Российская служба занятости как институт рынка труда

Следующее мероприятие по содействию занятости населения - это общественные работы. Правовые основы проведения общественных работ закреплены в ст.24 Закона РФ «О занятости населения в РФ»²² Собрание законодательства РФ от 22.04.1996. №17. Ст.1915 и Постановлении Правительства РФ от 14.07. 1997 №875 (ред. от 01.02.05) «Об утверждении Положения об организации общественных работ».¹¹ Собрание законодательства РФ от 21.07.1997. №29. Ст.3533 В соответствии с названными нормативными актами под общественными работами понимается трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу. К общественным работам не относится деятельность, связанная с необходимостью срочной ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной подготовки работников, а также их квалифицированных и ответственных действий в кратчайшие сроки.²² Ст. 24. Закона РФ «О занятости населения в РФ» от 19.04.1991. №1032-1 // Собрание законодательства РФ от 22.04.1996.№17. Ст.1915 Как было отмечено ранее, для некоторых категорий граждан общественные работы считаются подходящей работой.

Организаторами общественных работ выступают органы исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления по предложению и при участии территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости. Проводятся общественные работы в организациях по договорам.

Общественные работы позволяют решить следующие задачи:

- осуществление потребностей территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер;

- предоставление гражданам материальной поддержки в виде временного заработка (дохода);

- сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы.

Перечень направлений, по которым могут быть организованы общественные работы, носит открытый характер. Чаще всего они предполагают уход за престарелыми, инвалидами и больными; проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.); озеленение и благоустройство территорий; обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул; эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслуживание населения.

Например, Вологодским городским Центром занятости в 2005 году было заключено 4 договора о проведении общественных работ:

- 2 договора с Вологодским областным отделением общероссийской общественной организации «Российский Красный Крест» на 50 и 30 рабочих мест;

- с МУЖПП «Фрязиново» на 2 рабочих места (не был выполнен);

- с ООО СПК «Жемчужина» на 1 рабочее место.

По заключенным договорам были выполнены такие работы, как уход за престарелыми и больными людьми и уборка помещений. Участие в общественных работах приняли 213 человек (запланированная численность - 175), из них 208 человек (98%) - женщины. Средний период участия в программе составил 1,2 месяца, а средний размер материальной поддержки - 1200 руб.

Финансирование общественных работ производится за счет средств организаций, в которых проводятся эти работы. В период участия в общественных работах безработным гражданам может оказываться материальная поддержка. Так, затраты на организацию общественных работ в г.Вологде в 2005 году составили 563,7 тыс. рублей, в том числе из средств федерального бюджета - 327,6 тыс. рублей (потрачены на материальную поддержку), из средств предприятий - 236,1 тыс. рублей.

Следует заметить, что участие граждан в общественных работах допускается только с их согласия. Преимущественным правом на участие в них пользуются безработные граждане, не получающие пособие по безработице, и безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше 6 месяцев. В период выполнения общественных работ за безработными сохраняется право на получение пособия по безработице, за исключением тех граждан, для которых они считаются подходящей работой.

Несмотря на то, что общественные работы имеют социально полезную направленность и служат дополнительной социальной поддержкой безработным, в России они не получили широкого распространения. Причин тому несколько. Во-первых, нетрадиционная структура безработных, в частности, преобладание среди них специалистов с высшим образованием, для которых общественные работы малопривлекательны в силу непрестижности и невысокого уровня оплаты. Во-вторых, неразвитость инфраструктуры общественных работ. В.Жарков и С.Смирнов отмечают, что «… не более, чем в 20-25 регионах общественным работам уделяется серьезное внимание либо в силу значительного числа участников, либо ввиду большой значимости таких работ в регулировании ситуации на рынке труда, либо в силу ориентации их финансирования на средства местных бюджетов, предприятий и организаций».¹¹ Жарков В., Смирнов С. Инфраструктура общественных работ: как изучать, как развивать. // Человек и труд. 2001. №1. С.67 К таким регионам относятся Липецкая, Кировская, Ростовская, Воронежская области, Республика Коми, Калужская область, Краснодарский край и ряд других. Что касается остальных субъектов РФ, то в них, видимо, акцент делается на иные мероприятия. По нашему мнению, это правильно, поскольку регионы должны осуществлять выбор программ активной политики занятости, исходя из ситуации, существующей на местном рынке труда, а не ориентироваться на кого-то.

Одним из направлений активной политики занятости является временное трудоустройство безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы.

В целях его реализации Вологодским городским Центром занятости в 2005 году было трудоустроено 54 человека, из них 34 женщины. Для этого Центром занятости было заключено 13 договоров, например, с ООО «Автосервис», ЗАО «Вологодский хлебокомбинат», ООО «Надежда», ВООО «Российский Красный Крест» и еще рядом предприятий. Безработные граждане выполняли такие работы, как уход за престарелыми и больными людьми, уборка территорий, пошив спецодежды, охрана объектов, изготовление сувениров, доставка документов, ремонт автомобилей.

Затраты на организацию временного трудоустройства безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, составили 333,1 тыс. рублей, в том числе из средств федерального бюджета - 154, 2 тыс. рублей, из средств предприятий - 178,9 тыс. рублей. Средний период участия в программе - 2 месяца, причем многие работодатели высказывают пожелание о его увеличении. Средний размер материальной поддержки составил 1428 рублей.

На рис.3 представлена диаграмма «Состав безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, трудоустроенных на временную работу»

Рис.3

Как видно из приведенной диаграммы (рис.3), среди граждан, испытывающих трудности в поиске работы, чаще всего, трудоустраиваются инвалиды и несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет.

В дальнейшем Центр занятости г.Вологды планирует продолжить работу по этому направлению и заключить договоры не только с постоянными партнерами, но и новыми предприятиями.

По мнению практиков, перспективным способом обеспечения занятости населения является содействие самозанятости безработных граждан.

На выполнение данной программы из федерального бюджета в 2005 году Центру занятости г. Вологды было выделено 26,7 тыс. рублей, в том числе 8,6 тыс. рублей на подготовку и издание справочно-информационных материалов для информирования о возможности организации самозанятости, изготовление наглядной информации, приобретение учебных пособий.

Организовать предпринимательскую деятельность решили 11 граждан, состоящих на учете по безработице (из них: 4 мужчины и 7 женщин, возраст от 17 до 54 лет). Им были оплачены расходы на подготовку учредительных документов, получение свидетельства на право заниматься предпринимательской деятельностью, лицензии, изготовление печатей, штампов; предоставлена методическая и нормативная литература по вопросам организации предпринимательской деятельности. Этими гражданами организованы следующие виды индивидуальной трудовой деятельности: исследование конъюнктуры рынка, ремонт часов, пошив головных уборов, тренерская деятельность, деятельность по использованию грузового и пассажирского транспорта, баз данных и информационных ресурсов.

Несколько слов хотелось бы сказать о финансовом аспекте содействия самозанятости. Сейчас, как мы видим, возможны лишь компенсационные выплаты (в основном оплата госпошлины за регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя), причем соответствующие документы должны быть представлены в службу занятости заранее. Получается, что организовать свое дело могут только те безработные, которые имеют хотя бы минимальный начальный капитал. Во времена же существования Государственного фонда занятости населения служба занятости могла выделять субсидии, поэтому число граждан, участвующих в этой программе, было больше, чем в настоящее время.

К мероприятиям по содействию трудоустройству населения отнесено также информирование населения и работодателей о положении на рынке труда, в рамках которого служба занятости устанавливает контакты со средствами массовой информации, выпускает различные непериодические издания, подготавливает стенды, организует информационные занятия в учебных заведениях. Что касается сотрудничества со средствами массовой информации, то оно предполагает публикацию в газетах статей и заметок по материалам службы занятости, выход в эфир на радио и телевидении новостей рынка труда, содержащих информацию о вакансиях, объявления, обращения к работодателям, интервью с сотрудниками службы занятости.

В целях реализации данного мероприятия Вологодский городской Центр занятости населения, помимо вышесказанного, ведет работу по заключению договоров на оказание безвозмездных информационных услуг. В 2005 году было заключено два договора:

- с редакцией газеты «Из рук в руки» на размещение еженедельной информации о вакансиях, периодическое размещение информации о мероприятиях по содействию занятости населения, проводимых Центром;

- с предпринимателем Куликовым А.А. на размещение информационных материалов, предоставленных центром занятости в сети Интернет на сайте «spravka.vologda.ru».

Благодаря усилиям Центра занятости в городе действует пять информационных площадок с установками для самостоятельного поиска работы: в Вологодском педагогическом и техническом университетах, в Вологодской Государственной молочно-хозяйственной академии им. Н.В. Верещагига, ВОЦ творческого развития и гуманитарного образования, а также в МУ Территориальном центре социальной помощи семье и детям. Кроме того, в самом центре занятости открыт второй информационный зал, установлено дополнительное место для самостоятельного поиска работы.

Данное мероприятие, на наш взгляд, способствует повышению престижа службы занятости, помогает студентам, подросткам, в том числе из неблагополучных семей, подыскать себе работу в свободное от учебы время, предоставляет возможность работающим гражданам сменить место работы либо найти работу по совместительству. В связи с этим информирование о положении на рынке труда должно стать одним из приоритетных направлений деятельности службы занятости.

Существенную роль в решении проблемы дисбаланса и предложения на рынке труда играет такая мера активной политики занятости, как профессиональное обучение безработных граждан. В соответствии с п.2 ст.9 Закона РФ «О занятости населения в РФ»¹¹ Собрание законодательства РФ от 22.04.1996. №17. Ст.1915 право на бесплатное получение услуг по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации по направлению органов службы занятости имеют только граждане, признанные безработными. Причем в п.2 ст.12 Закона РФ «О занятости населения в РФ»²² Там же данное право отнесено к гарантиям государства в реализации права на труд. Получается, что «…отношения по профессиональному обучению должны выступать связующим звеном между состоянием безработицы и обретением трудовой занятости».³³ Сторожук Д.А. Профессиональное обучение безработных: проблемы теории и практики правового регулирования // Трудовое право. 2004. №10. С.18

Однако ст.2 Закона РФ «О занятости населения в РФ»⁴⁴ Собрание законодательства РФ от 22.04.1996. №17. Ст.1915 включает граждан, обучающихся по направлению органов службы занятости, в круг занятых, а в соответствии с п. 2 ст.35 того же Закона прохождение профессионального обучения по направлению органов службы занятости является основанием для прекращения выплаты пособия по безработице с одновременным снятием с учета в качестве безработного.

Признание гражданина занятым на период обучения по направлению органов службы занятости означает, что последние не несут ответственности за трудоустройство гражданина в дальнейшем. Тем самым в рамках профессионального обучения создаются лишь условия для последующего трудоустройства посредством повышения конкурентоспособности гражданина на рынке труда, причем такое повышение носит только потенциальный характер, основанный на требовании законодательства об обучении профессиям и специальностям, пользующимся спросом на рынке труда.

Если гражданин не смог трудоустроиться самостоятельно после окончания обучения, то он вправе вновь обратиться в органы службы занятости за содействием в трудоустройстве, но при этом могут возникнуть определенные трудности. Несмотря на то, что профессиональное обучение, как правило, носит краткосрочный характер (до 6 месяцев), между моментом признания гражданина безработным до направления на обучение и последующим обращением в службу занятости после него может пройти больше года (с учетом, что преимущественное право на профессиональное обучение возникает у безработного после истечения шестимесячного периода безработицы). В этом случае гражданин рассматривается как лицо, стремящееся возобновить трудовую деятельность после длительного перерыва (более года). Следовательно, подходящей для него будет считаться любая оплачиваемая работа, соответствующая требованиям трудового законодательства, нормам по охране труда и не связанная с переменой места жительства без его согласия. Спрашивается, зачем же тогда учиться?

С тем, чтобы избежать возникновения подобных ситуаций, может быть, следует закрепить обязанность органов службы занятости по подбору подходящей работы гражданину, прошедшему профессиональное обучение по их направлению. В противном случае наблюдается незавершенность работы этих органов с лицами, ищущими трудовую занятость.

Что касается условий, при наличии которых безработный направляется на обучение, то их перечень определен в п.1 ст.23 Закона РФ «О занятости населения в РФ».¹¹ Собрание законодательства РФ от 22.04.1996. №17. Ст.1915 Анализ этого перечня показывает, что только два основания имеют конкретный характер: отсутствие у гражданина профессии и утрата им способности к выполнению работы по прежней профессии. Два других: невозможность подобрать подходящую работу из-за отсутствия у гражданина необходимой профессиональной квалификации и необходимость изменить профессию в связи с отсутствием работы, отвечающей имеющимся у гражданина профессиональным навыкам - являются оценочными.

При этом закон не предусматривает, какие критерии оценки должны использоваться. Скорее всего, в качестве такого критерия можно было бы использовать истечение шестимесячного периода безработицы, но это обстоятельство в соответствии с п.3 ст.23 Закона РФ «О занятости населения в РФ»²² Там же дает безработному право пройти обучение в приоритетном порядке.

Непонятна логика законодателя при определении круга лиц, имеющих право в приоритетном порядке пройти профессиональное обучение. К ним, в частности, отнесены безработные инвалиды, безработные граждане по истечении шестимесячного периода безработицы, граждане, уволенные с военной службы, жены (мужья) военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, выпускники общеобразовательных учреждений, а также граждане, впервые ищущие работу (ранее не работавшие) и при этом не имеющие профессии.³³ Ст.23. Закона РФ «О занятости населения в РФ» от 19.04.1991 №1032-1 // Собрание законодательства РФ от 22.04.1996. №17. Ст.1915 Последние две категории граждан в принципе попадают под одно из условий п.1 ст.23 Закона РФ «О занятости населения в РФ».⁴⁴ Собрание законодательства РФ от 22.04.1996. №17. Ст.1915 Не совсем ясно, почему сюда не включены лица, освобожденные из мест лишения свободы, а также стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного перерыва? Разумнее, в данном случае, было бы указать на организацию обучения отдельных категорий граждан по специальным программам, что предусмотрено в п.1 ст.13 Закона РФ «О занятости населения в РФ».¹¹ Собрание законодательства РФ от 22.04.1996. №17. Ст.1915

По поводу оценочных условий нужно отметить, что они дают широкие возможности для усмотрения со стороны органа службы занятости, тем самым затрудняется реализация безработным своего права на профессиональное обучение. По сути, как отмечает Д.А.Сторожук, «…правом наделяется орган службы занятости, безработный может только отказаться от того или иного варианта обучения».²² Сторожук Д.А. Указ. соч. С.19 В связи с этим усмотрение органа службы занятости должно быть ограничено посредством четкого закрепления в законе условий направления на обучение.

Помимо Закона РФ «О занятости населения в РФ» вопросы, связанные с профессиональным обучением, регулируются Постановлением Минтруда РФ №3, Минобразования РФ №1 от 13.01.2000 (ред. от 08.02.01) « Об утверждении Положения об организации профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки безработных граждан».³³ Бюллетень нормативных актов ФОИВ от 13.03.2000. №11 В п.6 данного Положения закреплены виды профессионального обучения безработных граждан и незанятого населения, среди которых:

- профессиональная подготовка с целью ускоренного приобретения обучающимися навыков, необходимых для выполнения определенной работы, группы работ;

- переподготовка рабочих для приобретения ими новых профессий для работы по этим профессиям;

- обучение рабочих, имеющих профессии, вторым профессиям для расширения их профессионального профиля и получения возможности для работы по совмещаемым профессиям;

- повышение квалификации рабочих с целью обновления знаний, умений и навыков, роста профессионального мастерства и получение возможности для работы по совмещаемым профессиям;

- профессиональная переподготовка специалистов для получения дополнительных знаний, умений и навыков по образовательным программам, предусматривающим изучение отдельных дисциплин, разделов науки, техники, технологии, необходимых для выполнения нового вида профессиональной деятельности, а также получение новой квалификации в рамках имеющегося направления подготовки;

- повышение квалификации специалистов с целью обновления теоретических и практических знаний в связи с повышением требований к уровню квалификации и необходимостью освоения новых способов решения профессиональных задач;

- стажировка специалистов для формирования и закрепления на практике теоретических знаний, умений и навыков, приобретение профессиональных и организаторских качеств для выполнения профессиональных обязанностей.

Одним из направлений профессионального обучения является обучение безработных граждан и незанятого населения в целях последующей организации предпринимательской деятельности, которое осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 №224 «Об организации обучения незанятого населения основам предпринимательской деятельности».²² Собрание законодательства РФ 1995. №12. Ст.1052

Важное значение имеет то, что профессиональное обучение проводится по профессиям, специальностям, пользующимся спросом на рынке труда, а также под конкретные рабочие места, предоставляемые работодателями в соответствии с договорами, заключаемыми с ними органами службы занятости.

Например, поскольку в г.Вологде востребованы строители, то в 2005 году по направлению Центра занятости 84 человека обучались на каменщиков, маляров-штукатуров, столяров-плотников, газоэлектросварщиков. Для предприятий торговли и общественного питания служба занятости обучила 127 человек. 50 человек освоили профессии парикмахера, маникюрши, обувщика, закройщика, и некоторые из них открыли свое дело. 339 человек получили первичную профессиональную подготовку по рабочим профессиям. На обучение безработных привлекались и средства работодателей, так 13 человек получили профессию водителя троллейбуса, стоимость их обучения оплатили служба занятости и ОАО «Вологдаэлектротранс».

Партнерами Центра занятости по обучению безработных уже много лет являются НОУ Вологодская школа бизнеса, Школа мастерства, УКК «Вологдаагрострой», Учебный центр «Теплоэнерготранс», Учебный пункт ОАО «Вологдастрой», лицей №18, ПУ №11. В 2005 году помимо названных профессий специалисты центра занятости предлагали безработным обучение на страхового агента, вязальщицу трикотажных изделий и полотна, ткача, инспектора по кадрам.

Ввиду того, что почти 60% безработных составляют женщины, они пользуются приоритетным правом на обучение. Учитывая социальный статус женщин, невозможность порой уехать от семьи, детей на обучение на длительный срок, в 23 районах Вологодской области открыты курсы непосредственно по месту жительства на местной учебной базе, организуется выездное обучение образовательных учреждений по профессиям сферы услуг, компьютерным обучающим программам, по предпринимательству. Важным направлением деятельности центров занятости является сотрудничество с Центрами традиционной народной культуры с целью обучения безработных женщин профессиям народных промыслов. Например, в Центре занятости традиционной народной культуры Верховажья обучают ткачеству, лоскутному шитью, плетению изделий из бересты и ивы. Положительные примеры по организации занятости женщин в этом плане имеются в Белозерске, Грязовце, Никольске, Бабушкино, Череповце.

Таким образом, профессиональное обучение является одним из основных способов преодоления структурной безработицы, предполагающей в первую очередь «…несоответствие между профессиональной квалификационной структурой рабочей силы и запросами работодателей».¹¹ Сторожук Д.А. Указ. соч. С.17 Несмотря на сокращение объемов финансирования, центры занятости стремятся обучить как можно большее число желающих, в том числе благодаря привлечению средств работодателей. Положительным моментом в связи с отсутствием у органов службы занятости обязанности последующего трудоустройства граждан, является то, что профессиональное обучение безработных проводится по профессиям, пользующимся спросом на рынке труда. Последнее облегчает поиск работы гражданами после обучения.

В целях повышения эффективности данного мероприятия, на наш взгляд, необходимо конкретизировать перечень условий направления на профессиональное обучение, пересмотреть круг лиц, имеющих право на обучение в приоритетном порядке, закрепить обязанность органов службы занятости по содействию в трудоустройстве гражданам, прошедшим обучение по их направлению.

Рассмотренные мероприятия активной политики занятости показывают, что работа службы занятости с гражданами носит разноплановый характер. Другое дело, что вследствие ограниченности финансовых ресурсов не все желающие могут принять участие в тех или иных программах. Как было отмечено ранее, в работе службы занятости должен быть сделан акцент на индивидуальный подход к каждому обратившемуся, специалисты службы занятости обязаны принять все возможные меры для его трудоустройства. В то же время, как показывает практика, необходимо и дальше развивать взаимодействие службы занятости с работодателями, расширять спектр предоставляемых им услуг и повышать их качество. Кроме того, в целях увеличения сферы влияния службы занятости на рынок труда нужно поднимать ее престиж, принимать меры для формирования положительного имиджа службы, развивать ее информационные возможности.

Конечно же, во многом успешная деятельность службы занятости зависит от политики государства в сфере занятости, которая в настоящее время в первую очередь должна быть направлена на обеспечение оптимального сочетания активных и пассивных мер поддержки безработных граждан.

ГЛАВА 3. ТРУДОУСТРОЙСТВО ИНВАЛИДОВ И МОЛОДЕЖИ

§1. Формы содействия занятости инвалидов

Всемирная программа действий в отношении инвалидов, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 3 декабря 1982 года, предусматривает, что качество жизни лиц с нарушениями жизнедеятельности не должно отличаться от качества жизни остальной части населения. Причем достигаться эта цель должна не столько за счет социальной благотворительности государства, отдельных организаций или лиц, сколько за счет системы социальных, материально-экономических, организационных, психологических, педагогических и иных мер, позволяющих инвалиду приспособиться к переменам и, оптимально используя сложившуюся ситуацию, найти свое место в жизни. Вместе с тем во всех странах мира до сих пор существуют препятствия, которые не позволяют инвалидам осуществлять свои права и свободы и осложняют их полноценное участие в общественной жизни. Соответственно обязанность государства заключается в том, чтобы сделать все возможное для устранения этих препятствий.

Что касается нашей страны, то в связи с принятием в 1995 году ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» была сформулирована принципиально новая цель государственной политики в отношении инвалидов: не пассивная помощь в виде выплаты пенсий и пособий, а «… обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ».¹¹ Ст.1 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24.11.1995 №181-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 27.11.1995 №48. Ст. 4563 Безусловно, цель благая, но до сих пор не реализованная: вместо открытого общества для инвалидов, максимального вовлечения инвалидов во все сферы жизнедеятельности сегодня наблюдается реальное сокращение участия инвалидов в общественном труде и общественной жизни. Главной причиной такого положения вещей, на наш взгляд, является неготовность большинства членов общества принять таких людей в свои ряды на равных. Например, Л.С. Выготский отмечает, что «…здоровые люди осознают трудности, с которыми приходится сталкиваться инвалидам, но в то же время стараются избегать близких отношений с ними».¹¹ Выготский Л.С.Психологические особенности профессиональной ориентации инвалидов в службе занятости населения. Методические разработки. г.Калуга. 2004. С.8 Кроме того, распространено мнение, что люди с ограниченными возможностями нуждаются в постоянной помощи и не способны заниматься чем-либо самостоятельно, а уж тем более профессионально.

Сами инвалиды воспринимают отношения со здоровыми людьми как неудовлетворительные, отмечая пренебрежение к себе (особенно инвалиды с явно выраженным внешним дефектом). По мнению Т.А. Беловой, в настоящее время у людей с ограниченными возможностями преобладает «…чувство незащищенности, оторванности от дел и проблем общества, они ощущают свою неполноценность и ненужность в новых условиях жизни».²² Белова Т.А. Опыт деятельности общественных организаций по осуществлению реабилитации людей с ограниченными возможностями // Сборник материалов областной научно-практической конференции «Реабилитация инвалидов трудоспособного возраста: опыт, состояние, перспективы развития» (далее Сборник материалов…). г.Череповец. 2004. С.130 Для многих инвалидов характерной чертой стала боязнь общения со здоровыми людьми.

Получается, что поставленная цель будет достигнута только тогда, когда изменится общественное отношение к лицам с ограниченными возможностями. Оптимисты считают, что это произойдет не ранее чем через 15 лет, пессимисты - около 100.

Одним из способов интеграции инвалидов в общество является трудовая деятельность. Однако, по сравнению с другими категориями населения граждане с ограниченными возможностями менее востребованы на рынке труда, больше подвержены риску увольнений и дискриминации при приеме на работу. Между тем практика свидетельствует, что «… включение этих граждан в сферу труда важно как для них самих, так и для государства: повышается их жизненный уровень, увеличивается платежеспособность, появляется возможность самореализации, растут налоговые отчисления в бюджеты всех уровней».¹¹ Колесникова О. Занятость инвалидов: личностный и общественный аспекты // Человек и труд. 2002. №6. С.79 Низкая конкурентоспособность инвалидов на рынке труда объясняется наличием ограничения трудоспособности, зачастую недостатком профессионализма и уровня профессиональной подготовки, а также социально-психологическими особенностями инвалидов, то есть их установкой на получение различных льгот и щадящих условий. В связи с пониженной конкурентоспособностью инвалидов в соответствии с абз.6 п.2 ст.5 Закона РФ «О занятости населения в РФ»²² Собрание законодательства РФ от 22.04.1996 №17. Ст.1915 они отнесены к гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, в отношении которых осуществляются мероприятия, способствующие их занятости. Так в ст.20 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»³³ Собрание законодательства РФ от 27.11.1995 №48. Ст.4563 предусматривается ряд специальных мероприятий для граждан с ограниченными возможностями, направленных на повышение их конкурентоспособности на рынке труда. Среди них:

- квотирование рабочих мест;

- содействие самозанятости инвалидов;

- создание инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации;

- обучение инвалидов новым профессиям;

- стимулирование создания предприятиями дополнительных рабочих мест для инвалидов;

- резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для инвалидов.

Самой распространенной, а в некоторых регионах и единственной, мерой поддержки инвалидов на рынке труда является квотирование рабочих мест. Суть последнего заключается в том, что «…организациям, численность работников в которых составляет более 100 человек, законодательством субъектов РФ устанавливается квота для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников (но не менее 2 и не более 4 процентов)».¹¹ Ст.21 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24.11.1995 №181-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 27.11.1995. №48. Ст.4563 От обязательного квотирования рабочих мест для инвалидов освобождаются общественные объединения инвалидов и образованные ими организации. Таким образом, применение этой меры зависит от наличия на региональном уровне нормативного акта, определяющего размер квоты, порядок и условия квотирования. Далеко не во всех субъектах РФ такие акты приняты. В некоторых из них, например, в Камчатской, Магаданской, Томской областях, Корякском, Таймырском автономных округах, Республике Калмыкия, собственное законодательство в области трудоустройства инвалидов вообще отсутствует. В других же (Владимирской, Ленинградской, Иркутской областях) используются иные методы, в частности, инвалиды обеспечиваются рабочими местами в соответствии с региональными программами занятости населения. В Вологодской области Закон «О квотировании рабочих мест» впервые был принят в 2002 году, в настоящее время действует Закон ВО от 22 октября 2004 года №1065-ОЗ «О квоте для приема на работу инвалидов на территории Вологодской области»²² Красный Север от 02.11.2004. №214, устанавливающий квоту в размере 2% к среднесписочной численности работников.

Для начала остановимся на той ситуации относительно квотирования, которую мы наблюдаем в настоящий момент. Как показывает практика, чаще всего в счет квоты выделяются малозатратные низкооплачиваемые рабочие места, порой совершенно не пригодные для лиц с серьезными нарушениями здоровья. В результате значительное количество квотируемых рабочих мест остается невостребованным, а инвалиды - нетрудоустроенными. Причины такого положения вещей кроются в следующем.

Во-первых, работодатели не заинтересованы в создании специальных рабочих мест для инвалидов и показанных им условий труда, поскольку это предполагает существенные финансовые затраты, а экономические меры поощрения за подобную деятельность либо не предусмотрены, либо весьма ограничены. В связи с этим специально оборудованными рабочими местами главным образом располагают крупные промышленные предприятия, а также предприятия тех регионов, в которых предпринимаются меры, стимулирующие работодателей. Например, в ряде регионов выделяются средства на создание специализированных рабочих мест для инвалидов; компаниям, соблюдающим квоту, предоставляется преимущественное право на выполнение государственного заказа. Большинство работодателей объясняют свое нежелание создавать специальные рабочие места еще и тем, что «… используются они, как правило, нерационально (инвалид не в состоянии выполнять значительный объем работы, часто берет больничный)».¹¹ Нечаева С., Ярская-Смирнова Е., Зайцев Д., Романов А. Квотирование рабочих мест для инвалидов (точка зрения работодателей) // Человек и труд. 2004. №11. С.35 Получается, что предприятия несут дополнительные убытки, выплачивая инвалиду зарплату «как всем», а также замещая его на время болезни или реабилитации другим работником.

Во-вторых, отказы инвалидов от предлагаемых рабочих мест чаще всего связаны с объективными причинами, а не с отсутствием у них трудовой мотивации. Прежде всего, как отмечает С.Нечаева, это низкая и нестабильно выплачиваемая заработная плата, что «… делает ее менее привлекательным источником дохода по сравнению с государственной пенсией, пособием»²² Там же. С.36. Кроме того, и инвалиды, и работодатели обращают внимание на недостаточную объективность специалистов Бюро медико-социальной экспертизы, которые иногда выносят заключение о трудоспособности инвалида, в то время как работать он не может. В заключениях многих граждан с ограниченными возможностями указывается, что им противопоказан тяжелый физический труд, в то же время рабочих мест, отвечающих этим требованиям, очень мало. Также зачастую наблюдается и совпадение рекомендаций (например, в г.Вологде самыми популярными профессиями для инвалидов, исходя из их заключений, являются гардеробщик и вахтер). Все это говорит об отсутствии у экспертов индивидуального подхода к каждому инвалиду, что в свою очередь негативно сказывается на дальнейшем трудоустройстве последних.

Теперь рассмотрим возможные пути решения проблем, так или иначе связанных с квотированием. Безусловно, для того чтобы квотирование рабочих мест стало более эффективной мерой обеспечения занятости инвалидов необходима детальная правовая регламентация его механизма. Можно согласиться с теми практиками, которые считают, что размер квоты должен определяться дифференцированно в зависимости от размеров предприятия, его территориальной принадлежности, специфики технологических процессов. Кроме того, на федеральном уровне должна быть закреплена система мероприятий, направленных на стимулирование работодателей к созданию в рамках квоты специальных рабочих мест. Хотя это маловероятно в силу различных причин и, скорее всего, возможно лишь в благополучных регионах, где уже сейчас такие меры предпринимаются.

Большой вклад в трудоустройство инвалидов смогут внести центры профессиональной и медико-социальной реабилитации инвалидов, в которых при работе с ними применяется индивидуальный подход.

Например, в Воронежском реабилитационном центре первоначально определяются остаточные трудовые возможности инвалидов, выявляются их внутренние ресурсы. Затем проводится индивидуальный подбор профессии, подготовка к выполнению соответствующих трудовых операций, непосредственная учеба в мастерских и учебных классах. Профессиональная реабилитация сочетается с социальной и медицинской. Работодатели охотнее принимают на работу инвалидов, прошедших через центр, поскольку они более подготовлены, достаточно адаптированы к условиям производства.

К сожалению, таких центров пока единицы, да и те испытывают значительные трудности. В качестве выхода из этой ситуации предлагается принять федеральную программу создания сети многофункциональных центров реабилитации инвалидов с определением их статуса и источников финансирования. В Вологодской области планируется создать такой центр в ближайшее время.

Несколько слов хотелось бы сказать об изменениях, внесенных в механизм квотирования с 1 января 2005 года. Во-первых, численность работников в организациях, для которых устанавливается квота, увеличилась с 30 до 100 человек. Такой шаг можно оценить двояко. С одной стороны, это негативно сказалось на трудоустройстве инвалидов в небольших городах и сельской местности, где число предприятий, на которых работает более 100 человек, невелико. Например, как отмечает В.Федорова, «…в Никольском районе таких организаций по пальцам можно пересчитать. Это райпо, райбольница, ООО «Сельхозпродукт», ДРСУ, агрофирмы им.Павлова и им. Фрунзе, управление образования и отдел культуры. Всего в них трудятся 59 инвалидов».¹¹ Федорова В. Помощь инвалидам должна быть общей заботой // Биржа труда.2005.декабрь. №11(161). С.12 С другой стороны, для небольших организаций создание специальных рабочих мест для инвалидов весьма затруднительно.

Во-вторых, положение об уплате работодателями штрафа за каждого нетрудоустроенного инвалида в бюджеты субъектов РФ в случае невыполнения квоты утратило силу. Такое решение законодателя также вызвало неоднозначную реакцию. С облегчением вздохнули работодатели, которые до этого расценивали квотирование как «… стремление государства переложить на плечи предпринимателей обязательства по социальной поддержке инвалидов».²² Нечаева С., Ярская-Смирнова Е.,Зайцев Д., Романов П. Указ. соч. С.35 Мнения сотрудников службы занятости разделились: одни говорят о том, что отмена штрафов приведет к снижению числа инвалидов, трудоустраиваемых в счет квоты, другие поддерживают позицию законодателя.

В то же время, как показывают данные Вологодского городского Центра занятости населения за 2005 год, предприятия выполняют квоту по мере возможности, но при этом многие из них ее перевыполняют. Например, ЗАО «Вологодский подшипниковый завод» (72 - квота, 86 трудоустроено), ОАО «Вологодский оптико-механический завод» (45-74), Вологодская областная детская больница (18-28) и ряд других.

Следовательно, отход от принудительного выполнения квоты является правильным, но законодатель должен пойти дальше и сделать все возможное, чтобы заинтересовать работодателей в приеме на работу инвалидов в счет установленной квоты.

К мероприятиям, способствующим повышению конкурентоспособности инвалидов на рынке труда относится также организация обучения инвалидов новым профессиям. Необходимость получения ими профессионального образования устанавливается учреждениями медико-социальной экспертизы в ходе разработки индивидуальных программ реабилитации. Рекомендации этих учреждений относительно профобразования инвалидов зависят от характера и степени ограниченности их жизнедеятельности, возможностей образовательной инфраструктуры конкретной территории, особенностей локального рынка труда. Все рекомендации объединяются в три группы: «… профобучение на производстве (37%), профобразование начального и среднего уровня в специализированных учебных заведениях для инвалидов (29%), профобразование начального, среднего и высшего уровня в учебных заведениях общего типа (34%)».¹¹Свистунова Е. Профессиональное образование инвалидов: региональный аспект // Человек и труд. 2003. №3. С.21

В то же время результаты исследования предпочтений подростков - инвалидов показывают, что они не хотят обучаться на производстве, а намерены поступать в учебные заведения общего типа (62%), либо в специализированные училища и техникумы-интернаты (14%).

Это подтверждает актуальность переориентации системы профобразования инвалидов в сторону расширения их совместной учебы со здоровыми людьми в учреждениях общего типа, а также перехода от обучения на производстве по профессиям, не требующим высокой квалификации, на получение интеллектуальных специальностей, конкурентоспособных на рынке труда.

Следует заметить, что степень доступности профобразования для инвалидов различается по регионам. Так, в промышленно развитых субъектах РФ имеется хорошая правовая база, развитая образовательная структура, методическое и технологическое обеспечение, применяются прогрессивные формы обучения, все более доступным для инвалидов становится высшее образование. В других же регионах нормативные акты по этому вопросу есть не всегда, профобучение инвалидов ведется лишь по профессиям, не требующим высокой квалификации, только в условиях производства или на спецпредприятиях. Такая ситуация свидетельствует о необходимости формирования целостной системы профобразования инвалидов в масштабах страны, обеспечивающей единство методологических подходов, взаимодействие соответствующих органов и учреждений.

Анализ образовательного уровня инвалидов, состоящих на учете в Вологодском городском центре занятости, показал следующее (таблица 2):

Таблица 2. Образовательный уровень инвалидов

Из приведенной таблицы видно, что большая часть инвалидов (61,7%) имеют профессиональное образование. Причем уровень образования зависит от степени ограничения способности к трудовой деятельности и причины инвалидности. Так, среди имеющих профессиональное образование у 78% - I степень ограничения способности к трудовой деятельности, у 19% - II; 96% имеют приобретенные заболевания. Последнее говорит о том, что инвалид, чаще всего, не может работать по основной специальности, что значительно сужает возможности его трудоустройства. Немалая доля инвалидов (38,3%) имеют низкий уровень образования, в частности, 76 человек. В то же время за 2005 год лишь 9 инвалидов было направлено на профессиональное обучение по таким специальностям, как администратор, секретарь, парикмахер, каменщик, лифтер, маляр-штукатур, маникюрша.

По мнению многих специалистов, перспективным направлением содействия занятости инвалидов является организация ими собственного дела. Сами граждане с ограниченными возможностями считают предпринимательскую деятельность вполне приемлемой для себя, причем, создавая малые предприятия, они, как правило, принимают на работу инвалидов. Для тех граждан, которые имеют тяжелую форму инвалидности, организуется индивидуальная трудовая деятельность на дому. В основном, как отмечает О.Колесникова, «… это ремесленные виды труда, не требующие дорогостоящего оборудования или сырья: рукоделие, шитье, плетение из лозы, ткачество, изготовление сувениров и др.».¹¹ Колесникова О. Указ. соч. С.81

Наиболее распространенным средством предоставления рабочих мест тем из инвалидов, кто не способен участвовать в основном процессе занятости, служат специализированные предприятия. В России в настоящее время существует «…примерно 1,5 тысячи таких предприятий (цехов, участков) на 240 тысяч рабочих мест, при этом только 1/3 из них занято инвалидами (12% от общей численности работающих инвалидов)».²² Леонтьева Е.В. Защита трудовых прав инвалидов // Сборник материалов … г. Череповец. 2004. С.106 Как правило, специализированные предприятия предназначены для определенных категорий инвалидов со значительными потерями функций организма (слепые, глухие, с нарушениями умственного развития и двигательного аппарата). В связи с этим рабочие места для них оснащаются с учетом особенностей здоровья конкретного человека или небольшой группы людей, что предполагает значительные затраты.

Положительным моментом таких предприятий является то, что на многих из них по-прежнему хорошо развита социальная сфера.

Например, на ООО «Череповецкое учебно-производственное предприятие ВОС» ежегодно проводятся мероприятия, посвященные Международному дню слепых, Декаде инвалидов, Международному дню инвалидов, Неделе белой трости. Кроме того, организуются Праздники урожая, блицтурниры по шашкам и шахматам, выставки изделий, изготовленных руками инвалидов, литературные викторины и так далее. На территории предприятия находится филиал областной спецбиблиотеки для слепых, в производственном цехе оборудован уголок здоровья, установлены спортивные тренажеры. Для проживания инвалидов, зрячих работников предприятия имеется общежитие квартирного типа. Квалифицированную медицинскую помощь инвалиды могут получить в здравпункте предприятия, оснащенном всем необходимым для лечения и профилактики заболеваний.

В настоящее время специализированные предприятия переживают не лучшие времена. Как правило, они занимаются производственной деятельностью.

Например, ООО «Череповецкое учебно-производственное предприятие ВОС» специализируется на выпуске метизов-гвоздей, деревянной ящичной тары, швейных изделий, бумажных мешков, туалетной бумаги, тонированной посуды. ООО ПО «Экран ВОС» выпускает коробки для конфет, тортов, детского питания, скоросшиватели и деловые папки, полиэтиленовые пакеты, бельевые прищепки, металлические и полиэтиленовые крышки для консервирования и так далее.

При этом низкая производительность труда работников-инвалидов увеличивает себестоимость продукции, повышение же цен в современных условиях практически невозможно, и, как следствие, прибыль таких предприятий очень низка (соответственно мала и заработная плата). Кроме того, предприятия, принадлежащие общероссийским общественным организациям инвалидов (ВОС, ВОГ, ВОИ), производят специальные отчисления в централизованные фонды своих учредителей и платят налоги. Тем самым они несут двойное налоговое бремя.

Ввиду специфики работы таких предприятий представляется необходимой их поддержка со стороны государства. Самой эффективной формой поддержки специализированных предприятий считается льготное налогообложение, позволяющее отчасти компенсировать высокие затраты на выпуск продукции, увеличивать товарооборот, создавать новые рабочие места для инвалидов. Так, на федеральном уровне до 2001 года такие предприятия были освобождены от уплаты налога на прибыль, на добавленную стоимость, на приобретение автотранспортных средств, налога с владельцев транспортных средств, на имущество предприятий, от государственной пошлины, взносов в государственные социальные внебюджетные фонды. Во многих субъектах РФ они были также освобождены от отчислений в региональные и местные бюджеты.

С 1 января 2002 г. Правительство РФ практически лишило их поддержки в этом вопросе, аргументировав свое решение тем, что «…через специализированные организации из налогооблагаемой базы выводятся огромные денежные суммы, «отмывается грязный капитал».¹¹ Чардымский М. Предприятия инвалидов: формы государственной поддержки // Человек и труд. 2004.№5. С.29

В настоящее время в соответствии с ч.2 Налогового кодекса РФ²² Собрание законодательства РФ от 07.08.2000. №32. Ст. 3340 имеется только три льготы для специализированных предприятий:

- не облагается НДС реализация товаров, работ и услуг, производимых и реализуемых ими;

- освобождаются от уплаты ЕСН с сумм выплат и иных вознаграждений, не превышающих 100 тысяч рублей в течение налогового периода на каждого работника;

- из налоговой базы по налогу на прибыль вычитаются суммы, направленные на обеспечение социальной защиты инвалидов.

Причем, этими льготами, как правило, могут воспользоваться лишь предприятия, где среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50% общего числа работающих, а доля заработной платы инвалидов - не менее 25%.

Следует отметить, что в некоторых субъектах РФ льготы для этих предприятий сохранены, но проблемы это не решает (в течение 1,5 лет после отмены льгот закрылось более 470 предприятий).

Сейчас обсуждается вопрос о частичном восстановлении налоговых льгот, но для создания условий нормального развития специализированных предприятий этого мало. Большинство практиков считают, что лучшим вариантом было бы восстановление на 4-5 лет льгот в объемах и на условиях, действовавших до 1 января 2002 года. За это время устойчиво работающие предприятия должны осуществить техническое перевооружение производства, а убыточные и неперспективные присоединены к более успешным, либо переведены в статус комплексов реабилитации инвалидов. Впоследствии часть базовых льгот следовало бы сохранить.

В качестве альтернативы льготного налогообложения могут служить денежные компенсации в размерах утраченных льгот из бюджетов тех уровней, куда перечисляются платежи по налогам и сборам. Однако, последнее менее эффективно, поскольку «…процедура сбора налогов и выплата компенсаций потребует дополнительных финансовых операций и приведет к замедлению оборачиваемости средств».¹¹ Чардымский М. Указ. соч. С.30

Среди возможных форм государственной поддержки специализированных предприятий также следует выделить: приоритетное право на получение государственных заказов на выпуск отдельных видов продукции, обеспечивающих гарантированные объемы продаж; монопольное право на выпуск некоторых видов изделий, производство которых хорошо ими освоено, приносит стабильные доходы, а объемы полностью обеспечивают потребности российского рынка; минимальные закупочные квоты; льготные банковские кредиты на создание специализированных рабочих мест, расширение и модернизацию производства.

Безусловно, государственная поддержка специализированных предприятий необходима, так как для большинства инвалидов работа на таком предприятии является единственной возможностью трудоустроиться. В то же время трудоустройство инвалидов на специализированные предприятия нельзя рассматривать как «…исключительную форму обеспечения занятости инвалидов и как фундамент, на котором основывается вся политика занятости инвалидов».²² Леонтьева Е.В. Указ. соч. С.107 Это объясняется тем, что, работая на таких предприятиях, инвалиды существуют как бы в своей замкнутой социальной системе, происходит изоляция их от основной части общества.