Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В соответствии со ст.54 Семейного кодекса РФ, каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье. Однако это не всегда возможно. Родители умирают, пропадают без вести, их лишают родительских прав либо ограничивают в них. В этих случаях ребенок остается вне семьи, без попечения родителей.

Вопросы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, исторически привлекали внимание государства и общественности. За последние годы данная проблема приобрела особую актуальность. Сегодня Россия переживает третью (после гражданской и Великой Отечественной войн) волну сиротства: по числу детей, оставшихся без попечения родителей, приходящихся на каждые 10 тысяч детского населения, Российская Федерация занимает первое место в мире (общее количество - порядка 800 тыс. человек, 90 % из них - «социальные сироты», то есть дети, чьи родители живы, но не занимаются их воспитанием). Почти 50% детского населения страны (около 18 млн.) находится в зоне социального риска.

По данным Федерального банка данных в 2014 году было выявлено 61 621 ребенок, оставшийся без попечения родителей, что меньше на 10,4 % по сравнению в 2013 годом. В 2012 году было выявлено 74 724 ребенка (меньше на 9% по сравнению с предыдущим годом), в 2013 году - 68 770 детей (меньше на 8% по сравнению с предыдущим годом) [57].

В течение последних двух лет органами власти всех уровней были приняты и реализованы решения, которые позволили поддержать различные формы семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сократить их численность в интернатных учреждениях.

На семейные формы устройства в 2014 году в семьи российских граждан было передано 62 972 детей, из них 6 616 детей - на усыновление, 56 356 детей - под опеку (попечительство), в том числе 23 464 детей - на возмездную форму опеки (попечительства). Под предварительную опеку в 2014 году было передано 20 176 детей в течение 2014 года; на конец 2014 года под предварительной опекой находилось 6 914 детей. При этом на протяжении последних 4 лет прослеживается тенденция увеличения численности детей, переданных в течение года на воспитание в семьи граждан, по сравнению с численностью выявленных в течение года детей, оставшихся без попечения родителей. В 2011 и в 2012 гг устроено в семьи было на 17,8% меньше детей, чем выявлено, тогда как уже в 2013 году разница составила 8%, а в 2014 году впервые за последние годы, число детей, устроенных за год в семьи на 3,8% превысило число выявленных детей, оставшихся без попечения родителей.

Это говорит о том, что необходимо повысить информированность населения по вопросам устройства детей-сирот и детей, которые остались без попечения родителей в семью. Также следует предусмотреть меры поддержки россиян, которые хотели бы взять ребенка в семью.

Самой распространенной формой семейного устройства детей, которые остались без попечения родителей, на сегодняшний день является опека и попечительство. Семья при реализации функций попечителя, предоставляет несовершеннолетнему гражданину возможность самостоятельно реализовать его имущественные и неимущественные права и защищает его интересы. Если семейное попечительство прекращено, перед государством встает проблема обеспечения искусственного попечения, но с теми целями и задачами, которые предусмотрены семейным правом для обычной семьи.

В соответствии со ст.54 Семейного кодекса РФ, каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье. Однако это не всегда возможно. Родители умирают, пропадают без вести, их лишают родительских прав либо ограничивают в них. В этих случаях ребенок остается вне семьи, без попечения родителей.

Опека и попечительство - очень важный институт в системе технологий социальной работы. Именно поэтому необходимо систематизировать накопленные наукой знания и правоприменительную практику для повышения эффективности социальной работы.

Органы опеки и попечительства устанавливают и отменяют опеку и попечительство, назначают опекунов и попечителей, освобождают или отстраняют их от выполнения опекунских обязанностей, совершают другие действия, предусмотренные законодательством. Решения, принятые органами опеки и попечительства по вопросам, отнесённым к их компетенции, обязательны для всех предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан.

Объект исследования - опека и попечительство как общественный институт.

Предметом исследования выступают деятельность органов опеки и попечительства с несовершеннолетними на примере Всеволожского района.

Целью работы является изучение особенностей работы органов опеки и попечительства с несовершеннолетними на примере Всеволожского района.

Задачами работы являются:

• 1. изучить историю развития опеки и попечительства над несовершеннолетними в России;
• 2. охарактеризовать опеку и попечительство как одну из форм воспитания детей;
• 3. описать технологию социальной работы с несовершеннолетними в органах опеки и попечительства;
• 4. раскрыть нормативно-правовые основы деятельности органов опеки и попечительства;
• 5. дать общую характеристику Отдела опеки и попечительства комитета по социальной защите населения Всеволожского муниципального района;
• 6. изучить методы и формы работы с несовершеннолетними в Отделе опеки и попечительства комитета по социальной защите населения Всеволожского муниципального района;
• 7. выявить существующие проблемы социальной работы с несовершеннолетними в органах опеки и попечительства;
• 8. разработать предложения по перспективам развития социальной работы с несовершеннолетними в органах опеки и попечительства.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты, законы субъектов Российской Федерации, правоприменительная и интерпретационная практика Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, международно-правовые документы; статистические данные, научные труды по социальной работе.

Методологической основой исследования послужили положения диалектической философии, общенаучных методов - исторического и логического анализа, синтеза, индукции, дедукции. Помимо общенаучных, применялись и научные методы познания: системный, функциональный, сравнительно-правовой и другие.

Структура исследования обусловлена его целью и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

1. Теоретические аспекты социальной работы с несовершеннолетними в органах опеки и попечительства в Российской Федерации на современном этапе

1.1 История развития опеки и попечительства над несовершеннолетними в России

Охрана детства в Российской Федерации признается общенациональным приоритетом и осуществляется с целью обеспечения реализации прав ребенка на жизнь, охрану здоровья, образование, социальную защиту и всестороннее развитие. В свете указанного приоритета в особой заботе нуждаются [45]:

- дети-сироты; дети, у которых умерли или погибли родители;

- дети, лишенные родительской опеки;

- дети, оставшиеся без попечения родителей в связи с лишением их родительских прав, отобранные у родителей без лишения родительских прав;

- дети, родители которых признаны безвестно отсутствующими или недееспособными, объявлены умершими, отбывают наказание в местах лишения свободы или находятся под стражей на время следствия, или в розыске в связи с уклонением от уплаты алиментов и отсутствием сведений об их местонахождении; дети, родителям которых длительная болезнь препятствует выполнять свои родительские обязанности, а также подброшенные дети, дети, родители которых неизвестны;

- дети, от которых отказались родители, и беспризорные дети.

Беспризорные дети - это дети, которые были брошены родителями, сами оставили семью или детские учреждения, где они воспитывались, и не имеют определенного места жительства.

Дети, лишившиеся по разным причинам родительской заботы и любви, находятся под охраной закона. Многие попадают в детские дома, то есть находятся на полном гособеспечении, кого-то усыновляют или берут в приемную семью. Но есть и еще один выход - назначить ребенку опекуна (или попечителя, если ребенку есть 14 лет). Часто под опеку ребенка берут родственники или друзья родителей, иногда опекуна или попечителя ребенку назначают органы опеки.

Опека над несовершеннолетними как способ устройства ребенка в семью при утрате родителей всегда было связана с их заменой. При этом опека возникла не столько по соображениям нравственного порядка, сколько ради соблюдения интересов родственников ребенка - претендентов на имущество в случае смерти несовершеннолетнего. Что же касается самой сущности опекунских отношений, то они были только личными, при этом термин «опека» означал «приказать кому-либо несовершеннолетнего», «иметь его у себя на руках, в доме», «отдать на руки». Тот, кому «отдавали на руки» осиротевшего ребенка, назывался печальником, ему поручалось «печаловаться о детях». Сам же термин «опека», был позже заимствован из литовского права [58].

Потребность в опеке как способе замены родителей существует с древних времен. Первое упоминание на Руси об опеке есть в летописи 879 г. В ней указывается, что «Умерши Рюрикови, предаст княжение Олгови от рода ему суща, вдав ему сын своей на руця Игоря, бысть бо дщетеси вельми», т.е. Рюрик назначает опекуном сыну своему родственника. Родственники в то время считались прирожденными и законными опекунами, другой опеки тогда не было. Опекуну надлежало заботиться о воспитании сироты, охранять его от обид и несправедливостей, а родичи ребенка-сироты осуществляли строгий надзор за опекуном, и их мнение было непререкаемым. В отношении имущества, опекун обязанностей ни каких не имел, т.к. имущество принадлежало всему роду.

Другое упоминание об опеке известно из сборника правовых норм Киевской Руси - Русской Правды XI в., в частности в ст. 99 говорится: «Если остаются в доме малолетние дети, которые еще не в состоянии заботиться о себе сами, а мать их пойдет замуж, то ближайший родственник берет их вместе с имением под опеку до совершеннолетия. А товар отдавать в присутствии посторонних людей, и что тем товаром наживет, продавая или отдавая в рост, то опекун берет себе, а самый товар полностью возвращает опекаемым; прибыль он потому берет себе, что кормил и заботился о них. Приплод от челяди и скота сдает весь в наличности детям, также в случае утраты чего-либо за все им платит. Если же примет детей вместе с наследством отчим, то условия опеки те же» [58].

Движимое и недвижимое имущество осиротевшего ребенка по правилам Русской Правды опекун принимал себе во временное пользование за вознаграждение из доходов с этого имущества.

В эпоху реформ Петра I обязанность по назначению опекунов, возлагалась на магистраты, которые обязаны были назначать опекунов и наблюдать за ними, т.е. опека стала государственным учреждением, контролирующим деятельность опекунов. При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению правительственных органов.

В период правления Екатерины II отношения по опеке подверглись серьезным изменениям, правовым основанием которых стал Указ 1775 г. «Учреждения для управления губерний». Данный указ определял уездные учреждения, к которым относились нижний земский суд и уездный суд, именно при уездном суде состояло «особое учреждение: дворянская опека для дворянских вдов и малолетних под председательством уездного предводителя дворянства, а она должна была состоять из уездного судьи и заседателей» [58].

В ст. 209 Указа 1775 г. были подробно сформулированы требования к будущему опекуну - человеку честного и порядочного поведения из числа родственников, свойственников или посторонних. Его добродетельные качества, честность, не зазорное поведение должны были подавать надежды к воспитанию малолетнего «в здравии и пристойном содержании».

Не могли быть опекунами: расточители собственности своего имения, если «ничего от оного не осталось»; находящиеся или ранее находившиеся в явных и главных пороках или под судебным наказанием; совершающие суровые поступки, известные членам дворянской опеки; находящиеся в ссоре с родителями малолетнего.

За охрану имущественных прав подопечного опекунам выдавалось вознаграждение, не превышающее 5 % годовых доходов малолетнего. При каждом городовом магистрате находился городовой сиротский суд, аналогия дворянской опеке, для установления опеки над детьми купеческих и мещанских вдов. Этот суд занимался опекой лишь по просьбе вдовы или после обращения главы города или ближайших родственников, свойственников малолетнего.

Перечень лиц, которые могут быть опекунами детей «всякого звания городовых жителей», не отличался от существовавшего для дворян, но имел и особенности, ориентирующие на устройство малолетнего в зависимости от его состояния либо в общественное для «сирых» училище, либо к доброхотным людям, дабы он научился науке или промыслу, ремеслу с тем, чтобы стать добрым гражданином.

Необходимо отметить, что в 1785 г. было установлено различие между опекой и попечительством: до 14 лет - опека, с 14 лет до 21 года - попечительство.

Тщательно были прописаны права, связанные с опекой, для имущих граждан, то есть если осиротевший ребенок не имел имущества, опекун ему не назначался. В крестьянском обществе на старшин и старост возлагалась обязанность назначать сиротам самостоятельных односельчан, по сути говоря опекунов, для пропитания малолетних, а в качестве вознаграждения использовать их труд до совершеннолетия.

В таком виде, то есть сословности, опека оставалась до начала XX в., хотя ее функции выполняли разные учреждения, в том числе «юстицких гражданских дел департамент городского правления». Правила оставались аналогичные тем, что были записаны во времена Екатерины II. Поэтому дети-сироты из крестьян были менее всех защищены, так как, оставаясь ребенок без родителей, сельский сход решал, кто из благонадежных односельчан захотел бы добровольно взять его на воспитание. Чаще всего такие люди не находились, и дети, оставленные без надзора, бродяжничали и побиралась, пока какой-нибудь добрый человек - «презритель» не принимал их под свою опеку.

Сословный характер опека утратила после Октябрьской Революции 1917 г. и приняла общегосударственный характер с принятием в 1918 г. Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, в котором предусмотрен 4 раздел - «Опекунское право». Теперь согласно ст. 192 опеке подлежало «всякое несовершеннолетнее лицо, не находящееся на попечении родителей».

В Кодекс 1918 г. предписывалось устанавливать опеку над каждым несовершеннолетним, не находящимся на попечении родителей. Подлежали опеке даже дети, чьи родители, воспитывают их в духе, не соответствующим началам коммунизма, внушая детям вражду к коммунизму и развивая в детях контрреволюционные устремления. Ущербной для воспитания ребенка рассматривалась ситуация, при которой родители, с моральной точки зрения хотя и хорошо обращающиеся с детьми, но дают им воспитание, противоречащее началам «нового строя», внушают детям вражду и ненависть к советскому строю и к коммунизму, развивают в детях контрреволюционные идеи и так далее [57]. Особенностью опеки того времени являлось то обстоятельство, что опекун назначался, хотел он того или нет. Отказаться от указывающего на него выбора можно было только в исключительных случаях. Также, определенные требования предъявлялись и к претенденту на роль опекуна. В частности, не могли стать опекунами лица, лишенные по суду гражданских прав.

Кодекс 1926 г. по-прежнему много внимания уделял опеке (попечительству) над несовершеннолетними. Опекуном становился, как правило, гражданин, которого выделяла, в частности, профсоюзная организация (в основном из числа тех, кто успешно трудился, перевыполняя план). Однако круг лиц, которые могли заменить несовершеннолетнему родителей, стал уже, в него не входили лишенные избирательных прав, то есть:

лица, прибегающие к наемному труду с целью увеличения прибыли;

живущие на нетрудовой доход (например, проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления от имущества и так далее);

частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома.

Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 года много лет не подвергался существенным изменениям и дополнениям, поэтому значительные перемены в правовом регулировании опеки над несовершеннолетними произошли лишь в 1969 году, с принятием нового Кодекса о браке и семье РСФСР (далее - КоБС РСФСР). Обязанности опекуна по воспитанию подопечного ребенка были четко отделены от обязанностей по обеспечению имущественных интересов. Опекун наделялся всей полнотой родительских прав и обязанностей, и закон возлагал на него такую же ответственность за судьбу несовершеннолетнего, как и на родителей. Этот факт подчеркивала также безвозмездность опеки: КоБС РСФСР 1969 года не содержал никаких оговорок относительно какого-либо вознаграждения опекуну за осуществление им своих обязанностей по отношению к несовершеннолетнему подопечному [34].

Институт опеки и попечительства продолжал развиваться, что нашло свое отражение в Семейном кодексе 1995 года (далее - СК РФ). Текст первой редакции нового Кодекса включал в себя достижения прошлых лет в области законодательного регулирования правоотношений по опеке над несовершеннолетними с акцентом на защите личных (неимущественных) прав и интересов подопечного ребенка. Раздельность семейного и гражданского законодательства стала традиционной для отечественной правовой системы, а принадлежность норм по опеке над несовершеннолетними семейному праву не оспаривалась.

Кардинальные перемены в правовом регулировании отношений по опеке начались с принятием первой части Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), в которой закреплены правила об установлении, осуществлении и прекращении опеки как в отношении взрослых, так и в отношении детей (ст. ст. 31 - 40). И хотя в СК РФ осталась гл. 20, посвященная опеке и попечительству как форме воспитания детей, утративших родительское попечение, после принятия ГК РФ, а потом и Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (в редакции Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 118-ФЗ) отношения в этой сфере стали предметом гражданско-правового регулирования. Нормы гражданского права заняли ведущее место в правовом регулировании отношений по опеке и попечительству, вследствие чего защита прав осиротевших детей растворилась в проблемах гражданско-правового характера, что не могло не сказаться на понимании сущности опеки над несовершеннолетними, оставшимися без родителей и семьи [56].

Как известно, переход Росси к рыночным отношениям сказался на законодательстве всех отраслей права, в том числе и семейном. Так, п. 1 ст. 31 ГК РФ в качестве своей цели называет воспитание несовершеннолетнего. Кроме того, п. 3 ст. 35 ГК РФ обращает внимание на необходимость учета при установлении опеки нравственных и иных качеств претендента на роль опекуна, его способность к выполнению опекунских обязанностей, а также на отношения, существующие между претендентом на роль опекуна и лицом, нуждающемся в опеке. Однако, представляется, что данные вопросы, выходят за рамки гражданско-правового регулирования, обозначенные ст. 2 ГК РФ, а само определение признаков опеки и попечительства вообще без выделения ее особенностей, касающихся только несовершеннолетних, вызвало необходимость включения ее положений в СК РФ. Поэтому произошло своеобразное дублирование правил, закрепленных в ГК РФ. В результате одни из них СК РФ воспроизводит полностью, другие - аналогичные по существу, несколько в иной интерпретации. Именно в связи с этим представляется целесообразным подробнее рассмотреть ст. 145 СК РФ, которая претерпела существенные изменения после принятия ФЗ «Об опеке и попечительстве» [30].

Согласно ст. 145 СК РФ устройство ребенка под опеку или попечительство осуществляется с учетом его мнения, то есть назначение опекуна ребенку, достигшему возраста десяти лет, осуществляется с его согласия, то есть законодатель ужесточает правила, касающиеся установления опеки (попечительства), ограничивая его согласием (несогласием) на то несовершеннолетнего. Вместе с тем, можно заметить, что в данном случае не учитывается состояние несовершеннолетнего, особенно подросткового возраста, оказавшегося в бедственном положении, когда он далеко не всегда способен понять, в чем заключаются его действительные интересы.

Согласно ст. 145 СК РФ передача братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, если данная передача отвечает интересам детей. Представляется, что в этом случае происходит перенос правил, относящихся к такой форме устройства, как усыновление, на опеку (попечительство). Однако, если при усыновлении разрываются полностью все существовавшие ранее правовые связи между ребенком, родителями, родственниками, то при опеке (попечительстве) все правовые связи между ними сохраняются. Поэтому представляется, что нецелесообразно создавать более жесткие условия для передачи несовершеннолетнего под опеку (попечительство).

Согласно ст. 145 СК РФ устройство ребенка под опеку или попечительство допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).

В соответствии ст. 145 СК РФ при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства требуется принятие акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно. Данное положение представляется не вполне корректным по следующим причинам:

руководитель администрации не принимает акт, а выносит постановление об установлении опеки (попечительства);

до этого опекун (попечитель) выполнял свои обязанности безвозмездно, ежемесячное же государственное пособие на ребенка принадлежит только ему, составляет одну из разновидностей его имущественных прав и в перечень прав опекуна (попечителя) не входит.

Таким образом, в настоящее время, отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются Гражданским кодексом РФ, Семенным кодексом РФ, ФЗ «Об опеке и попечительстве». Отношения же, связанные с патронажем, регулируются Гражданским кодексом РФ.

1.2 Характеристика опеки и попечительства как одной из форм воспитания детей

Законодательством определены различные формы государственной заботы о детях, которые остались без родительской опеки. Это - опека и попечительство, усыновление, устройство детей на воспитание в семьи граждан (патронат), в дома ребенка, детские дома, школы-интернаты, детские дома семейного типа на полное государственное содержание. Основной целью деятельности всех перечисленных заведений является создание их воспитанникам необходимых условий для всестороннего и гармонического развития, подготовки к самостоятельной жизни и труду. Опека и попечительство в семейном праве - это такая форма передачи детей, которые вследствие тех или иных обстоятельств остались без родительской опеки, другим лицам, что имеет целью их воспитания, защита их личных и имущественных прав, охрану других интересов.

Отношения, возникающие в связи с опекой и попечительством, регулируются Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. «Об опеке и попечительстве».

Опека представляет собой форму устройства малолетних граждан (которые еще не достигли 14 лет и являются несовершеннолетними), а также граждан, признанных по суду недееспособными. При этом граждане (опекуны), назначенные органом опеки и попечительства, являются законными представителями подопечных и от их имени проводят действия, имеющие юридическое значение.

Попечительство представляет собой форму устройства несовершеннолетних граждан в возрасте старше 14 лет и до 18 лет, а также граждан, которые по суду ограничены в дееспособности. Причем граждане (попечители), назначенные органом опеки и попечительства, обязаны оказывать своим подопечным всяческое содействие в реализации их прав и исполнении обязанностей. На них возлагаются обязанности по охране несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц. Кроме того, они обязаны давать свое согласие (несогласие) совершеннолетним подопечным на совершение ними действий в юридической области, предусмотренной ст. 30 ГК РФ [2].

Кроме несовершеннолетних, опека и попечительство также устанавливаются над недееспособными или не полностью дееспособными взрослыми гражданами, а также над несовершеннолетними детьми.

Опека и попечительство назначаются для того, чтобы защитить права и законные интересы, обеспечить уход и соответствующий уровень жизни недееспособных (ограниченно дееспособных) граждан, а в случае с несовершеннолетними также и в целях их воспитания [52].

Если человек в силу какого-либо психического заболевания не в состоянии понимать значение совершаемых им действий, а также руководить своими поступками, такой человек может быть признан недееспособным.

Если же человек, имеющий пристрастия к азартным играм, имеющий наркотическую или алкогольную зависимость, наносит своими действиями материальный ущерб семье, такой человек может быть признан частично недееспособным.

Признать гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным может только суд в порядке, установленном гражданским процессуальным кодексом.

Если суд признал взрослого человека недееспособным, над ним устанавливается опека. Если человек ограничен судом в дееспособности, то над ним устанавливается попечительство [46].

Опека и попечительство имеет как общие, так и отличительные черты с другими институтами передаче детей на воспитание и для защиты их интересов. Для сравнения возьмем институт усыновления. Общим для этих институтов есть обязанности опекуна (попечителя) и усыновителя по воспитанию и защите интересов переданных им детей. Опекун (попечитель), как и усыновитель, выполняют вместо детей и в их интересах соответствующие действия или дают согласие (разрешение) на выполнение ими этих действий. На опекунов (попечителей) и усыновителей возлагается обязанность представлять интересы подопечных (усыновленных) детей во всех государственных и общественных организациях, если возникает в этом необходимость. Опекуны (попечители) и усыновители отвечают за вред, причиненный подопечным (усыновленным), если не докажут, что вред наступил не по их вине.

Но опека (попечительство) не порождают, подобно усыновлению, между детьми и опекунами (попечителями), членами их семей, отношений, аналогичных по своей природе отношениям родителей и детей. Усыновление является основанием для возникновения как личных, так и имущественных отношений между усыновителем и усыновленным, а опека (попечительство), как правило, порождает неимущественные отношения между опекуном (попечителем) и подопечным.

Опека и попечительство - межотраслевые институты. Они одновременно являются институтами административного, гражданского и семейного права.

Опекунами (попечителями) могут быть назначены только совершеннолетние дееспособные лица. Кроме того, учитываются личностные и нравственные качества опекуна, его взаимоотношения с опекаемым. Обязательным условием является согласие самого опекуна (попечителя) выполнять такие обязанности. Близкие родственники гражданина (ребенка) имеют преимущественное право стать для него опекунами (попечителями) [45].

Опекуном (попечителем) не может быть назначен человек, лишенный родительских прав, а также, если он имеет судимость за умышленное преступление против жизни и здоровья граждан.

Кроме общих ограничений круга лиц, имеющих право стать опекуном, Семейный кодекс устанавливает дополнительные ограничения, касающиеся опекунов (попечителей) несовершеннолетних детей.

Не могут быть назначены опекунами (попечителями) для ребенка:

- лица с лишением или ограничением родительских прав;

- осужденные лица;

- больные алкоголизмом или наркоманией;

- те, кто ранее уже был опекуном, но его отстранили от выполнения обязанностей;

- бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине;

- лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка.

Таким образом, опека и попечительство -- это предусмотренные законодательством о браке и семье правовые формы защиты личных и имущественных прав и интересов граждан, не способных (полностью или частично) самостоятельно осуществлять эти функции.

1.3 Технология социальной работы с несовершеннолетними в органах опеки и попечительства

попечительство несовершеннолетний опека

Люди, окружающие ребенка, попавшего в беду и лишившегося родительской защиты, должны сообщать об этом в органы опеки (ст.121 СК РФ). Органы опеки решают вопрос об устройстве ребенка в государственное учреждение, в семью или под опеку (статья 145 Семейного кодекса [4]).

Законодательством установлены следующие основания для назначения ребенку опекуна (попечителя) [51]:

- родители ребенка умерли;

- родителей ребенка лишили (либо ограничили) родительских прав;

- родители ребенка признаны в соответствующем порядке недееспособными;

- родители ребенка долго и серьезно болеют, и это приводит к тому, что они не могут содержать и воспитывать своего ребенка;

- если родители ребенка отсутствуют длительное время (например, длительные командировки);

- родители отказываются от воспитания и содержания своих детей;

- если родители своими действиями или же наоборот бездействием создают угрозу жизни и здоровья своих детей, препятствуют их развитию и воспитанию;

- родители ребенка сами не достигли возраста 16-ти лет.

Опекун (попечитель) ребенку назначается органом опеки и попечительства по месту жительства ребенка. Они же осуществляют и контроль над ними.

Орган опеки и попечительства - это орган местной исполнительной власти определенного субъекта РФ.

Управление органов опеки и попечительства относится к ведению местной администрации. Самые важные вопросы решаются непосредственно главой районного, городского аппарата по месту проживания недееспособного гражданина или местонахождения учреждения (лица), обеспечивающего уход за ним. Главой администрации утверждается опека над тем или иным человеком на основании судебного определения. Об этом выносится соответствующее распоряжение. Постановление органов опеки и попечительства не может рассматриваться как основание для установления ответственности одного лица за другого. Этот институт наделен несколько иными полномочиями [25].

Орган опеки и попечительства РФ выступает в качестве структурного подразделения местного административного аппарата. В свою очередь, в нем есть разные элементы. Каждое подразделение осуществляет определенную деятельность. Так, например, выделяют отдел органов опеки и попечительства по народному образованию. Он занимается проблемами обучения лиц, признанных частично дееспособными вследствие психических нарушений. Также существуют отделы здравоохранения, соцзащиты и так далее [48].

Задачи органов опеки и попечительства связаны непосредственно с улучшением качества жизни людей, признанных частично либо полностью недееспособными. Основные задачи, которые обязан выполнять орган опеки и попечительства состоят в следующем [44]:

- защита прав и законных интересов граждан, находящихся под опекой и попечительством и патронажем;

- контроль над деятельностью опекунов, попечителей и помощников, а также за организациями, в которые могут быть направлены недееспособные граждане;

- надзор за сохранностью имущества граждан, находящихся под опекой и попечительством.

Орган опеки и попечительства в рамках возложенных на него полномочий:

- выявляет тех людей, которым необходима опека/ попечительство/ патронаж;

- проводит процедуру установления опеки/попечительства;

- проводит проверки деятельности опекунов/попечителей;

- назначает (проводит отбор, обучение) или отстраняет опекунов/попечителей/помощников;

- дает разрешения на совершение сделок с имуществом граждан, находящихся под опекой/попечительством;

- проверяет условия жизни подопечных.

Кроме того, в задачи органов опеки и попечительства входит рассмотрение жалоб на неправомерные действия в отношении недееспособных граждан, принятие соответствующих мер при обнаружении обстоятельств, способных негативно повлиять на состояние здоровья человека, которому требуется забота. Посредством данного института государство обеспечивает уход за гражданами, частично или полностью потерявшими по тем или иным причинам дееспособность [43].

В соответствии с ГК РФ, органами опеки и попечительства являются подразделения местной администрации. Закон содержит положение, которое определяет характер деятельности этого института. В частности, в функции органов опеки и попечительства входит осуществление надзора за поведением лиц, осуществляющих уход за детьми и больными людьми.

Кроме того, к вопросам опеки и попечительства прямое отношение имеют органы образования, органы по делам семьи и молодежи. Так, органы образования осуществляют деятельность по вопросам выявления, учета и передачи детей-сирот и детей, лишенных родительской опеки, детских домов, школ-интернатов различных профилей, на усыновление, под опеку (попечительство), а также деятельность по другим вопросам, относящимся к их компетенции.

Органы по делам семьи и молодежи, службы по делам несовершеннолетних осуществляют деятельность по вопросам выявления, учета и временного устройства беспризорных детей, устройства детей-сирот и детей, лишенных родительской опеки, которые содержатся в государственных детских учреждениях, на воспитание в семьи, а также деятельность по другим вопросам, относящимся к их компетенции [54].

Технология социальной опеки представляет определенный порядок передачи детей на воспитание в семью опекунов, в специализированные учреждения для детей-сирот и д инки-интернаты, дома семейного типа или приемные семьи:

1 Определение места установления опеки и попечительства Опека и попечительство устанавливаются по месту жительства лица, подлежащего опеке или попечительству, или по месту жительства опекуна (попечителя).

2 Порядок выявления лиц, которых необходимо взять под социальную опеку и попечительство.

3 Определение полномочий органов опеки и попечительства по временному обеспечению несовершеннолетних, подлежащих опеке или попечительству.

4 Определение бытовых условий жизни.

5 Определение сроков установления опеки или попечительства.

6 Назначение опекуна или попечителя.

7 Заключение соглашений. Опекуны при осуществлении прав и выполнении обязанностей подопечных заключают сделки от имени и в интересах подопечных, действуя как их законные представители. Попечители над несовершеннолетними дают согласие на заключение этих соглашений, которые по закону эти лица не вправе совершать самостоятельно. Органы пеки и попечительства контролируют правомерность данных сделок.

8 Контроль за организацией и проведением социальной опеки: финансированием, уходом и надзором, социальным сопровождением, воспитанием, созданием нормальных условий для жизнедеятельности.

Рассмотрим вышеперечисленные пункты подробнее.

К прямым обязанностям органов опеки и попечительства относится выявление детей, которые нуждаются в устройстве в другую семью. Такими детьми являются несовершеннолетние граждане РФ, которые лишились родительского попечения при причине того, что с их родителями произошло следующее событие, предусмотренное в содержании СК РФ:

- умерли;

- по суду лишены родительских прав;

- наложены ограничения на исполнение ними родительских прав;

- были признаны недееспособными;

- больны;

- признаны судом длительно отсутствующими;

- всячески уклоняются от воспитания детей либо от защиты из законных прав и интересов;

- отказались забрать своих детей из медицинских, образовательных учреждений, или организаций, оказывающих социальные услуги.

Чаще всего происходит так, что имеет место сочетание нескольких причин из приведенного перечня. Например, отец - или бомжует, или умер, мать - тяжело больна, лишена родительских прав, или находится в больнице и проходит там длительное лечение и т.д. Поэтому перечень оснований утраты ребенком родительского попечения является открытым перечнем [35].

Понятие выявление детей, оставшихся без родительского попечения - довольно широкое понятие. Прежде всего, органы опеки и попечительства, или их представитель, сами занимаются поиском детей, которые нуждаются в их помощи. Также они используют информацию, которую получают в результате реализации требований СК РФ. В нем указано, что должностные лица организаций (медицинских, дошкольных, образовательных учреждений), а также других граждан, располагающих сведениями о детях, оставшихся без родительского попечения, должны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического проживания детей.

Аналогичное по сути и практически совпадающее по тексту предписание содержится в СК РФ. В соответствии с этим предписанием должностные лица организаций и другие граждане, которые узнают сведения об угрозе жизни или здоровью ребенка, о нарушении его прав и законных интересов, должны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту, где ребенок фактически проживает. Орган опеки и попечительства при получении подобных сведений обязан немедленно принять меры для защиты прав и законных интересов несовершеннолетнего гражданина РФ. Подобная информация может поступить от сотрудников жилищных органов, сотрудников МВД РФ, ЗАГС и т.п. [54].

В соответствии с СК РФ органы опеки и попечительства на протяжении трех дней после того, как была получена информация о том, что ребенок нуждается в помощи, обязаны выполнить обследование условий жизни ребенка. Если так получилось, что тревога была поднята напрасно, или же у ребенка есть близкие люди, которые могут ему помочь, необходимость в принятии мер по защите прав ребенка отсутствует. Дело обстоит совсем иначе, когда ребенка некому защитить. В таком случае органы опеки и попечительства ставят ребенка на свой учет и незамедлительно принимают меры по устройству ребенка, который оказался в беде. Его могут направить в больницу, приют, дом ребенка, детский дом и т.д.

В некоторых случаях, пока проводится оформление документов, необходимых для устройства ребенка в семью, или детское учреждение, заботу о ребенке старшего возраста могут поручить лицам, готовых временно заменить ему родителей. Временная опека, предусмотренная положениями Закона об опеке и попечительстве, по отношению к несовершеннолетним вряд ли будет уместной. Это связано с тем, что опека подобного рода требует длительной по времени подготовки и проведения проверки [20].

Существует другая ситуация, когда ребенок, оставленный без родительского попечения, фактически проживает в одном из детских учреждений, в то время как он может быть устроен в семью. Если руководителям медицинских, образовательных, социальных, или аналогичных им учреждений, в которых временно пребывают дети, оставшиеся без родительского попечения, стало известно, что ребенок может быть передан в семью на воспитание, происходит следующее. В соответствии с СК РФ они в семидневный срок, начиная с момента получения известия, обязаны оповестить об этом орган опеки и попечительства по территориальному расположению этой организации.

Если кандидат, готовый заменить ребенку родителей, найден, для рассмотрения вопроса об опеке или установлении попечительства он должен собрать и предоставить на комиссию местной администрации следующие документы [40]:

- заявление;

- копию паспорта гражданина РФ;

- копии правоустанавливающих документов на свою жилую площадь;

- характеристики с места работы или по месту жительства;

- справку о доходах;

- медицинское заключение о состоянии здоровья кандидата, в котором должно быть указано, что он в состоянии выполнять функции опекуна;

- справку о несудимости;

- справку о том, что у него нет инфекционных или психических заболеваний;

- справку (сертификат) от нарколога;

- письменное согласие всех взрослых членов семьи, проживающих совместно с будущим опекуном (попечителем).

Кроме того, могут понадобиться следующие документы:

- судебное решение о том, что родители ребенка лишены родительских прав;

- свидетельства о смерти родителей ребенка;

- пенсионное свидетельство;

- письменное согласие несовершеннолетнего на установление попечительства и т.п.

Опекун (попечитель) должен быть назначен не позднее одного месяца со дня обнаружения будущего подопечного. Как правило, такими лицами становятся родственники ребенка или несовершеннолетнего (бабушка, дедушка, брат, сестра и т.д.). Реже опекунами (попечителями) избираются другие лица. Они назначаются с учетом согласия подопечного. Опекун (попечитель) и опекаемый обязаны проживать совместно, вместе создавать надлежащие бытовые условия. Если необходимо, опекун должен ухаживать за подопечным и лечить его, защищать его законные права и интересы [22].

Если отведенный срок установления опеки истекает, а ребенка все еще не удается устроить в семью, данные о нем должны поступить в соответствующие органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Если не удается устроить ребенка и в этом случае, информация о нем в виде анкеты передается в орган исполнительной власти федерального уровня для постановки на учет в государственной базе данных о детях, которые остались без попечения родителей с тем, чтобы в дальнейшем эти дети были устроены в семью [28].

При внесении анкеты ребенка в государственный банк данных детей, которые остались без родительского попечения, в обязательном порядке указывается следующая информация:

- Ф.И.О., дата, место рождения, пол, гражданство и место жительства ребенка, который остался без попечения родителей;

- рост, вес, другие приметы ребенка;

- состояние здоровья ребенка;

- причины, по которым ребенок остался без попечения родителей;

- вероятные (желательные) формы устройства ребенка;

- другая информация, которая необходима при внесении в банк данных в соответствии с перечнем, установленным ст. 6 ФЗ РФ от 16.04.2001г. №44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» [10].

Выше были перечислены некоторые аспекты порядка, в котором устанавливается опека или попечительство в виде одного из вариантов устройства ребенка на проживание в семью. Следует учесть, что вначале рассматривается возможность по устройству ребенка именно в семью, а уже потом - в одно из детских учреждений или организаций.

К остальным правилам, которых необходимо придерживаться в соответствии с предусмотренным порядком установления опеки или попечительства над несовершеннолетними, относятся следующие правила [34]:

- опекун или попечитель назначается органом опеки (попечительства) по месту жительства ребенка или несовершеннолетнего, которому необходима опека (попечительство). Надо заметить, что указанное правило имеет ограничения доля случаев, когда опека должна быть установлена по месту жительства будущего опекуна или попечителя. Например, если ребенок уже проживает в его семье;

- для оформления всех документов и установления опеки (попечительства) предусмотрен срок в один месяц. Истечение указанного срока начинается с момента, когда стало известно, что необходимо применить данную форму устройства несовершеннолетнего;

- для установления опеки или попечительства над ребенком (несовершеннолетним) не требуется согласие его родителей или одного из них;

- преимущество при установлении опеки (попечительства) над несовершеннолетним, который утратил попечение родителей, имеется у его бабушки, дедушки, совершеннолетних братьев и сестер;

- в случае необходимости органы опеки могут назначить одно и то же лицо опекуном (попечителем) не одного, а нескольких подопечных;

- закон предусматривает не только безвозмездную опеку, но и возмездную опеку, или попечительство;

- все отношения опеки (попечительства) над несовершеннолетними гражданами РФ устанавливаются на основании договора об опеке (попечительстве);

- единственный родитель несовершеннолетнего ребенка имеет право на случай своей смерти выбрать ему опекуна или попечителя. Иными словами, допускается установление опеки (попечительства) на основании завещания. Тем не менее, родителю могут отказать в исполнении его просьбы, если подобное назначение противоречит ГК или СК РФ, или интересам ребенка.

Основанием для установления опекунства (попечительства) является Акт органа опеки. В данном акте может быть указан срок, на который устанавливается опекунство. Могут указываться действия, которые имеет право совершать опекун (попечитель) в интересах своего подопечного.

После выдачи акта наступает собственно этап воспитания ребенка в семье опекуна (попечителя), при котором полностью (в идеале) соблюдается интересы несовершеннолетнего.

На опекунов и попечителей возлагаются следующие обязанности [38]:

- создать условия для полноценного роста и развития подопечного

- предоставить ему возможность получить образование

- в случае болезни обеспечить лекарствами, показывать специалистам, то есть следить за его здоровьем;

- сохранять имущество подопечного.

Опекун имеет право [53]:

- защищать интересы ребенка;

- распоряжаться его имуществом, но только с разрешения органов опеки и в пользу ребенка;

- использовать денежные средства ребенка (алименты, пенсию, пособия) на его питание, одежду, лечение, образование и развитие. Опекун (попечитель) вправе распоряжаться доходами подопечного (пенсией, алиментами, социальными выплатами и т.п.) только в интересах самого подопечного и только с разрешения органа опеки. Исключение составляет ежемесячное расходование денежных средств в размере прожиточного минимума на содержание подопечного. Для этих сумм разрешения органа опеки не требуется.

Все сделки с имуществом (сделки по отчуждению имущества) - продажа, обмен, аренда, дарение, залог и т.д. в обязательном порядке требуют разрешения органа опеки.

Если у подопечного имеется недвижимое или дорогостоящее движимое имущество, и оно нуждается в управлении, орган опеки может заключить с назначенным им управляющим договор доверительного управления этим имуществом.

Опекун также не имеет права совершать сделки с имуществом без предварительного разрешения органа опеки.

Свои обязанности опекуны и попечители исполняют безвозмездно, за исключением случая, когда Орган опеки и попечительства, действуя в интересах подопечного, может заключить с договор об исполнении обязанностей с опекуном (попечителем) за определенную плату. Установленная плата может быть выделена за счет доходов, полученных от имущества подопечного, либо за счет средств местного бюджета. Вместо установленной платы орган опеки может позволить опекуну безвозмездно пользоваться имуществом своего подопечного. Имущество подопечного передается опекуну (попечителю) по описи, составленной органом опеки. Опекун обязан заботиться об имуществе подопечного, охранять его, содействовать, чтобы оно приносило доход [30].

Дети, находящиеся под опекой (попечительством), имеют право на [50]:

- проживание в семье опекуна (попечителя);

- заботу и воспитание, получение образования, развития, уважения со стороны опекуна;

- общение с родителями и другими родственниками;

- выражение своего мнения при решении вопросов, затрагивающих их интересы.

За детьми, находящимися под опекой (попечительством), сохраняется право собственности или право пользования на жилое помещение. Если жилья у них нет, они имеют право на его получение в соответствии с жилищным законодательством.

Детям, находящимся под опекой или попечительством, полагается государственное содержание.

Несмотря на то, что опека и попечительство, по сути, выполняют одну и ту же функцию, между ними есть существенные различия. Так, попечитель выполняет по отношению к ребенку те же обязанности, что и опекун. Но если опекун выступает как защитник интересов ребенка самостоятельно, то попечитель должен действовать наряду с подопечным, то есть контролировать его действия и давать на них согласие или запрещать.

Имуществом ребенка и доходами с него опекун и попечитель могут распоряжаться только с разрешения органов опеки. Продажа имущества подопечного может быть разрешена опекуну только в случае необходимости, доходы с продажи должны использоваться в интересах ребенка. Например, если ребенку необходимо дорогостоящее лечение, на которое у опекуна нет средств [49].

Попечительство может быть назначено и взрослым гражданам, больным алкоголизмом или злоупотребляющим наркотиками, или теми, кто по состоянию здоровья не может осуществлять свои права. В этом случае попечитель распоряжается средствами больного в его пользу, сохраняет его имущество, контролирует лечение. В случае излечения, попечитель должен заявить об этом в органы опеки, отчитаться в расходах средств и снять с себя обязанности попечителя [47].

Отчеты о расходах средств подопечного и опекун, и попечитель должны регулярно предоставлять в органы опеки.

Опекун не может совершать сделки, а попечитель давать согласие на продажу, дарение, сдачу в аренду, раздел и т.д. имущества ребенка, то есть действия, уменьшающие его имущество, без предварительного разрешения на сделку органов опеки.

Опека заканчивает действие, когда опекаемому ребенку исполняется 14 лет, и опекун становится попечителем. Попечительство длится до совершеннолетия ребенка.

С целью установления того, насколько опекунами или попечителями соблюдаются все права ребенка проводят мероприятия по надзору над деятельностью опекуна (попечителя). В данном случае подразумевается надзор, который предусмотрен содержанием п. 3 ст. 34 ГК РФ. Такой надзор должен быть регулярным, систематическим и осуществляться органами опеки (попечительства) или представителями других органов по их поручению. Цель подобного надзора заключается в том, чтобы при необходимости опекуну была оказана педагогическая и всякая другая помощь. Это необходимо, т.к. подопечные дети относятся к той особой категории детей, которые лишились родительской заботы.

Как правило, ребенка берут под опеку или попечительство без указания точного срока его пребывания в опекунской семье. Но иногда так происходит, что причины утраты попечения родителей исчезают. Например, родитель может вернуться из медицинского учреждения после длительного пребывания в больнице, или освободиться из мест лишения свободы, или восстановиться по суду в родительских правах. В таких случаях надобность в опеке (попечительстве) исчезает [29].