Размещено на http://allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Основы организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи

1.1 Предмет, задачи и цели прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи

1.2 Планирование и организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи

1.3 Полномочия прокурора и меры прокурорского реагирования по делам за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи

Глава 2. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних

2.1 Прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав несовершеннолетних

2.2 Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних

2.3 Прокурорский надзор за исполнением законов о профилактике безнадзорности и социального сиротства

Заключение

Список использованной литературы

Приложения



Введение

Актуальность темы исследования. Защита прав и законных интересов детей из внутригосударственной превратилась в мировую глобальную проблему. Организацией Объединенных Наций это было осознано еще в середине 50-х гг., когда была принята Декларация прав ребенка (1959 г.). С тех пор требования мирового сообщества к состоянию защиты прав и законных интересов детей ужесточились.

Конвенцией ООН о правах ребенка (1989 г.) расширена правовая регламентация деятельности по защите детей, обозначены основные ее направления, сформулированы минимальные правовые стандарты. Российская Федерация хотя и ратифицировала Конвенцию в 1990 г., однако не в полной мере инкорпорировала ее в национальное законодательство.

Одной из значительных проблем, в решении которых заинтересованы Президент Российской Федерации, власти всех уровней и общество, является демографическая безопасность государства. В рамках национальных проектов и программ государство принимает меры к материальному обеспечению семьи и детей первых лет жизни. Безусловно, это очень важно, но не менее важно защитить в ребенка в течение всего периода несовершеннолетия. В стране для этого создана минимально достаточная правовая база и система органов, осуществляющих контроль за исполнением правовых норм, связанных с охраной прав и законных интересов несовершеннолетних.

В развитие темы улучшения качества жизни детей, Президент Российской Федерации неоднократно в средствах массовой информации акцентировал внимание на необходимости формирования у детей здорового образа жизни, развития творческого, научного и профессионального потенциала молодежи, поиска и поддержки талантливых детей. Значительная роль в решении поставленных задач отводится органам прокуратуры. В связи с совершенствованием структуры органов прокуратуры и государственного управления в сфере исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве, в целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, усиления профилактической направленности Генеральный прокурор Российской Федерации издал приказ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», определивший основные направления деятельности прокуратуры в данной области.

Между тем материалы прокурорских проверок показывают, что нарушения норм в сфере соблюдения законодательства о несовершеннолетних носят массовый характер. В связи с этим необходимо повышение эффективности работы контролирующих и надзорных органов, в том числе органов прокуратуры.

В последнее десятилетие противоправное поведение несовершеннолетних приобрело широкомасштабный характер. Трансформация общественного устройства в Российской Федерации разрушила основы прежней системы воспитания и образования молодого поколения, ухудшила положение детей и возможности семьи и государства по их жизнеобеспечению и развитию, привела к резкому увеличению количества детей, лишенных возможности получить необходимое воспитание и образование. Следует отметить, что на подростков приходится десятая часть уголовных преступлений. В структуре их преступности преобладают тяжкие и особо тяжкие преступления.

Безнадзорность и беспризорность детей - одна из самых тревожных характеристик современного российского общества. Причинами этого явления являются падение жизненного уровня населения, ухудшение психологического здоровья взрослого населения, дистанцирование школы от детей с трудной судьбой, разрушение традиционной системы воспитания, криминализация общества. Продолжается рост числа родителей, не исполняющих свои обязанности. В целях защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в стране создана система органов различной ведомственной принадлежности. В нее входят: органы опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченные по правам ребенка. Прокуратура занимает в настоящее время чрезвычайно важное, если не главенствующее положение в системе этих органов. Она независима по своему статусу, вневедомственна, в отличие от контролирующих органов осуществляет постоянное наблюдение (надзор) за состоянием исполнения законодательства, которое не только регламентирует права несовершеннолетних, но и устанавливает механизмы реализации этих прав, контроля за их соблюдением. Прокуратура осуществляет правозащитную функцию в отношении как неопределенного круга несовершеннолетних, так и детей, у которых законные представители отсутствуют либо не выполняют возложенные на них обязанности по воспитанию.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи представляет собой самостоятельное, специфическое направление деятельности органов прокуратуры, относится к надзору за исполнением законов в межотраслевых сферах и призван обеспечить реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних. Все вышеперечисленные факторы обуславливают актуальность темы дипломного исследования.

Целью дипломной работы является изучение основ организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи

В соответствии с целью работы были сформулированы основные задачи исследования:

1. Изучить нормативно-правовую базу в сфере общих вопросов прокурорского надзора и в частности за соблюдением законодательства о несовершеннолетних и молодежи.

2. Раскрыть особенности прокурорского надзора за соблюдением законодательства о несовершеннолетних и молодежи.

3. Рассмотреть механизм осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних.

4.Проанализировать специфику основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних.

Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, нормативные правовые акты, подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие процесс осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи.

Научная новизна исследования определяется комплексным характером исследования проблем прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи, а также обобщением научного материала в данной сфере.

Практическая значимость работы. Содержащиеся в работе положения могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе образовательных учреждений, проведении занятий в системе профессиональной подготовки, а также при разработке учебно-методических материалов.

Цель и задачи исследования обусловили структуру дипломной работы, которая состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.



Глава 1. Основы организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи

1.1 Предмет, задачи и цели прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи

В годы перестройки произошло значительное усиление негативных тенденций в экономической, социально-политической, правовой, культурной, образовательной, воспитательной и других сферах жизнедеятельности общества, что в свою очередь повлекло осложнение криминогенной обстановки в среде несовершеннолетних практически во всех регионах страны. Отечественным органам прокуратуры в этих условиях приходилось вырабатывать и внедрять в практическую деятельность новые методы и формы профилактики подростковой преступности, поскольку традиционные зачастую оказывались неэффективными. Однако ликвидация Прокуратуры Союза ССР, произошедшая в связи с распадом СССР, привела к тому, что многие позитивные наработки по различным причинам оказались невостребованными, не получили дальнейшего распространения и развития.

Представляется, что опыт работы территориальных органов прокуратуры в данной сфере, накопленный в перестроечный период, имеет определенную ценность для современной прокурорской системы, поскольку до настоящего времени проблема стабилизации состояния преступности несовершеннолетних в Российской Федерации остается нерешенной в полной мере.

В соответствии с Законом СССР «О Прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 года профилактика преступности несовершеннолетних являлась одним из участков прокурорской деятельности.

Исторические исследование свидетельствует о бесправном положении детей перед законом и судом примерно до середины XIX в. По мнению Э.Б. Мельниковой, с которым мы полностью согласны, это было связано, прежде всего именно с отсутствием представления о юридическом и социальном понятии детства как «особо защищаемом периоде жизни человека».

Развитие законодательства о несовершеннолетних, выделение и наделение их самостоятельным правовым статусом является признаком развитого правового государства. Следует отметить, что в зависимости от исторических и культурных особенностей различных государств возраст совершеннолетия и возраст наступления юридической ответственности, а также понятие «несовершеннолетний» определяются по-разному.

Развитие и становление законодательства о несовершеннолетних во многом связано с появлением правосудия по несовершеннолетним, установлением определенного правового статуса несовершеннолетнего и созданием ювенальных судов.

Несмотря на серьезные попытки совершенствования законодательства к несовершеннолетним правонарушителям в России до середины 60-х годов XIX столетия относились как к взрослым преступникам. Законодательные оговорки, в соответствии с которыми несовершеннолетие считалось смягчающим вину обстоятельством, фактически игнорировались, а подростки содержались в арестных домах и в тюрьмах вместе с взрослыми и не были защищены от применения к ним мер психического и физического воздействия.

На сегодняшний день, Конституция Российской Федерации провозгласила основные права и свободы человека и гражданина неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения (п. 2 ст. 17) и гарантирует, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства (п. 1 ст. 38). Забота о детстве, о несовершеннолетних, обеспечение их прав и свобод, установленных главой второй Конституции РФ - это приоритетное направление деятельности государства. В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального Закона от 17.01.1992 № 2202-1 (с изм. и доп., вступающими в силу с 08.02.2012) «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, что конкретизируется положениями других статей указанного федерального закона.

Так, в п. 4 ст. 27 сказано, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших, а также вправе вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав и свобод человека и гражданина. Также законодательно устанавливает обязательное участие прокурора при рассмотрении в судах дел, касающихся прав и интересов несовершеннолетних.

Следовательно, сложно не согласиться с Ю.Пороховым: «забота о детстве, о несовершеннолетних, об обеспечении их прав и интересов, обеспечение их воспитания и соблюдение всех свобод, которые установлены Конституцией Российской Федерации - это приоритетные направления деятельности государства». Однако необходимы социальные механизмы защиты несовершеннолетних и молодежи.

Под социальными механизмами защиты прав несовершеннолетних понимаются формы, методы, способы и виды комплексного содействия несовершеннолетним со стороны государства и общества, направленные на создание условий достойной жизни и гармоничного физического и духовно-нравственного развития детей, наиболее полную реализацию их потенциала во всех сферах общественной жизни. Соответственно социальные механизмы защиты также включают в себя и правовые, то есть их нормативное правовое обеспечение.

В данном случае под социальным механизмом подразумевается вся система государственной поддержки, обеспечения детей, которая определяется в первую очередь уровнем социально-экономического развития страны.

Понятие правовой защиты можно охарактеризовать как обеспечение прав и законных интересов юридическими средствами. «Под правовой защитой несовершеннолетних следует понимать совокупность нормативно-правовых актов, устанавливающих правовой статус несовершеннолетних как участников общественных отношений (права, обязанности, гарантии соблюдения прав и обязанностей) и закрепляющих основы организации деятельности системы органов по работе с несовершеннолетними». Правовая защита охватывает всю сферу жизнедеятельности несовершеннолетнего: воспитание, образование, здравоохранение, труд, социальное обеспечение, досуг и другие.

Обобщая, следует сказать, что механизм защиты состоит из системы элементов, функционирование каждого из которых вовлекает в работу другого; а суть работы механизма выражается в том, что отдельно взятый его элемент приводит в действие другой, который "тянет" за собой целый ряд элементов. В таком понимании механизм защиты прав ребенка в России, по мнению М.В. Немытиной, «хромает» в силу прежде всего двух причин.

Первая состоит в том, что в различных отраслях права (конституционном, гражданском, семейном, административном и других) существует огромный массив нормативных актов, так или иначе связанных с регулированием прав ребенка, накоплен большой объем знаний, содержащих рекомендации относительно реализации прав несовершеннолетних в различных сферах жизни общества, совершенствования институтов, связанных с детством.

Однако в современном российском праве слабо представлена межотраслевая и межпредметная связь, что, в свою очередь, мешает совершенствованию правового регулирования, восполнению пробелов и преодолению коллизий, реализации на практике декларированных в законодательстве в интересах детей подходов.

Вторая причина заключается не в отсутствии органов государства, призванных защитить права ребенка (в действительности в государстве есть кому заниматься детством), а в отсутствии взаимодействия между ними. Эти вопросы должны решать органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»). Надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется органами прокуратуры (ч. 3 ст. 10). Существует специализация судей, рассматривающих дела в отношении несовершеннолетних. В последнее время в ряде субъектов РФ появился институт Уполномоченного по правам ребенка.

Очевидна и третья причина, затрудняющая эффективность действия механизма правовой и социальной защиты ребенка. Нет единой системы субъектов, ориентированной только на решение этой социально важной задачи. Большинство из них осуществляют защитные функции в рассматриваемой области наряду с другими своими обязанностями. Практически это характерно для всех органов государственной власти и местного самоуправления. Такое внимание этим вопросам в законодательстве не могло не сказаться и на положении органов прокуратуры по отношению к осуществлению надзора по названным вопросам.

Следуя принципу соблюдения прав и свобод, отраженных в Конституции Российской Федерации, выше уже упомянутых, следует сказать , что в соответствии с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999 года в Федеральный закон от 17.01.1992 №2201-1 (ред. от 21.11 2011)«О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура обязана осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, имеется конкретное указание Федерального закона от 17.01.1992 №2201-1 (ред. от 21.11 2011) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ «О прокуратуре РФ) на предмет нашего исследования, где специально отмечено: «В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы ... прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших».

Как мы заметили, действующее законодательство требует от прокурора обязательного его участия при рассмотрении в судах дел, касающихся прав и интересов несовершеннолетних. Такое внимание защите прав и интересов несовершеннолетних характерно для деятельности органов прокуратуры на всем протяжении их развития. В современных условиях развития нашего общества данное направление прокурорской деятельности приобретает особую актуальность. Генеральным прокурором Российской Федерации с учетом важности данного направления прокурорской деятельности издал специальный Приказ от 26.11.2007 N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»

Это вызвано проблемной ситуацией, сложившейся в нашем обществе:

во-первых, обстановкой, которая сложилась с исполнением всего законодательства, когда все еще превалирует правовой нигилизм, что особенно сказывается в деле защиты прав и интересов несовершеннолетних;

во-вторых, социально-экономическая обстановка, которая складывается во всех отраслях жизни общества, отрицательно сказывается на положении многих семей, которые зачастую не могут обеспечить нормальное воспитание детей и создание необходимых условий для роста и воспитания детей, приводит к росту беспризорности и безнадзорности детей, упущениями в системе школьного образования, допускаются существенные нарушения законов и интересов подрастающего поколения;

в-третьих, социально-экономическое положение в стране приводит к падению морали и нравственности, а это сказывается на отношении к детям и на серьезных нарушениях их прав и интересов, что в свою очередь привело, наряду с ростом общей преступности, к значительному росту преступности среди несовершеннолетних.

Как показывает практика такое положение является во многом результатом того, что органы государственной власти и управления, те органы и организации, на которые законом возложены обязанности по охране прав и интересов несовершеннолетних, создание нормальных условий воспитания детей, и контроль за проведением законов в жизнь, не выполняют должным образом установленные законом обязанности.

Практика свидетельствует о серьезном обострении криминальной ситуации в молодежной среде, низкой эффективности прежних средств профилактики в изменившихся условиях, необходимости основательного пересмотра и обновления всего опыта социального и правового контроля.

Нынешний конституционный статус субъектов Федерации предполагает значительное расширение самостоятельности и инициативы органов и организаций, работающих на местах с несовершеннолетними, творческое отношение к реализации проблем, связанных с их защитой как наиболее уязвимого социального слоя.

Охрана детства, забота о наиболее полной реализации прав несовершеннолетних и молодежи - гуманная миссия и профессиональный долг всех работников прокуратуры.

Следовательно, нарушения законности, которые во многих случаях приводят к тяжким последствиям, к преступлениям как со стороны несовершеннолетних, так и в отношении их и их интересов. Такое положение требует особого внимания органов прокурорского надзора, для осуществления которого имеется достаточная правовая база.

Прокуроры присущими им средствами охраняют права и законные интересы несовершеннолетних. Их охрана осуществляется путем применения общенадзорных, гражданско-правовых, уголовно-правовых средств по обнаружению и устранению допущенных нарушений закона.

Действующее российское законодательство регулирует различные стороны формирования личности несовершеннолетних:

- воспитание в семье или в детских учебно-воспитательных учреждениях;

- получение среднего образования и профессионально-технического обучения;

- трудовое обучение и охрана труда несовершеннолетнего;

- охрана их здоровья и культурно-воспитательная работа.

В соответствии с требованиями, содержащимися в Семейном кодексе Российской Федерации от 29.12.1995 223-ФЗ (ред. от 30.11.2011), родители обязаны воспитывать своих детей, заботиться об их физическом и нравственном развитии, обучении и подготовке к общественно полезной деятельности. В случаях уклонения родителей от воспитания своих детей или злоупотребления своими родительскими правами, аморального или антиобщественного поведения они могут быть лишены родительских прав. Лишение родительских прав осуществляется по исковым заявлениям государственных или общественных организаций.

Так, основанием для предъявления прокурором исков о лишении родительских прав являются:

- уклонение от выполнения обязанностей родителей, в том числе при злостном уклонении от уплаты алиментов;

- отказ без уважительных причин взять своего ребенка из родительского дома(отделения) либо из иного лечебного учреждения, воспитательного учреждения, учреждения социальной защиты населения или других аналогичных учреждений;

- жестокое обращение с детьми, в том числе осуществление физического и психического насилия над ними, покушение на их половую неприкосновенность;

- болезнь хроническим алкоголизмом или наркоманией;

- совершение умышленного преступления против жизни или здоровья своих детей либо против жизни или здоровья супруга.

Говоря о соблюдении прав несовершеннолетних прокурорам надлежит осуществлять строгий надзор за соблюдением закона о предоставлении несовершеннолетним определенных льгот:

- запрещение применения труда несовершеннолетних: на тяжелых работах; с вредными и опасными условиями; на подземных работах; запрет работы несовершеннолетних в выходные дни и на сверхурочных работах;

- несовершеннолетним установлено дополнительно: сокращенная рабочая неделя; ежегодный отпуск в летнее время; льготная оплата труда;

-увольнение их может быть только с согласия комиссий по делам несовершеннолетних.

Осуществляя надзор за соблюдением законов о труде несовершеннолетних, прокуроры следят за тем, чтобы их труд сочетался с обучением и воспитанием, подготовкой к участию в общественном производстве.

Для реализации поставленных задач и осуществления должного надзора за законностью по охране прав и интересов несовершеннолетних в органах прокуратуры созданы специальные подразделения (отделы, группы), в низших звеньях прокуратуры выделяются работники, на которых возлагается осуществление надзора в этом направлении. Данная деятельность осуществляется, как правило, по двум направлениям:

- работа по надзору за выполнением требований законов соответствующими органами и должностными лицами, включая контролирующие органы местных администраций;

- работа по координации различных отраслей прокурорского надзора и правоохранительных органов, которые обязаны по положению осуществлять контроль за соблюдением законодательства о несовершеннолетних, защите их прав и интересов.

Так, например, деятельность органов прокуратуры республики Мордовия при осуществлении надзора за исполнением законов о несовершеннолетних в 2011 году была направлена на решение важнейших задач по защите прав несовершеннолетних. Большое значение в деятельности прокуратуры уделялось вопросам социальной защиты несовершеннолетних, выявлению и устранению нарушений их прав и законных интересов в различных сферах жизнедеятельности, что способствовало предупреждению преступлений путем ослабления криминогенных факторов, порождающих преступность несовершеннолетних.

В анализируемом периоде прокурорами проверялось исполнение законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; об образовании; о социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; исполнение социального законодательства и законодательства о пожарной безопасности в деятельности учреждений для детей-сирот; о подготовке образовательных учреждений к новому учебному году и другое.

Проверки выявили многочисленные нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних органами исполнительной власти республики, местного самоуправления, должностными лицами. Прокуроры добивались устранения нарушений законности, используя весь комплекс прокурорских полномочий.

Всего в ходе проверок за 9 месяцев 2011 года органами прокуратуры республики выявлено 6754 нарушения законодательства о несовершеннолетних. В целях устранения выявленных нарушений внесено 1341 представление, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 1177 должностных лиц. К административной ответственности по постановлениям прокуроров привлечено 335 лиц. По требованию прокуроров отменено или изменено 296 незаконных правовых актов. В защиту прав и законных интересов несовершеннолетних в суд направлено 936 заявлений. По материалам прокурорских проверок возбуждено 75 уголовных дел. 165 должностных лиц предостережено о недопустимости нарушения закона. В целях профилактики правонарушений среди несовершеннолетних сотрудниками прокуратуры в образовательных учреждениях прокурорскими работниками прочитано 877 лекций.

По представлению прокурора республики с октября 2011 года размер ежемесячного денежного пособия на содержание ребенка, находящегося под опекой, в приемной семье увеличен с 5000 до 5500 рублей.

В результате принятых правоохранительными органами и органами системы профилактики мер в истекшем полугодии в Республике Мордовия удалось добиться снижения преступности несовершеннолетних. Так, количество расследованных за 9 месяцев текущего года преступлений, совершенных несовершеннолетними, сократилось на 29,5% (275-194), а количество несовершеннолетних их совершивших уменьшилось на 36% (274-175).

Следует сказать, что деятельностью по защите прав несовершеннолетних занимаются только специально выделенные работники прокуратуры. Генеральный прокурор Российской Федерации обязывает обращать внимание на эти вопросы в деятельности всех отраслей прокурорского надзора:

- при надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- при надзоре за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,

- предварительное следствие и дознание;

- при участии в рассмотрении дел судами и надзоре за законностью судебных постановлений;

- при надзоре за соблюдением законности в деятельности судебных приставов;

- при надзоре за соблюдением законности в местах лишения свободы и учреждениях, исполняющих наказания не связанных с лишением свободы.

Таким образом, предметом прокурорского надзора за соблюдением законов о несовершеннолетних является:

- соблюдение прав и интересов несовершеннолетних в различных областях государственной, экономической, культурной и семейной жизни со стороны соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий;

- соблюдение прав и интересов несовершеннолетних со стороны родителей лиц, осуществляющих воспитание несовершеннолетних;

-соблюдение прав, свобод и интересов несовершеннолетних при расследовании и судебном рассмотрении дел о совершенных ими преступлений, правонарушений или дел о защите их интересов;

-выявление причин и условий, которые являясь нарушением законов, способствуют совершению несовершеннолетними преступлений и правонарушений, либо преступлениям и правонарушениям, направленным на нарушение законных прав и интересов несовершеннолетних.

Генеральными прокуратурами государств - участников СНГ заключен ряд многосторонних соглашений о сотрудничестве, в том числе: в борьбе с коррупцией, в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, в борьбе с терроризмом и иными проявлениями экстремизма, а также в борьбе с торговлей людьми, органами и тканями человека.

Практика показывает, что в современных условиях наиболее распространены:

- нарушения жилищных прав несовершеннолетних;

- их прав на неприкосновенность личности;

- трудовых прав, при приеме на работу и установлении порядка и режима рабочего времени;

- прав на образование.

Кроме того, практике известны многочисленные факты:

- нарушения порядка продажи и обмена жилой площади, когда интересы подростков нарушаются;

- не выполнение требований закона о гарантии сохранения жилой площади детей, которые в силу тех или иных обстоятельств, воспитывались в детских домах, воспитательных учреждениях;

- при приеме на работу нарушались установленные законом квоты на установленные рабочие места, ограничения на продолжительность рабочего времени, ограничения к допуску на определенные работы;

- нарушается порядок и сроки выплаты пособий на детей;

- многочисленные случаи нарушений процессуально установленного порядка при расследовании дел о преступлениях, совершенных несовершеннолетними.

Задачи органов прокуратуры по осуществлению данного направления деятельности состоят в том, чтобы, используя полномочия по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, а также точным и единообразным исполнением иных законов, действующих на территории Российской Федерации:

- обеспечить гарантии прав и законных интересов несовершеннолетних;

- активизировать работу по борьбе с преступностью и правонарушениями несовершеннолетних;

- выявлять и устранять причины и условия, им способствовавшие;

- добиваться возвращения к честной, трудовой жизни каждого оступившегося подростка.

Подводя итог, следует отметить, что защита прав и свобод несовершеннолетних является стратегической задачей любого общества и государства. И органы прокуратуры играют важную роль в обеспечении прав и свобод несовершеннолетних. Правозащитная функция прокуратуры направлена на устранение недостатков правовой системы государства. В случае «молчания» закона или его противоречия нормам и ценностям общества органы прокуратуры должны быть чуть ли не единственным инструментом гаранта и обеспечения сохранности прав и свобод несовершеннолетних.

1.2 Планирование и организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи

Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних является составной частью прокурорского надзора, хотя в качестве самостоятельной отрасли не выделен. Он охватывает самый широкий спектр деятельности прокурора.

Исходя из положений Конвенции ООН о правах ребенка, норм международного права и российского законодательства, закрепляющих приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» определены приоритетные направления деятельности прокурора, нацеленные на обеспечение исполнения законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних.

Перед прокурорами поставлены следующие задачи:

1. Осуществлять постоянный надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних. В ходе данной деятельности особое внимание должно уделяться своевременности оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей. Необходимо пресекать факты жестокого обращения с детьми, физического, психологического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях, систематически проверять соблюдение законодательства о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию, в деятельности средств массовой информации, органов и учреждений образования и культуры, своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, систематически проверять исполнение законодательства об охране здоровья и жизни несовершеннолетних, осуществлять конкретные меры по обеспечению надлежащего прокурорского надзора за исполнением законов, касающихся детей с ограниченными возможностями здоровья, добиваться безусловного исполнения органами и учреждениями системы профилактики требований закона о выявлении беспризорных и безнадзорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении.

2. Обеспечить систематический надзор за исполнением органами опеки и попечительства требований законодательства о своевременном выявлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатные учреждения. Вплоть до инициирования возбуждения уголовного дела пресекать попытки коммерциализации процесса усыновления.

3. Регулярно проверять исполнение законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Требовать от должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления эффективных мер, направленных на получение образования и медицинской помощи, устройство на работу, реализацию права на имущество и жилое помещение, социальную адаптацию в обществе лиц указанной категории.

Из практики прокурорского надзора: Прокуратурой Пролетарского района города Саранска по заданию Прокуратуры Республики Мордовия проведена проверка соблюдения законодательства о социальной защите детей-инвалидов, входе которой были выявлены нарушения действующего законодательства в деятельности ФГУ МСЭ.

Так, индивидуальные программы реабилитации разрабатываются сотрудниками ФГУ ГБ МСЭ по РМ по всем детям-инвалидам, однако данные программы разрабатываются ненадлежащим образом.

Например, по несовершеннолетним Иванову А.А. (фамилии, имена и отчества несовершеннолетних изменены) в программе не указывается тип образовательного учреждения и способность его к обучению, аналогичная ситуация и по Петрову А.В., который по показаниям врачей детской поликлиники, где он наблюдается, имеет способности к обучению, у другого ребенка имеется слуховой аппарат, однако в программе о необходимости обеспечения ребенка данным техническим средством сведения не указываются.

Также, у малолетнего Сидорова А.К. на момент освидетельствования и разработки его ИПР определена патология центральной нервной системы и 3 степень основных категорий жизнедеятельности (передвижение, самообслуживание, общение), то есть он не имеет способности к обучению, в программе данные сведения не указываются. И напротив, при аналогичной степени основных категорий жизнедеятельности Борисова А.Б. в ИПР проставляется тип школьного образовательного учреждения --общеобразовательная школа общего назначения.

Кроме того, не по всем детям-инвалидам указываются в ИПР мероприятия психолого-педагогической реабилитации, а именно по режиму занятий и проведению психолого-педагогической коррекции. Так, указывается условие получения образования на дому по коррекционной и общеобразовательной программе при соблюдении специального режима и более каких-либо мероприятий психолого-педагогической реабилитации не указывается, также как и режим занятий.

Кроме того, при проведении проверки установлено, что обеспечение образовательными учреждениями и органами здравоохранения получения детьми-инвалидами среднего общего и иного образования в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалидов не во всех случаях осуществляется надлежащим образом, в связи с чем внесены представления главе администрации г. Саранск с требованием привлечения виновных лиц в нарушениях законодательства к дисциплинарной ответственности.

При этом, одной из причин допущенных нарушений является отсутствие в ряде ИПР мероприятий психолого-педагогической реабилитации, а именно по режиму занятий и проведению психолого-педагогической коррекции. В связи с чем не разрабатывается соответствующий индивидуальный учебный план по каждому ребенку, ссылок на медзаключения, ИПР не делается, о чем свидетельствуют разработанные программы различных предметов учебного курса по каждому ребенку, за исключением имеющихся ссылок по программе в одной школе района. По результатам проверки руководителю учреждения внесено представление, которое находится в стадии рассмотрения.

4. При осуществлении надзора за исполнением законодательства об образовании пресекать факты противозаконного отказа в приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения, реагировать на случаи незаконной коммерциализации образовательной сферы, использовать меры прокурорского реагирования на нарушения порядка ее лицензирования, процедуры разработки и внедрения новых образовательных программ, методик, технологий.

5. Усилить надзор за соблюдением прав органов и учреждений по делам молодежи.

6. Решительно пресекать все формы экономической эксплуатации несовершеннолетних.

7. Проверять исполнение требований закона о воинском учете граждан, подлежащих призыву.

8. Регулярно проверять исполнение законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

9. В ходе досудебного производства по уголовному делу требовать от органов дознания и следственных органов неукоснительного соблюдения предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством правовых гарантий для несовершеннолетних. Особое внимание уделять изучению социальной и психологической характеристик обвиняемых, а также выяснению условий их жизни и воспитания, принятию мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению несовершеннолетними преступлений. Регулярно анализировать состояние надзора и практику расследования преступлений против семьи и несовершеннолетних.

10. Государственным обвинителям не оставлять без реагирования выявленные в судебном заседании недостатки и упущения в работе органов опеки и попечительства, социальной защиты, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних органов внутренних дел, учебных заведений и общественных организаций. Ставить перед судом вопросы о вынесении частных определений.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи зависит от того, как организована эта работа.

Важными элементами организации работы по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи являются:

- информационно-аналитическая работа.

- планирование.

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью против семьи и несовершеннолетних, преступностью несовершеннолетних.

- проверка исполнения законов.

- подготовка документов прокурорского реагирования.

- взаимодействие со средствами массовой информации, общественностью.

- правовое просвещение.

В прокуратуре субъекта Российской Федерации и в районном звене должна постоянно обобщаться информация о нарушениях прав несовершеннолетних, а также состоянии, структуре и динамике преступности против семьи и несовершеннолетних, преступности несовершеннолетних с отражением показателей коэффициента преступности, сведений о характере преступлений и лицах, привлеченных к ответственности.

Информация о нарушениях законов может содержаться и в рассмотренных судами уголовных делах, а также в прекращенных делах и материалах, по которым приняты решения об отказе в возбуждении уголовных дел.

Полученная информация может быть использована, в том числе, для планирования проверок, принятия профилактических мер.

Полезную информацию дает анализ структурных элементов преступности. Динамика преступности показывает рост или снижение преступности как в целом, так и по отдельным показателям за определенный период. С целью создания более полной информационной базы проводится анализ состояния и динамики безнадзорности детей и подростков, распространенности и динамики различных негативных явлений, влияющих на состояние преступности несовершеннолетних, против семьи и несовершеннолетних.

Постоянно анализируется исполнение законов об образовании, труде, об организации досуга детей и подростков и другие.

Источниками информации о нарушении законов являются письменные и устные обращения граждан, поступающие в прокуратуру, сообщения средств массовой информации. Сведения о нарушении законов могут содержаться в материалах прокурорских проверок.

Выполнение задач, поставленных перед органами прокуратуры в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188, предполагает наличие полной и объективной информации о нарушении законов, касающихся прав несовершеннолетних, поэтому прокурор обязан проявлять активность в получении необходимых сведений.

В этой связи важно ведение соответствующих накопительных дел по поднадзорным объектам. К таким накопительным делам могут быть отнесены:

- паспорт района (города), содержащий сведения о количестве детского населения, учреждениях детской инфраструктуры;

- папки-накопители по надзорным объектам, содержащие статистические отчеты, сведения о состоянии законности, справки о проверках, копии актов прокурорского реагирования, сведения о результатах рассмотрения поступивших жалоб, обращений и так далее;

- журнал учета преступности несовершеннолетних, отражающий характеристики совершенных преступлений, лиц, их совершивших, а также причины совершения преступлений и принятые в связи с этим меры прокурорского реагирования.

При осуществлении надзора по делам несовершеннолетних в уголовном процессе прокуроры должны исходить из определенных методических правил, которые сформировались на основе требований уголовно-процессуального законодательства, закона. О прокуратуре, других законодательных актов, регламентирующих эти вопросы. К ним относятся:

- надзор особенно при возбуждении уголовных дел за соблюдении закона о подследственности. Производство предварительного следствия обязательно также по всем делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними. Осуществляя надзор, прокурор следит за тем, чтобы во всех случаях производилось предварительное следствие.

- соблюдение требований о возрастных границах уголовной ответственности о том, что подлежит прекращению уголовное дело в отношении несовершеннолетнего, который хотя и достиг возраста, когда может наступить уголовная ответственность, но в силу недостатков психического развития не мог осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий.

- особое внимание должно уделяться наличию данных о возможности прекращения уголовного дела с применением принудительных мер воспитательного характера. В случае совершения малозначительного или не представляющего большой общественной опасности преступления, при явной очевидности правонарушения к несовершеннолетнему могут быть применены меры общественного воздействия. В этом случае прокурор дает согласие, не возбуждая уголовного дела на передачу материалов на рассмотрение комиссии по делам несовершеннолетних.

- при осуществлении надзора за законностью и обоснованностью возбуждения уголовного дела в поле зрения прокурора должна находится степень общественной опасности совершенного правонарушения.

- необходимость установления точного возраста несовершеннолетнего.

-постоянный надзор за соблюдением прав, предоставляемых несовершеннолетнему в части защиты его интересов, особенно в случае: задержания в качестве подозреваемого; предъявления обвинения; решения вопроса об избрании меры пресечения; о порядке допроса.

Прокурор должен хорошо знать и постоянно изучать уголовные дела, возбужденные в отношении несовершеннолетних, чтобы обеспечить соблюдение законности, быть готовым принять участие в рассмотрении дела судом. Закон установил обязательное участие прокурора при рассмотрении судом уголовных дел о преступлениях несовершеннолетних.

Работа прокурора по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних организуется на плановой основе. Исходя из сложившейся практики в органах прокуратуры осуществляется перспективное и текущее планирование работы.

Чтобы проверки были результативными, в основу как перспективного, так и текущего планирования должен быть заложен анализ состояния законности.

С учетом того, что в настоящее время все чаще возникают новые проблемы, меняются и приоритеты надзорной деятельности. В этой связи необходимо предусмотреть резерв времени для внесения коррективов и выполнения неотложных мероприятий.

При планировании учитываются информационно-методические материалы Генеральной прокуратуры РФ, рекомендации координационных совещаний, решения коллегий и т.д.

1.3 Полномочия прокурора и меры прокурорского реагирования по делам за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи

прокурорский несовершеннолетний правовой безнадзорность

Прокуроры обладают достаточно широкими полномочиями, которые они могут использовать в защите интересов несовершеннолетних. Закон предоставляет им обще-надзорные, гражданско-правовые, уголовно-правовые, уголовно-исправительные и другие средства для обнаружения и устранения нарушений. При выявлении незаконных правовых актов или действий должностных лиц прокурор опротестовывает их, а если нарушения носят устойчивый характер,- вносит представления, ставя вопрос об устранении нарушений, о дисциплинарной ответственности виновных лиц.

В случаях, если эти нарушения подпадают под действие административно-правовых норм, прокурор возбуждает административное преследование. Если выявленные нарушения, в частности, в области трудовых правоотношений, прав в семье, жилищных прав, содержат признаки уголовно наказуемых деяний (например, жестокое обращение с детьми, нарушение норм, регулирующих условия труда), прокурор возбуждает уголовное дело. Прокурору предоставлено право, защищая права и охраняемые законом интересы несовершеннолетнего, самостоятельно обращаться в суд с исковым заявлением о лишении родительских прав, отмене усыновления, возврате ребенка родителям, восстановлении права на жилье и в некоторых других случаях. Прокурор имеет право на основании имеющихся данных ставить вопросы о принятии мер по устранению и предупреждению нарушений на координационных совещаниях правоохранительных органов, заседаниях коллегии прокуратуры. Из всех нарушений законности, допускаемых несовершеннолетними, наиболее опасными являются уголовные преступления. За последние годы число правонарушений, совершенных несовершеннолетними, резко увеличилось и продолжает расти. Такое положение требует усиления прокурорского надзора за соблюдением законности при расследовании. При этом должны учитываться особенности правовой регламентации уголовной ответственности несовершеннолетних.

Анализ современных источников науки прокурорского надзора позволяет сделать определенный вывод о том, что исследованию института полномочий прокурора в теоретическом плане не уделяется должного внимания. Здесь мы ни в коей мере не умаляем значимости тех положений диссертационных и иных научных работ, в которых в той или иной степени их авторами исследуются особенности применения полномочий в рамках той или иной надзорной отрасли либо при осуществлении какого-либо другого направления многогранной прокурорской деятельности. Вместе с тем любая наука зиждется на анализе определенных закономерностей, что позволяет делать логически обоснованные выводы, а также систематизировать и классифицировать явления и понятия. Не является в этом смысле исключением и наука прокурорского надзора.

Прежде всего, необходимо определиться с термином «полномочия прокурора». В.П. Рябцев, следуя традиционным взглядам, под полномочиями прокурора понимает «определенную федеральными законами и нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ совокупность прав и обязанностей прокурора по выполнению возложенных на прокуратуру задач и функций». Не вдаваясь в дискуссии по поводу полноты и легитимности перечисленных названным автором источников закрепления полномочий прокурора (этот вопрос нами ранее уже подвергался исследованию), хотелось бы высказать сомнение в целесообразности безусловного определения полномочий через совокупность прав и обязанностей. Во-первых, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» только в одной норме содержит четкое правообязывание -согласно п. 2 ст. 33, «прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера...». Все остальные положения, относящиеся к полномочиям, отражаются через формулировку «прокурор вправе». Во-вторых, большинство филологов прошлого и настоящего раскрывают полномочия через совокупность прав. Например, Д.Н. Ушаков под полномочиями понимает «права, предоставленные должностному лицу или учреждению органами власти». Таким образом, полномочия в общем виде представляют собой совокупность прав прокурора, которые вместе с тем он, будучи ответственным должностным лицом, находящимся на службе государства, обязан реализовывать при наличии установленных законом оснований.

Еще одно понятие не имеет в теории однозначного толкования. Речь идет о «правовых средствах прокурорского надзора», которые Б.В. Коробейников отождествляет с полномочиями прокурора при осуществлении надзорной деятельности и классифицирует как средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений. Нам в этом плане ближе позиция Ю.П. Синельщикова, который рассматривает средства прокурорского надзора как «предусмотренные законодательством формы реализации полномочий, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений законов». Таким образом, общераспространенные представления о классификации полномочий прокурора сводятся, во-первых, к их надзорной природе, а во-вторых, к разделению их на: 1) проверочные полномочия (направленные на выявление нарушений законов); 2) полномочия по реагированию (направленные на устранение нарушений законов); 3) профилактические полномочия (направленные на предупреждение нарушений законов). Очевидно, не имеется острой необходимости приводить примеры, характеризующие названные типологии, поскольку они известны. Однако бытует мнение о том, что фактически любые полномочия по реагированию несут в себе профилактическое зерно, поскольку, например, добившись путем принесения протеста отмены незаконного правового акта, прокурор тем самым предотвращает наступление негативных последствий от применения негодного документа. Соглашаясь в общем плане с подобной позицией, тем не менее, приведем примеры реализации прокурорами полномочий комбинированного (смешанного) характера. Так, внося в соответствии со ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре» представление об устранении нарушений закона, прокурор ставит вопрос в том числе и об устранении причин и условий, способствующих правонарушениям. Смешанный характер носит и предусмотренное ст. 7 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» право прокурора выносить общественному или религиозному объединению либо иной общественной организации предупреждение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. Так, например, «на прокуроров городов с районным делением возложены следующие полномочия:… 2) надзор за исполнением законов о противодействии терроризму и экстремизму, защите прав несовершеннолетних и молодежи городскими органами исполнительной власти». Существенную роль играют вынесенные прокурорами предупреждения. Само по себе предупреждение, как средство прокурорского реагирования, имеет схожую юридическую природу с представлением об устранении нарушений закона, поскольку вносится по выявленному имевшему место факту, однако предупредительный смысл его заключается в том, что повторное совершение подобного проступка в течение года влечет за собой обращение прокурора в суд с заявлением о ликвидации соответствующего объединения.