Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми

В то же время гражданско-правовая отраслевая принадлежность основной части норм рассматриваемого института не означает, что опека (попечительство) совпадает с институтом законного представительства. На это обращали внимание Н.М. Ершова, К.И. Скловский. Законное представительство в том смысле, в котором его принято понимать, возникает, в том числе у родителей и усыновителей в отношении детей, а потому с отношениями опеки и попечительства не совпадает. К.И. Скловский отмечает, что представительство является одним из средств «реализации прав и обязанностей по опеке, т.е. носит по отношению к опеке подсобный характер» Скловский К.И. Представительство в гражданском праве и процессе (вопросы теории: сущность, содержание, структура): Дис. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1981. С. 65..

Институт опеки и попечительства невозможно определить только как гражданско-правовой институт, поскольку значительную часть его норм составляют (и должны составлять) положения о выявлении лиц, нуждающихся в попечении, установлении опеки и попечительства, контроле за деятельностью опекунов и попечителей. Функции органов государственного управления во всех этих вопросах сводятся к организаторским. Наличие норм административно-правового характера, обеспечивающих эти организаторские функции посредством действий органов опеки и попечительства, не позволяет считать весь институт опеки и попечительства гражданско-правовым.

Отдельные нормы из законодательства о местном самоуправлении, присутствующие в институте опеки и попечительства, не могут «притянуть» данный институт и к муниципальному праву по понятным причинам, основная из которых - назначение института. Поэтому нормы законодательства о местном самоуправлении могут устанавливать лишь порядок создания органов опеки и попечительства, порядок распределения полномочий органов опеки и попечительства между различными органами местного самоуправления, возможность делегирования этих полномочий на постоянной или временной основе другим органам или лицам, а также дополнительные способы и формы контроля за деятельностью органов опеки и попечительства. И, напротив, эти нормы не могут затрагивать вопросы объема полномочий органа опеки и попечительства в отношении опекунов (попечителей) и их подопечных, определять порядок установления и прекращения опеки и попечительства, определять формы контроля органов опеки и попечительства за деятельностью опекунов и попечителей. Такое ограничение вмешательства норм законодательства о местном самоуправлении в правовое регулирование опеки и попечительства также продиктовано задачами института и предметом его регулирования.

Дело в том, что большинство отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, складываются с участием физических лиц, и содержание норм, регулирующих данные отношения, значительным образом влияет на правовой статус подопечных. Так, порядок осуществления опекуном полномочий по продаже имущества подопечного, а также правила о выдаче органом опеки и попечительства разрешения на такое отчуждение не являются лишь процедурными вопросами. От того, каким образом осуществляется соответствующая процедура, в немалой степени зависит осуществление права собственности подопечного, права на получение и сбережение его дохода, осуществление других имущественных прав физического лица.

Данное обстоятельство не позволяет причислить опеку и попечительство к публичным институтам законодательства, так как не опека существует для органов государственной власти, а, напротив, соответствующие органы учреждаются в государстве ради организации опеки, о чем свидетельствует история института опеки. Невозможно подвергнуть административно-правовому регулированию те отношения, которые имеют своей целью охрану субъективных гражданских прав одного физического лица посредством деятельности другого физического лица.

Нецелесообразность размещения института опеки и попечительства в публичных отраслях связана и с еще одним важным моментом. Опека и попечительство возникают только при добровольном согласии на то опекуна или попечителя. Иначе и не может быть, иной порядок (принудительное назначение), по нашему мнению, принесет больше вреда, чем пользы делу устройства нуждающихся в попечении лиц. Именно такое добровольное возникновение правоотношений по опеке и попечительству не позволяет считать рассматриваемый институт исключительно административно-правовым по природе.

Итак, определяя место норм об опеке и попечительстве в системе отечественного законодательства, следует признать, что опека и попечительство - это институт законодательства. Это утверждение полностью соответствует изложенной ранее в работе идее о сущности опеки (попечительства) как такой формы осуществления социальной заботы, которая выполняет общегосударственные задачи, вследствие чего должна обеспечиваться деятельностью органов государственной власти, а, следовательно, подлежит комплексному правовому регулированию.

Таким образом, говоря об опеке и попечительстве как об институте законодательства, имеется в виду система норм разной отраслевой принадлежности, объединенных общими задачами и принципами, регулирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства. Такие комплексные институты содержат разнородные нормы, «нормы, отличные по первоначальной юридической дифференциации права и законодательства»Мицкевич А.В. Система права и система законодательства: развитие научных представлений и законотворчества // Проблемы современного гражданского права. М., 2000. - 234с. Ст. 26-27. .

Продолжение дискуссии о самостоятельности семейного права в настоящее время свидетельствует, во-первых, о размытости границ между публичным и частным правом, во-вторых, об отсутствии единого представления о гражданском праве как отрасли, а в-третьих, о необходимости учета специфики отдельных видов общественных отношений (в данном случае семейных), необходимости объективного обособления, выделения соответствующих норм.

Упомянутая тенденция к слиянию семейного и гражданского права и восстановлению системы частного права позволит примирить указанные противоположные позиции. Обособление отрасли семейного законодательства необходимо для достижения специфических целей правового регулирования, а признание семейного права элементом системы частного права послужит гарантией невмешательства публичной власти в сферу личности.

Такой же подход логично применить и к регулированию отношений по установлению, осуществлению и прекращению опеки или попечительства. Наличие в этих отношениях одновременно начал координации и субординации не позволяет ограничить правовое регулирование опеки (попечительства) исключительно частноправовыми механизмами, которые, тем не менее, должны занять в этом институте достойное место. Исходя из задач института, его следует считать элементом системы частного права, а точнее - частью раздела о лицах. Однако с учетом присутствия в нем значительного числа публично-правовых по природе норм данный институт следует объективно оформить вовне с помощью принятия комплексного нормативного акта - Федерального закона . Мехеева Л.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Л.Ю. Мехеева; Под ред. Р.П. Мананковой. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - С.368. Ст.78..

Глава 2. Основания назначения опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми

2.1 Полномочия органов опеки и попечительства

Опека (попечительство) представляет собой форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей в целях их содержания, воспитания и образования, а также защиты их прав и интересов Рузакова О.А. Семейное право - М.: Издательство «Экзамен», 2007.- 348, Ст. 279. [4] с. (серия «Консультация юриста»). .

К несовершеннолетним детям, оставшимся без попечения родителей, относятся дети, родители которых умерли, лишены родительских прав, ограничены в родительских правах или признаны недееспособными. Отсутствие родительского попечения может быть вызвано также болезнью родителей, препятствующей выполнению ими родительских обязанностей, длительным отсутствием родителей (в связи с командировкой, отбыванием наказания в местах заключения и т.п.), уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов (в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений) и иным причинам (ст.121 СК, п.3 ст.31 ГК) Пчелинцева Л.М. Семейное право России: Учебник для вузов. - 4-е изд., перераб. - М.: Норма, 2006. - 704с. Ст. 585..

Основанием установления опеки и попечительства над детьми является факт утраты ими по тем или иным причинам родительского попечения.

Законодательством установлено, что опека устанавливается над малолетними детьми, т.е. детьми, не достигшими четырнадцати лет (п.1 ст.145 СК, п.1 ст.31 ГК), а попечительство - над несовершеннолетними детьми в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет (п.2 ст.145 СК, п.1 ст.31 ГК). Такое разграничение зависит от наличия дееспособности человека. Дееспособность в семейном праве - это способность приобретать и осуществлять семейные права своими действиями, а также способность самому создавать для себя семейные обязанности и исполнять их Райкунова А.Г. Правасубъектность несовершеннолетних в области семейных личных неимущественных отношений // Семейное и жилищное право. - 2005. - № 1. - Ст. 5-7..

Федеральные законы, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий в настоящее время можно считать традиционными. Первым из этих законов стал всем хорошо известный Федеральный закон 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон 22 августа 2004 года № 122-ФЗ // Российская газета. - 2004. - 31 августа. - № 188. Ст. 14.. За непродолжительное время действия указанного закона в него более двадцати раз вносились изменения и дополнения, причем в 2006г. изменения и дополнения вносились тринадцать раз.

Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ подобно другим законам о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий велик по объему (5,6 печатных листов), поскольку им вносятся изменения и дополнения в три десятка федеральных законов. Большинство из этих изменений касаются совершенствования разграничения полномочий между федеральным центром и регионами.

Особенностью Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ является то, что законодатель обратился в нем к проблемам опеки и попечительства: с 1 января 2008 года органами опеки и попечительства стали органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления лишились указанной функции. Изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Пояснительной записке к данному Федеральному закону трактуются как уточнение и расширение перечня вопросов местного значения, в частности из числа вопросов местного значения исключаются вопросы, связанные с опекой и попечительством, при сохранении возможности участия органов местного самоуправления в осуществлении мероприятий в этой сфере, добавляются вопросы, связанные с созданием условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

В связи с этим внесены изменения в пять федеральных законов:

· Гражданский кодекс Российской Федерации,

· Семейный кодекс Российской Федерации,

· Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,

· Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

· Закон Российской Федерации «Об образовании» «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»: федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ // Российская газета. - 2007. - 25 апреля. - № 87. Ст. 21..

Согласно новой редакции п. 1 ст. 34 ГК РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Семейный кодекс РФ закрепляет две основные формы защиты семейных прав: судебную и административную. Так, согласно п.1 ст.8 защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в предусмотренных Семейным кодексом РФ случаях - государственными органами опеки и попечительства Шерстнева Н.С. Семейно-правовая сущность принципа обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних // Современное право. - 2006. - № 3. - С. 51-56..

Особая роль в обеспечении реализации и защиты права ребенка на индивидуальность принадлежит суду как органу, деятельность которого как раз и связана с осуществлением охраны и защиты, субъективных прав и охраняемых интересов детей Рабец А.М. Роль суда в обеспечении реализации и защиты права ребенка на индивидуальность // Семейное и жилищное право. - 2005. - № 2. - С. 26-28..

Основными задачами осуществления деятельности по опеке и попечительству являются:

1) обеспечение и защита прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также иных категорий детей, нуждающихся в помощи государства;

2) обеспечение оптимальных условий для жизни и воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, а также иных категорий детей, нуждающихся в помощи государства;

3) обеспечение защиты прав и законных интересов лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, иных лиц.

Деятельность по опеке и попечительству основывается на принципах законности, демократизма, гуманности, поддержки семьи и взаимодействия с ней, приоритета семейного воспитания детей, законодательного обеспечения прав и законных интересов опекаемых и подопечных и недопустимости ограничения уровня защиты этих прав и интересов.

Полномочия органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, в том числе детей, оставшихся без попечения родителей:

1. В отношении несовершеннолетних орган опеки и попечительства в соответствии с законодательством осуществляет следующие полномочия:

1) разрешение разногласий между родителями относительно имени и (или) фамилии ребенка;

2) дача разрешения на изменение имени ребенка, а также присвоенной ему фамилии на фамилию другого родителя в случаях, установленных законодательством;

3) разрешение разногласий, возникающих между опекуном ребенка, осуществляющим его воспитание совместно с несовершеннолетними родителями, и несовершеннолетними родителями

4) назначение представителя для защиты прав и интересов детей в случае разногласий между родителями и детьми;

5) возложение обязанности на родителей (одного из них) не препятствовать общению ребенка с близкими родственниками в случае отказа родителей (одного из них) от предоставления близким родственникам ребенка возможности общаться с ним;

6) дача разрешения на контакты ребенка с родителями, родительские права которых ограничены судом, в случаях, установленных законодательством;

7) вынесение акта об отобрании ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью;

8) отобрание ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью;

9) дача согласия на установление отцовства лица, не состоящего в браке с матерью ребенка, в случае смерти матери, признания ее недееспособной, невозможности установления места нахождения матери или в случае лишения ее родительских прав;

10) принятие решения об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация);

11) проведение обследования условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего (претендующих) на его воспитание, при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей;

12) дача согласия на обмен жилыми помещениями, занимаемыми по договорам социального найма, в которых проживают несовершеннолетние, являющиеся членами семей нанимателей данных жилых помещений;

13) дача разрешения на передачу жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, занимаемых по договорам социального найма, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте до 14 лет, им в собственность в случаях, установленных законодательством;

14) дача согласия на передачу жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, занимаемых по договорам социального найма, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, им в собственность в случаях, установленных законодательством;

15) принятие решения о согласии на социальное обслуживание лиц, не достигших 14 лет, при временном отсутствии их законных представителей;

16) дача предварительного разрешения на отказ от наследства в случае, когда наследником является несовершеннолетний;

17) обращение в суд по вопросам, установленным законодательством, и (или) участие в рассмотрении судами дел, в том числе:

- о лишении родительских прав;

- об ограничении родительских прав;

- о восстановлении в родительских правах;

- о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей к их родителям (одному из них);

- о признании недействительным соглашения об уплате алиментов, нарушающего интересы несовершеннолетнего;

- об устранении препятствий к общению ребенка с близкими родственниками;

- о признании недействительным брака, заключенного с лицом, не достигшим брачного возраста;

- о разрешении споров об осуществлении родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка;

- о разрешении споров, связанных с воспитанием детей;

- об ограничении или о лишении несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами;

- об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным;

- по иным вопросам;

18) иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и области.

2. В отношении детей, оставшихся без попечения родителей, орган опеки и попечительства в соответствии с законодательством осуществляет следующие полномочия:

1) выявление детей, оставшихся без попечения родителей, решение вопросов закрепления за ними жилых помещений, ведение учета таких детей и исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избрание формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществление последующего контроля за условиями их содержания, воспитания и образования;

2) проведение обследования условий жизни ребенка в случаях, установленных законодательством, и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечение защиты прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве;

3) исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей, оставшихся без попечения родителей, до их устройства на воспитание в семью, в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, или при избрании иных форм устройства, установленных законодательством;

4) защита прав выпускников воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, в которых они находились на полном государственном попечении;

5) определение порядка учета лиц, желающих усыновить (удочерить) детей;

6) учет иностранных граждан и лиц без гражданства, желающих усыновить (удочерить) детей, являющихся гражданами Российской Федерации;

7) дача согласия на усыновление (удочерение) ребенка несовершеннолетних родителей, не достигших возраста шестнадцати лет, при отсутствии их родителей или опекунов (попечителей);

8) установление опеки (попечительства) над детьми, оставшимися без попечения родителей, и назначение опекуна (попечителя);

9) дача рекомендаций опекунам (попечителям) по определению способов воспитания ребенка, находящегося под опекой (попечительством);

10) осуществление надзора за деятельностью опекунов (попечителей);

11) дача разрешения на раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим шестнадцати лет;

12) дача разрешения на расходование опекуном (попечителем) доходов подопечного, в том числе доходов, причитающихся подопечному от управления его имуществом, в случаях, установленных законодательством;

13) дача разрешения опекуну на совершение, а попечителю - на дачу согласия на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению, имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного;

14) освобождение, отстранение опекунов (попечителей) от исполнения ими своих обязанностей в случаях, установленных законодательством;

15) подбор приемных родителей;

16) согласование предварительного выбора ребенка (детей) для передачи на воспитание в приемную семью;

17) оказание приемной семье необходимой помощи, содействие в создании нормальных условий жизни и воспитания ребенка (детей);

18) принятие решения о передаче ребенка на патронатное воспитание либо об отказе в передаче;

19) составление заключения о возможности осуществления патронатного воспитания конкретным лицом;

20) дача согласия на снятие детей, оставшихся без попечения родителей, с регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания;

21) дача согласия на отчуждение и (или) передачу в ипотеку жилого помещения, в котором проживают оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), в случаях, установленных законодательством, а также осуществление контроля за обеспечением сохранности жилых помещений, закрепленных за оставшимися без родительского попечения несовершеннолетними, а также жилыми помещениями, находящимися в их собственности;

22) направление в установленном порядке сведений о проживающих в жилом помещении несовершеннолетних членах семьи собственника данного жилого помещения, оставшихся без родительского попечения, в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

23) дача разрешения на распоряжение средствами материнского (семейного) капитала усыновителями, опекунами (попечителями) или приемными родителями ребенка (детей) в случаях, установленных законодательством;

24) дача согласия на перевод детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получений ими общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения;

25) участие в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с определенными законодательством категориями несовершеннолетних, если они являются сиротами либо остались без попечения родителей или иных законных представителей;

26) дача согласия на зачисление детей, оставшихся без попечения родителей, в списки воинских частей в качестве воспитанников;

27) осуществление полномочий законного представителя в случаях, установленных уголовно-процессуальным законодательством;

28) обращение в суд по вопросам, установленным законодательством, и (или) участие в рассмотрении судами дел, в том числе:

- об установлении усыновления (удочерения) детей;

- об отмене усыновления (удочерения) ребенка;

- по иным вопросам;

29) иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и области Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Иркутской области: закон Иркутской области от 25 декабря 2007г. N 143-ОЗ (данный Закон вступил в силу с 1 января 2008 года) // Газета областная. - 2007. - 28 декабря. - № 152 (274). Ст. 16..

Финансирование расходов, связанных с организацией и осуществлением деятельности по опеке и попечительству, производится за счет средств бюджета субъектов РФ, федеральных бюджетов, внебюджетных фондов и иных законных источников предусмотренных в порядке, установленном бюджетным законодательством.

Правовая основа гарантий прав ребенка заложена в Конституции РФ. В ч. 1 ст. 17 закреплено общее положение о том, что в Росси признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина. Одной из основных гарантий защиты прав ребенка является - наличие ответственности за не соблюдение закона. Так, п. 4 ст. 122 СК РФ предусматривает ответственность руководителей воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, а также должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов опеки и попечительства за неисполнение обязанностей по выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей Кравчук Н.В. К вопросу о гарантиях прав ребенка в России // Современное право. - 2006. - № 3. - С. 59-63..

2.2 Требования, предъявляемые к опекуну (попечителю)

Орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка назначает опекуна или попечителя ребенку в течение месяца с момента, когда ему стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над ним. Орган опеки и попечительства в течение трех дней с момента получения сведений о лишении ребенка родительского попечения обязан обследовать условия жизни ребенка. Орган опеки и попечительства заполняет анкету на ребенка, оставшегося без попечения родителей, которую в семидневный срок передает соответствующему региональному оператору государственного банка данных о детях для занесения сведений о ребенке в региональный банк данных о детях. Анкета ребенка подписывается работников органа опеки и попечительства. К анкете ребенка прикладывается его фотография. Копия анкеты хранится в органе опеки и попечительства и в личном деле ребенка в учреждении, в котором он находится О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием: постановление Правительства РФ от 4 апреля 2002г. № 217 (с изменениями от 11 апреля 2006 года) // Российская газета. - 2006. -18 апреля. - № 80. Ст. 4..

В течение месяца со дня поступления информации о ребенке региональный оператор организует его устройство в семью граждан, проживающих на территории региона, Если такой возможности нет, то сведения о ребенке направляются федеральному оператору Ильина О.Ю. Государственная защита детей, оставшихся без попечения родителей // Закон. - 2005. - Октябрь - № 10. - С. 51-55..

При наличии заслуживающего внимания обстоятельств (например, ребенок уже проживает у кандидата в опекуны, попечители) опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства также по месту жительства опекуна (попечителя). Если ребенку, нуждающемуся в опеки и попечительстве, в течение месяца не назначен опекун или попечитель, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается непосредственно на орган опеки и попечительства. Такая ситуация может сложиться, к примеру, временное помещение ребенка в специализированное учреждение (приют, реабилитационный центр и т.д.) до решения вопроса о выборе формы устройства несовершеннолетнего. Таким образом, администрация учреждения, в которое ребенок помещен временно, не может выполнять функции законного представителя несовершеннолетнего. Права и обязанности законного представителя остаются за органами опеки и попечительства Губаева А.К. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / А.К. Губаева [и др.]; под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2006. - 896с. Ст.85-86.. Назначение опекуна или попечителя может быть обжаловано заинтересованными лицами в суде Гатин А.М. Гражданское право России. Ответы на экзаменационные вопросы: учебное пособие для вузов / А.М. Гатин. - 4-е изд., стереотип. - М.: Издательство «Экзамен». 2007 - 316 [4]с. Ст. 28..

Исходя из смысла статей 121 и 123 Семейного кодекса РФ, следует сделать вывод, что родители, уклоняющиеся от воспитания своего ребенка, не вправе препятствовать назначению опеки Шерстнева Н.С. Проблемы опеки и попечительства над детьми: вопросы теории и практики // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2007. - № 4. - С. 105-106..

Опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия (п. 3 ст. 35ГК). Это обязательное условие, что естественно, поскольку принуждение к исполнению опекунских или попечительских обязанностей интересам ребенка соответствовать не может и цели опеки (попечительства) вряд ли будут достигнуты. Необходимо добровольное волеизъявление лица, отвечающего по своим личным качествам необходимым требованиям закона, принять на себя обязанности опекуна (попечителя). На практике такое согласие выражается в соответствующем заявлении в орган опеки и попечительства. (Приложение 1)

В СК и ГК установлены определенные требования к лицам, назначаемым опекунами или попечителями. Опекунами (попечителями) могут быть назначены только совершеннолетние дееспособные лица (п. 1 ст. 146 СК, п. 2 ст. 35 ГК). Закон запрещает быть опекунами (попечителями) по причине неспособности надлежащим образом обеспечить семейное воспитание ребенка:

а) несовершеннолетним лицам независимо от приобретения ими полной дееспособности до достижения возраста совершеннолетия;

б) недееспособным лицам;

в) лицам, лишенным родительских прав;

г) лицам, страдающим хроническим алкоголизмом или наркоманией;

д) лицам, ранее отстраненным от выполнения обязанностей опекунов или попечителей;

е) лицам, у которых дети были отобраны без лишения родительских прав, т. е. ограниченным в родительских правах;

ж) бывшим усыновителям, если усыновление было отменено по их вине;

з) лицам, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять воспитание ребенка (п. 3 ст. 146 СК).

Орган опеки и попечительства не вправе назначить опекуном (попечителем) лицо, которое по состоянию здоровья не может осуществлять обязанности по воспитанию ребенка. Требования к состоянию здоровья опекунов (попечителей) не отличаются от соответствующих требований, предъявляемых к лицам, желающим стать усыновителями (Приложение 2).

Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может принять под опеку (попечительство) ребенка:

- туберкулез (активный и хронический) всех форм локализации у больных I, II, V групп диспансерного учета;

- заболевания внутренних органов, нервной системы, опорно-двигательного аппарата в стадии декомпенсации;

- злокачественные онкологические заболевания всех локализаций;

- наркомания, токсикомания, алкоголизм;

- инфекционные заболевания до снятия с диспансерного учета;

- психические заболевания, при которых больны и признаны в установленном порядке недееспособными или ограниченно дееспособными;

- все заболевания и травмы, пришедшие к инвалидности I и II группы, исключающие трудоспособность Об утверждении Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять под опеку (попечительство), взять в приемную семью: постановление Правительства РФ от 1 мая 1996г. N 542 // СЗ РФ от 6 мая 1996 года. № 19. ст. 2304. Ст. 10..

Освидетельствование, при необходимом дополнительном обследовании, осуществляется в учреждении здравоохранении по месту жительства кандидата.

Медицинское заключение подготавливается на основании осмотра, а также данных из медицинской карты амбулаторного больного.

Заключение специалиста осуществляющего освидетельствование гражданина(ки) подтверждается подписью руководителя медицинского учреждения и гербовой печатью.

Бланк «Медицинское заключение» выдается каждому кандидату на руки в органах опеки и попечительства при обращении гражданина(ки) о взятии ребенка под опеку (попечительство). Результаты медицинского освидетельствования действительны в течение трех месяцев. Положение о медицинском освидетельствовании гражданина(ки), желающего стать усыновителем, опекуном (попечителем) или приемным родителем (Приложение 1 к приказу Министерства здравоохранения РФ от 10 сентября 1996 года № 332) // Закон. - 2004. - апрель. - № 4. - С. 73.

Под опеку (попечительство) могут быть переданы как здоровые, так и больные дети. Опекун (попечитель) должен быть осведомлен о состоянии здоровья ребенка (Приложении 3) и возможных трудностях воспитания, вызванных его недугом. В заявлении опекуна (попечителя), первичном акте обследования указывается, что опекун (попечитель) предупрежден о недуге ребенка и о его последствиях.

Дети и подростки с различными нарушениями здоровья, отстающие в физическом развитии, а также страдающие хроническими заболеваниями, подлежат строгому диспансерному наблюдению и оздоровлению. Систематическое наблюдение за этими детьми проводится участковым педиатром (терапевтом) и соответствующими врачами -

специалистами. При наличии показаний эти дети в первую очередь направляются в детские оздоровительные учреждения, санатории и специализированные учреждения.

При решении органом опеки и попечительства вопроса о назначении лица опекуном или попечителем ребенка должно учитываться также следующие обстоятельства:

а) способность лица к выполнению обязанностей опекуна (попечителя);

б) его личные и нравственные качества;

в) отношения между ним и ребенком, нуждающимся в опеке или попечительстве;

г) отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя);

д) если это возможно, желание самого ребенка (п. 3 ст. ГК, п. 2 ст. 146 СК).

Критерии, по которым должна оцениваться способность лица к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), законодательно не определены, что предполагает необходимость и индивидуального подхода к решению данного вопроса в каждом конкретном случае с учетом обстоятельств различного характера (возраст опекуна, попечителя, образование, род занят и т. п.) Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Правовое регулирование: Учебно-практическое пособие / Под ред. проф., докт. юрид. Наук Р.П. Мананковой. - М.: Издательство «Палеотип»: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2002. - 248с. Ст.102. . Безусловно, что функции опекуна (попечителя) проще выполнять человеку, имеющему определенные навыки воспитания собственных детей либо располагающему необходимы для этого качествами в силу своего жизненного опыта, образования либо специальной подготовки. Многое зависит и от сложившихся у кандидатов в опекуны (попечители) отношений ребенком, поскольку доброта, чуткость и взаимопонимание позволяют компенсировать отсутствие у опекуна (попечителя) специального образования. СК обязывает учитывать отношен к ребенку членов семьи будущего опекуна (попечителя) (супруг, родители, дети). Указанное требование является обоснованным и вызвано стремлением создать для опекаемого ребенка наиболее благожелательную обстановку со стороны членов семьи опекуна (попечителя), без чего сложно решать задачи воспитания и развития ребенка в новых для него условия. По возможности орган опеки и попечительства должен учитывать и желание самого ребенка, особенно когда ребенок в силу возраста и уровня развития в состоянии его осознанно выразить, хотя данное требование и не является обязательным. В отличие от усыновления при передаче ребенка под опеку (попечительство) его желание или нежелание иметь своим опекуном (попечителем) конкретное лицо правового значения не имеет, даже если ребенку исполнилось десять лет. Однако в ситуации, когда ребенок негативно относится к кандидату в опекуны (попечители), важно выяснить причины такого отношения и вынести решение по возможности с учетом мнения ребенка.

На практике опекунами (попечителями) чаще всего назначаются близкие родственники ребенка (дедушка, бабушка, тетя, дядя, брат, сестра и т. п.), тогда удается наиболее оптимально учесть требования к личности опекуна (попечителя) и желание самого ребенка. Однако и в этом случае закон не делает каких-либо исключений, позволяющих принять решение о назначении родственника ребенка его опекуном (попечителем) при наличии предусмотренных законодательством препятствий.

Орган опеки и попечительства может назначить ребенку опекуна (попечителя) и по просьбе самих родителей, если они по каким-либо причинам (длительная командировка, болезнь и т. п.) не могут лично осуществлять воспитание ребенка. При этом родители могут предложить органу опеки и попечительства кандидатуру опекуна (попечителя) Власова М.В. Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Власова М.В. - М.: ГроссМедия: РОСБУХ, 2007. - 392с. Ст. 318..

Опекун (попечитель) для оформления опеки (попечительства) обязан собрать следующие документы:

1. Сведения о родителях несовершеннолетнего ребенка:

а) свидетельства о смерти родителей ребенка (копии);

б) справка из милиции о розыске родителей ребенка;

в) решение суда о лишении родительских прав родителей ребенка;

г) признание родителей в установленном порядке (решение суда) недееспособными, либо безвестно отсутствующими;

д) отбывание родителями наказания в местах лишения свободы (решение суда);

е) нахождение родителей ребенка под стражей в период следствия (справка СИЗО);

ж) справка ЗАГСа форма № 4 (новая форма № 25), если мать ребенка была одинокой матерью.

Заявление опекуна, написанное по форме (приложение 3); в заявлении обязательно указать: индекс, точный адрес, полные паспортные данные.

Заявление с согласием на оформление опеки всех взрослых членов семьи опекуна (мужа, жены, детей) и всех членов семьи ребенка (старших братьев, сестер и других имеющихся родственников), если таковые имеются.

Автобиография опекуна (указать точно дату и место рождения).

Справка с места работы опекуна с указанием заработной платы (для пенсионеров - копия пенсионного удостоверения).

Характеристика с места работы опекуна (для работающих).

Справка с места жительства опекуна.

Правоустанавливающий документ на имеющуюся жилищную площадь опекуна (копия ордера, договора приватизации и другие).

Свидетельство о браке опекуна (если в браке).

Медицинское обследование опекуна и подопечного (форма № 164/у-96, взять у инспектора).

Акт обследования жилищно-бытовых условий того жилого помещения, где будет проживать опекаемый ребенок (составляет инспектор по охране прав детства близлежащих школ или детского сада, если ребенок дошкольник).

Свидетельство о рождении ребенка (копия).

13. Заявление о согласии на опеку (попечительство) ребенка с 10-ти лет.

Правоустанавливающий документ на имеющуюся жилую площадь несовершеннолетнего ребенка (копия ордера, договора приватизации, свидетельства о праве на наследство и пр.) и справку с места жительства подопечного ребенка.

Опись ценного имущества подопечного с указанием предметов, время приобретения, цены, % износа, если таковое имеется.

Копия паспорта опекуна.

Все документы должны быть вложены в картонную папку «Скоросшиватель».

Права и обязанности опекуна (попечителя) возникают с момента вынесения органом опеки и попечительства решения о его назначении. Опекуну (попечителю) выдается опекунское удостоверение, ему разъясняются его права и обязанности, передаются необходимые документы подопечного. В дальнейшем орган опеки и попечительства обязан осуществлять постоянный контроль за деятельностью опекунов (попечителей) и оказывать им необходимую помощь в воспитании подопечных и решении других вопросов Пчелинцева Л.М. Семейное право России: Учебник для вузов. - 4-е изд., перераб. - М.: Норма, 2006. - 704с. Ст. 589.. Временное помещение опекуном (попечителем) ребенка в детское учреждение, согласно п.1 ст. 147 СК. РФ, не прекращает его прав и обязанностей опекуна (попечителя). Корнеева И.Л. Семейное право Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Юристъ, 2005. - 319с. Ст. 281.

Основания прекращения опеки и попечительства предусмотрены ст. 39 и 40 ГК РФ. Все основания можно разделить на три группы.

1. «Автоматическое» прекращение:

- достижение несовершеннолетним 14 лет прекращает опеку, достижение 18 лет - попечительство.

- вступление несовершеннолетнего в брак прекращает попечительство.

- эмансипация несовершеннолетнего прекращает попечительство;

- достижение совершеннолетия или приобретение полной гражданской дееспособности несовершеннолетним родителем прекращает опеку над его ребенком.

2. Освобождение от исполнения обязанностей:

- освобождение от исполнения обязанностей при наличии уважительных причин.

- возврат несовершеннолетнего его родителям или его усыновление.

- помещение подопечного в соответствующее воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения или другое аналогичное учреждение (не обязательное основание для всех случаев).

3. Отстранение:

- использование опекуном (попечителем) полномочий в корыстных целях.

- оставление подопечного без надзора и необходимой помощи.

- иное ненадлежащее выполнение опекуном или попечителем лежащих на нем обязанностей Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Л.Ю. Михеева; Под ред. Р.П. Мананковой. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - С.368. Ст.49. .

В отличие от строго регламентированного порядка назначения опекунов и попечителей прекращение опекунских и попечительских обязанностей в ряде случаев обусловливается одним лишь наступлением определенного юридического факта Пчелинцева Л.М. Семейное право России: Учебник для вузов. - 4-е изд., перераб. - М.: Норма, 2006. - 704с. Ст. 600..

Глава 3. Права и обязанности опекуна (попечителя)

3.1 Права и обязанности опекуна (попечителя) по воспитанию опекаемых детей

Сегодня масса детей остается без попечения родителей не только в результате их смерти, но и в ряде других случаев.

Все мы, граждане России в какой-то мере ответственны за это.

Лучший способ помочь покинутому ребенку - это принять его в семью.

Опека (попечительство) несовершеннолетних представляет собой одну из форм семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения.

Опека (попечительство) устанавливается для воспитания детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, для защиты личных и имущественных прав этих детей Нечаева А.М. Защита прав ребенка в рамках семейного законодательства России // Современное право. - 2004. - № 4 (52). - Ст. 47-50..

В ст. 17 Европейской социальной хартии, которая была подписана именем Российской Федерации 14 сентября в 2000 году, сказано: «В целях обеспечения эффективной реализации права детей и молодежи расти в среде, которая содействует наиболее полному развитию их личности и их физических и умственных способностей, Стороны обязуются … принять необходимые меры, направленные на то, чтобы:

1. a) Обеспечить детям и молодым людям с учетом прав и обязанностей их родителей заботу и помощь, образование и воспитание, в которых они нуждаются, в частности, путем создания необходимых для этого служб.

b) Ограждать детей и молодежь от пренебрежения, насилия и эксплуатации.

c) Обеспечить защитой или специальной государственной помощью детей и подростков, временно и постоянно лишенные родительского попечения.

2. Предоставить детям и молодежи бесплатное начальное и среднее образование, а также способствовать регулярному посещению занятий в школе». Европейская социальная хартия (Страсбург, 3 мая 1996 года) // Права человека: сборник документов / сост. доктор юридических наук, профессор О.О.Миронов. - М.: Издательство «Экзамен», 2007. - 125, [3]c. Ст. 75-76.

Семейное воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является приоритетным и наилучшим образом обеспечивает интересы и потребности ребенка. Передача ребенка на воспитание в государственное или негосударственное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, допускается только при невозможности устройства его на воспитание в семью.

Опекун (попечитель) ребенка имеет право и обязан воспитывать ребенка, находящегося под опекой (попечительством), заботиться о его здоровье, а также физическом, психическом, духовном и нравственном развитии, удовлетворять его жизненно важных потребностей (питание, уход, одежда, медицинская помощь, книги, игрушки, учебники и т. п.).

Опекун (попечитель) вправе самостоятельно определять способы воспитания ребенка, находящегося под опекой (попечительством), с учетом мнения ребенка и рекомендаций органа опеки и попечительства, а также при соблюдении требований, предусмотренных пунктом 1 статьи 65 Семейного кодекса. Где сказано: «Родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей. Обеспечение интересов детей должно быть предметом основной заботой их родителей».

Местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцатилетнего возраста, граждан, находящихся под опекой, признается место жительство их законных представителей - опекунов. То есть по месту регистрации законных представителей на территории России. Данное положение территориальной подсудности определено еще и тем, что по месту нахождения ребенка, суд быстрее разрешит дело и привлечет к участию органы опеки и попечительства О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации: федеральный закон от 25 июня 1993года № 5242-1 (с изменениями от 18 июля 2006года) // Российская газета. -2006. - 27июля. -№ 162. Ст. 46..

Личное воспитание несовершеннолетнего опекуном (попечителем) предполагает существование непосредственного и постоянного контакта между воспитанником и воспитателем, даже если место их проживания зарегистрировано по разным адресам. Поэтому по общему правилу они должны жить вместе (п.2 ст.36 ГК). Исключение ГК делает только для подростков, достигших шестнадцати лет, на что требуется согласие органов опеки и попечительства при условии, если раздельное проживание не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного. Чаще всего живут отдельно дети, чье поведение, поступки свидетельствуют об умении распоряжаться своей самостоятельностью. Это обычно работающие или обучающиеся в средних, высших учебных заведениях несовершеннолетние. Но в любом случае попечитель обязан регулярно посещать своего подопечного.

В этой связи регистрационный учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, может осуществляться по месту их временного пребывания в семье опекуна (попечителя) (п. 2 ст. 8 Закона о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) О внесении изменений и дополнения в статью 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей": федеральный закон от 8 февраля 1998г. N 17-ФЗ (с изменениями от 22 августа 2004 г.) // Российская газета. - 2004. - 31 августа . - № 188. Ст. 7.. Причем последующее их снятие с регистрационного учета по месту пребывания возможно только с разрешения органа опеки и попечительства.

Органы опеки и попечительства обязаны осуществлять регулярный контроль за условиями проживания опекаемого. Поскольку ребенок, находящийся под опекой (попечительством), имеет право на обеспечение условий для своего содержания, надо полагать, что, во-первых, эти условия ему гарантирует государство, во-вторых, опекун (попечитель). Таким образом, опекун имеет высокий, но не полный уровень ответственности Ильина О.Ю. Об определении интересов ребенка как семейно-правовой категории // Государство и право. - ноябрь 2005. - № 11. - Ст. 62-69..

Обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно. К источникам средств существования подопечного, предоставляемых ему государством, относятся денежные средства на содержание опекаемых детей, а в случаях, когда они не выплачиваются - пособия, причитающиеся гражданам, имеющим детей на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря (ст. 60 СК РФ). Согласно ст.3 Соглашения стран СНГ от 9 сентября 1994г. «гарантированная государственная социальная помощь гражданам, имеющим детей, осуществляется в порядке, установленном национальным законодательством Стороны, на территории которой проживает ребенок с одним из родителей (лицом, его заменяющим). Причем каждая из Сторон на своей территории не будет устанавливать каких-либо ограничений по признаку гражданства на получение гарантированной государственной социальной помощи лицами, имеющими детей» О гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов: Соглашения стран СНГ от 9 сентября 1994г. // Права человека: сборник документов / сост. доктор юридических наук, профессор О.О.Миронов. - М.: Издательство «Экзамен», 2007. - 125, [3]c. Ст. 75-76..

Решение о выплате денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством), принимается на основании письменного заявления опекуна (попечителя) (приложение 11), которое принимается исполнительным органом государственной власти области по управлению в области социальной защиты по месту жительства опекуна (попечителя) в пятнадцатидневный срок со дня получения заявления со всеми необходимыми документами Об отдельных мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Иркутской области: Закон Иркутской области от 22 декабря 2004г. № 107-ОЗ (с изменениями от 9 марта 2007 года) // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области от 21 марта 2007г. № 29. Ст. 22. .

Список документов, необходимых для назначения денежных средств на опекаемого (подопечного) ребенка:

1.Заявление о назначении денежных средств.

2.Копия свидетельства о рождении ребенка.

3. Копии документов, подтверждающих факт отсутствия попечения над ребенком единственного или обоих родителей (решение суда о лишении родительских прав, свидетельство о смерти).