Анализ деятельности института опеки и попечительства в России

3.2 Сравнительно-практический анализ деятельности органов опеки и попечительства в некоторых муниципальных образованиях округа и в целом по ХМАО-Югре

В целях контроля над условиями содержания, воспитания, образования детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также условиями проживания граждан, признанных судом недееспособными или ограниченными в дееспособности, находящихся под опекой в Нижневартовске, проводились контрольные обследования, результаты которых показали, что несовершеннолетние и граждане, находящиеся под опекой, проживают и воспитываются в благоприятных условиях, их интересы соблюдаются. В 2008 году 63,8% (380 человек) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, были охвачены организованным отдыхом; на эти цели использовано 10 614 тыс. рублей из бюджета автономного округа. Отдохнули и оздоровились в Испании на летних каникулах 38 детей, на зимних каникулах - 6 детей. Ежемесячная выплата на проезд в городском общественном транспорте детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, обучающимся в образовательных учреждениях, производилась 431 ребёнку. Всего было израсходовано 437 тыс. рублей. В 2008 году вопрос об обеспечении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, жилыми помещениями решался своевременно: в списке на внеочередное предоставление жилой площади состоял 21 человек, всем предоставлены отдельные жилые помещения по договору социального найма. Согласно рисунку 1 число детей, состоящих на учете в управлении по опеке и попечительству администрации города Нижневартовска с каждым годом растет. В Югорске так же замечен рост к 2009 году лиц, состоящих на учете в отделе опеки и попечительства. Но вместе с тем, в 2009 году сократилось число лиц, переданных под опеку в Нижневартовске и возросло в Югорске. Полагаем, что это может быть связано с недостаточно удовлетворительной работой органа опеки и попечительства, направленной на выявление лиц, желающих осуществлять функции опекунов. В Югорске так же замечен рост к 2009 году лиц, состоящих на учете в отделе опеки и попечительства, кроме того, в этом городе число лиц, переданных в приемную семью к 2009 больше в процентном соотношении, чем тоже число в Нижневартовске, что может характеризовать работу отдела опеки и попечительства в Югорске более эффективной, чем в Нижневартовске. Таким образом, приведенные данные по г. Югорску позволяют нам судить о том, что работа отдела опеки и попечительства в целом удовлетворительная. Имеют место задержки выплаты единовременного пособия при устройстве детей в замещающие семьи по причине несвоевременного финансирования из бюджета Федерации. Данный вопрос решается в настоящее время. Радует увеличение числа детей, устроенных а семьи, что говорит о практической реализации Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «О формах устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, размерах, порядке назначения и выплаты денежных средств на содержание ребенка, об оплате труда приемных родителей, патронатных воспитателей, воспитателей детских домов семейного типа в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре». О реализации Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «О формах устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, размерах, порядке назначения и выплаты денежных средств на содержание ребенка, об оплате труда приемных родителей, патронатных воспитателей, воспитателей детских домов семейного типа в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре»: Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа- Югры от 21.12.2006 № 302-п // Собрание законодательства ХМАО-Югры. - № 12. - 2006. - Ст.14. В целом по округу с каждым годом растет число детей, переданных в приемные семьи, как и число детей, переданных под опеку. Сократилось число детей, переданных в госучреждения, что говорит о том, приоритетным в округе является устройство детей в семьи. Не сокращается число лиц, состоящих на учете в органах опеки и попечительства округа, что может сигнализировать и как о недостаточной работе в этом направлении и о неудовлетворительной работе, направленной на искоренение социального сиротства. Цифры, представленные в сравнительной таблице (рисунок 1) в целом создают неплохую картину деятельности органов опеки и попечительства в округе. Но, вместе с тем, существует и определенный круг проблем, требующих нахождения новых и эффективных путей решения. Это, с одной стороны, характеризует деятельность органа опеки и попечительства по выявлению и постановке на учет детей, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации, как удовлетворительную. А с другой стороны, мы еще раз убеждаемся, что ситуация в городе в частности и в России в целом по положению детей в семьях просто катастрофическая. Об этом сигнализирует и рост детской преступности, и увеличение числа детей, поставленных на учет в комиссию по делам несовершеннолетних (Рисунок 2). Ежегодный доклад Главы города Нижневартовска о деятельности администрации за 2006-2009 гг. // Официальный сайт администрации города Нижневартовска.

Рисунок 1. - Сравнительная таблица деятельности органов опеки и попечительства г. Нижневартовска и г. Югорска (ХМАО-Югра) и по округу в целом

Рисунок 2. - Статистический отчет о работе комиссий по делам несовершеннолетних, защите их прав при органах местного самоуправления муниципальных образований Ханты-мансийского автономного округа за 2009 год

Реализация политики, направленной на развитие семейных форм устройства сирот привела к следующим результатам: наибольшая доля детей - 74,2% находится под опекой и попечительством, численность детей в таких госучреждениях сократилось на 309, более чем на 100 детей увеличилось количество ребят, принятых в семьи опекунов (попечителей); в 2 раза увеличилось число детей, находящихся в приемных семьях. В соответствии с рисунком 3 всего в 2007 году выявлено и поставлено на учет 1240 детей, что на 34 ребенка меньше, чем в 2006 году. Из общего числа выявленных детей, оставшихся без попечения родителей, как и ранее, большую часть составляют социальные сироты (87,7%). Основной причиной социального сиротства является лишение родительских прав, уклонение родителей от воспитания и содержания детей, от 97 детей матери отказались при их рождении. Усыновление является одной из приоритетных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Законодательством Российской Федерации предусмотрено как усыновление россиянами, так и иностранными гражданами. Всего в 2007 году было передано на усыновлено 244 ребенка. Из них - 187 посторонними гражданами, 57 детей - мачехами и отчимами. Ежемесячные выплаты на содержание усыновленного ребенка, оставшегося без попечения родителей, привели к увеличению (на 46 детей) по сравнению с 2006 годом количества детей, усыновленных посторонними гражданами. К 2009 году эта цифра увеличилась еще на 12 детей. Самой распространенной формой семейного воспитания остается передача несовершеннолетних под опеку (попечительство). Данная форма устройства, как и передача детей на усыновление, способствует обеспечению оптимальных условий жизни, воспитания, образования и содержания несовершеннолетних, а также защиты их прав и интересов. В течение 2007 года органами опеки и попечительства автономного округа 963 ребенка было передано в опекунские семьи, согласно рисунку 3 динамика последних лет выглядит следующим образом: 2006 год - 885, 2005 год - 894 ребенка. Данные 2008 и 2009 года остаются практически на том же уровне.

Рисунок 3. - Динамика форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

В 2009 году прокуратурой автономного округа проведена проверка соблюдения федерального законодательства в сфере обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В ходе проверки выявлены нарушения закона в деятельности органов опеки и попечительства и организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, проверкой установлено, что при отсутствии контроля со стороны органов опеки и попечительства за сохранностью и управлением имуществом детей, находящихся под опекой (попечительством) либо помещенных под надзор в соответствующие организации, в ряде муниципальных образований допущены факты неоплаты за коммунальные услуги и за пользование жилыми помещениями, закрепленными за несовершеннолетними. В Березовском районе за несовершеннолетними проживающими в Государственном образовательном учреждении ХМАО-Югры для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии «Специальный (коррекционный) детский дом «Березка» задолженность за коммунальные услуги перед МУП Саранпаульским ЖКХ составляет 586 175 рублей. В Нефтеюганском районе в закрепленное за несовершеннолетними жилое помещение незаконно, при отсутствии правоустанавливающих документов, вселена гражданка, которая не оплачивала коммунальные платежи, в результате образовалась задолженность в размере 41 905 рублей. Кроме того, допускаются факты существенных нарушений требований закона и получения выпускниками детских домов жилых помещений, непригодных для проживания. Так, в Сургутском районе выпускница ГОУ ХМАО-Югры для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, «Детский дом «Северяночка» после выпуска из учреждения не смогла вернуться в закрепленное жилое помещение, поскольку оно непригодно для проживания, так как требует капитального ремонта. Факт нарушения закона стал основанием для обращения в суд прокурора Сургутского района с исковым заявлением в интересах сироты об обязании администрации района провести капитальный ремонт жилого помещения. Бездействие органов опеки и попечительства, руководства организаций для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, влечет за собой нарушение прав и законных интересов детей этой категории. По результатам проверки органами прокуратуры округа внесено 12 представлений об устранении нарушений закона, в суды округа направлено 9 исковых заявлений в защиту прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Ход рассмотрения актов прокурорского реагирования находится на контроле прокуратуры округа. Завершая четвертую главу, хочется подвести итоги по сравнительно-практическому анализу деятельности органов опеки и попечительства в ХМАО-Югре. В результате проведенного исследования мы выяснили, что работа органов опеки и попечительства в целом по округу удовлетворительная. Но так же можно сказать, что наиболее часто возникающие ситуации по ущемлению прав опекаемых в сфере обеспечения жильем происходят из-за недостаточного контроля за деятельностью этих органов. Опасения, вызванные результатами проведенного исследования в сфере контроля за деятельностью органов опеки и попечительства обусловлены еще и тем, что в настоящее время уже в двух чтениях в Государственной Думе принимается закон о ювенальной юстиции. Органы опеки и попечительства в случае принятия этого законопроекта значительно расширят свои полномочия, что в условиях недостаточного контроля за ними просто недопустимо. Так, ювеналы подготовили проект федерального закона № 198484-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения гарантий прав детей на надлежащее воспитание», внесённый депутатами Государственной Думы Мизулиной Е.Б., Морозовым О.В., Герасимовой Н.В., Исаевым А.К., Ивлиевым Г.П., Васильевым В.А., Плигиным В.Н. и Борзовой О.Г. Данный законопроект предусматривает введение таких понятий, как «воспитание» и «ненадлежащее воспитание». Вместе с тем, в законопроекте не предусмотрено никакой ответственности должностных лиц государственных органов и организаций в случае необоснованного привлечения родителей и иных лиц к ответственности, предусмотренной законопроектом. Такое положение делает указанные органы безнаказанными и создаёт условия для коррупции. Другое предложение - проект федерального закона № 143212-4 «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации», внесённый депутатами Государственной Думы Е.Ф. Лаховой, К.Ж. Давлетовой, Н.А. Останиной, А.А. Сизовым, Т.А. Фральцовой, А.Н. Хайруллиным предлагает принять ускоренный порядок рассмотрения судами дел о лишении родительских прав (до истечения месяца со дня поступления заявления) (пункт 1 законопроекта). Такое положение позволит рассматривать в судах дела о лишении родительских прав в ускоренном порядке, не обеспечивающем надлежащей предварительной подготовки к слушанию дела, требование об обязательном проведении которой установлено в статье 147 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. В пункте 2 законопроекта предлагается при решении вопроса об ограничении родительских прав производить органами опеки и попечительства по месту жительства родителей (одного из них) обследование условий жизни и поведения родителей (одного из них), ограниченных судом в родительских правах. Пунктом 3 законопроекта предлагается обязать органы опеки попечительства при участии в деле о лишении родительских прав предъявлять в суд в интересах ребенка требования:

- о компенсации ребенку морального вреда и возмещении имущественного вреда, причиненного действиями или бездействием родителей;

- о выселении родителей (одного из них), лишенных родительских прав, из жилого помещения в случае, предусмотренном жилищным законодательством (согласно части 2 статьи 91 Жилищного кодекса Российской Федерации граждане, лишённые родительских прав, могут быть выселены из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения);

- об определении порядка владения и пользования имуществом, находящимся в общей долевой собственности ребенка и родителей, лишенных родительских прав или ограниченных в родительских правах;

- о временном отобрании ребенка у родителей (одного из них) до разрешения спора судом в связи с угрозой причинения вреда физическому и психическому здоровью ребенка, его нравственному развитию и о передаче ребенка на попечение органа опеки и попечительства;

- иные требования в случаях, если того требуют интересы ребенка.

На основании вышеизложенного необходимо усилить контроль за органами опеки и попечительства. В рамках работы над выпускной квалификационной работой нами разработан проект Положения об общественном инспекторе по охране прав детства в г. Нижневартовске. (Приложение А). Данное положение позволило бы: 1. Содействовать в работе органа опеки и попечительства по защите прав и интересов несовершеннолетних, проживающих на территории г. Нижневартовска. 2. Более эффективно взаимодействовать с образовательными, медицинскими учреждениями, учреждениями социальной защиты, отделом внутренних дел по г. Нижневартовску и другими государственными и общественными организациями в пределах своих полномочий. 3. Выявлять детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и своевременно сообщать сведения о них в орган опеки и попечительства. 4. Проводить профилактическую работу с семьями и детьми, находящимися в социально опасном положении, осуществляя при этом связь с комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделением по делам несовершеннолетних ОВД г. Нижневартовска. 5. Выявлять лиц, желающих принять несовершеннолетнего на воспитание в свою семью и сообщать о них в орган опеки и попечительства. 6. Оказывать необходимую психолого-педагогической помощь детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. 7. Совместно с органом опеки и попечительства вести учет и контроль за воспитанием, обучением, состоянием здоровья, организацией досуга, материальным содержанием опекаемых (подопечных) детей, находящихся в данном образовательном учреждении, и передача сведений о них при переходе опекаемых (подопечных) детей в другое образовательное учреждение.

8. Территориальному отделу Росздравнадзора для осуществления своих контролирующих функций своевременно и в полном объеме получать информацию о деятельности органа опеки и попечительства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проделанной работы нами проведен анализ литературы по теме исследования; раскрыто понятие опеки и попечительства, выявлены особенности правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства. В представленной выпускной квалификационной работе на защиту были вынесены следующие теоретические положения: 1. Институт опеки и попечительства направлен на обеспечение защиты интересов недееспособных и ограниченно дееспособных граждан в частно-правовой сфере. Цели назначения опеки и попечительства: содержание, воспитание, образование детей, защита их прав и интересов. Наше исследование показало, что Статьей 7 Конституции Российской Федерации установлено, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В послании Президента России Федеральному собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. глава государства Д.А.Медведев подчеркнул: «Свободное развитие людей и их социальная защита всегда будут приоритетом государственной политики. Будут нашей главной заботой. Будут целью развития нашего общества». В настоящее время в стране реализуется комплекс мер, направленных на защиту прав и интересов граждан, в том числе лиц, признанных судом недееспособными или не полностью дееспособными. Таким образом, одним из важнейших направлений государственной политики является организация опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами. Вместе с тем установлено, что деятельность органов опеки и попечительства не служит эффективным способом защиты имущественных и жилищных прав несовершеннолетних. Органы опеки и попечительства необоснованно запрещают отчуждение жилых помещений, ставят трудновыполнимые условия перед законными представителями при совершении сделок с недвижимостью. Не существует критериев оценки их решений, не определены принципы деятельности, ответственность и т.д. Законодательная база рассредоточена по нормативным актам разных отраслей (гражданского, семейного, административного) и уровней законодательства (федерального, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления). Неопределенность деятельности органов опеки и попечительства порождает почву для злоупотреблений со стороны органов опеки, провоцирует взятки. По нашему мнению, устранение контроля со стороны органов опеки и попечительства за сделками с жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние, обладающие правом пользования ими, не решает проблем в их деятельности. Полагаем, что целесообразно на законодательном уровне принять меры, направленные на изменение структуры и порядка деятельности органов опеки и попечительства, четко определить права и обязанности этих органов, принципы деятельности, положения об ответственности. 2. Следующим теоретическим положением, вынесенным на защиту является то, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2009 г. №1059 «О внесении изменений в положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации и положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» установлено, что с 1 января 2009 г. контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. На основании проведенного исследования можно говорить о том, что контроль за деятельностью органов опеки и попечительства не всегда выполняется надлежащим образом. По результатам проведенной работы мы полагаем следующее: принимая во внимание, что деятельность по осуществлению опеки и попечительства связана с надлежащим обеспечением интересов особой категории лиц, не способных в соответствии с законом в полной мере самостоятельно реализовать свои права и интересы, органам опеки и попечительства необходимо принять следующие меры:

- усилить работу по выявлению граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве;

- обеспечить ведение банка данных обо всех совершеннолетних лицах, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными;

- усилить надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

- при проведении проверок обращать особое внимание на условия жизни подопечных и сохранности имущества указанной категории граждан. Кроме того, в субъектах Российской Федерации требуется формирование нормативной правовой базы, необходимой для работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также определение структуры органов опеки и попечительства в отношении этих граждан.

3. И последним теоретическим положением, вынесенным на защиту явилось то, что деятельность органов опеки и попечительства по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями, осуществляется во взаимодействии с другими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» Об опеке и попечительстве: Федеральный закон от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ // «Собрание законодательства РФ». - 28.04. 2008, № 17. - Ст. 1755. закреплен единый порядок регулирования отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами, установлены полномочия органов опеки и попечительства, а также регламентирована их деятельность. Во исполнение действующего законодательства и подзаконных актов Российской Федерации, с учетом положений, изложенных в письме Росздравнадзора от 31 марта 2009 г. №03И-172/09, управлениями Федеральной службы по субъектам Российской Федерации началось проведение мероприятий по контролю за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных и не полностью дееспособных граждан. В I полугодии 2009 г. территориальными управлениями Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития было проведено 65 проверок. Указанные проверки были проведены в 24 субъектах Российской Федерации. Результаты анализа деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по рассматриваемому направлению показали, что в большинстве субъектов Российской Федерации приняты и действуют нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы опеки и попечительства, обозначающие структуру органов опеки и попечительства в субъекте Российской Федерации, а также определяющие орган исполнительной власти, на который возложены полномочия по координации деятельности по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан. В ходе проверок по субъектам Российской Федерации были выявлены нарушения в ведении личных дел подопечных, отмечено отсутствие информации о закрепленном имуществе за недееспособными гражданами, а также отчетов опекунов и попечителей о расходе денежных средств подопечных (Республика Хакасия, Ставропольский край, Курская, Нижегородская, Самарская, Тамбовская области и др.). Действующая структура органов опеки и попечительства определена в следующих субъектах Российской Федерации: в Краснодарском крае, Магаданской, Мурманской, Нижегородской, Новосибирской, Ростовской, Свердловской, Тверской, Томской, Тульской областях, Еврейской автономной области и др. Структура органов опеки и попечительства не определена в Республике Дагестан, Тыва и др. В Чеченской Республике органы опеки и попечительства отсутствуют. Исследовав вышеуказанные проблемы Российского законодательства в области организационно-правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ, предлагаем систематизировать разрозненную на сегодняшний день законодательную базу, содержащую нормы, регулирующие деятельность органов опеки и попечительства. В области более эффективной организации деятельности этих органов предлагаем усилить контроль на местах за соблюдением органами опеки и попечительства прав недееспособных и ограниченно дееспособных граждан. Для осуществления более эффективной работы по реализации прав детей нами разработан проект Положения об общественном инспекторе по охране прав детства в г. Нижневартовске. (Приложение А). Данное положение позволило бы: 1. Содействовать в работе органа опеки и попечительства по защите прав и интересов несовершеннолетних, проживающих на территории г. Нижневартовска. 2. Более эффективно взаимодействовать с образовательными, медицинскими учреждениями, учреждениями социальной защиты, отделом внутренних дел по г. Нижневартовску и другими государственными и общественными организациями в пределах своих полномочий. 3. Выявлять детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и своевременно сообщать сведения о них в орган опеки и попечительства. 4. Проводить профилактическую работу с семьями и детьми, находящимися в социально опасном положении, осуществляя при этом связь с комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделением по делам несовершеннолетних ОВД г. Нижневартовска. 5. Выявлять лиц, желающих принять несовершеннолетнего на воспитание в свою семью и сообщать о них в орган опеки и попечительства. 6. Оказывать необходимую психолого-педагогической помощь детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. 7. Совместно с органом опеки и попечительства вести учет и контроль за воспитанием, обучением, состоянием здоровья, организацией досуга, материальным содержанием опекаемых (подопечных) детей, находящихся в данном образовательном учреждении, и передача сведений о них при переходе опекаемых (подопечных) детей в другое образовательное учреждение. 8. Территориальному отделу Росздравнадзора для осуществления своих контролирующих функций своевременно и в полном объеме получать информацию о деятельности органа опеки и попечительства.

Таким образом, цель исследования, заключающаяся в осуществлении комплексного анализа существующей законодательной базы Российской Федерации, регулирующей организационно-правовую деятельность органов опеки и попечительства в целях совершенствование теории, законодательства и правоприменительной деятельности в данной области достигнута, задачи выполнены.

Размещено на Allbest