовой акт предусмотрено и в рамках общего надзора, и в уголовно-исполнительной сфере. А проведение проверок - это полномочие прокурора, характерное для любой отрасли надзора. В этом смысле полномочия можно разделить на отраслевые и межотраслевые.

Наконец, последней в нашем понимании классификации является разделение надзорных полномочий на универсальные и индивидуально определенные. К универсальным следует относить полномочия, применяемые, естественно, с учетом установленной компетенции прокурорами всех звеньев прокурорской системы, в том числе специализированными. Это касается в основном полномочий по выявлению нарушений законов.

Следует сказать, что объектом деятельности в изучаемой нами сфере, является надзор за исполнением всех нормативных правовых актов, имеющих отношение к несовершеннолетним, регламентирующих различные формы воспитательной работы с детьми и подростками, трудовые, жилищные и другие правовые отношения. Предметом надзора являются:

1) акты, принимаемые органами государственного управления, организациями, должностными лицами по вопросам, касающимся несовершеннолетних

2)действия или бездействия должностных лиц и граждан по вопросам, касающихся несовершеннолетних

При осуществлении надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних прокуроры не должны подменять другие органы ненадлежащее выполняющие требования закона:

1)осуществлять непосредственное наблюдение за поведением трудных подростков

2)изымать с улиц детей и подростков, находящихся там в позднее время суток

3)возвращать в школу подростков, прекративших учебу

4)устраивать несовершеннолетних на работу

Прокурорские работники должны проверять как эти обязанности исполняют органы и должностные лица, на которых они возложены законодательством. Прокурор обязан средствами прокурорского надзора обеспечить выполнение требований законодательства. Прокурорские работники при осуществлении надзора пользуются полномочиями, предоставленными им в каждой отрасли прокурорского надзора.

Задачи надзора вытекают из общих задач, сформулированных в ст. 4 закона ФЗ «О прокуратуре РФ». В соответствии с приказом Генерального прокурора от 21.12.2007 № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи», основными задачами являются:

1)повышения уровня и эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

2)совершенствование и оптимизация прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав несовершеннолетних и молодежи

3)разработка и осуществление совместно с другими государственными органами и общественными объединениями согласованных мер по профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних и молодежи и охране их прав

В целях устранения нарушений закона и восстановления нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних прокуроры используют предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре РФ» средства реагирования:

Протест, представление, вынесение постановления, предостережение о недопустимости нарушения закона. Так, например, участие прокурора в судебном заседании при рассмотрении судом ходатайств об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога, а также о продлении срока содержания под стражей и других ходатайств о даче согласия на производство следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения, является обязательным. Особое внимание обращается на законность и обоснованность избрания меры пресечения несовершеннолетним обвиняемым (подозреваемым), при этом исходят из требований ч. 2 ст. 108 УПК РФ о том, что к несовершеннолетнему заключение под стражу в качестве меры пресечения может быть применено только в случае, если он подозревается или обвиняется в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, и лишь в исключительных случаях ее избрание допускается в отношении несовершеннолетнего подозреваемого или обвиняемого, совершившего преступление средней тяжести. Исключительный характер этих обстоятельств должен быть подтвержден конкретными фактами. Прокурор, участвующий в судебном заседании, составляет письменное заключение об обоснованности заявленного ходатайства об избрании меры пресечения, которое согласовывает с соответствующим руководителем либо его заместителем.

Кроме того, органам прокуратуры субъектов Федерации предоставлено право заслушивать на заседаниях коллегий прокуратур республик, краев и областей сообщений и объяснений руководителей и иных должностных лиц органов государственного управления, предприятий и организаций о соблюдении законодательства о несовершеннолетних.

Организация и планирование действенного надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи невозможны без мониторинга региональных нормативных правовых актов, правильной организации информационно-аналитической работы, своевременного получения статистических данных о работе поднадзорных органов и учреждений, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, анализа состояния преступности несовершеннолетних. Лишь на основе исследования фактического положения дел возможно осуществить перспективное и текущее планирование, правильно определить очередность, направленность проведения надзорных проверок и иных мероприятий.

Глава 2. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних

2.1 Прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав несовершеннолетних

Отношение к труду, привычка добросовестно трудиться и мотивация трудовой деятельности в педагогике, социологии определяются как базовая характеристика личности. Именно труд формирует позитивное личностное развитие, жизненную перспективу, необходимые для социализации человека нравственные качества. Положительное отношение к труду, умение трудиться создают необходимые предпосылки для успешной учебы, овладения сложными профессиями, и это, в свою очередь, дает возможность молодому человеку адаптироваться для жизни в обществе будущего, обеспечивает возможность для его самовыражения, престиж и относительно высокий статус.

И наоборот, незанятость трудом и учебой всегда рассматривалась как сильнодействующий криминогенный фактор. Иными словами, она несет в себе «сильный «криминальный заряд».

Криминологическая информация, как известно, может сигнализировать о социальном неблагополучии в той или иной сфере. Высокий удельный вес незанятых трудом и учебой в контингенте несовершеннолетних преступников, безусловно, свидетельствует о слабости профилактической деятельности, а порой о нежелании субъектов профилактики предпринять какие-либо усилия для вовлечения подростков, склонных к совершению правонарушения, в общественно полезный труд. Вместе с тем на незанятость лиц этого возраста влияет и общая социально-экономическая ситуация.

Переход к рыночной экономике существенно обострил проблему с трудоустройством несовершеннолетних. Специалисты отмечают, что в России пока не удалось справиться с монополизацией в экономике. Это серьезно препятствует развитию малого предпринимательства, в то время как «эмпирический опыт других стран показывает, что создание рабочих мест происходит за счет создания новых предприятий, в основном, малых». К тому же в условиях малого бизнеса существует больше возможностей индивидуализировать трудовое воспитание подростков, в котором так нуждаются правонарушители. Отрицательно сказывается на рынке труда слабое развитие предприятий государственно-частного партнерства. Решение этих проблем, на наш взгляд, в немалой степени способствовало бы разрешению вопросов трудоустройства молодежи.

Однако помимо отмеченных экономических факторов решению проблемы трудоустройства несовершеннолетних препятствует отсутствие достаточных правовых гарантий. Тенденция развития законодательства такова, что указанные гарантии не только не расширяются, но в связи с перераспределением полномочий между центром и регионами даже сокращаются. Прежде всего отметим, что в результате изменения законодательства проблема трудоустройства несовершеннолетних была исключена из перечня приоритетных задач, решаемых в процессе реализации государственной политики в сфере трудовой занятости.

Согласно абз. 6 ч. 2 ст. 5 Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 30.11.2011) «О занятости населения в Российской Федерации» реализация государственной политики в области полной трудовой занятости подростков была связана с осуществлением мероприятий (установление квотирования, организация рынка трудовых вакансий и т.п.) для граждан, особо нуждающихся в социальной защите, испытывающих трудности в поиске работы. В перечень категорий граждан, который содержится в указанной норме, были включены несовершеннолетние 14 - 18 лет.

Необходимо было бы изменить структуру абз. 6 ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 30.11.2011) «О занятости населения в Российской Федерации». В отношении несовершеннолетних целесообразно сформулировать отдельную часть статьи о государственной политике в сфере обеспечения права на труд лиц, не достигших 18 лет, поскольку они являются трудовыми резервами страны и трудоустройство играет важную роль в формировании их личности. В связи с этим нельзя не согласиться с высказанной в литературе позицией о том, что объективные общественные закономерности требуют такого правового регулирования отношений в сфере трудоустройства несовершеннолетних, которые бы основывались на принципе протекционизма (позитивной дискриминации), признания приоритетности интересов несовершеннолетних в сфере трудоустройства.

Определяясь с политикой в отношении трудоустройства несовершеннолетних, следовало бы более четко прописать в законе механизм государственной защиты права несовершеннолетних на трудоустройство.

В 2006 году формулировку ст. 272 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 22.11.2011, с изм. от 15.12.2011). Изменили слова «особенности трудоустройства лиц в возрасте до 18 лет определяются настоящим Кодексом, иными федеральными законами» заменили формулировкой «особенности трудоустройства лиц в возрасте до 18 лет определяются трудовым законодательством». Таким образом, было установлено, что трудоустройство несовершеннолетних должно регламентироваться федеральными и региональными законами. Трудовой Кодекс РФ устанавливал возраст, с которого допускается заключение трудового договора (ст. 63), особый порядок расторжения этого договора (ст. 269). Социально-экономические гарантии трудоустройства, к которым можно отнести квотирование, должны были, видимо, по замыслу законодателя, регулироваться иными законами, поскольку не вписывались в правоотношения между работодателями и работниками, регулируемые ТК РФ.

Будучи исключенной из Трудового кодекса РФ, законодательная регламентация квотирования рабочих мест для лиц моложе 18 лет сохранилась в Федеральном законе от 24.07.1998 № 124-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 11). Однако о квотировании в этой статье упоминается как бы вскользь, между прочим. Поэтому норму (ч. 3 ст. 11) названного Закона нельзя рассматривать в качестве социально-правового стандарта. Она носит чрезвычайно общий характер. В этой статье не конкретизируется, на какие предприятия и учреждения квотирование распространяется, какова должна быть численность работающих на них и каковы в процентном соотношении могут быть квоты.

Отсутствие социально-правового федерального стандарта относительно квотирования рабочих мест для несовершеннолетних обусловило неодинаковый подход к регламентации этого вопроса в регионах. Тридцать шесть субъектов Российской Федерации приняли законодательные акты, установив квоты для трудоустройства несовершеннолетних. В остальных регионах этот вопрос был проигнорирован, и соответствующие гарантии для приема на работу подростков не созданы.

Вместе с тем имеются определенные категории подростков, которые нуждаются в постоянном трудоустройстве. К ним относятся следующие несовершеннолетние:

- получившие основное общее образование и не желающие далее продолжать учебу;

- перешедшие на освоение программ основного общего образования по иной, чем очная, форме обучения;

- оставившие общеобразовательные учреждения до получения основного общего образования.

Законодатель разрешил заключение трудового договора с такими подростками по достижении ими 15 лет для выполнения легкого труда, не причиняющего вреда их здоровью (ст. 63 ТК РФ). Однако какие-либо гарантии для реализации права таких лиц на трудоустройство в федеральном законодательстве предусмотрены не были. В то же время несовершеннолетние именно этой категории наиболее часто становятся правонарушителями. Поэтому представляется, что субвенции центра должны расходоваться не только на создание рабочих мест для временного трудоустройства несовершеннолетних, но и для обеспечения постоянной трудовой занятости. Квотирование - лишь один из путей создания рабочих мест для строго определенной категории лиц.

Реальной гарантией права несовершеннолетних на вовлечение их в трудовую деятельность являются также общественные работы. С помощью этих работ у подростка можно сформировать элементарные трудовые навыки, которые у него нередко отсутствуют вследствие воспитания в неблагополучной семье. Общественные работы, как известно, оплачиваются в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 24 Федерального закона от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 30.11.2011) «О занятости населения в Российской Федерации»). Помимо оплаты несовершеннолетнему в период участия в общественных работах может оказываться материальная поддержка (п. 5 ст. 24 названного Закона). Оплата труда и материальная поддержка для несовершеннолетнего являются существенным стимулирующим фактором, формирующим у него мотивацию трудовой деятельности. Однако выплата этой поддержки зависит от воли руководителя (или собственника) организации (предприятия), в которой производятся общественные работы. Желательно, чтобы вовлечению несовершеннолетних в общественные работы предшествовало трехстороннее соглашение (службы занятости, органа местного самоуправления и работодателя), обязывающее работодателя оказывать материальную поддержку несовершеннолетним. По инициативе работодателя, который может оказать материальную поддержку, вопрос этот решается чрезвычайно редко. К тому же неизвестно, какими критериями он должен руководствоваться при оказании такой поддержки.

Само по себе квотирование рабочих мест для несовершеннолетних не будет действенно, если оно не обеспечено правовыми гарантиями. В Законе целесообразно установить ответственность работодателя за несоблюдение квоты при приеме на работу несовершеннолетних, расширить правовую возможность защиты подростка при отказе в его приеме на работу в счет установленной для него квоты.

Конкретная регламентация ответственности работодателя за несоблюдение квоты в отношении несовершеннолетних в законодательстве отсутствует. Общая норма - ст. 5.27 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 08.12.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 07.01.2012) (нарушение законодательства о труде и охране труда) - может быть использована лишь в тех субъектах Федерации, где региональными законами установлено квотирование рабочих мест для несовершеннолетних. Для более активного использования этой нормы целесообразно привлечь органы прокуратуры, которые в силу ст. 28.4 КоАП РФ имеют в указанных случаях право возбудить дело об административном правонарушении работодателя.

При осуществлении надзорной деятельности необходимо иметь в виду и конституционные гарантии свободы труда, закрепленные в ст. 37 Конституции Российской Федерации, которой запрещен принудительный труд.

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних» обязывает прокуроров решительно пресекать все формы экономической эксплуатации несовершеннолетних. Проверять исполнение в отношении несовершеннолетних требований трудового законодательства, правил охраны труда и техники безопасности, особенно на предприятиях малого и среднего бизнеса.

Проверка должна проводиться в местной администрации, органах службы занятости населения, в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП), органах внутренних дел, комитетах по делам молодежи, на предприятиях, в учреждениях, организациях (в том числе негосударственных форм собственности), а также у физических лиц -- работодателей.

При подготовке к проведению проверки необходимо проанализировать следующие статистические данные за последние годы:

- о подростковой преступности в районе, увеличении (снижении) числа подростков, не занятых учебой и работой и совершивших преступления;

- о состоящих на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (ПДН ОВД), не занятых общественно полезной деятельностью подростках;

- об отчисленных из образовательных учреждений района (города), в том числе с согласия КДНиЗП;

- о состоящих на учете в КДНиЗП, нуждающихся в трудоустройстве;

- об обратившихся в службу занятости несовершеннолетних по вопросам содействия в трудоустройстве и работающих на предприятиях города (района).

Необходим анализ жалоб, поступавшие в прокуратуру, материалы гражданских дел о незаконных увольнениях подростков, об отказах в приеме на работу, иные жалобы на нарушения требований законодательства о занятости населения и об охране трудовых прав несовершеннолетних.

В ходе проверки выясняется:

1. В органах службы занятости населения (ОЗН):

- имеется ли в органах службы занятости населения специализированный отдел (специалист) по работе с несовершеннолетними, их профориентации, обучению профессиям, трудоустройству;

- ведется ли учет несовершеннолетних, нуждающихся в трудоустройстве, проводится ли анализ занятости подростков, располагают ли ОЗН полными сведениями о данной категории несовершеннолетних, имеются ли данные о количестве принятых и уволенных подростков;

- составляется ли прогноз профессионально-квалификационной структуры трудовых ресурсов региона;

- оказывается ли финансовая поддержка и осуществляется ли стимулирование деятельности работодателей по организации рабочих мест для несовершеннолетних, сколько новых (постоянных) рабочих мест для несовершеннолетних было создано;

- количество подростков, обратившихся в ОЗН по вопросам трудоустройства и направленных на предприятия и в учреждения для трудоустройства, в том числе в счет установленных квот, из них фактически приступивших к работе;

- ведется ли учет отказов работодателями в приеме на работу несовершеннолетних, направленных ОЗН, в том числе в счет установленных квот; сообщается ли о данных фактах в органы прокуратуры, КДНиЗП;

- как организовано взаимодействие по вопросам трудоустройства несовершеннолетних с КДНиЗП, ПДН, сколько подростков из числа состоящих на учете в ПДН трудоустроено, сколько по различным причинам утратило связь с ОЗН, какому количеству отказано в статусе безработного (следует проверить законность таких отказов);

- какая работа предлагается несовершеннолетним, сколько подростков отказалось от предложенной работы, какое время в среднем проходит между обращениями подростков с просьбой трудоустроиться;

- предоставляется ли ищущим работу возможность пройти профессиональную подготовку, переподготовку, повысить квалификацию, соответствует ли система переобучения и переподготовки рабочих кадров потребностям территории;

- численность обученных и переобученных, которые трудоустроились по полученной специальности, имеются ли факты повторного обращения в ОЗН подростков данной категории;

- выплачивается ли несовершеннолетним стипендия в период профессиональной подготовки, соответствуют ли ее размеры требованиям ст. 29 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 30.11.2011) «О занятости населения в Российской Федерации»;

- законность назначения, выплаты, приостановки, прекращения, снижения размера пособий по безработице несовершеннолетним (ст.ст. 30, 31, 34, 35 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 30.11.2011) «О занятости населения в Российской Федерации»), соблюдение требований ст. 9 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» о выплате лицам данной категории, ищущим работу впервые, пособия по безработице в течение 6 месяцев в размере уровня средней заработной платы, сложившегося в данном регионе;

- организуются ли общественные работы для несовершеннолетних, заключены ли с предприятиями и организациями договоры;

- имеют ли место случаи непринятия ОЗН мер по временному трудоустройству подростков при наличии заявок для использования несовершеннолетних на общественных работах;

- законность использования ОЗН выделенных бюджетных и внебюджетных средств (с привлечением соответствующих специалистов);

- проводятся ли ОЗН мероприятия по профориентации, профобучению и трудоустройству лиц в возрасте от 14 до 16 лет, сколько подростков данной категории обратились за содействием в трудоустройстве, из них фактически трудоустроено (постоянно, временно);

2. В комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав:

- рассматриваются ли вопросы трудоустройства несовершеннолетних на заседаниях комиссии, какие решения приняты, их эффективность, контролируется ли их исполнение;

- осуществляются ли выявление и учет подростков, оставивших школу и неработающих, принимаются ли меры по их трудоустройству (п. 6 ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»), взаимодействие по этим вопросам с ОЗН, ПДН, органами управления образованием;

- сколько несовершеннолетних было направлено КДНиЗП в органы службы занятости для трудоустройства, из них обратилось в данную службу, состоит на учете в качестве безработных, фактически трудоустроено, утратило связь с ОЗН по различным причинам;

- обладает ли комиссия указанными сведениями и каким образом реагирует на них;

- соблюдается ли требование закона об отчислении несовершеннолетних, не получивших основного общего образования, из школ с согласия районной комиссии по делам несовершеннолетних, какие меры принимает КДН по устройству отчисленных подростков;

- соблюдаются ли требования ст. 269 Трудового Кодекса РФ, чч. 2, 3 ст. 11 Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 № 272 (ред. от 26.05.2011) «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав» об обязательной даче согласия КДНиЗП на увольнение подростков по инициативе администрации, информируют ли работодатели комиссию в 3-дневный срок о каждом случае увольнения подростков по собственному желанию;

3. В подразделениях по делам несовершеннолетних ОВД:

- количество состоящих на учете подростков, не занятых учебой или трудом, удельный вес данной категории в общем числе состоящих на учете, наблюдается ли их увеличение;

- какие меры принимаются инспекторами ПДН по трудоустройству подростков, состоящих на учете, направлению их на учебу, взаимодействуют ли ПДН по указанным вопросам с КДНиЗП, органами управления образованием и службы занятости;

- сколько подростков было направлено в ОЗН, из них туда обратились, состоят на учете в качестве безработных, фактически трудоустроились, утратили по различным причинам связь с данной службой, имеется ли данная информация у инспекторов;

- количество (в динамике) несовершеннолетних из числа состоящих на учете в ОВД и неработающих, совершивших преступления, результаты служебных проверок, проведенных руководством ПДН;

4. В комитетах по делам молодежи:

- разработана ли программа развития молодежного предпринимательства и поддержки индивидуальной трудовой деятельности молодежи, в том числе выпускников учебных заведений;

- ведется ли комитетом (отделом, управлением) отдельный учет несовершеннолетних, не занятых учебой и работой, а также ищущих работу, в том числе сирот -- до 23 лет;

- организовано ли взаимодействие с органами службы занятости по вопросам трудоустройства (в том числе временного) несовершеннолетних и по созданию рабочих мест на летний период;

5. В органах управления образованием:

- количество учащихся, отчисленных из общеобразовательных учебных заведений (нужно сверить с данными КДНиЗП);

- сведения об их дальнейшем обучении или трудоустройстве;

- организован ли учет несовершеннолетних, не посещающих или систематически пропускающих учебные занятия по неуважительным причинам, какие меры по предупреждению так называемого скрытого отсева принимаются в территориальном органе управления образованием и в образовательном учреждении (ст.14 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»).

Как отмечается некоторыми исследователями , на предприятиях и в учреждениях различных форм собственности, а также у физических лиц-работодателей проверка может проводиться как в рамках вышеизложенной комплексной проверки исполнения законодательства о занятости несовершеннолетних, так и самостоятельно силами прокуратуры. Проверку целесообразно проводить совместно с представителями комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, ПДН РУВД, инспекторами труда Государственной инспекции труда. Прежде всего, необходимо обратить внимание на нарушения Трудового Кодекса РФ в части регулирования трудовых отношений между работником и работодателем. Практика прокурорского надзора свидетельствуют о том, что многие частные предприниматели в сфере малого бизнеса уклоняются от оформления трудовых отношений с подростками, которые привлекаются ими к труду. Вместо заключения трудового договора предприниматель истребует паспорт работника на период работы, что служит гарантией выполнения им своих обязанностей. Зачастую именно этот факт становится подтверждением наличия трудовых отношений работника и частного предпринимателя. Наиболее распространены такого рода нарушения на оптово-розничных, продовольственных рынках.

При проверке работодателей необходимо установить, заключались ли договоры с учреждениями начального профессионального образования на теоретическое и производственное обучение учащихся профессионального училища, направляемых на производственную практику. Если договоры заключались, нужно выяснить, содержат ли такие договоры условия, порядок, сроки и размер оплаты труда обучающихся, выполняющих производительный труд в период производственной практики. В ходе проверки следует истребовать из государственной инспекции труда материалы об административных правонарушениях, проверить законность и обоснованность применения административного наказания, соблюдение сроков привлечения виновных должностных лиц к административной ответственности.

Частью 4 ст. 70 Трудового Кодекса РФ определены категории лиц, для которых не может быть установлено испытание при приеме на работу. К ним, в числе прочих, отнесены лица, не достигшие 18 лет. Право на труд для молодого человека имеет исключительно важное значение, поскольку оно связано не только с его жизненным устройством и материальной обеспеченностью, но и правильным формированием его личности, что необходимо как для самого подрастающего человека, так и для общества в целом.

При выявлении фактов нарушения законодательства о труде и об охране труда решается вопрос о возбуждении в отношении работодателя дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.27 КоАП РФ.

Специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в сфере труда заключается в том, что в России действует принцип особого положения несовершеннолетнего. Данное положение связано с комплексом психофизиологических и интеллектуальных особенностей несовершеннолетних. Исходя из этого, законодатель особое внимание уделяет именно созданию высокого уровня юридической защиты и дополнительных гарантий прав и законных интересов несовершеннолетних, которая осуществляется с помощью органов Прокуратуры Российской Федерации.

2.2 Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних

В законодательстве специально выделена особая категория детей, нуждающихся в усиленной защите со стороны государственных органов, - детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. К ним относятся дети, оставшиеся без попечения родителей; дети - инвалиды; дети, имеющие недостатки в развитии, психическом или физическом; дети - жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; дети из семей беженцев и вынужденных переселенцев; дети, оказавшиеся в экстремальных условиях; дети - жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях; дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства сами или с помощью семьи (ст.1 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»

Закон предусматривает необходимость обеспечения социальной адаптации и социальной реабилитации таких детей. При этом под социальной адаптацией ребенка понимается процесс его активного приспособления к принятым в обществе правилам поведения, преодоления последствий психологической травмы, а под социальной реабилитацией - мероприятия по восстановлению утраченных ребенком социальных связей и функций, восполнению среды жизнеобеспечения, усилению заботы о нем.

Ребенок имеет ряд прав как имущественного, так и неимущественного характера. Так, Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 30.11.2011), предусматривает право собственности на полученные им доходы; имущество, полученное им в дар либо в порядке наследования (п. 3 ст. 60 Семейного Кодекса РФ). Кроме того, у ребенка есть право на получение содержания от своих родителей и других членов семьи. Наконец, у ребенка есть право пользования жилым помещением, принадлежащим его родителям.

К числу личных неимущественных прав относятся:

- право ребенка жить и воспитываться в семье;

- право ребенка на общение с родителями и другими родственниками;

- право ребенка на защиту;

- право ребенка выражать свое мнение;

- право ребенка на имя, отчество и фамилию

В п. 2 ст. 54 Семейном Кодексе РФ подчеркивается приоритетное право каждого ребенка жить и воспитываться в семье, насколько это возможно. Указанная норма предполагает его проживание, прежде всего в собственной семье, которую составляют его родители. В таком случае государство выполняет лишь охранительную функцию, оберегая семью от внешних посягательств. В отношении детей, лишившихся по каким-то причинам своей семьи, обеспечение права на воспитание в семье означает то, что при выборе форм воспитания детей преимущество отдается семейным формам воспитания: передаче на усыновление, в приемную семью, в семью опекуна (попечителя), патронат и другое. Только в случаях, когда устройство ребенка в семью не представляется возможным, дети передаются на воспитание в детские учреждения. В последнем случае приоритет также отдается детским домам семейного типа.

К наиболее актуальным направлениям прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних относятся: надзор за исполнением законов органами опеки и попечительства при выдаче разрешений на совершение сделок с жилой площадью несовершеннолетних, влекущих ее отчуждение; надзор за исполнением законов организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекунами (попечителями), приемными родителями при осуществлении деятельности по сохранности жилых помещений, принадлежащих на праве собственности либо по договору социального найма детям-сиротам или детям, оставшимся без попечения родителей, находящимся в учреждениях (организациях) для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, под опекой (попечительством), в приемной семье; надзор за исполнением законов, направленных на обеспечение лиц указанной категории и не имеющих закрепленного жилья жилым помещением в соответствии с требованиями ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», а также осуществление иных мер в случае, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В целях защиты жилищных прав несовершеннолетних, прокурор должен обладать полной и достоверной информацией о совершаемых сделках с имуществом несовершеннолетних; несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, помещенных в детские сиротские учреждения, в семьи граждан, имеющих закрепленное жилое помещение или не имеющих такового; проживании на территории обслуживания несовершеннолетних, выпустившихся из сиротских учреждений, а также подлежащих выпуску в текущем году. Согласно требованиям ст. 65 Семейного Кодекса РФ родительские права не могут вступать в противоречие с интересами детей. Обеспечение интересов детей должно быть предметом основной заботы их родителей. При осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них в соответствии с п. 3 ст. 60 Семейного Кодекса РФ распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечных (ст. 37 Гражданского Кодекса РФ). В частности, ст. 37 ГК РФ предусмотрено обязательное согласие органа опеки и попечительства на совершение сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного.

Надзирая за соблюдением органами опеки и попечительства жилищных прав несовершеннолетних, прокурор должен регулярно проверять акты органов опеки и попечительства, разрешающие совершение сделок с жилой площадью несовершеннолетних.

Таким образом, руководствуясь вышеуказанными нормами закона, прокурор при проверке актов органа опеки и попечительства обязан, оценивая сделку (при этом учитывается общая и жилая площадь отчуждаемого и приобретаемого помещения, количество зарегистрированных жильцов, месторасположение дома, обеспечение коммуникациями, доступность объектов социальной инфраструктуры, рыночная стоимость жилых помещений), которая совершается законными представителями, установить, насколько она отвечает интересам ребенка.

Анализ практики органов опеки и попечительства показывает, что нарушениями прав несовершеннолетних при продаже жилого помещения признаются: приобретение нового жилья, меньшего по размеру, либо жилья хотя и соответствующего размера, но находящегося в запущенном, антисанитарном состоянии требующего капитального ремонта, замены сантехники, находящегося в районе с неразвитой детской инфраструктурой. Отказ органа опеки и попечительства в выдаче такого разрешения, согласно требованиям ст. 21 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «Об опеке и попечительстве», должен быть мотивирован. Предварительное разрешение, выданное органом опеки и попечительства, или отказ в выдаче такого разрешения могут быть оспорены в судебном порядке опекуном или попечителем, иными заинтересованными лицами, а также прокурором.

Практика надзора за органами опеки и попечительства свидетельствует о том, что, в случае выдачи разрешения (дачи согласия) на совершение сделок по отчуждению имущества несовершеннолетнего (продаже жилого помещения) с последующим приобретением нового жилья после продажи имевшегося, в акте органа опеки и попечительства зачастую указывается об осуществлении продажи с одновременным и обязательным приобретением жилой площади на имя несовершеннолетнего либо в качестве обязательного условия в акте указывается новое место регистрации несовершеннолетнего (это актуально для приобретения жилого помещения по договорам об ипотеке, о долевом участии в строительстве). В таком случае прокурору необходимо установить, осуществляется ли органом опеки и попечительства контроль за исполнением принятого решения, каковы формы такого контроля, исполнены ли условия, предусмотренные в акте органа опеки и попечительства, родителями (законными представителями) ребенка.

Конституцией Российской Федерации закреплены основные права человека, которые являются неотчуждаемыми и принадлежат каждому от рождения. К таким правам ст. 40 Конституции Российской Федерации отнесено, в том числе, и право человека на жилище. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), имевшие закрепленное жилое помещение, в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

Таким образом, законному представителю ребенка-сироты либо ребенка, оставшегося без попечения родителей (руководителю учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю), приемному родителю, органу опеки и попечительства), надлежит принять исчерпывающий комплекс мер по защите жилищных прав несовершеннолетнего и сохранению за ним права на жилое помещение на весь период его нахождения в сиротском учреждении, под опекой (попечительством), в приемной семье.

К организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которые дети помещены под надзор, применяются нормы законодательства об опеке и попечительстве, регулирующие права, обязанность и ответственность опекунов, попечителей (ст. 155.2 Семейного Кодекса РФ). Опекун или попечитель, за исключением попечителей граждан, ограниченных судом в дееспособности, согласно ст. 18 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», обязан принять имущество подопечного по описи от лиц, осуществлявших его хранение, в 3-дневный срок с момента возникновения своих прав и обязанностей. Опись имущества подопечного составляется органом опеки и попечительства в присутствии опекуна или попечителя, представителей товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного или иного специализированного потребительского кооператива, осуществляющего управление многоквартирным домом, управляющей организации либо органов внутренних дел, а также несовершеннолетнего подопечного, достигшего возраста 14 лет, по его желанию. При составлении описи имущества подопечного могут присутствовать иные заинтересованные лица. Опись составляется в двух экземплярах и подписывается всеми лицами, участвующими в ее составлении. Один экземпляр передается опекуну или попечителю, другой -- подлежит хранению в деле подопечного, которое ведет орган опеки и попечительства.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» опекун или попечитель ежегодно не позднее 1февраля текущего года, если иной срок не установлен договором об осуществлении опеки или попечительства, представляет в орган опеки и попечительства отчет в письменной форме за предыдущий год о хранении, использовании имущества подопечного и управлении имуществом подопечного с приложением документов (копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и других платежных документов). Таким образом, личные дела несовершеннолетних, находящихся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должны содержать опись имущества подопечного, отчеты опекуна о распоряжении имуществом последнего, а также иные документы (справки жилищно-эксплуатационных организаций, в том числе с указанием лиц, зарегистрированных на жилой площади, и основания их регистрации, и др.), акты обследования жилищно-бытовых условий, подтверждающие контроль за сохранностью жилого помещения подопечного.

Дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение, согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

По сложившейся практике законный представитель несовершеннолетнего, действуя в соответствии с семейным и гражданским законодательством в его интересах, принимает меры к сдаче недвижимого имущества несовершеннолетнего (если последнее пустует) в поднаем, аренду с согласия органа опеки и попечительства и зачислению денежных средств на счет опекаемого (подопечного). Прокурору необходимо проверить своевременность и полноту перечисления указанных денежных средств (по личным счетам несовершеннолетних), а также сохранность арендаторами имущества несовершеннолетнего, соответствие арендной платы среднерыночной стоимости аренды жилого помещения в регионе. При выявлении фактов существенного занижения ее размеров нужно выяснять причины низкой арендной платы и в случае необходимости принимать меры к защите имущественных прав несовершеннолетнего.

Вместе с тем нельзя забывать, что несовершеннолетний, находящийся под опекой (попечительством), в приемной семье, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» подлежит регистрации как по месту закрепления за ним жилой площади, так и по месту пребывания.

Проверке также подлежит исполнение законными представителями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, положений ст. 2 Закона Российской Федерации от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 11.06.2008) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», согласно которому законные представители, если в жилом помещении остались проживать исключительно несовершеннолетние, должны в течение трех месяцев оформить договор передачи жилого помещения в собственность детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Договоры передачи жилых помещений в собственность несовершеннолетним, не достигшим 14 лет, оформляются по заявлениям их законных представителей с предварительного разрешения органов опеки и попечительства или при необходимости по инициативе таких органов. Несовершеннолетними, достигшими возраста 14 лет, указанные договоры оформляются самостоятельно с согласия их законных представителей и органов опеки и попечительства. При этом оформление договора передачи в собственность жилых помещений, в которых проживают исключительно несовершеннолетние, проводится за счет средств собственников жилых помещений, осуществляющих их передачу. В связи с этим при проверке личных дел несовершеннолетних указанной категории необходимо проверять банковские счета (сберегательные книжки), открытые на имя детей, с целью выявления фактов снятия денежных средств для оформления приватизации их жилых помещений.

Особое внимание в ходе проверок следует уделить защите жилищных прав воспитанников сиротских учреждений либо опекаемых, проживающих с опекунами и имеющих закрепленное жилое помещение, но не имеющих возможности проживать по месту регистрации в связи с проживанием в квартире родителей, лишенных родительских прав и ведущих антиобщественный образ жизни. Частью 2 ст. 91 Жилищного Кодекса РФ предусмотрена возможность выселения из жилых помещений родителей, лишенных родительских прав, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным.

При рассмотрении дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей, о выселении нанимателя (члена семьи нанимателя), лишенного родительских прав, в связи с невозможностью совместного с ним проживания без предоставления другого жилого помещения судами, исходя из норм ст. 91 Жилищного Кодекса РФ, устанавливаются следующие обстоятельства: принадлежность жилого помещения к государственной или муниципальной собственности; проживание ответчика-родителя в спорном жилом помещении на условиях договора социального найма; круг лиц, обладающих равным с нанимателем правом пользования спорным жилым помещением; факт лишения лиц, подлежащих выселению, родительских прав; невозможность совместного проживания нанимателя с несовершеннолетними детьми, в отношении которых он лишен родительских прав, и другие (Обзор практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»). Представляется, что вопрос о предъявлении в суд исковых заявлений указанной категории целесообразно инициировать также и перед выпуском ребенка из сиротского учреждения (прекращением опеки, попечительства) с целью предотвращения возвращения ребенка к родителям, ведущим асоциальный образ жизни.