Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми

Размещено на http://www.allbest.ru/

Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми

Введение

Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально-экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в положении личности в обществе. С одной стороны, личность стала более свободной, менее зависимой от государства, а с другой стороны, она во многом утратила свою значимость как социальная единица. Масштабы многих распространенных сегодня социальных явлений (таких как рост детской безнадзорности, увеличение числа лиц, страдающих психическими расстройствами) создают угрозу национальной безопасности.

В современной юридической литературе все больше внимания уделяют изучению вопросов, связанных с защитой прав детей. Этот интерес значительно возрос в связи с включением с Семейный кодекс Российской Федерации специальной главы «Права несовершеннолетних детей».

Такой подход законодателя к правовому регулированию семейных отношений с участием детей свидетельствуют о признании последних полноправными субъектами возникающих в семье правоотношений. Большую значимость в законодательстве приобрели и интересы ребенка. В Семейном кодексе РФ неоднократно применяются разные словосочетания: «зашита интересов», «обеспечение интересов», «если это требуют интересы», «исходя из интересов» и другие изменения в правовой регламентации статуса несовершеннолетних, частота использования понятия «интересы ребенка» стали предметом активного обсуждения в науке семейного права: рассматриваются такие вопросы как, охраняемые законом интересы несовершеннолетних детей, соотношение интересов ребенка и других участников семейных отношений, предпринимаются попытки юридизации понятия «интересы» в семейном праве. Это свидетельствует об актуальности и перспективности изучения понятия «интересы ребенка» прежде всего как правовой категории.

Не вдаваясь в подробное исследование термина «интересы ребенка» как универсального, надо заметить, что он широко используется в педагогической, психологической, юридической литературе и практике. Вот почему с учетом сферы применения данное понятие приобретает различное наполнение и значимость. Обусловленная этим возможность разностороннего понимания интересов ребенка порождает необходимость определения интересов детей как правовой категории, выявление и осознание юридического смысла интересов несовершеннолетних.

Выявление сущности, особенностей интересов ребенка в современной России имеет крайне важное и непреходящее значение, прежде всего потому, что интерес как семейно-правовая категория представляет ядро правового регулирования, определяет его направление, имеющее вполне определенные цели, ради достижения которых существует та или иная правовая норма. Интерес ребенка, в свою очередь, имеет особый смысл, так как его обладатель еще не в состоянии осознавать свои потребности и интересы. Тем более что юридическая наука располагает различными суждениями по поводу определения понятия «интересы ребенка» как таковые, его содержания.

В течение вот уже более десяти лет, начиная со времени зарождения российского демократического государства, ознаменованного принятием 12 декабря 1993г. всенародным голосованием Конституции Российской Федерации, наша страна позиционирует себя, в первую очередь, как социальное государство. Данная характеристика основывается на содержании ст. 2 Конституции, которая говорит о том, что «человек, его права и свободы являются в России высшей ценностью», а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- прямая обязанность государства. Вместе с тем Конституция предусматривает и ряд дополнительных оснований для подтверждения вышесказанного: например, п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. Следовательно, государство путем принятия Конституции страны закрепило за собой обязанность по осуществлению всесторонней защиты тех категорий граждан, которые мы называем «социально незащищенные». В настоящее время суть таких понятий, как «социальная защита» и «социально незащищенный», законодательством не раскрыта, однако грамматическое толкование позволяет определить, что общий смысл их состоит в обозначении всего, что связано с защитой человека как участника общественных отношений, в данном случае общественных отношений в рамках государства. В свою очередь, защиту, исходя из сущности общественных отношений, можно рассматривать в различных проявлениях: как правовую, как материальную (т.е. связанную с повышением уровня доходов отдельных категорий граждан), медицинскую и т. д., т. е. соответственно общим направлениям данных отношений.

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что в общей системе общественных отношений, на любом этапе взаимодействия человека с человеком и человека с государством возникают определенные проблемы, связанные с неспособностью отдельных категорий граждан самостоятельно и в полном объеме осуществлять и защищать свои права, а также нести обязанности. Эти проблемы как раз и требуют государственного вмешательства в форме разного рода социальной помощи и защиты.

Надо сказать, что государство, пусть не всегда в полной мере и последовательно, все же обеспечивало социальную защиту граждан даже в самые тяжелые постперестроечные годы и продолжает делать это до сих пор.

Весь объем полномочий, связанных с осуществлением социальной защиты населения, передан, как это и продекларировано в Конституции, государству, в лице органов государственной власти субъектов РФ. Законодательство о социальной защите на сегодняшний день не имеет завершенной структуры и требует определенного пересмотра и доработок. Однако по основным направлениям деятельности органов, осуществляющих обеспечение прав и законных интересов социально незащищенных граждан, нормативные акты существуют и успешно применяются. Одним из главных органов, осуществляющих защиту социально незащищенных граждан (несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей), является орган опеки и попечительства.

Опека (попечительство) над несовершеннолетними детьми - это правовая форма защиты личных и имущественных прав и интересов, а также обеспечение их содержания, воспитания и образования.

Увеличение числа детей, оставшихся без попечения родителей, на фоне сокращения числа усыновлений российскими гражданами заставило соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления активно искать приемлемые в современных условиях формы устройства детей.

В настоящее время проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания юридической науки еще и потому, что данный институт довольно долго детально не исследовался. Среди ученых-юристов стало традиционным отношение к нему как к незначительному. По сей день справедливо утверждение Н.М. Ершовой: «Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права». Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании института опеки и попечительства. Изменилось представление о месте семейного права в системе российского права, участилось применение нетипичных договоров, проявляется тенденция к расширению сферы участия государства в гражданских правоотношениях, активно разрабатывается теория услуг. Эти обстоятельства являются важными предпосылками для обсуждения возможности применения гражданско-правовых механизмов к отношениям опеки и попечительства. Задачами рассматриваемого института обусловлены назначением опеки (попечительства) как индивидуальной формы устройства граждан.

Базой для исследования послужили не только законодательный материал и научная литература. Основные результаты исследования были представлены в виде проектов Федеральных законов «Об опеке и попечительстве», «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации», Законы и постановления Правительства РФ, Иркутской области, инструкции статьи из журналов и т.д. Также были применены в данной работе статьи журналов, научные работы таких авторов как Михеева; Гудилов П.В., Нечаева А.М., Фирсов М.В., Ильина О.Ю. и т.д.

Цель дипломной работы состоит не только в выявлении наиболее актуальных проблем института опеки и попечительства над несовершеннолетними, но и в отыскании путей их разрешения на сегодняшний день.

Следуя указанным целям, необходимо начать исследование выбранной темы, с:

- изучения истории развития самого института опеки и попечительства,

- рассмотрения различных теоретических концепций и подходов, существующих в юридической науке относительно исследуемого правового института,

- дать им оценку,

- исследовать нормативный материал,

- отметить законодательные новеллы, для иллюстрации рассматриваемых положений и обоснования выводов.

Задачей данной работы является:

а) проведение комплексного анализа института опеки и попечительства и практики его применения,

б) рассмотрение таких важных в данной теме вопросов как: история развития и правовое регулирование института опеки и попечительства, полномочия органа опеки и попечительства, основания назначения опеки и попечительства, какие требования предъявляются к опекуну (попечителю), права и обязанности опекуна (попечителя) и опекаемого (подопечного) и т.д.

Глава 1. Институт опеки и попечительства

1.1 История развития института опеки и попечительства

Забота о потомстве в далеком прошлом была уделом всего племени или общины. По мере развития первобытного общества связь ребенка с матерью становилась все более прочной. В эпоху, когда ребенок всецело принадлежал матери, от ее воли зависела и его жизнь.

С развитием матриархата начинают проявляться проблески полностью отсутствовавшей ранее связи ребенка с отцом. В период господства отцовского права дети принадлежали отцу не потому, что он их породил, а потому, что ему принадлежала мать, ибо считалось, что ребенок есть ее часть, приплод. Исторически эта эпоха совпала со временем появления института частной собственности, но муж признавался отцом всех детей, рожденных его женой, лишь тогда, когда частная собственность была «вполне установлена», когда отец имел право жизни и смерти по отношению к новорожденному и мог продать его Нечаева А.М. Семейное право. Курс лекций. М., 2002. Ст. 463. С. 214-218.. Право отвергать или выбрасывать новорожденного было ограничено: отцам не запрещалось выбрасывать детей при условии, что они были показаны 5 ближайшим соседям и те дали свое согласие Римское частное право: казусы, иски, институты. М., 2005. Ст. 489. С. 239. . Со временем исчезает существовавшее при патриархальном строе право отца на жизнь и смерть ребенка, право лишать его свободы, продавать его.

Начиная с XVIII в. право родителей применять в отношении детей физическое насилие постепенно стало ограничиваться запретом калечить детей, а также ответственностью за доведение их до самоубийства. В конце XIX в. за умышленное убийство своих детей родители наказывались даже строже, чем за убийство постороннего лица, но в тоже время за неосторожное убийство детей в процессе наказания они подвергались менее тяжкой каре, чем другие убийцы. Родителей обязывают заниматься воспитанием своих детей, готовя их к определенной «деятельности»: сыновей - на службу, а дочерей - замуж. Родители также должны были предоставлять содержание несовершеннолетним детям в соответствии со своими возможностями1 Антокольская М.В. Семейное право. Учебник. М.,2000. Ст. 208. С. 58..

В истории права нормы об опеке и попечительстве занимали в правовых системах разное место, имели разное содержание, что предопределялось, в конечном счете, отличием принципов и задач данного института. Можно выделить следующие особенности развития норм об опеке и попечительстве.

Для отечественного права характерно разграничение опеки и попечительства. В отечественном праве долгое время существовала только опека, под которой понималось «установление искусственной власти над семьей, если в ней остаются малолетние члены», взамен власти родителя, отца Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995. С. 458. Ст. 367.. В то же время по римскому праву различалась tutela (опека) Азрилиян А.Н. Новый юридический словарь / Под. ред. А.Н. Азрилиана. - М.: Институт новой экономики, 2006. - 1088с. Ст. 431. и cura (попечительство) Бычкова Г.П. Словарь терминов и понятий римского частного права / Отв. ред. М.М. Зубович. - Иркутск: Изд-во ИГУ, 2000. - 80с. Ст. 43.. Попечительство длилось от совершеннолетия лица до достижения им 25 лет. Как отмечал В. Хвостов, различия между статусом опекуна и попечителя по римскому праву были невелики - «главное различие между ними формальное», сводилось к разным способам участия в совершении сделок от имени подопечного Хвостов В.М. Система римского права. IV. Семейное право. V. Наследственное право: Конспект лекций. 2-е изд. М., 1904. Ст. 234. С. 45. . В то же время в древнегреческом праве лицо признавалось совершеннолетним по достижении 18 лет, в связи с чем, всякая забота о нем прекращалась, и о попечительстве в этой правовой системе не упоминается Загоровский А. Об опеке над несовершеннолетними. // Русская мысль. 1902. N IV. Ст. 367. С. 85..

В России разграничение опеки и попечительства берет свое начало лишь от екатерининского Учреждения о губерниях (1775г.). «Опека может быть окончена в 14-летнем возрасте опекаемого, который может просить о назначении себе попечителя; совершеннолетие и вступление в управление имением отнесены к 17 годам, но с ограничением права продажи и залога недвижимого имущества без согласия попечителя до достижения 21 года, когда власть попечителя оканчивается: В период 14-17 лет несовершеннолетний сам распоряжается имением, но лишь с согласия попечителя; в период 17-21 года он распоряжается самостоятельно во всех случаях, кроме отчуждения недвижимого имущества» Загоровский А.И. Курс семейного права / Под ред. и с предисловием В.А. Томсинова. М., 2003. 464 с. Ст. 275..

Подобные отличия сохранялись довольно длительное время. В начале XX в. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что отличие опеки и попечительства состоит в объеме дееспособности подопечных Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С.1134. Ст. 602-603., а В.И. Синайский указывал на то, что «... идея попечительства, несомненно, уже идеи опеки» Синайский В.И. Русское гражданское право. М., 2002. Ст. 678. С. 538.. Налицо значительное сходство правил об опеке и попечительству над несовершеннолетними по действующему Гражданскому Кодексу РФ с положениями российского законодательства конца XIX - начала XX в. с одной только разницей - в начале XX в. лицо находилось под опекой до 17, а не до 14 лет.

В то же время по проекту Гражданского Уложения, опубликованному в 1904г., попечительство представляло собой совершенно иное явление. Оно выступало в основном как способ охраны интересов не рожденного наследника, охраны не принятого наследства, имущества безвестно отсутствующих лиц. Предполагалось учреждать попечительство над лицами в следующих случаях: над несовершеннолетним, если его представители временно не могут выполнять своих обязанностей; над неправоспособным совершеннолетним лицом; над совершеннолетним лицом, которое «вследствие душевной или телесной болезни или вследствие физического недостатка (глухоты, немоты или слепоты) лишен возможности заведовать всеми или некоторыми своими делами» Гражданское Уложение. Книга вторая. Семейственное право. Проект Высочайше учрежденной Редакционной Комиссии по составлению Гражданского Уложения. Вторая редакция. СПб., 1904. Ст. 534. С. 245-247..

Интересы такой категории подопечных, как расточители, длительное время не охранялись законодательно. Забота об этой категории лиц встречалась в нормах обычного права - основанием для назначения опеки зачастую была «беспорядочная жизнь». С.В. Пахман приводит пример: волостной старшина доложил суду, что один из крестьян «в году бывает более пьян, чем трезв, и делается несостоятельным к платежу казенных податей и прочих денежных сборов, а также в хозяйстве своем производит ущерб». Суд вынес решение: «... в пример и страх другим наказать розгами семнадцатью ударами: если и за сим он будет продолжать подобную жизнь, то на имение его будет определен опекун» Пахман С.В. Обычное гражданское право в России. Юридические очерки. Том II. Семейные права, наследство и опека. СПб., 1879. 400 с. Ст. 249..

В дальнейшем институт попечительства нашел свое отражение в нормах права Советского государства. В соответствии со ст. 189 Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918г. О браке и семье от 27 июня 1968г. № 27: основы законодательства Союза ССР и союзных республик // Ведомости ВС СССР. 1968. N 27. Ст. 241., практически полностью повторявший текст Декрета ВЦИК и СНК РСФСР «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов состояния» от 18 декабря 1917г., где отсутствовало понятие «родительская власть» и уравнивались в правах законные и незаконнорожденные дети. В 1926г. был принят Кодекс законов о браке, семье и опеке Собрание кодексов РСФСР. М., 1927. С. 630-647., который, несмотря на ряд негативных моментов, был прогрессивным для своего времени.

Попечители назначались для совершения отдельных сделок или для управления имуществом. При этом к попечителям применялись постановления об опекунах. Юридическое качество этого акта было весьма невысоким, поэтому определить, когда должен был назначаться попечитель, невозможно, за исключением специального случая, предусмотренного в ст. 198: «Попечительство над совершеннолетним лицом устанавливается по его о том ходатайству, если окажется, что лицо это вследствие старческой дряхлости, или других недугов, или неопытности не может надлежащим порядком вести свои дела вообще или защитить свои интересы в каком-либо определенном случае».

Четкое разграничение опеки и попечительства по основаниям возникновения и правовым последствиям было установлено лишь в Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926г. Опека учреждалась над несовершеннолетними Казанцев В.И. Терминологический словарь по гражданскому праву / В.И. Казанцев, В.Н. Васин, Н.К. Нарозников. - М.: Издательство «Экзамен», 2007. - 287с. Ст. 152. в возрасте до четырнадцати лет, а попечительство устанавливалось над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет.

Статья 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье от 27 июня 1968г. № 27 О браке и семье от 27 июня 1968г. № 27: основы законодательства Союза ССР и союзных республик // Ведомости ВС СССР. 1968. N 27. Ст. 241. не разграничивала понятий «опека» и «попечительство», что дало союзным республикам основание по своему усмотрению выбирать для той или иной категории граждан способ их устройства или охраны интересов. В ст. 121 КоБС РСФСР 1969г. содержался перечень лиц, над которыми устанавливалась опека или попечительство. В отличие от действующего законодательства опека над детьми длилась до достижения 15 лет.

С введением в действие ГК РСФСР 1964г. связаны и перемены в позиции законодателя по отношению к такому социальному явлению, как расточительство. В ст. 16 Кодекса появилась формулировка, которая присутствует и в действующем ГК РФ: «Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности». Таким образом, для такого ограничения, а, следовательно, для назначения попечителя наряду с поведением гражданина определяющее значение приобрело материальное положение семьи. Этот пример ярко демонстрирует направленность мер правовой охраны. Если гражданин одинок либо злоупотребление им алкоголем еще не затронуло семейного бюджета, его поведение остается за рамками общественного интереса.

Появление попечительства в отечественной правовой системе было обусловлено в свое время наметившейся дифференциацией объема дееспособности граждан и необходимостью законодательно установить средства правовой охраны личности, соответствующие объему ее дееспособности. Традиционно по российскому праву опека и попечительство хотя и не совпадают по содержанию этих средств, однако охватываются единым назначением и поэтому подлежат правовому регулированию в рамках единого института, который традиционно носит название «опека и попечительство» Ершова Н.М. Опека и попечительство над несовершеннолетними по советскому праву: Дис. канд. юрид. наук. М., 1957. Ст. 579. С. 39..

При установлении отношений опеки у опекуна зачастую имелся имущественный интерес. Как уже было отмечено, в древнем праве опека в большей степени предназначалась для охраны имущества, нежели личности. Это обстоятельство побуждало опекунов использовать свои права в целях обогащения.

Рассматривая развитие римского права, В. Хвостов отмечал, что со временем вопрос об обязанностях опекунов и их исполнении стал преобладать над вопросом об их правах. Это способствовало прекращению произвольного расходования и присвоения опекунами имущества подопечных. По мнению В. Хвостова, изменение норм демонстрировало осознание того, что «забота о личных и имущественных интересах слабых лиц составляет обязанность общества» Хвостов В.М. Система римского права. IV. Семейное право. V. Наследственное право: Конспект лекций. 2-е изд. М., 1904. Ст. 234. С. 44..

А. Любавский выделял в отечественном праве два вида опекунства попечительное и охранительное Любавский А. Юридические монографии и исследования. Т. 2. СПб., 1867. Ст. 946. С. 345.. Первое устанавливалось над личностью «неполноправных лиц, которые лишены естественной и законной правоспособности по распоряжению собою и заведованию своими делами», а второе - для охраны имущества. Однако, как правило, и те и другие действия совершало одно и то же лицо. В 1893г. В. Сорокин отмечает фактическое отсутствие со стороны опекунов и попечителей исполнения обязанностей по воспитанию детей: «Прекрасное по своей идее учреждение попечителей для необходимого руководства и поддержки.... на практике сводится к соблюдению одной формальности выставлению на том или другом письменном акте несовершеннолетнего: «на совершение сего, я, попечитель, согласие изъявляю» Сорокин В.М. Охрана детства. СПб., 1893. Ст. 367. С. 51..

Интересно, что в обычном русском праве при передаче ребенка родственникам последние часто при этом считали себя вправе не отдавать ребенку по достижении им совершеннолетия его имущество, поскольку оно рассматривалось как вознаграждение за услугу. Пахман С.В. Обычное гражданское право в России. Юридические очерки. Том II. Семейные права, наследство и опека. СПб., 1879. Ст. 1067. С. 356.

Действующее законодательство об опеке и попечительстве уделяет немало места положениям об обязанностях опекунов и попечителей заботиться о здоровье, питании и проживании подопечных, т.е. о создании условий выживания, сохранения личности, а также говорит о доверительном управляющем, который возглавляет функции охраны и приумножения имущества лица, находящегося под опекой или попечительством. Нормы о доверительном управлении имуществом подопечного способны в значительной мере снизить число нарушений имущественных прав подопечных, которые имеют место со стороны опекунов.

До начала XX в. опека (попечительство) над детьми устанавливалась, как правило, только в случае смерти родителей ребенка. В российском праве довольно долго не было положений о лишении или ограничении родительских прав, что в первую очередь связано с существованием института родительской власти. Лишь к началу XX в. «родительская власть вручается родителям в предположении их способности воспитать будущих граждан и как средство для достижения этой цели» Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907г.). М., 1995.Ст. 506. С. 347..

В то же время достаточно долго у законодателя не возникало необходимости устанавливать правила об изъятии детей у родителей и еще по одной причине. Уровень жизни, общественный уклад, исторические и культурные, национальные традиции - все это способствовало в целом добропорядочному отношению родителей к детям и не давало закону повода вмешиваться в частную жизнь семьи. Лишение родительских прав было впервые закреплено в Кодексе законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918г. (ст. 153, 159, 169) и, как известно, всеми последующими основополагающими актами семейного законодательства.

Период Гражданской войны, голода и разрухи, Великая Отечественная война оставили многих детей без родителей, однако термин «социальное сиротство» (сиротство ребенка при живых родителях) появился в социологии только в настоящее время.

Появление норм об опеке и попечительстве обусловлено формированием системы специальных государственных органов. Переход опеки под контроль государства связывают с периодом империи. В. Сергеевич, анализируя «право князей», отмечал: «В первое время забота о малолетних есть дело семьи, а не государства; государство только с течением времени приходит к сознанию обязанности заботиться об ограждении прав малолетних» Сергеевич В. Лекции и исследования по истории русского права. СПб., 1883. С. 510. Ст. 269..

В 1714г. принят Указ «О единонаследии», закрепивший полномочия опекуна малолетних братьев и сестер за наследником недвижимости, а в 1724г. Петр I в «Инструкции магистратам» вменил в обязанность магистра найти и назначить опекуна из родственников или посторонних лиц. «Это нужно считать первым установлением опеки как особого государственного учреждения с властью, контролирующей деятельность опекунов (роль, которая в древности могла принадлежать церкви)». Действительно, как отмечает А. Любавский, в допетровский период, если ребенка не брал к себе кто-либо из родственников, «вероятно, начинала действовать власть церковная, для которой: служили руководством греческие законы». В период правления Петра I встречалось даже назначение опекунов по Высочайшему повелению Любавский А. Юридические монографии и исследования. Т. 2. СПб., 1867. Ст. 946. С. 256..

Процедурным отношениям, связанным с установлением, осуществлением и прекращением опеки, всегда уделялось большое внимание. Детально регулировался порядок призвания опекунов к исполнению обязанностей, определения кандидатуры будущего опекуна или попечителя (которая предопределялась, как правило, указанием, сделанным в завещании отца ребенка), закреплялись правила осуществления контроля за деятельностью опекунов и попечителей. С течением времени и изменением роли семьи в жизни общества судебный и административный контроль за опекой и попечительством усиливается.

Лишь к концу XIX в., когда назрела необходимость принятия Гражданского Уложения, появилась надежда на систематизацию правил об опеке и попечительстве. Нормы об опеке и попечительстве первоначально вошли в проект специального устава об опеках и попечительствахПроект устава об опеках и попечительствах. СПб., 1890. Ст. 45.. Здесь в пяти разделах содержались в основном положения материально-правового характера. Длительный процесс обсуждения этих положений ни к чему не привел. Более того, принятие устава было отложено из-за того, что в 1882г. была создана Высочайше учрежденная Редакционная Комиссия по составлению Гражданского Уложения. Стратегической задачей законодателя того времени было создание качественной кодификации гражданского законодательства, однако в то же время в силу Высочайшего повеления от 11 декабря 1884г. проект опекунского устава должен был быть готов раньше самого уложения, чтобы «действовать и при нынешних законах». Таким образом, разработчики устава отмечали сложность, с которой они сталкиваются: устав одновременно содержит в себе правила, которые «должны найти себе место - одни в гражданском уложении, а другие - в уставе гражданского судопроизводства».

В 1904г. увидела свет вторая редакция Гражданского Уложения, книга вторая которого носила название «Семейственное право», а разделы III и IV назывались «Правоспособность лиц несовершеннолетних и лиц совершеннолетних, состоящих под опекой» и «Опека и попечительство» Гражданское Уложение. Книга вторая. Семейственное право. Проект Высочайше учрежденной Редакционной Комиссии по составлению Гражданского Уложения. Вторая редакция. СПб., 1904. С. 202-253.. Поскольку принятие отдельного опекунского устава оказалось невозможным, то все необходимые, в том числе и процедурные, нормы получили свое закрепление во второй редакции Гражданского Уложения. Вызывает интерес структура раздела IV:

Глава I. Опека над несовершеннолетними.

Отд. 1. Учреждение опеки и назначение опекунов.

Отд. 2. Принятие опекуном имущества.

Отд. 3. Заведывание опекой.

Отд. 4. Вознаграждение опекунов.

Отд. 5. Надзор за опекунами и их ответственность.

Отд. 6. Увольнение опекунов.

Отд. 7. Прекращение опеки.

Отд. 8. Семейный совет.

Отд. 9. Участие родственников в совещаниях по делам опеки.

Глава II. Опека над совершеннолетними, объявленными неправоспособными вследствие душевной болезни, глухонемоты, немоты, расточительности или привычного пьянства.

Глава III. Попечительство.

Глава IV. Опека и попечительство над крестьянами, подведомственные волостному суду.

Как видим, структура проекта такова, что в нем наиболее подробно освещены вопросы опеки над детьми. Сам текст этого документа вызывает восхищение. Годы подготовки, предварительный анализ сотен опекунских дел, отчетов позволили создать чрезвычайно подробный свод правил, состоящий из 174 статей Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. - 245с. С. 73 (в серии «Классика российской цивилистики»)..

В современной России органами опеки и попечительства на основании последних изменений является органом субъекта Российской Федерации. В соответствии с Постановлением администрации Иркутской области от 31 октября 2007 года «О департаменте семейной, демографической политики, опеки и попечительства Иркутской области» орган опеки и попечительства в г. Иркутске называется «Управление семейной, демографической политики, опеки и попечительства Иркутской области». Департамент в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Уставом Иркутской области, законами Иркутской области, иными правовыми актами, а также настоящим Положением.

Департамент осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области (далее - органы местного самоуправления), организациями, гражданами; обладает правами юридического лица, в том числе выступает истцом и ответчиком в суде, имеет бюджетную смету, лицевой счет, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки «О департаменте семейной, демографической политики, опеки и попечительства Иркутской области» (с изменениями от 29 декабря 2007г.): постановление администрации Иркутской области от 31 октября 2007 года № 253-ПА // Газета областная. - 2008. - 3 марта. - № 21(296). Ст. 26..

Их действия или бездействие могут быть обжалованы в судебном порядке на основании ст. 254 Гражданского процессуального кодекса РФ. На судебные органы не возлагаются какие-либо специальные функции, связанные с осуществлением опеки и попечительства. В современной литературе высказывались предложения по созданию системы специальных семейных судов, которые, в частности, могли бы разрешать вопросы, связанные с опекой (попечительством). Однако в современных условиях реализация идеи о возложении на судебную систему функций контроля за опекой представляется практически неосуществимой.

Краткий обзор развития отечественных норм об опеке и попечительстве позволяет прийти к следующим выводам.

Опека длительное время не имела легального определения и чаще всего понималась как генеральное понятие, как институт, объединяющий в себе собственно опеку и попечительство. Приоритетной задачей данного института всегда являлась охрана интересов детей как наиболее значимой категории нуждающихся в социальной заботе лиц. Актуализация этой задачи связана с появлением «социального сиротства».

Нормы об опеке и попечительстве впервые появляются в законодательстве лишь при установлении контроля за лицами, фактически осуществляющими попечение, со стороны государственной власти. До этого момента опека осуществляется семьей, общиной, родом под воздействием норм обычного права и в управлении со стороны публичной власти не нуждается. Такое управление требует закрепления в законодательстве не только правил о случаях, в которых опека должна быть установлена, но и правил о ее осуществлении, процедурных норм о контроле за ней и ее прекращении. Следовательно, в определенный исторический период потребность развернутого правового регулирования отношений, связанных с опекой, породила существование целого института опеки и попечительства, содержащего как общие положения, так и правила об отдельных видах опеки.

Круг лиц, над которым устанавливается опека или попечительство, всегда различен и определяется в том числе приоритетными задачами (охрана лица или его имущества). Отношения опеки и попечительства не всегда строятся на альтруистических началах, они могут быть и возмездными Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Л.Ю.Михеева; Под ред. Р.П. Мананковой. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - с.368. Ст. 256..

1.2 Правовое регулирование института опеки и попечительства

Правовое регулирование отношений, входящих в предмет института опеки и попечительства, осуществляется в действующем российском законодательстве нормами гражданского, семейного, административного законодательства, а также законодательства об органах местного самоуправления. Какое-либо специальное законодательство об опеке и попечительстве в настоящий момент отсутствует. Прежде всего, отметим, что нет специальных международных актов в этой сфере, в которых участвовала бы Российская Федерация. К сожалению, в Европейской конвенции о признании и исполнении решений относительно опеки над детьми и восстановления опеки наше государство не участвует.

Основные положения в сфере опеки и попечительства закрепляет ГК РФ, другие правовые акты устанавливают те или иные отдельные положения. Гражданским законодательством (ст. 31-40 ГК РФ) устанавливается понятие опеки и попечительства, основания ее возникновения и прекращения, определяются основные права и обязанности опекунов (попечителей). Поскольку в соответствии со ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, то воздействию норм гражданского права подвергаются лишь отношения опекуна (попечителя) с самим подопечным, а также с теми лицами, которые не обладают по отношению к ним обоим властными полномочиями. К последним, например, относятся контрагенты по сделкам подопечного, но не относятся органы внутренних дел, осуществляющие выдачу документов для выезда ребенка из России. В то же время отношения опекуна (попечителя) с родителями несовершеннолетнего подопечного и иными родственниками по поводу общения с ребенком регулируются также семейным законодательством РФ.

Кроме того, в ГК РФ содержатся и положения, устанавливающие обязанности органов опеки и попечительства (по назначению опекунов и попечителей, надзору за их деятельностью), а также основания отстранения опекунов и попечителей от исполнения их обязанностей. Данные отношения опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства гражданско-правовыми в смысле ст. 2 ГК РФ не являются. Однако в связи с тем, что указанные правила закреплены именно в Гражданском кодексе, они входят в состав гражданского законодательства, структура которого определена в ст. 3 ГК РФ. В литературе неоднократно отмечалось, что в самом гражданском законодательстве присутствуют нормы административно-правовые по природе. Такое присутствие - необходимый элемент полноценного правового регулирования, который оправдан «соображениями юридико-технического характера» Брагинский М.И. О месте гражданского права в системе «право публичное - право частное» / Проблемы современного гражданского права. М., 2000. - 167с. С. 70..

Права и обязанности опекунов (попечителей) несовершеннолетних лиц, соответствующие целям их воспитания, в соответствии со ст. 31 ГК РФ определяются «законодательством о браке и семье» (семейным законодательством - ст. 3 СК РФ). Это своего рода исключение из общего правила в регулировании опекунских обязанностей, которое вытекает из раздельности гражданского и семейного законодательства и заключается в том, что в последней отрасли конкретизируются воспитательные функции опекунов и попечителей. Иными словами, в нормах семейного законодательства урегулированы только вопросы воспитания подопечного ребенка, а все иные вопросы опеки или попечительства над несовершеннолетними входят в предмет гражданского законодательства. Семейно-правовые нормы об опеке могут быть закреплены и в законодательстве субъектов РФ, при этом из п. 1 ст. 31 ГК РФ следует, что законы субъектов РФ должны содержать только положения о правах и обязанностях опекунов (попечителей) над несовершеннолетними, «соответствующих целям их воспитания».

Правовое положение органа опеки и попечительства в настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы создания органов опеки и попечительства; распределения функций защиты различных категорий подопечных между подразделениями органов местного самоуправления; возложения на должностных лиц отдельных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр. Соответствующие нормы большей частью расположены в региональном законодательстве, что обусловлено принятой в РФ моделью федерализма (пп. «н» п. 1. ст. 72 Конституции РФ).

В то же время содержание института опеки и попечительства не может включать в себя абсолютно все нормы, упоминающие об опеке. Так, например, Н.А. Киреева утверждает, что опека и попечительство как межотраслевой институт - это еще и институт гражданского процессуального права Киреева Н.А. Участие органов опеки и попечительства в советском гражданском процессе: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1985. Ст. 267. Ст. 8.. Такая позиция представляется необоснованной. Тот факт, что опекуны и попечители наделены полномочиями по защите интересов своих подопечных в гражданском процессе, еще не говорит в пользу включения отдельных норм гражданского процессуального законодательства в институт опеки и попечительства. Отрасли и институты законодательства тесно связаны друг с другом в силу органического единства правовой системы, однако их взаимопроникновение, тем не менее не стирает между ними границ.

Не следует включать в институт опеки и попечительства также и коллизионные нормы, закрепляющие правила выбора права, применимого к установлению, прекращению и осуществлению опеки и попечительства (ст. 1199 ГК РФ), а также коллизионные нормы двух- и многосторонних соглашений РФ о правовой помощи ст. 33 Конвенции СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам; ст. 29 Договора между Российской Федерацией и Республикой Куба о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам; ст. 31 Договора между Российской Федерацией и Республикой Польша о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам; ст. 35 Договора между Российской Федерацией и Республикой Грузия о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам.. Эти нормы непосредственно отношений опеки не регулируют и входят в систему российского международного частного права.

Порядок участия в соответствующих отношениях опекунов и попечителей предусматривают также нормы уголовно-процессуального законодательства и законодательства о социальном обеспечении, однако от этого институт опеки и попечительства не переходит в сферу других отраслей. Исходя из действующего законодательства, в настоящее время с фактом установления опеки или попечительства те или иные правовые последствия связывают большое количество федеральных нормативных правовых актов. Большинство из них относится к сфере социального страхования и социального обеспечения, законодательства о финансах и кредите, другие являются актами жилищного, трудового законодательства, законодательства об охране здоровья населения, об образовании, науке и культуре. В отношении лиц, состоящих под опекой или попечительством, закреплен целый ряд социальных льгот. Правовой статус опекуна, как законного представителя подопечного, отражен в законодательстве об административных правонарушениях, гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном. Тем не менее, в содержание института опеки и попечительства входят далеко не все из норм, упоминающих об опеке, а лишь те из них, которые непосредственно «обслуживают» ее осуществление.

В юридической литературе советского и современного периодов вопрос о сущности опеки и попечительства как системы норм детально не исследовался, большинство высказанных суждений не аргументировалось.

В России до 1918г. все нормы института опеки и попечительства располагались в гражданском законодательстве. Это не вызывало у ученых сомнений в целесообразности.

Позже, как уже указывалось, нормы об опеке меняли свое место. В советской литературе первоначально отмечалась искусственность размещения этих норм в семейном законодательстве, хотя аргументы при этом приводились довольно спорные. Так, А.Г. Гойхбарг считал, что опека отдалилась от семьи и забота о детях перестала быть только семейным делом. Гойхбарг А.Г. Сравнительное семейное право. М., 1925. - 388с. Ст. 229-230. При этом помещение правил об опеке в Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве он объяснял «соображениями законодательной техники». Но со временем принадлежность опеки семейному праву перестала оспариваться. Так, в 1966г. А.И. Пергамент отмечала распространение «взгляда на опеку как на институт семейного права»Пергамент А.И. Опека и попечительство. М., 1966. - 304с. Ст. 10.. Однако, например, Г.М. Свердлов считал, что «институт опеки и попечительства в целом рассматривается наукой гражданского права (в связи с вопросом о дееспособности физического лица). В семейном же праве вопросы опеки и попечительства рассматриваются лишь в той мере, в какой они касаются детей и семьи».

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, а также КоБС РСФСР 1969г. сохранили положения об опеке и попечительстве. В ГК РСФСР 1964г. (в соответствующих положениях о дееспособности граждан и о деликтах) присутствовали лишь несколько отдельных норм об опеке. В науке этого периода не был выработан единый подход к определению места института опеки и попечительства. В.А. Рясенцев полагал, что законодательство об опеке и попечительстве как особая совокупность норм «включает семейно-правовой и гражданско-правовой институты опеки и попечительства»Рясенцев В.А. Семейное право. М., 1971. Ст. 291.Ст. 11. . Таким образом, он допускал одновременное существование двух институтов опеки и попечительства, с чем нельзя согласиться, поскольку и гражданско-правовые, и установленные семейным законодательством обязанности опекунов охвачены общей задачей, общим назначением.

Необходимо отметить непоследовательность позиции Н.М. Ершовой по этому вопросу. Так, в 1971г. она называла опеку и попечительство самостоятельным институтом советского права, а в 1977 г. предлагала определять его как часть семейного права (его институт), отмечая, что «в гражданском законодательстве нормы об опеке и попечительстве не образуют обособленного автономного раздела, поскольку они входят составным элементом таких институтов гражданского права, как дееспособность, представительство, сделки, возмещение вреда». В то же время уже в 1984г. ею высказана мысль о том, что опеку и попечительство следует считать «комплексным разделом семейного и гражданского права»Ершова Н.М. Опека, попечительство, усыновление. М., 1984. - 90с. Ст. 10..

Все эти взгляды, разумеется, базировались на ныне утративших силу нормах, поэтому с позиции нового законодательства анализируемые мнения отчетливо представляются ошибочными.

Принятие первой части ГК РФ, в которой содержится десять статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало «уход» института из семейного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось со введением в действие СК РФ, гл. 20 которого носит название «Опека и попечительство над детьми», что соответствует п. 1 ст. 31 ГК РФ.

Однако во мнениях современных правоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом Садиков О.Н. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой (постатейный). 2-е изд., испр. и доп. с использованием судебно-арбитражной практики / Рук. авт. колл. и отв. ред. О.Н. Садиков. М., 2002. С. 299. Ст. 147., А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в гражданском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: «ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК - это прежде всего форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы» Кузнецова И.М. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Кузнецова И.М. - М., 1996. С. 349. Ст.211. Тем самым А.М. Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законодательства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.

Действительно, СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.

Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку «основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного права» Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Пчелинцева Л.М. - М., 1999. - 492с. Ст. 67.. Соглашаясь в принципе с оценкой системы норм об опеке как комплексного института, хотелось отметить определенную неточность предложенной Л.М. Пчелинцевой формулировки. Институт не основывается на нормах, а состоит из них, а, кроме того, в нем присутствуют нормы разных отраслей законодательства, а не отраслей права.

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву, либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это институт комплексный.

Оригинальность отечественного института опеки и попечительства состоит в том, что большая часть его норм расположена одновременно в двух отраслях законодательства - гражданском и семейном.

Представляется, что включение всего института опеки и попечительства в семейное законодательство нецелесообразно. Во-первых, это связано с основным назначением опеки (попечительства). Требуется такое устройство гражданина, которое обеспечивает при помощи действий другого физического лица восполнение недостающей дееспособности подопечного, а в необходимых случаях также и защиту иных его интересов. Процесс восполнения заключается в действиях опекуна или попечителя, а также органа опеки и попечительства, направленных на формирование воли подопечного, наиболее отвечающей его интересам, или замену недостатка этой воли. Юридические действия были и остаются наиболее значимыми действиями, совершаемыми опекунами (попечителями) и органами опеки и попечительства в интересах подопечных. На практике ради этих юридических действий, направленных на достижение юридических последствий, и инициируется оформление опеки или попечительства со стороны тех лиц, которые и безо всякого оформления уже давно фактически осуществляют заботу о подопечном. Безусловно, опека и попечительство - это формы устройства лица, но устройство предполагает в первую очередь защиту интересов, представительство. Обязанности опекуна по обеспечению условий жизни подопечного или по воздействию на его личность вторичны. Таким образом, установление опеки и попечительства существенно влияет на осуществление гражданских прав и обязанностей, как опекуна (попечителя), так и подопечного, что требует признания данных отношений предметом гражданского законодательства.

Во-вторых, опека, как отмечалось, не должна устанавливаться только со стороны родственников или иных членов семьи, а, напротив, как писал Г.Ф. Шершеневич, со стороны посторонних людей можно ожидать «большее беспристрастие», так как у родственников может присутствовать «эгоистическое сознание наследственных прав на имущество опекаемого». Правда, в современных условиях подобная проблема актуальна главным образом при осуществлении опеки над недееспособными гражданами, так как несовершеннолетние подопечные сравнительно реже обладают каким-либо имуществом. Таким образом, опека как явление исключительно юридическое, но не биологическое не требует наличия между опекуном (попечителем) и подопечным родственной связи.

В-третьих, вследствие установления опеки или попечительства семейных правоотношений не возникает. Как уже говорилось, законодатель может лишь воспользоваться условным термином «член семьи» и приравнять опекунов (попечителей) и их подопечных к членам семьи в определенных случаях и для определенных целей.

По указанным причинам перемещение общих положений, «центра тяжести» института опеки и попечительства в семейное законодательство было бы необоснованным и нарушило бы целостность системы гражданского законодательства.