Правовые аспекты опеки и попечительства над несовершеннолетними в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломная работа

на тему:

«Правовые аспекты опеки и попечительства над несовершеннолетними в современной России»

Содержание

Введение

Глава 1. Общая характеристика законодательно-правовых основ опеки и попечительства над несовершеннолетними

1.1 Понятие, цели, виды и формы опеки и попечительства над несовершеннолетними

1.2 Особенности Российского законодательства в сфере опеки и попечительства несовершеннолетних

1.3 Установление и прекращение опеки и попечительства над несовершеннолетними по Российскому законодательству

Глава 2. Решение правовых вопросов опеки и попечительства над несовершеннолетними в Ульяновской области

2.1 Проблемы опеки и попечительства в Ульяновской области в правовом аспекте

2.2 Изучение отношения специалистов и представителей населения г. Ульяновска к правовым аспектам опеки и попечительства над несовершеннолетними

Заключение

Литература

Приложение 1

Приложение 2

Введение

Актуальность исследования. Одним из приоритетных направлений государственной политики, определяющей в настоящее время административные и экономические реформы, является забота о формировании здорового поколения, гармонично развивающегося общества.

В этой связи защита прав и интересов детей, оставшихся без родительского попечения, имеет очень большое значение. В ст. 20 Конвенции о правах ребенка, к которой Россия присоединилась в 1990 г., записано, что государства, подписавшие ее, в том числе и Россия, берут на себя обязательство, согласно которому «ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством.[1]

Основной целью Федеральной целевой программы "Дети России" на 2007 - 2010 гг. является "создание благоприятных условий для комплексного развития и жизнедеятельности детей... государственная поддержка детей, находящихся в трудной жизненной ситуации".[15]

Не так давно прошел 2008 год, объявленный в России годом семьи, в течение которого было много сделано и в теоретическом и в практическом плане. Достаточно символичным является и тот факт, что один из самых важных актов в области защиты законных интересов несовершеннолетних принят именно в 2008 году.

Ежегодно в России сиротами становится примерно 130 тысяч детей. А всего в России насчитывается более 720 тысяч детей, оставшихся без попечения родителей. Из них более 150 тысяч усыновлено, около 200 тысяч находятся на воспитании в детских домах и интернатах Министерства образования РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, а также в семейных детских домах. И только малая часть - 11 тысяч сирот - воспитываются в приемных семьях, детских домах семейного типа или переданы под опеку или попечительство.[46]

В России дети являются одной из самых незащищенных социальных групп. В поддержке государства и социальных органов нуждаются не только дети, оставшиеся без попечения родителей, но и дети из семей, которые кажутся вполне благополучными. Для снижения количества беспризорных и безнадзорных детей, улучшения условий жизни детей, оставшихся без родительского попечения, необходимо более активно, проводить работу по выявлению и устройству этой категории детей.

Состояние научной разработанности проблемы. Много лет занимались проблемами опеки и попечительства Александров И.Ф., Барков А.В., Кирилловых А.А., Яковлева Н.В. Изучением сиротства, как социального явления занимались и ученые нашей страны, и зарубежные специалисты. Большой вклад в разработку проблем опеки и попечительства внесли Михеева Л.Ю, Михайлова И.А., Черемухина Ю., Фетисова О.В., Нечаева А.М. Шерстнева Н.С. и другие.

Объектом исследования является опека и попечительство над несовершеннолетними как направление социальной работы. Предмет исследования: правовой аспект опеки и попечительства над несовершеннолетними в современной России.

Целью дипломной работы является изучение правовых аспектов института опеки и попечительства над несовершеннолетними в современной России.

В соответствии с целью в процессе исследования были сформулированы и решены следующие задачи:

1. Дать понятие «опеки и попечительства над несовершеннолетними», определить их цель и разобраться в многообразии их видов

2.. Изучить особенности Российского законодательства в сфере опеки и попечительства несовершеннолетних в современной России.

3. Проанализировать проблемные правовые вопросы опеки и попечительства над несовершеннолетними в Ульяновской области

4. Провести эмпирическое исследование и выявить отношение специалистов и представителей населения г. Ульяновска к правовым аспектам опеки и попечительства.

Гипотеза исследования. Если произойдет необходимая доработка существующего законодательства в области опеки и попечительства, и в частности Федерального закона «Об опеке и попечительстве», то регулирование отношений по опеке и попечительству над несовершеннолетними будет протекать более совершенно и более адекватно отвечать принципам гуманности, разумности и справедливости.

При написании работы, раскрывая тему по данному вопросу, использовался метод качественного анализа научной литературы и законодательства в области опеки и попечительства над несовершеннолетними, статистический анализ выявления и устройства детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, а так же метод опроса и наблюдения. В качестве дополнительного метода использовался метод качественного анализа правоприменительных документов, таких как решения суда и Распоряжения Министерства Образования Ульяновской области.

Данная работа имеет следующую структуру. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. В работе подробно рассмотрены юридические основы опеки и попечительства над несовершеннолетними, проводится анализ проблемных правовых вопросов опеки и попечительства над несовершеннолетними в Ульяновской области, а также проводится эмпирическое исследование с целью выявления отношения специалистов и представителей населения г. Ульяновска к правовым аспектам опеки и попечительства.

Глава 1. Общая характеристика законодательно - правовых основ опеки и попечительства над несовершеннолетними

1.1 Понятие, цели, виды и формы опеки и попечительства над несовершеннолетними

Каждый ребенок согласно ст. 54 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ) имеет право жить и воспитываться в семье. "Жизнь ребенка в семье предпочтительна со всех точек зрения. Конечно, «имеется в виду семья, - правильно уточняет А.М. Нечаева, - не приносящая вреда воспитанию несовершеннолетнего".[34,с.7] Но это не всегда возможно. Родители умирают, пропадают без вести, их лишают родительских прав, и тогда ребенок остается вне семьи, без попечения родителей. В случае, когда ребенок лишился родительского попечения, необходимо создать условия, при которых он может оказаться в нужной для своего полноценного развития атмосфере семьи, близкой к атмосфере семьи кровных родителей.

В полном соответствии с нормами международного права в ст. 1 СК РФ провозглашен в качестве одного из основополагающих принципов российского семейного законодательства приоритет семейного воспитания детей. Российский законодатель выделяет в ст. 123 СК РФ такие правовые формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей:

1) усыновление (удочерение);

2) передача под опеку или попечительство;

3) приемная семья;

4) патронатная семья;

5) при отсутствии вышеперечисленных возможностей, устройство в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов. [40,с.89]

Что же такое опека и попечительство над несовершеннолетними? В научной литературе высказываются различные соображения в отношении понятия опеки и попечительства. Однако, автор настоящей работы разделяет точку зрения Ершовой Н.М., которая определяет опеку и попечительство как комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав.[25,с.10]

Однако между опекой и попечительством существуют определенные различия. Из-за того, что опеку назначают над недееспособными гражданами, опекуны осуществляют от их имени все юридические действия. Попечитель же является лишь помощником своего подопечного.Учитывая возраст наступления дееспособности в гражданском праве, опеку над несовершеннолетним устанавливают до достижения им 14-ти лет, с 14-ти до 18-ти лет над несовершеннолетним устанавливается попечительство. [21,с.30]

Положения статьи 60 Конституции Российской Федерации [2] и статьи 21 Гражданского кодекса Российской Федерации [3] (далее ГК РФ) говорят о том, что с 18 лет гражданин становится полностью дееспособным и может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности. Лица не эмансипированные и не достигшие возраста наступления полной дееспособности, не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и обязанности и защищать свои законные интересы. [39,с.118] Таким образом, несовершеннолетние граждане нуждаются в посторонней помощи, оказание которой и является целью установления опеки и попечительства. Выше обозначенная цель достигается при помощи следующих задач:

1. защита прав и законных интересов подопечных;

2. обеспечение достойного уровня жизни подопечных;

3. контроль за сохранностью имущества и управление имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством.

Таким образом, опека несовершеннолетних - форма устройства малолетних граждан, не достигших возраста четырнадцати лет, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия. А попечительство несовершеннолетних - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Деятельность по осуществлению опеки и попечительства имеет социально значимый характер и связана с надлежащим обеспечением интересов особой категории лиц, не способных в соответствии с законом в полной мере реализовать свои права и интересы. Поэтому с учетом интересов подопечных закон предъявляет специальные требования к лицам, которые вправе выступать опекунами или попечителями.

Гражданский и Семейный кодексы РФ содержат достаточно четкий перечень требований к опекунам, а также закрепляют их права и обязанности. В соответствии с законодательством опекуном или попечителем может стать гражданин, достигший 18-летнего возраста, полностью дееспособный. Не может стать опекуном или попечителем гражданин, хотя и удовлетворяющий всем указанным условиям, но лишенный родительских прав.

Данный перечень требований расширен в п. 3 ст. 146 СК РФ, где сказано, что опекунами или попечителями не могут стать также лица:

1. страдающие хроническим алкоголизмом или наркоманией;

2. ранее отстраненные от выполнения обязанностей опекунов или попечителей;

3. ограниченные в родительских правах;

4. бывшие усыновители, если усыновление было отменено по их вине;

5. которые по состоянию здоровья не могут осуществлять воспитание ребенка.

При выборе опекуна или попечителя должны учитываться и его личные качества, способность выполнения им данных обязанностей, отношения, существующие между ним и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве.

При установлении опеки или попечительства над несовершеннолетними к опекунам и попечителям также предъявляется ряд дополнительных требований. Так как основная задача подобной опеки и попечительства -- это создание для несовершеннолетнего условий, максимально приближенных к семейному воспитанию, предпочтение при выборе опекуна или попечителя отдается семейным парам. Также_; желательно, чтобы ребенок знал своего опекуна или попечителя до установления опеки или попечительства, что способствовало бы установлению между ними теплых, доверительных отношений. Поэтому при наличии малейшей возможности органы опеки и попечительства стараются подбирать опекуна или попечителя для несовершеннолетнего из числа его родственников или людей, с которыми ребенок хорошо знаком.

При этом законодателем устанавливается перечень лиц, которые в преимущественном порядке имеют право быть опекуном или попечителем подопечного. К таким лицам относятся: бабушки и дедушки, совершеннолетние братья и сестры несовершеннолетнего подопечного.[8]

Первоочередность в предоставлении права указанным лицам быть опекунами или попечителями определена близкой родственной либо семейной связью с подопечным.[31,с.47]

Соответствующий опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства исключительно в добровольном порядке - по собственному заявлению либо при условии согласия.

В первом случае кандидатуру опекуна или попечителя орган опеки и попечительства выбирает самостоятельно. Необходимо лишь последующее согласие соответствующего лица принять на себя обязательства по опеке или попечительству.

Во втором случае лицо самостоятельно выражает желание стать опекуном или попечителем путем подачи соответствующего заявления в орган опеки и попечительства.

Исключается возможность назначения опекунов или попечителей лицам, помещенным под надзор в образовательные, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Обязанности опекунов и попечителей в отношении таких подопечных исполняют указанные организации.

Закон определяет обязанность опекунов нести ответственность по сделкам, совершенным от имени подопечных. Следует руководствоваться общим правилом гражданского законодательства: вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (п. 1 ст. 1064 ГК РФ).[4]

Кроме того, установлена возможность применения к опекунам (попечителям) мер уголовной и административной ответственности за свои действия или бездействие.[8]

С 1 сентября 2008 года с введением Федерального закона «Об опеке и попечительстве» (далее ФЗ «Об опеке и попечительстве») в сфере опеки и попечительства произошли серьезные изменения, благодаря которым, появилась возможность развивать теорию классификации, как видов, так и форм опеки и попечительства.

Имея в виду в качестве подопечных детей, то можно выделить:

1. опеку и попечительство над детьми - сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей;

2. опеку и попечительство над детьми, которые не относятся к данной категории.

Первая группа это особая группа несовершеннолетних, которые в силу определенных причин (смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, отстранения или освобождения опекунов (попечителей) от исполнения обязанностей, отменяя усыновления и пр.) лишились попечения со стороны родителей и лиц их заменяющих. С момента установления данного факта они приобретают специальный правовой статус. Он включает в себя с одной стороны, права установленные главой 11 СК РФ обладателями которых являются все несовершеннолетние дети, а с другой - права, предусмотренные специальными нормативными актами, выражающиеся в дополнительных социальных льготах и гарантиях в области здравоохранения и жилищного обеспечения.[9]

Одним из основополагающих правом детей является право на воспитание в семье. Согласноп.1 ст. 123 СК РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание.[5] Одной их форм семейного устройства является опека и попечительство. При невозможности передачи ребенка в семью, он может быть помещен под надзор в образовательные, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или в некоммерческие организации. Детям, устроенным в такие организации, опекуны и попечители не назначаются. Функции защиты прав и законных интересов, воспитания, образования и содержания возлагается на данные организации.

Установление опеки или попечительства над детьми, которые не относятся к категориям детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, допускается в двух случаях. Первый, если речь идет о детях несовершеннолетних родителей, не состоящих в зарегистрированном браке. Согласно п.2 ст. 62 СК РФ несовершеннолетние родители обладают лишь правом на совместное проживание с ребенком и участие в его воспитании. В данном случае налицо объективное ограничение родительских прав вследствие физической, психической и социальной незрелости молодой матери, отца или обоих.[28;212-213] По этой причине ребенку несовершеннолетних родителей назначается опекун.

Благодаря принятию ФЗ «Об опеке и попечительстве» стала возможной еще один вид опеки или попечительства над детьми, которые не относятся к категориям детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Речь идет об опеке и попечительстве по заявлению родителей, предусмотренной п.1 ст.13 данного закона. Характерными чертами данного вида опеки попечительства являются:

1. Родители могут подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, с указанием конкретного лица- кандидата в опекуны или попечители. В акте органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя по заявлению родителей должен быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя. Закон говорит о том, что причина должна быть уважительной, однако, не дает даже примерного перечня таковых, что, по мнению автора, является значительным упущением законодателя, так как отнесение или не отнесение того или иного основания временного отсутствия родителей к категории уважительной причины целиком и полностью зависит от усмотрения органа опеки и попечительства. Законом так же не установлен срок пребывания ребенка в семье опекуна или попечителя. Не предусмотрел ФЗ «Об опеке и попечительстве» и последствия неявки родителей в установленный срок. О.В. Фетисова предлагает внести нормы, которые позволяли бы органам опеки и попечительства выносить дополнительный акт о продлении полномочий опекуна или попечителя, а так же, исследовав обстоятельства, не позволившие родителям явиться вовремя при необходимости принять меры к привлечению их к ответственности вплоть до лишения родительских прав. [41,с.1305-1306] Автор настоящей работы не может не согласиться с этой точкой зрения, так как считает, что принятие данных положений крайне необходимо в целях защиты интересов несовершеннолетних детей.

2. Кандидатура будущего опекуна или попечителя должна соответствовать всем требованиям, предъявляемым действующим законодательством к личности, возрасту, состоянию здоровья опекуна или попечителя.

3. Заявление о назначении ребенку или детям опекуна или попечителя должно исходить от обоих родителей, т.е. быть совместным.

4. ФЗ «Об опеке и попечительстве» наделяет правом установления опеки и попечительства по заявлению только родителей, что, по мнению автора, является необоснованным, так как в силу ст. 137 СК РФ к кровным родителям приравниваются усыновители.

Вторым основанием для классификации является временной критерий, исходя из которого, выделяют следующие формы опеки: бессрочную опеку и попечительство и временную. Надо сказать, что термин «бессрочная» опека и попечительство в ФЗ «Об опеке и попечительстве» не употребляется. При этом необходимо подчеркнут, что данная разновидность имеет весьма условный характер, так как по достижению 14 лет опека автоматически переходит в попечительство, а оно прекращается по достижению 18-ти лет, либо при приобретении несовершеннолетним полного объема дееспособности до наступления совершеннолетия.

ФЗ «Об опеке и попечительстве» выделяет два специфических вида временной опеки и попечительства: предварительную опеку и попечительство и опеку и попечительство по заявлению родителей, о которой речь шла выше.

Институт предварительной опеки определен практикой существующих отношений и продиктован в первую очередь интересами недееспособного или не полностью дееспособного лица.

Потребность в предварительной опеке возникает, когда необходимо немедленное устройство несовершеннолетнего. Такая ситуация возможна, например, при непосредственной угрозе жизни ребенка (ст. 77 СК РФ).[35,с.89]

Опекуном или попечителем может быть только совершеннолетний дееспособный гражданин. Акт о предварительной опеке или попечительстве может быть вынесен на основании представленного документа, удостоверяющего личность (например, паспорта) конкретного лица, и соответствия необходимым требованиям условий его жизни.

При этом орган опеки и попечительства разрешает вопрос о назначении опекунов и попечителей без представления ими необходимых сведений о себе, в том числе сведений о состоянии своего здоровья. [31,с.48]

Отношение специалистов к данному положению неоднозначно, с одной стороны, наблюдается положительный эффект от его законодательного закрепления. Связано это, прежде всего с тем, что назначение опекуна или попечителя длительный процесс, связанный со сбором множества документов и требующий немалого времени. Но зачастую в жизни возникают ситуации, когда время имеет существенное значение. И тогда предварительная опека оказывается как нельзя кстати. Однако, учитывая тот факт, что к временным опекунам не предъявляются требования о прохождении медицинского освидетельствования, следует заметить, что таким образом мы рискуем здоровьем и жизнью ребенка.[36,с.93-93]

Согласно п.1 ст.36 ГК РФ обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, кроме случаев предусмотренных законом.[3] С появлением ФЗ «Об опеке и попечительстве» появляется еще одна классификация опеки и попечительства: безвозмездная опека и попечительство и возмездная. Особого внимания заслуживает вопрос об осуществлении опеки и попечительства на возмездных началах, поскольку является новеллой в российском законодательстве.

В статье 14 Закона определена возможность установления опеки и попечительства по договору. В зависимости от форм опеки и попечительства такой договор может именоваться как договор об осуществлении опеки и попечительства, договор о приемной семье либо договор о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).

Для возникновения правоотношений по возмездному осуществлению опеки и попечительства необходимо издание органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна (попечителя) и заключение с ним соответствующего договора.

В качестве особого вида опеки и попечительства появившегося впервые в российском законодательстве с принятием ФЗ «Об опеке и попечительстве» можно назвать опеку и попечительство по заявлению единственного родителя. Единственный родитель, имеющий ребенка (детей) имеет право обратиться в органы опеки и попечительства с заявлением, в котором он формулирует просьбу передать несовершеннолетнего под опеку или попечительство конкретному лицу в случае его смерти. По мнению А.М. Рабец это заявление можно рассматривать как своего рода «духовное завещание».[37,с.118]

Содержание пунктов 6-10 ст. 10 ФЗ «Об опеке и попечительстве» позволяет выделить в качестве критерия для классификации численность субъектов на стороне опекунов и попечителей и не стороне подопечных. По общему правилу у каждого нуждающегося в опеке и попечительстве может быть один опекун и попечитель. Однако, исходя из интересов подопечного, орган опеки и попечительства вправе назначить ему нескольких опекунов или попечителей, либо наделить одно и то же лицо правовым статусом опекуна или попечителя в отношении сразу нескольких подопечных. Законодательное закрепление принципа множественности в отношениях по опеке и попечительству легализует реальные жизненные ситуации, при которых, например опекунами или попечителями ребенка одновременно становятся и бабушка и дедушка. Множественность на стороне подопечных возникает, когда решается вопрос об опеке или попечительстве родных братьев и сестер. Представительство и защита прав и законных интересов подопечных при назначении им нескольких опекунов или попечителей осуществляются одновременно всеми опекунами или попечителями; при этом допускается передача полномочий по ведению дел подопечного одному из опекунов или попечителей на основании доверенностей.[44,с.25]

Формами опеки признаются приемная семья и патронат.[33,с.44]

Приемная семья - форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью между органом опеки и попечительства и приемными родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью).

Патронатное воспитание является новой формой семейного устройства детей, при которой законное представительство не передается в полном объеме семье, взявшей ребенка на воспитание, а права и обязанности по защите прав ребенка разграничены между таким патронатным воспитателем и органом опеки и попечительства (или его уполномоченным учреждением).

Патронатное воспитание пока не вошло в федеральное законодательство и регулируется законами ряда регионов. На данный момент в Ульяновской области принят закон, поддерживающий патронат, однако институт еще не прижился и не пользуется популярностью следствии плохой информированности граждан. Патронатное воспитание является аналогом широко применяемой за рубежом формы помещения детей в фостеровские семьи, благодаря которой во всем мире все дети получили возможность воспитываться в семье, а не в детском доме.

Патронатное воспитание является более гибкой формой устройства детей в семью и позволяет жить в семье ребенку любого возраста, как при наличии у него установленного юридического статуса, так и непосредственно сразу после изъятия из семьи, вместо помещения его в приют.

Патронатное воспитание существует только там, где имеются специализированные службы по устройству детей - уполномоченные организации органов опеки и попечительства, с которыми патронатные воспитатели заключают договор.

В договоре определяются права и обязанности, как семьи, так и учреждения. Наличие такого договора является юридической основой для профессионального сопровождения ребенка в течение всего времени его воспитания в семье. И ребенку и семье гарантированно предоставляется юридическая, социальная, психологическая и любая иная помощь - в зависимости от потребностей ребенка.

Автор дипломной работы вынужден печально констатировать тот факт, что в Ульяновской области институт патроната еще не развит. Хотя в ряде регионов России уже эффективно функционируют уполномоченные учреждения органов опеки и попечительства, которые проводят подготовку кандидатов в патронатные воспитатели, используют социально-психологические технологии подготовки и обследования семьи, заметно отличающиеся от формальных действий, используемых обычно органами опеки и попечительства, оказывают детям и семьям необходимую помощь после помещения ребенка в семью, и, тем самым - повышают процент успешности и стабильности размещения детей в патронатных семьях. Ульяновская область же пока отстает от более успешно развивающихся регионов в области социальной и правовой защиты несовершеннолетних.

1.2 Особенности Российского законодательства в сфере опеки и попечительства несовершеннолетних

Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» предусмотрена передача с 1 января 2008 г. полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.[13] В соответствии со ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов с 1 января 2008 г. наделяются правом на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.[12]

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. На уровне субъектов Федерации могут быть урегулированы вопросы, связанные с опекой и попечительством, не нашедшие отражение в федеральном законодательстве. Так вопросы опеки и попечительства поднимаются и решаются в законодательстве Ульяновской области. 30 октября 2008 года в Ульяновской области был принят специальный Закон «Об организации деятельности по опеке, попечительству и патронажу в Ульяновской области», что свидетельствует об ответственном отношении государственной власти к данной проблеме. Законом определена структурная система органов опеки и попечительства в области, основные полномочия государственных органов власти и органов местного самоуправления по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей. Полномочиями по организации деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних лиц наделяется Министерство Образования Ульяновской области, в структуре которого имеется Департамент профессионального образования и охраны прав несовершеннолетних. В целях координации деятельности органов и организаций, участвующих в осуществлении деятельности по опеке, попечительству и патронажу, при органах опеки и попечительства создаются коллегиальные органы по рассмотрению вопросов по опеке, попечительству и патронажу, а полномочия его определяются органами опеки и попечительства. Основные задачи органов опеки и попечительства вытекают из принципов государственного регулирования, определяющего публичные функции в сфере организации и осуществления опеки и попечительства.

К таковым законодатель относит:

- защиту прав и законных интересов соответствующих категорий граждан;

- надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а так же организаций, в которые помещены несовершеннолетние;

- контроль над сохранностью имущества подопечных и его управлением.[8]

В ст. 8 ФЗ «Об опеке и попечительстве» закреплены основные полномочия органов опеки и попечительства. В связи с характером деятельности среди полномочий органа опеки и попечительства можно выделить:

1) учетные - выявление и учет лиц, нуждающихся в опеке или попечительстве, учет лиц, желающих стать опекунами или попечителями;

2) контрольно-надзорные - надзор над деятельностью опекунов и попечителей, организаций, в которые помещены недееспособные (не полностью дееспособные); проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами (попечителями) требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов и попечителей;

3) разрешительные - выдача разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; выдача разрешения на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных;

4) партнерские - подготовка граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями детей, оставшихся без попечения родителей; оказание содействия опекунам и попечителям в осуществлении ими прав по исполнению обязанностей опекунов или попечителей;[31,с.47]

5) защитно-представительские - обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности; освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных; представление законных интересов несовершеннолетних (недееспособных) граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству, интересам подопечных. В качестве яркого примера иллюстрирующего данный аспект деятельности органов опеки и попечительства может служить дело по иску управления образования мэрии г. Ульяновска в интересах несовершеннолетней Катайкиной Е.В. к Катайкину В.П. о признании утратившим право на жилую площадь со снятием с регистрационного учета. Постановлением Главы Администрации г. Нальчика Кабардино-Балкарской республики от 19.11.1999 г. над несовершеннолетней Катайкиной Е.В. была установлена опека в лице бабушки Юдикис Л.Г. Родители Катайкиной Е. В. - Катайкина Е.А и Катайкин В.П. были лишены родительских прав решением Засвияжского районного суда г. Ульяновска от 12.01.2000г. Постановлением Главы Администрации Засвияжского района г. Ульяновска. За Катайкиной Е.В. была закреплена квартира в г. Ульяновске. В 2008 году решением ученого совета УлГУ Катайкина Е.В зачислена в число студентов на полное государственное обеспечение. С сентября 2008 года она постоянно проживает в сохраняемом жилом помещении, за которым следила и оплачивала опекун Юкидис Л.Г. Ответчик Катайкин В.П. является нанимателем спорного жилого помещения и зарегистрирован в нем с 1992 года. Длительное время он в квартире не появлялся, не проживает, ушел из семьи, самоустранился от воспитания дочери. Выезд ответчика носил добровольный характер, о фактах препятствующих проживанию в спорной квартире ответчик в судебном заседании не заявлял. С момента выезда он не вносил платежи за квартиру, не проводил текущий ремонт. На основании того, что ответчик не пользуется жилым помещением более 9 лет, выехал добровольно, имеет другое место жительства, суд, руководствуясь ст. 83. Жилищного Кодекса РФ[6] признал Катайкина В.П., утратившим право на жилую площадь, и его сняли с регистрационного учета.[17]

1.3 Установление и прекращение опеки и попечительства над несовершеннолетними по Российскому законодательству

Основанием для установления опеки и попечительства над несовершеннолетними является факт утраты ими попечения родителей (например, в результате смерти или утраты родительских прав). Возможны также случай, когда родители сами просят установить над детьми опеку или попечительство, в таком случае речь идет об установлении опеки или попечительства по заявлению родителей или единственного родителя. В любом случае назначение опекуна или попечителя производится органами опеки и попечительства в течение месяца с того момента, когда возникла необходимость установления опеки или попечительства. Пока опека или попечительство над ребенком не установлена, обязанности опекуна и попечителя выполняются органами опеки и попечительства.

Выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, - с тем, чтобы вести их учет и устраивать исходя из конкретных обстоятельств в соответствии со ст. 121 СК может только орган опеки и попечительства (и никакое другое юридическое, физическое лицо).[5] Но в то же время предусмотрена обязанность должностных лиц и иных граждан сообщать органам опеки и попечительства о ставших им известными случаях утраты детьми родительского попечения.[11] Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение руководителем учреждения, в котором находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностным лицом органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления порядка или сроков представления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, а также за представление заведомо недостоверных сведений о таком несовершеннолетнем. Совершение руководителем учреждения, в котором находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностным лицом органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления действий, направленных на укрытие несовершеннолетнего от передачи на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, так же влечет наложение административного штрафа.[7]

После получения информации о детях, оставшихся без попечения родителей, органы опеки и попечительства обязаны в течение трех дней провести первичное обследование. В ходе обследования органы опеки и попечительства должны проверить достоверность полученной информации, ознакомиться с условиями, в которых проживает ребенок, выявить родственников, которые смогут обеспечить временный уход за ребенком до решения вопроса о его устройстве. Если у ребенка нет родственников, он незамедлительно должен быть определен в воспитательное учреждение.[29,с.502]

При невозможности устройства ребенка в семью по месту его фактического нахождения в течение месяца со дня установления факта утраты родительского попечения сведения о нем направляются в орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого проживает ребенок, - в региональный банк данных.

На территории Ульяновской области имеется Региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, Ульяновской области, который является частью государственного банка данных о детях, содержащий документированную информацию о детях, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Ульяновской области и не устроенных органами опеки и попечительства на воспитание в семьи по месту фактического нахождения таких детей, а также документированную информацию о гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи и обратившихся за соответствующей информацией к региональному оператору государственного банка данных о детях.

Получив сведения, орган исполнительной власти субъекта РФ (в Ульяновской области эти функции выполняет Министерство образования Ульяновской области) уже на всей своей территории принимает в течение месяца меры по устройству ребенка в семью. При невозможности устройства ребенка сведения о нем направляются в Министерство образования РФ, на которое возложены функции по осуществлению централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, и оказанию содействия в устройстве ребенка в семью российских граждан на территории России.[10]

Закон оставил открытым вопрос о том, кто должен выполнять функции опекуна (попечителя) до истечения месячного срока, установленного гражданским законом. В ч. 1 ст. 35 ГК РФ говорится лишь о том, что «если лицу, нуждающемуся в опеке или попечительстве, в течение месяца не назначен опекун или попечитель, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства». В связи с этим существует необходимость закрепления в гражданском законодательстве специальной нормы, которая регулировала бы настоящую проблему, а именно закрепить в ч. 1 ст. 35 ГК РФ обязанность органа опеки и попечительства выполнять функции представителя лица, нуждающегося в опеке и попечительстве.[23,с.41]

Граждане, желающие принять ребенка на воспитание в свою семью, обращаются к региональным или федеральным операторам, которые формируют банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей (органы местного самоуправления, исполнительные органы субъектов РФ, Министерство образования РФ).

При этом должны быть представлены следующие документы:

а) заявление гражданина о своем желании принять ребенка на воспитание в свою семью и с просьбой ознакомить его с находящимися в государственном банке данных о детях сведениями о детях, соответствующих его пожеланиям;

б) анкета гражданина, желающего принять ребенка на воспитание в свою семью;

в) заключение органа опеки и попечительства о возможности гражданина быть усыновителем, опекуном (попечителем) или приемным родителем.[28,с.301]

В целях получения наиболее полных сведений о личности предполагаемого опекуна или попечителя, орган опеки и попечительства вправе потребовать от гражданина, подавшего заявление, предоставления сведений о себе, а так же запрашивать информацию о нем в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских и иных учреждениях (п.2 ст.10).[3]

Оператор в 10-дневный срок со дня получения документов рассматривает их по существу и предоставляет гражданину для ознакомления анкеты ребенка и фотографии детей, оставшихся без попечения родителей, соответствующих его пожеланиям.[16] Затем в соответствии с пожеланием гражданина оператор выдает ему направление на посещение ребенка. Сведения о ребенке, оставшемся без попечения родителей, на посещение которого выдано направление одному гражданину, не могут быть одновременно сообщены другому гражданину. Гражданин обязан в установленный для посещения ребенка, оставшегося без попечения родителей, срок проинформировать в письменной форме соответствующего оператора о результатах посещения этого ребенка и принятом им решении.

При отказе гражданина от приема на воспитание в свою семью предложенного ему ребенка он получает направление на посещение другого выбранного им ребенка.

Гражданин обязан письменно проинформировать соответствующего оператора о:

подаче им заявления в суд об установлении усыновлении (удочерения) ребенка или заявления в орган опеки и попечительства об установлении опеки (попечительства) или создании приемной семьи;

вынесении решения о передаче ребенка на воспитание семью (решение суда об установлении усыновления (удочерения), или принятии решения органом местного самоуправления об установлении опеки (попечительства), или заключении договора о создании приемной семьи);

принятии им решения об отказе от поиска ребенка и прекращении учета сведений о нем в государственном банке данных.

Опека или попечительство прекращается:

1) в случае смерти опекуна или попечителя либо подопечного;

2) по истечении срока действия акта о назначении опекуна или попечителя;

3) при освобождении либо отстранении опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей;

4) по достижении малолетним подопечным четырнадцати лет опека над ним прекращается, а гражданин, осуществлявший обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом.

5) попечительство над несовершеннолетним прекращается без особого решения по достижении несовершеннолетним подопечным восемнадцати лет, а также при вступлении его в брак и в других случаях приобретения им полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

Гражданин может быть назначен опекуном или попечителем только при наличии его согласия. И это положение так же является одним из прогрессивных новелл российского законодательства. ФЗ «Об опеке и попечительстве» закрепляет в качестве основного принципа государственного регулирования деятельности в данной сфере принцип свободного принятия гражданином обязанностей по опеке и попечительству и свободного отказа от исполнения этих обязанностей (п.1 ст. 5). С целесообразностью данной новации нельзя не согласиться, учитывая весьма обременительный характер обязанностей, возлагаемых на опекунов и попечителей, надлежащее исполнение которых (тем более безвозмездное) невозможно без осознанного желания, намерения лица принять на себя эти обязанности и надлежащим образом их исполнять.

Стечением времени внутренне желание опекуна или попечителя продолжать свою опекунскую или попечительскую деятельность может измениться, и то обстоятельство, что в ст.39 ГК РФ в качестве отказа от продолжения опеки и попечительства указывалось наличие уважительных причин, означало, что законодатель ждал от опекуна и попечителя добросовестного исполнения его обязанностей даже помимо, вернее вопреки его воле. Тем самым нарушались права не только опекуна и попечителя, но (косвенным образом) подопечного, так как трудно рассчитывать, что опекун и попечитель в такой ситуации будут прилагать к исполнению своих обязанностей необходимые для того усилия.

Вероятно, осознав абсурдность такого подхода, законодатель внес в рассматриваемую норму изменение, в соответствии с которым опекун и попечитель могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей по их просьбе, не сопровождавшейся как ранее ссылкой на уважительные причины. Таким образом, было устранено явное противоречие не только принципам гражданского права (диспозитивности и недопустимости произвольного вмешательства в частные дела), но и общепринятым представлениям о разумности и справедливости.[32,с.21]

Орган опеки и попечительства может освободить опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе временно, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя.

Орган опеки и попечительства вправе отстранить опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей. Отстранение опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей допускается в случае:

1) ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей;

2) нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;

3) выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом.[24,с.112]

Лицо, выполнявшее обязанности опекуна или попечителя, не позднее трех дней с момента, когда ему стало известно о прекращении опеки или попечительства, обязано представить в орган опеки и попечительства отчет о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного с приложением документов (копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и других платежных документов).

Орган опеки и попечительства при обнаружении в действиях опекуна или попечителя оснований для привлечения их к административной, уголовной или иной ответственности обязан принять соответствующие меры не позднее чем через семь дней с момента получения отчета или не позднее чем через четырнадцать дней с момента обнаружения оснований для привлечения опекуна или попечителя к ответственности.

В связи с прекращением опеки или попечительства договор об осуществлении опеки или попечительства прекращается.

опека попечительство несовершеннолетний

Глава 2. Решение правовых вопросов опеки и попечительства над несовершеннолетними в Ульяновской области

2.1 Проблемы опеки и попечительства в Ульяновской области в правовом аспекте

В сфере регулирования отношений по опеке и попечительству существует множество проблем этического, психологического, организационного характера. Но в рамках данной дипломной работы автор хотел бы поподробнее остановиться на проблемах возникающих в сфере правового регулирования отношений по опеке и попечительству в Ульяновской области.

С принятием федерального закона «Об опеке и попечительстве» произошло необходимое совершенствование и доработка законодательства, которая хотя и привела к появлению множества новелл в социальном законодательстве, значительно улучшающих регулирование опеки и попечительства над несовершеннолетними, однако, не по всем вопросам является логически обоснованной и детально продуманной и, вследствие чего, требуется тщательная доработка действующего законодательства об опеке и попечительстве.

Несомненно, развитие законодательства должно идти на федеральном уровне, однако автор дипломной работы считает, что некоторые пробелы в законодательстве можно заполнить при помощи регионального и местного нормотворчества, в частности органов государственной власти Ульяновской области и г. Ульяновска.

Так, проблемным вопросом, по мнению автора работы, является тот факт, что родители хотя и могут теперь подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, но закон говорит о том, что причина должна быть уважительной, однако, не дает даже примерного перечня таковых, что, по мнению автора, является значительным упущением законодателя, так как отнесение или не отнесение того или иного основания временного отсутствия родителей к категории уважительной причины целиком и полностью зависит от усмотрения органа опеки и попечительства. Законом так же не установлен срок пребывания ребенка в семье опекуна или попечителя. Не предусмотрел ФЗ «Об опеке и попечительстве» и последствия неявки родителей в установленный срок. Нельзя не согласиться с О.В. Фетисовой, которая предлагает внести нормы, которые позволяли бы органам опеки и попечительства выносить дополнительный акт о продлении полномочий опекуна или попечителя, а так же, исследовав обстоятельства, не позволившие родителям явиться вовремя при необходимости принять меры к привлечению их к ответственности вплоть до лишения родительских прав.

Заявление о назначении ребенку или детям опекуна или попечителя должно исходить от обоих родителей, т.е. быть совместным. В этой связи возникает вполне справедливый вопрос, а может ли воспользоваться таким правом единственный родитель? В силу прямого толкования п.1. ст. 13 ФЗ «Об опеке и попечительстве» подобные ситуации невозможны. Но, исходя из принципа равенства прав и обязанностей родителей, такое положение недопустимо. Оба родителя либо единственный родитель должны быть в равной мере наделены правом ходатайствовать о назначении их детям временного опекуна или попечителя, разумеется, только при наличии у них уважительной причины. Сложнее будет обстоять дело, если родитель, с которым проживает ребенок, заинтересован в установлении временной опеки или поручительства, а другой родитель, проживающий отдельно от ребенка против. Представляется, что решением подобной проблемы будет закрепление в ФЗ «Об опеке и попечительстве» следующего положения: «Если родители проживают отдельно, при условии, что их брак не зарегистрирован в установленном порядке или расторгнут и родитель, с которым проживает ребенок, ходатайствует об установлении над ним опеки или попечительства, орган опеки и попечительства должен принять такое заявление и, рассмотрев его, вынести решение об установлении опеки или попечительства над ребенком или отказать в этом исходя их интересов несовершеннолетнего и с учетом возражений отдельно проживающего родителя».