По оценкам экспертов, на данный момент лишь 3% муниципальных образований в РФ имеют актуальные документы территориального планирования Приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 31.03.2011 №422 «Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2013 - 2015 годы и период до 2012 года». Отсутствие таких планов, как правило, приводит к хаосу и диспропорциям в строительстве. Так, одни районы могут страдать от избытка торговых объектов, а другие - страдать от их недостатка. Сложно говорить о качественном стратегическом планировании, если подобные основополагающие документы зачастую представляют из себя заявление о намерениях и не могу быть реализованы.

В ходе исследования было проведено интервью с представителями архитектурных организаций и чиновниками из администрации Еврейской автономной области, отвечающими за архитектуру и строительство. Стоит отметить, что проблема использования генеральных планов в рамках концепций развития муниципальных образований стоит действительно остро, в том числе и из-за отсутствия профессиональных кадров в сфере градостроительства, непонимание местными управленцами принципов развития городов. Отражается это и в том, что отдел архитектуры в регионе является структурной единицей в рамках департамента ЖКХ, что само по себе можно считать ошибкой и непониманием роли института главного архитектора. С ключевыми моментами интервью можно ознакомиться в Приложении А. Однако отсутствие упоминания документов территориального и инфраструктурного планирования среди документов стратегического планирования не отменяет их связи. Таким образом, стратегия является основанием для подготовки генерального плана. Важно при этом отметить, что разделение действительно необходимо, поскольку документы стратегического планирования не должны содержать юридических гарантий инвестирования для правообладателей земельных участков и иной недвижимости. Таким образом, взаимосвязь документов стратегического планирования, территориального планирования и планирования коммунальной инфраструктуры, можно представить в виде следующей схемы (см. рисунок 2):

Рисунок 2 - Взаимосвязь документов стратегического, территориального и иных видов планирования Пузанов А.С., Попов Р.А., Ланцев Д.М. Методические рекомендации по оптимизации стратегического планирования на муниципальном уровне. -М.: Фонд «Институт экономики города», 2015

В настоящее время перечень моногородов определен Распоряжением Правительства от 16 апреля 2015 года №668-р. В него вошло в целом 319 муниципальных образований Распоряжение Правительства РФ от 16 апреля 2015 г. № 668-р «Об изменениях в перечень монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации». В рамках данного постановления также можно отметить следующий факт: количество моногородов, относимых к 1 категории (с наиболее сложным социально-экономическим положением) увеличилось с 75 до 94 (рост на 25,3%), а количество моногородов, относимых к 3 категории (со стабильной социально-экономической ситуацией) сократилось с 89 до 71 (сокращение на 21%). Стоит отметить, что всего на 1 января 2015 года, согласно Федеральной службе государственной статистики Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный источник] URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 15.03.2016), в РФ статус городского округа имеют 535 муниципальных образований, а монопрофильными из них являются 123, т.е. почти каждый четвертый.

В связи с этим в рамках работы был проведен мониторинг наличия у монопрофильных муниципальных образований, имеющих статус городского округа, стратегий социально-экономического развития и иных документов стратегического планирования. Связано это с тем, что городские округа, обладая более значительной экономической и административной базой, уже имеют больший опыт в стратегическом планировании. Помимо этого, был проведен мониторинг наличия данного документа и у моногородов 1-ой категории, поскольку наличие для них данного документа предполагается необходимым.

Несмотря на то, что уже к 1 января 2017, согласно ст. 47 Закона о стратегическом планировании Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», должны быть разработаны все документы стратегического планирования, на настоящий момент лишь 3 монопрофильных города (Нижний Тагил, Чебаркульский городской округ и Нефтекамск) имеют разработанные и зарегистрированные стратегии социально-экономического развития своих муниципальных образований. При этом в г. Нефтекамск, помимо самой стратегии, уже принят и зарегистрирован План мероприятий по реализации Стратегии. На сайтах городских округов удалось обнаружить 12 выложенных проектов стратегии. Тем не менее, во всех монопрофильных городских округах уже внесены изменения в старые или разработаны новые документы о стратегическом планировании. Информация о муниципальных документах стратегического планирования была получена из государственной автоматизированной информационной системы «Управление», в которой в открытом доступе должны размещаться все принятые документы стратегического планирования, в том числе и муниципальные программы Официальный сайт Государственной автоматизированной информационной системы «УПРАВЛЕНИЕ». [Электронный источник] URL: http://goo.gl/wGDwpO (дата обращения: 16.04.2016). Данный раздел на данный момент как раз находится в процессе своего наполнения, тем не менее, на данный момент уже выложены 66 муниципальных программ 15-ти монопрофильных городов. Связано это может быть с тем, что по графику заполнения реестра внесение информации еще продолжается согласно утвержденному графику. При параллельном подсчете утвержденных муниципальных программ 20-ти других городских округов (не представленных в реестре) было насчитано 167 муниципальных программ (примерно по 8 муниципальных программ на каждый городской округ).

Таким образом, на данный момент можно сказать, что наиболее активно из документов стратегического планирования чаще других используются именно муниципальные программы. И это не удивительно, поскольку переход на программный метод бюджетирования произошел раньше. Так, уже в 2013 году в 16 субъектах РФ были утверждены государственные программы, покрывающие более 80% расходов бюджетов Удовенко А.Н. Переход к программному бюджету: результаты, проблемы, перспективы // Бюджетная политика № 6, 2012. . За ними в то же время начали «подтягиваться» и муниципальные образования. Стоит отметить, что в идеале переход на программный метод бюджетирования должен был происходить одновременно (или немного позже) закрепления института стратегического планирования в той форме, в которой оно произошло с принятием Закона о стратегическом планировании.

Таким образом, на текущий момент разработанность документов стратегического планирования монопрофильных муниципальных образований можно представить в виде следующей таблицы (см. таблицу 4):

Таблица 4 Разработанность документов стратегического планирования

Документ стратегического планирование	Кол-во принятых и зарегистрированных документов
Стратегия социально-экономического развития муниципального образования	3 + 12 проектов в открытом доступе
Бюджетный прогноз на долгосрочный период	0
Прогноз социально-экономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды	0
План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития	1
Муниципальные программы	66

Тем не менее, говорить, что до этого стратегическое планирование на уровне муниципальных образований отсутствовало - неверно, особенно если речь идет о монопрофильных муниципальных образованиях.

Так, во многих муниципальных образованиях принимались собственные планы развития территорий. Например, далее в работе будет приведен пример Программы социально-экономического развития муниципального образования город Черногорск на 2012 - 2015 годы. Именно данные документы послужили по большей части прообразом для современных стратегий. Наряду с подобными программами неким подобием нынешних планов мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития являлись и Комплексные инвестиционные планы (КИПы), хотя частично в них содержались и некоторые элементы стратегии. Так, например, в КИПах в обязательном порядке должна была присутствовать диагностика моногорода: анализ его социально-экономического положения, финансовую модель города и диагностику финансовых потоков, диагностику и ранжирование критичных для города рисков.

Однако данный подход можно считать неудачным. Так, моногородам, утвердившим КИПы, оказывалась адресная бюджетная помощь лишь в том случае, если они развивались в направлении диверсификации и модернизации экономики. В 2010 г. было принято решение о поддержке 35 городов, а в 2011 г. были отобраны еще 15. В сентябре 2011 г. на тот момент Президент России Дмитрий Медведев заявлял, что помощь моногородам должна быть учтена в бюджете. Министерством регионального развития даже был подготовлен проект федеральной целевой программы по поддержке моногородов в 2012-2020 гг., но программа так и не была принята.

При разработке КИПов главной задачей считался контроль за реализацией инвестиционных планов, осуществление оперативного мониторинга моногорода. Однако с этим возникало много проблем, поскольку данный процесс связан со сбором большого массива первичной информации, что само по себе является долговременным и трудоемким процессом. Зачастую подготовка и заполнение нескоординированных между собой, постоянно меняющихся форм отчетов, присылаемых из разных государственных учреждений, вызывала критику со стороны работников местного самоуправления.

Так, например, данные официальной статистики не позволяют охарактеризовать социально-экономическое положение моногорода по той форме, которая требовалась для КИПов. Связано это с тем, что в формах статистической отчетности данные обобщены по видам экономической деятельности, что не соответствовало требованиям построения финансовой модели КИПа. Кроме того, органы государственной статистики предоставляли в основном первичные данные по средним и крупным организациям, тогда как подобные планы требуют учета еще и субъектов малого предпринимательства. Предполагается, что проводимое в этом году Федеральной службой государственной статистики Сплошное Федеральное статистическое наблюдение за деятельностью субъектом малого и среднего предпринимательства за 2015 год Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» поможет каким-то образом решить данную проблему, однако очевидно, что его следовало проводить раннее, чтобы можно было учесть полученные данные в разрабатываемых в соответствии с Законом о стратегическом планировании стратегиях моногородов (да и не только их). Это в очередной раз подчеркивает до сих пор актуальную проблему сбора первичной информации на местном уровне, о которой пишут многие авторы Моляренко О.А. Муниципальная статистика и проблемы сбора информации местной властью // Вестник Новосибирского государственного университета, 2014, т.14, №4, с. 125-139..

В связи с вышесказанным, наиболее актуальным на данный момент представляется анализ прежних документов стратегического планирования моногородов (хоть и не входивших в какой-то федеральный перечень документов стратегического планирования). Связано это с тем, что в связи с принятием Закона о стратегическом планировании все предыдущие концепции оказались невостребованными, находящимися за рамками закона. Помимо этого, уже имеется определенный статистический материал, который позволяет оценить успешность реализации тех или иных планов, на основании чего можно будет дать оценку качества планирования на местном уровне.

Стратегическое планирование в моногородах в первую очередь призвано решить ряд проблем, общих для всех монопрофильных муниципальных образований:

1. Увеличение доли зарегистрированной безработицы;

2. Отсутствие финансирования на модернизацию;

3. Сокращение налогооблагаемой базы городских бюджетов;

4. Замена производственных фондов на градообразующих предприятиях Стефанова И.В. Ориентация системы самоуправления на развитие местного хозяйства депрессивных территорий (на примере шахтерских городов Юга России). -Ростов-на-Дону: «Содействие-XXI век», 2011. -139 с..

В некоторых случаях встречаются и другие проблемы, имеющие частный характер:

1. Нарушение традиционных транспортных связей между регионами;

2. Проблемы демографического характера;

3. Эколого-градостроительные проблемы (ошибки в градостроительной политике, плохая экология) Там же..

Обращаясь к зарубежному опыту, можно отметить работы Тревора Барнеса и Роджера Хейтера, которые отмечали, что опыт канадских моногородов говорит о 3 возможных путях развития:

1. Революционный. Остановка деятельности градообразующего предприятия с его последующей полноценной модернизацией, которая позволит производить конкурентоспособный продукт и выходить с ним на международные рынки;

2. Инерционный. Градообразующее предприятие продолжает свою деятельность, но при этом по возможности на нем проводится модернизация. Подобный подход не позволяет городу «умереть» (вследствие оттока экономически активного населения, которое может произойти на момент закрытия градообразующего предприятия). Но при этом, вероятнее всего, о динамическом развитии города не может быть и речи;

3. Альтернативный. Заключается в попытке переориентировать градообразующее предприятие на другие отрасли (конверсия предприятий), которые на данный момент более востребованы рынком Trevor J. Barnes, Roger Hayter. Economic Restructuring, Local Development and Resource Towns: Forest Communities in Coastal British Columbia, the Canadian Journal of Regional Science, 1994, Vol. 17, pp. 289-310.

У каждого из данных подходов есть свои достоинства, недостатки и ограничения. В своем исследовании авторы приходят к нескольким важным выводам:

1. Не всем моногородам (по крайне мере, данный факт был актуален для Канады) требуется активная государственная поддержка. Нуждаются в ней в первую очередь депрессивные и кризисные моногорода;

2. Моногорода со стабильными социально-экономическими условиями должны опираться в первую очередь на активность внутренних сил: местного сообщества, местного бизнеса и местных органов власти. Решение проблемы развития будет заключаться в нахождении консенсуса между данными группами;

3. Большую роль в решении проблем монопрофильных городов играет мобильность населения;

4. Даже наличие проработанной стратегии развития не гарантирует её реализации, поскольку многое зависит от человеческого фактора Там же..

Помимо этого, отмечается большая роль психологического фактора, связанного с тем, что жители моногородов привыкли к тому, что градообразующее предприятие обеспечивает население примерно всем: домами, культурными учреждениями и пр. Особенно актуально это России, поскольку именно градообразующие предприятия зачастую занимались и строительством социальной сферы городов (дома отдыха, больницы, детские сады, школы и прочее). Привязанность населения к конкретному предприятию и конкретному городу с течением времени подавляет в людях инициативность, что в итоге приводит к тому, что «нет желания что-то менять» Е.Ш. Гонтмахер. Патерналистский подход к социальной политике // «Коммерсант» [Электронный инсточник] URL: http://www.kommersant.ru/doc/649159 (дата обращения: 18.03.2016).

Подобные определения стратегических путей развития можно встретить и в отечественной литературе. Так, И.В. Стефанова предлагает следующие стратегические направления развития шахтерских моногородов (поскольку далее об одном из таких пойдет речь):

1. Сохранить и поддерживать статус шахтерского города (возобновление добычи на прежних месторождения или строительство новых шахт);

2. Переориентация экономики в сферу промышленности и упор на малый и средний бизнес;

3. Переориентация экономики города на сельскохозяйственную деятельность, организацию переработки и хранения сельскохозяйственной продукции Стефанова И.В. Ориентация системы самоуправления на развитие местного хозяйства депрессивных территорий (на примере шахтерских городов Юга России). -Ростов-на-Дону: «Содействие-XXI век», 2011. -139 с..

Как можно видеть, частично данные направления перекликаются с теми, что были предложены Барнесом и Хейтером, однако учитывают особенности шахтерских городов. По мнению Стефановой, при планировании развития моногорода должна четко прослеживаться направленность в выборе той или иной стратегии («вектора») развития города. Хоть и представляется очевидным, что город должен диверсифицировать свою экономику по многим направлениям, следует понимать, что в итоге это может вылиться лишь в распыление ресурсов по разным направлениям, в то время как прорыв по одному из направлений может привести к улучшению ситуации в моногороде.

2.2 Анализ документов стратегического планирования г. Черногорска Республики Хакасия

В связи с вышесказанным был проведен анализ двух основополагающих стратегических документов монопрофильного г. Черногорска:

1. Программа «Социально-экономическое развитие муниципального образования город Черногорск на 2012-2015»;

2. Комплексный инвестиционный план модернизации моногорода Черногорска (2012-2021) Официальный сайт администрации г. Черногорска [электронный источник] URL: http://chernogorsk.com/ (дата обращения: 15.04.2016).

Администрацией тогда была представлена упрощенная схема подготовки Программы развития (см. рисунок 3):

Рисунок 3 - Схема подготовки Программы развития г. Черногорска Официальный сайт г. Черногорска [электронный источник] URL: http://chernogorsk.com/ (дата обращения: 15.04.2016)

Предусмотрена и система управления стратегическим развитием города (см. рисунок 4):



Рисунок 4 - Система управления стратегическим развитием г. Черногорска Там же

При этом непосредственно в Координационный Совет входят, как указано, представители администрации, городских предприятий и организаций, бизнеса, общественных организаций, профсоюзов. Тем не менее, по факту туда входят лишь представители городской администрации, председатель Совета депутатов города, два представителя градообразующего предприятия и руководитель регионального центра занятости. Таким образом, сложно говорить о представленности в данном органе всех заинтересованных сторон.

С самого начала стоит отметить, что в рамках КИПа было обозначено 2 сценария развития города:

1. Инерционный сценарий, в рамках которого предполагается сохранение существующих тенденций развития отраслей экономики, социальной сферы и инфраструктуры. Выбор этого сценария приведет к экстенсивному развитию, ориентации на стихийно складывающиеся закономерности в экономике страны. При данном сценарии развитие будет происходить в основном за счет добычи полезных ископаемых;

2. Инвестиционный сценарий, который направлен на формирование и реализацию инфраструктурных проектов, нацеленных на диверсификацию экономики города Инвестиционный портал республики Хакасия. Комплексный инвестиционный план города Черногорска. [Электронный источник] URL: http://u.to/4HIDCw (дата обращения: 4.04.2016).

Естественно, формально в качестве приоритетного администрацией был выбран инвестиционный сценарий В.В. Белоногов. Черногорск вырвался из эпохи забвения и упадка, мы взяли курс на стабильность и развитие. Черногорск-информ [электронный источник] URL: http://goo.gl/oPIfwt (дата обращения 5.04.2016).

Вся статистика берется из ежегодных отчетов о социально-экономическом положении в г. Черногорске, Программы развития г. Черногорска и его КИПа, размещенных на официальном сайте администрации города Официальный сайт г. Черногорска [электронный источник] URL: http://chernogorsk.com/ (дата обращения: 15.04.2016).

Тем не менее, начать следует с первичной базы любого муниципального образования - населения, т.е. демографии. В рамках Программы развития был заложен рост численности населения на конец 2015 г. на 0,5 тыс. человек (по сравнению с 2010 годом). Динамику численности населения города можно представить в виде следующего графика (см. рисунок 5):

Рисунок 5 - Динамика численности населения г. Черногорска (тыс. чел.)

Как можно видеть из данного графика, динамика численности населения в городе крайне неустойчива. После стабилизации начала 2000-х годов произошел рост численности населения, но во время кризиса 2008 года произошел резкий (на 6 тыс. человек) спад численности населения города. Стоит отметить, что при этом намеченный показатель роста численности населения на 0,5 тыс. был достигнут даже не к концу 2015 года, а намного раньше - еще в 2012 г, в год принятия Программы развития. В таком случае вызывает сомнения либо статистический материал, на основании которого осуществлялось стратегическое планирование, либо публикуемая статистика численности населения.

Тем не менее, нестабильность показывают и другие демографические показатели. Так, в 2014 году произошло сокращение рождаемости (1059 против 1079 в 2013), при этом увеличилось количество умерших (695 в 2014 против 1005 в 2015, рост более чем на 30%). Таким образом, поддерживается хрупкое демографическое равновесие. Если в 2014 году естественный прирост населения составлял 141 человека, то в 2015 году он сократился до 124 человек. В то же время негативная тенденция наблюдается в сфере браков и разводов: количество регистрируемых браков в городе сокращается (сокращение за год на 20 с 715 до 695 в 2014 году), а количество разводов - растет (увеличение на 102 с 303 до 405 за один 2014 год).

Предполагался полный (100%) охват детьми от 1 года до 6 лет дошкольным образованием. Однако данный показатель возрос с 546 мест на 1000 детей дошкольного возраста до 720, т.е. план оказался не выполнен.

Другим важным по значимости показателем для монопрофильного города является уровень безработицы. Согласно Программе развития, в период с 2010 по 2015 год должно было произойти сокращение безработицы на 0,5 п.п. Однако этой цели до сих пор достичь не удалось, что можно видеть на данном графике (см. рисунок 6):



Рисунок 6 - Динамика безработицы в г. Черногорске (п.п.)

Тем не менее, это не отменяет того прогресса, который произошел в рамках решения этой проблемы за последние 15 лет. Добиться уровня безработицы в 1% в моногороде, когда по стране официальная безработица составляет 5,8% - значительный успех. Связывать это можно с тем, что в Черногорске, в отличие от многих других шахтерских моногородов, не произошло масштабного закрытия угольных шахт. В городах, где в рамках реструктуризации угольной отрасли закрывались шахты, безработица даже в середине 2000-х годов составляла порядка 33%. Так же стоит отметить, что на данном графике представлена именно зарегистрированная безработица. Уровень общей безработицы в том же 2007 году в городе оценивался в 12,1%, а в 2008 г. - 13%, после чего данные об общей безработице не публиковались. Таким образом, план, заложенный в Программу развития, выполнен не был. Более того, ситуация ухудшилась на 0,2 п.п.

Помимо этого, в Программе предполагалось увеличение среднемесячной начисленной заработной платы жителей города в 2015 году до 29,6 тыс. руб. Данные по росту среднемесячной заработной платы можно представить в виде следующей таблицы (см. рисунок 7):



Рисунок 7 - Динамика среднемесячной заработной планы населения г. Черногорска (тыс. руб.)

Таким образом, за последние 8 лет произошел рост номинальной заработной платы жителей г. Черногорска. Стоит отметить значительное снижение темпа роста зарплат (так, например, темп роста в 2013 году составлял 123%, а в 2014 он снизился до 107,8%). Планирование в данном направлении можно считать успешным.

Заложено в Программу развития было и коммунальное строительство в городе. Так, предполагалось увеличение за 5 лет общей площади жилья, оборудованного водопроводом на 1,5 п.п., канализацией на 1,2 п.п., отоплением на 1,3 п.п., горячим водоснабжением на 1,8 п.п. Результаты можно наглядно представить в виде таблицы (см. таблицу 5):

Таблица 5 Коммунальное строительство в г. Черногорске

Коммунальная сфера	2010	2015	Разница
Водопровод	75,9%	81,3%	+5,4%
Канализация	73,5%	79,2%	+5,7%
Отопление	72,2%	71,0%	-1,2%
Горячее водоснабжение	61,7	63,0%	+1,3%

Как следует из данной таблицы, произошел рост удельного веса площади, оборудованного водопроводом и канализацией, при этом рост оказался в 3 раза больше запланированного, в то время произошло сокращение отапливаемой площади. План по увеличению объемов площади, обеспеченной горячим водоснабжением, оказался не выполнен.

Одним из важнейших показателей развития для моногорода является объем инвестиций в основной капитал крупных и средних организаций. Согласно Программе развития, таковой должен был увеличиться в 1,5 раза. Статистику по ним, начиная с 2010 г., можно представить в виде следующего графика (см. рисунок 8):

1. Строительство завода по изготовлению панелей ЛСТК для строительства быстровозводимых зданий ООО «Черногорск отделстрой»;

2. Строительство завода по глубокой переработке леса;

3. Ввод в работу котла мощностью 100 Гкал/час и последующее закрытие 4 бытовых котельных;

4. Строительство завода по переработке и расфасовке картофеля;

5. Строительство рыбоводческого хозяйства «Южный»;

6. Строительство комплекса по механизированной переработке бытовых отходов г. Черногорск;

7. Строительство завода по производству угольных брикетов.

Рисунок 9 - Динамика объема отгруженных товаров, выполненных работ и оказанных услуг в г. Черногорске (млн. руб.)

Еще одним немаловажным показателем, отражающим развитие города, является объем отгруженных товаров, работ, услуг, выраженные в стоимостном выражении. В Программу развития был заложен его рост в 2,5 раза. Его динамику можно представить в виде следующего графика (см. рисунок 9):

Как можно видеть из графика, произошел рост менее чем в 1,5 раза (с 20 млрд. руб. до почти 28 млрд.). Связать это можно с неустойчивостью физического объема произведенной продукции. Так, например, довольно быстрыми темпами продолжают расти объемы добычи гальки, гравия и щебня (+46,6% за 2 года, бетона и искусственного камня на +53%). Между тем, произошло снижение добычи такого ключевого для города ресурса, как уголь (-2,3% за один 2015 год), снизилось производство сульфата бария (-53,7%), глины (-31,3%). В ходе работы была осуществлена попытка спрогнозировать данный показатель на 3 ближайших года, используя статистические методы (метод наименьших квадратов). Используемые формулы и расчеты представлены в Приложении Б. Расчеты показали, что значения для 2015 года должны были составлять 27784,79 млн. руб., для 2016 - 30282,9 млн. руб., а для 2017 года - 32781,01 млн. руб. Таким образом, прогнозное значение за 2015 год практически совпало с реальным (27784,79 млн. руб. прогнозных против 27923,9 млн. руб. фактических). Стоит отметить, что подобный метод используется в том числе и зарубежными авторами не только для прогнозирования каких-либо показателей, но и для определения, перешел ли город на инновационный путь развития Rosario Turvey. Development from within: an evaluative research on economic development strategies // GeoJournal, 2006, Vol. 67, № 3, pp. 207-222. .

Другим плановым показателем являлось увеличение числа субъектов малого и среднего предпринимательства в период с 2010 по 2015 гг. на 7,3%. Динамику данного процесса можно проследить в виде следующего графика (см. рисунок 10):

Рисунок 10 - Динамика числа субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Черногорске (ед.)

Как можно видеть из данного графика, начиная с принятия данной программы количество субъектов малого предпринимательства не только не выросло на 7,3%, но и сократилось на 25,5%, что в целом можно считать провалом в направлении поиска основы для диверсификации экономики и развития экономики города.

Рисунок 11 - Диаграммы структур экономики г. Черногорска в 2010 и 2015 годы

Но, как уже отмечалось раннее, главное в моногороде - структура его экономики. Как подчеркивалось в Комплексном инвестиционном плане, его главная цель - устойчивое развитие экономики на основе диверсификации, развитие новых производств. Одним из ключевых показателей устанавливалось снижение доли профильной отрасли с 95,5% в 2011 г. до 74% к 2015, а далее - до 54,1 к 2021. Изменение структуры экономики за 5 лет можно представить в виде следующих диаграмм (см. рисунок 11):

Как можно видеть, план не выполнен даже на половину. Тем не менее, стоит отметить, что до принятия КИПа, в период с 2010 по 2011, доля добычи полезных ископаемых в структуре экономики города продолжала расти. С принятием КИПа эта доля начала сокращаться, хоть и медленно.

Проблема заключается в том, что данное сокращение может быть вызвано не только развитием производств других отраслей, но и сокращением непосредственно в угольной отрасли, что было уже отмечено раннее. Предполагается, что подобные перекосы и далее будут иметь место в связи с катастрофическим сокращение инвестиций в некоторые отрасли экономики за 2015 год:

1. Снижение инвестиций в оптовой и розничной торговле на 71,7%;

2. Снижение инвестиций в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды на 70,7%;

3. Снижение инвестиций в здравоохранении и предоставлении социальных услуг на 56,5%;

4. Снижение инвестиций в добычу полезных ископаемых на 42,8% (особенно критично, учитывая, что 31% всех инвестиций в городе - инвестиции в добычу полезных ископаемых);

5. Снижение инвестиций в предоставлении коммунальных, социальных и персональных услуг на 32,1%.

Один пункт в Программе развития был посвящен и местному бюджету. Так, предполагался рост собственных доходов города в 1,1 раза (пусть и весьма скромно). Тем не менее, подобная статистка не представлена, зато можно воспользоваться иной, которая еще лучше отразит ситуацию с бюджетной обеспеченностью муниципального образования - собственными доходами муниципального бюджета на душу населения. Их динамику можно представить в виде данного графика (см. рисунок 12):

Рисунок 12 - Динамика доходов муниципального бюджета на тысячу человек населения (руб.)

Связать это можно в т.ч. и с тем, что происходило снижение нормативов отчислений НДФЛ в местные бюджеты (за данный период для городских округов - с 30 до 15%). Тем не менее, данную тенденцию нельзя назвать положительной Федеральный закон от 23.07.2013 №252-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Отдельно в Программе развития уделено место безопасности в муниципальном образовании. Так, было заложено снижение числа зарегистрированных преступлений на 21%. Статистику зарегистрированных преступлений за данный период можно представить в виде следующего графика (см. рисунок 13):

Рисунок 13 - Динамика зарегистрированных преступлений в г. Черногорске

Как следует из графика, имела место тенденция снижения числа зарегистрированных в городском округе преступлений. Минимум был достигнут в 2013 году, когда было зарегистрировано 1329 правонарушений. Тем не менее, в последние годы тенденция повернула в обратную сторону и произошел рост числа зарегистрированных преступлений, что в итоге не позволило достичь заданных плановых показателей.

Другим плановым показателем в области безопасности являлось увеличение числа раскрытых преступлений на 21%. Динамика раскрытых преступлений за рассматриваемый период представлена в виде графика (см. рисунок 14):



Рисунок 14 - Динамика числа раскрытых преступлений в г. Черногорске (ед.)

Тем не менее, на наш взгляд, уместнее было бы рассматривать не количество раскрытых дел, а их долю в общем числе преступлений, поскольку рост числа раскрытых преступлений на фоне резкого роста числа самих преступлений ни о чем не говорит. В данном случае можно констатировать, что произошло снижение доли раскрытых преступлений с 66% до 65,6%, т.е. практически осталось на том же уровне, в связи с чем прогноз нельзя считать успешным.

Таким образом, можно составить следующую таблицу заложенных в Программу развития планов и факт их достижения (см. таблицу 6):

Таблица 6 Факт достижения плановых показателей Стратегии развития и КИПа г. Черногорска

План	Достижение (да/нет)
Сокращение доли добычи полезных ископаемых в структуре экономики города	Нет
Увеличение объемов промышленного производства	Нет
Увеличение численности населения	Да
Увеличение среднемесячной начисленной заработной платы	Да
Рост собственных доходов местного бюджета	Нет
Увеличение объема инвестиций	Нет
Создание новых рабочих мест	Да
Рост числа субъектов МСП	Нет
Снижение уровня зарегистрированной безработицы	Нет
100% охват детей от 1 года до 6 лет дошкольным образованием	Нет
Снижение числа зарегистрированных преступлений	Нет
Увеличение числа раскрытых преступлений	Нет
Рост удельного веса общей площади жилья, оборудованной водопроводом, канализацией, отоплением, горячим водоснабжением	Да/Да/Нет/Нет

В рамках работы был проведен корреляционный анализ с построением модели зависимости доли добычи полезных ископаемых в структуре экономики города от среднемесячной заработной платы, уровня безработицы, числа субъектов МСП, объема промышленного производства и общего объема инвестиций в экономику города. В результате анализа (см. Приложение В) удалось выявить достаточно устойчивую связь между долей добычи полезных ископаемых в структуре экономики с общим объемом инвестиций и числом субъектов МСП.

Таким образом, выполненными оказались лишь 5 из 16 основных плановых показателей, заложенных в Программу развития моногорода и его КИП. При этом часть данных показателей (рост численности населения, рост среднемесячной начисленной заработной платы) порой довольно сложно связать напрямую с действиями местных органов власти. Можно сказать, что планирование носило хаотичный оттенок, предполагало скорее инерционный вариант развития экономики города. Решение проблемы зависимости экономики города от добывающей промышленности до сих пор является чрезвычайно актуальной. Возможные причины этого и предложения по их решению будут представлены в следующей главе. Стоит отметить, что несмотря на достаточно позитивный настрой администрации в отношении «инновационного пути развития», глава города все-таки признает наличие еще большого количества проблем Заушицина Б.Э. «Черногорск остается в зоне риска» // Журнал Эксперт ONLINE [электронный источник] URL: http://goo.gl/1ouFef (дата обращения 15.04.2016).

2.3 Анализ документов стратегического планирования г. Камешково Владимирской области

Иной подход к организации стратегического планирования развитием муниципального образования демонстрирует г. Камешково Владимирской области. Несмотря на то, что город отнесен к первой категории моногородов (с наиболее сложным социально-экономическим положением), более конкретный подход к стратегическому планированию открыл городу возможности для развития. Стоит сразу оговориться, что данный случай очень похож на революционный путь развития монопрофильных городов, описанный Т. Барнесом и Р. Хейтером. В их работе примером такой модели является канадский город Чемейнус, где единственное градообразующее предприятие было полностью закрыто, а затем модернизировано, что позволило не только начать производить конкурентоспособную продукцию, но и привлечь инвестиции для строительства других Trevor J. Barnes, Roger Hayter. Economic Restructuring, Local Development and Resource Towns: Forest Communities in Coastal British Columbia, the Canadian Journal of Regional Science, 1994, Vol. 17, pp. 289-310.

Экономика города строилась вокруг прядильно-ткацкой фабрики, на которой работало 4,5 тысячи человек (из 12 тысяч общего населения), предприятие содержало котельную и прочую коммунальную инфраструктуру. В середине 1990-х годов предприятие обанкротилось. Следствием этого стал рост безработицы (официальная безработица в те годы достигала до 9,3%, тогда как на общероссийском уровне была на уровне 3,2%) и отток квалифицированных кадров (более трети работоспособного населения) Официальный сайт администрации Камешковского района. Г. Камешково [электронный источник] URL: http://admkam.ru/poseleniya/kameshkovo.php (дата обращения: 15.04.2016).

Как и в остальных монопрофильных городах, одним из документов стратегического планирования стал Комплексный инвестиционный план. Сразу стоит отметить важное отличие между используемыми рассматриваемыми городами подходами при подготовке данного документа: в Камешково, в отличие от Черногорска, к написанию КИПа была привлечена сторонняя консалтинговая организация, которая смогла подойти к решению проблемы многостороннее. Как отметил глава района, в котором находится г. Камешково А. Курганский: «Изначально ставилась задача разработки такого документа, который бы являлся результатом общественного согласия» Биткина С.С. От моно до стерео // Российская газета №6866 (295) [электронный источник] URL: http://rg.ru/2015/12/29/reg-cfo/mono.html (дата обращения: 10.04.2016). В связи с этим в рабочую группу по подготовке документа вошли не только чиновники из городской и районной администрации, но и местные предприниматели.

КИП города представляет из себя довольно цельный документ, отражающий все стороны жизни города: демографию, экономику, социальную сферу, коммунальную инфраструктуру, духовную жизнь. Как и в случае с Черногорском, нас интересуют целевые показатели, заложенные в документ, а также их достижение. Впоследствии в работе будут использоваться данные отчетов о социально-экономическом положении г. Камешково и данные, заложенные в КИП моногорода Камешково, который также находится на официальном сайте Официальный сайт администрации Камешковского района. Г. Камешково [электронный источник] URL: http://admkam.ru/poseleniya/kameshkovo.php (дата обращения: 15.04.2016).

Первым таким показателем является численность населения. Стоит отметить, что город достаточно адекватно оценивает свои силы и не претендует на большой рост населения, наоборот, прогнозируется его снижение с 13 728 в 2007 до 13 200 в 2020. Данный подход можно считать рациональным, учитывая, что в зарубежной практике имеется практика целенаправленного снижения численности населения в целях ослабления нагрузки на городскую инфраструктуру и с целью повышения мобильности населения Philip Booth. Partnerships and networks: The governance of urban regeneration in Britain. Journal of Housing and the Built Environment, 2005, Vol. 20, №3, Policy and practice, pp. 257-269. Планом была заложена численность населения в 13 295 человек к 2015 году. Динамику численности населения можно представить в виде следующего графика (см. рисунок 15):

Рисунок 15 - Динамика численности населения г. Камешково (чел.)

Таким образом, планирование по данному показателю нельзя считать успешным. Населения продолжает убывать. Связать это можно с общей негативной демографической тенденцией регионов центрального Нечерноземья.

Важным для монопрофильного муниципального образования является фактор безработицы. Предполагалось, что в результате реализации инвестиционных проектов уровень зарегистрированной безработицы достигнет в 2015 году уже 4,5% (к 2020 г. планируется довести данный показатель до 1,8%). Динамика зарегистрированной безработицы представлена в виде следующего графика (см. рисунок 16):

Рисунок 16 - Динамика уровня зарегистрированной безработицы в г. Камешково (п.п.)

Таким образом, уровень безработицы достиг 4,2%, что даже ниже запланированного показателя.

Другим показателем является среднемесячная начисленная заработная плата жителей города. Его планировалось к 2015 г. довести до 16 061 рубля. Динамика данного показателя представлена в виде графика (см. рисунок 17):

Рисунок 17 - Динамика среднемесячной начисленной заработной платы жителей г. Камешково (руб.)

Таким образом, плановый показатель был перевыполнен более чем на 6 тыс. рублей. Связать это можно с реализацией инвестиционных проектов, о которых будет сказано позднее, а также в связи с высокими темпами инфляции в целом в стране.

Еще одним заложенным в КИП целевым показателем является объем отгруженных товаров, выполненных работ и оказанных услуг собственного производства. Было заложено, что данный показатель достигнет 4 247,06 млн. руб. к 2015 году. Динамика показателя представлена в виде графика (см рисунок 18):

Рисунок 18 - Динамика объема отгруженных товаров, выполненных работ и оказанных услуг в г. Камешково (млн. руб.)

Данный показатель достиг к 2015 году 4 368,4 млн. рублей, т.е. запланированный уровень был слегка превышен. Можно говорить связать это со своевременной реализацией запланированных инвестиционных проектов, в связи с чем удалось практически точно спрогнозировать данный показатель.

Другим важным показателем для монопрофильных городов, как уже отмечалось, является численность субъектов малого предпринимательства. КИПом был заложен рост данного показателя на 6%. Динамика представлена в виде следующего графика (см. рисунок 19):

Рисунок 19 - Динамика количества субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Камешково (ед.)

По факту произошел рост на 6,3%, поэтому можно сказать о достижении показателя. Стоит отметить, что в городе, помимо этого, реализуется программа поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Заложен в КИП и план по количеству привлекаемых на территорию инвестиций. В данном аспекте нужно отметить лишь один важный факт: Камешково стал один из 7 городов (на тот момент), чей КИП был одобрен в Фонде развития моногородов. Таким образом, в период с 2016 по 2020 гг. город получит порядка 8,5 млрд. рублей на реализацию инвестиционных проектов (ежегодными траншами, при это последующие будут выделяться только после отчета об их целевой реализации). Учитывая, что первоначально городские власти не предполагали подобной поддержки, можно сказать, что данный показатель выполнен успешно Зубков И.В. Двадцать моногородов получат деньги на развитие // Российская газета [электронный источник] URL: http://goo.gl/tdUUlw (дата обращения 6.04.2016).

О других показателях, заложенных в КИП, говорить сложно, поскольку результаты по ним не публикуются в рамках информации о социально-экономическом положении в городе. Особенно это касается доли профилирующих предприятий в структуре экономики города. Однако нельзя сказать однозначно, что администрация стремится именно к диверсификации, поскольку в КИПе говорится о стремлении как можно более эффективно реализовать свою текстильную специализацию путем расширения существующих производств.

В ходе анализа удалось выявить реализацию 5 показателей из 6. В связи с этим полученные результаты по достижению показателей можно представить в виде таблицы (см. таблицу 7):

Таблица 7 Факт достижения плановых показателей КИПа г. Камешково

План	Достижение (да/нет)
Увеличение численности населения	Нет
Снижение уровня зарегистрированной безработицы	Да
Увеличение среднемесячной начисленной заработной платы	Да
Увеличение объема отгруженных товаров, выполненных работ и оказанных услуг	Да
Увеличение числа субъектов малого и среднего предпринимательства	Да
Увеличение объема инвестиций	Да
Изменение структуры экономики города	н/о

Таким образом, в главе была рассмотрена система стратегического планирования, существующая на данной момент в Российской Федерации, а затем на конкретных примерах, путем методов качественного и количественного анализа было проведено исследование конкретных стратегических документов моногородов и итогов их реализации. Данная работа необходима именно сейчас, когда происходит подготовка новых документов стратегического планирования с той целью, чтобы учесть уже накопившийся положительный и отрицательный опыт, осмыслить его и перейти к качественно новому уровню стратегического планирования городов в целом и моногородов в частности.

В следующей главе будет произведено сравнение полученных результатов исследования и выдвинуты собственные предложения по их нивелированию и определены направления совершенствования системы стратегического планирования на местном уровне посредством конкретных механизмов.

Глава 3. Направления совершенствования института стратегического планирования на местном уровне

В первую очередь стоит обозначить основные различия в подходах к стратегическому планированию в двух исследуемых моногородах, которые, как было отмечено ранее, могут оказывать значительное влияние на его качество и последующую реализацию.

В ходе работы было отмечено довольно плохое качество стратегического планирования на местном уровне, основанное на многих факторах. Можно даже сказать, что несмотря на то, что планы сами по себе позиционируются как стратегические и долгосрочные, по факту они напоминают скорее перечисление тактических шагов, которые в итоге приведут к какому-то положительному результату. Стоит отметить, что в рассмотренных Программе развития и Комплексном инвестиционном плане города Черногорска за базу брался посткризисный 2010 год, когда экономика не только города, но и страны в целом начинала набирать обороты после прошедшего мирового финансового кризиса.

Стоит отметить, что грамотное стратегическое планирование на конкретной территории (в конкретном муниципальном образовании) окажет положительный эффект не только на эту территорию, но и на регион, в котором он расположен. Таким образом, административно-территориальные образования являют собой основной и первичный уровень территориальной организации социально-экономического пространства региона. Это означает, что в этих самых административно-территориальных образованиях должны быть детализированы в виде стратегических мероприятий стратегические направления развития региона. Верна и обратная зависимость: стратегия региона должна опираться на стратегии муниципалитетов, видеть в целостности полную картину их развития, а в случае необходимости - корректировать имеющиеся долгосрочные планы, прямо говорить муниципальным образованиям о их роли и месте в региональной экономической и социальной системе.

Тем не менее, данного фактора ни в Программе развития г. Черногорска, ни в его Комплексном инвестиционном плане проследить не удалось. Хотя в КИПе целая глава и посвящена агломерационно-кластерному подходу к развитию города, тем не менее, в работе присутствует скорее справочный материал о том, какова будет численность населения, как повысится мобильность, какие основные отрасли будут находиться в рамках агломерации и т.д. Однако не определены ни год созданий агломерации, ни конкретные этапы ее развития.

В целом анализ документов стратегического планирования обоих муниципальных образований показал, что в них присутствуют все необходимые для типичного документа стратегического планирования элементы:

1. Цель;

2. Миссия;

3. Задачи;

4. Анализ внешней среды;

5. Анализ текущего социально-экономического положения территории;

6. SWOT и PEST анализы;

7. Наличие сценариев развития (хоть и не проработанных);

8. Механизмы реализации документов;

9. Ресурсное обеспечение;

10. Ожидаемые результаты.

Другой проблемой можно назвать недостаточную включенность местного сообщества в процесс разработки стратегических документов. Как было показано во второй главе, если в Черногорске этим занимался орган, состоящий из муниципальных служащих и двух представителей градообразующего предприятия, то в Камешково данная работа была поручена независимому агентству, привлекавшему к разработке документа широкие круги общественности и бизнеса.

Остается до сих пор актуальной проблема сбора и обработки статистических данных. Связано это с тем, что зачастую такие данные не попадают в открытый доступ, но самое главное, что зачастую происходит переход с одних систем координат на другие. Так, например, в Черногорске первоначально публиковались сведения о доле раскрытых преступлений. С определенного периода стали публиковаться данные о доли нераскрытых преступлений. Подобное можно увидеть и в Камешково. Так, первоначально публиковались данные о количестве субъектов малого и среднего предпринимательства, а впоследствии начали публиковаться данные о количестве данных субъектов на тысячу населения. Конечно, на уровне города перевести один показатель в другой - не проблема, однако с практической точки зрения представляется актуальным (по крайней мере на сроки действия стратегического документа и заложенных в него показателей) пользоваться единым подходом к сбору и фиксации тех или иных данных социально-экономического развития данного муниципального образования. Далее в работе будет предложен перечень примерных показателей, которые позволяли бы достаточно четко и оперативно наблюдать за изменениями тенденций развития города.

Бросает на себя внимание и то, что города стремятся обозначить в КИПе как можно больше проектов (причем зачастую - вполне себе конкретных), которые еще не находятся даже на стадии подготовки. Так, в КИПе Черногорска было обозначено 9 ключевых инвестиционных проектов и еще порядка 15 второстепенных Официальный сайт администрации г. Черногорска [электронный источник] URL: http://chernogorsk.com/ (дата обращения: 15.04.2016). По состоянию на текущий момент некоторые проекты еще только начинают реализовываться, а от реализации части проектов пришлось отказаться из-за неподготовленности площадок. В КИПе Камешково на первоначальном этапе (до 2016 года) обозначены лишь 3 Официальный сайт администрации Камешковского района. Г. Камешково [электронный источник] URL: http://admkam.ru/poseleniya/kameshkovo.php (дата обращения: 15.04.2016) основных инвестиционных проекта, которые уже к настоящему моменту реализованы Биткина С.С. От моно до стерео // Российская газета №6866 (295) [электронный источник] URL: http://rg.ru/2015/12/29/reg-cfo/mono.html (дата обращения: 10.04.2016). Стоит отметить, что это могло являться и одним из положительных аргументов при рассмотрении КИПа в Фонде развития моногородов, поскольку это является отражением продуманности и разработанности документа, а не ожиданиями местных органов власти. Как показал анализ из 2 главы, подобный подход также позволяет к сроку достигать запланированных показателей, преломляя негативные тенденции в развитии и выходя на инновационный путь развития.

Проведенный анализ позволил выявить следующие проблемы организации системы стратегического планирования на муниципальном уровне: