Діяльність органів виконавчої влади, функція прийняття рішень

8. Індивіди відкрито тиснуть на тих своїх колег, які не хочуть погоджуватися з груповими рішеннями.

2.4.2 Груповий вибір альтернатив (стратегій)

Прийняття оптимальних (групових) рішень - це важлива проблема. Отже, нехай на множині альтернатив X задано П в загальному випадку різних індивідуальних переваг R₁ R₂.... R_n. Постає завдання вироблення деякого нового відношення R, яке погоджує індивідуальні вибори, виражає в певному сенсі загальну думку і є груповим вибором.

Один із розповсюджених принципів погодження - це правило більшості: прийнята всіма вважається та альтернатива, що одержала найбільшу кількість голосів. Правило більшості просте, привабливе і демократичне, але має певні особливості:

1. Воно лише узагальнює індивідуальні переваги, і його результат не є критерієм істини. Тільки практика виявить правильним чи помилковим був вибір, самоголосування - лише форма погодження наступних дій.

2. Часто виникає ситуація, коли правило більшості не спрацьовує (поділ голосів порівну при парній кількості голосуючих). У такому випадку можливі варіанти: голова має два голоси, більшість проста -51%, переважна більшість - майже 100%, і, нарешті, принцип одноголосся - консенсус, право вето.

За будь-якого з цих варіантів мається на увазі відмова від прийняття рішень, якщо жодна із альтернатив не одержить необхідного відсотка голосів. Тому розглядаються різні прийоми, що зменшують кількість ситуацій, які призводять до відмови.

Наприклад, якщо два експерти надали перевагу різним варіантам, то можна зробити вибір, порівнюючи "силу переваг" кожного експерта. Навіть для консенсусу, що вимагає загальної згоди, розроблені прийоми, які полегшують його досягнення. Так, Р. Акофф зазначає, що консенсусу важко досягти, але, здебільшого, завжди можливо. Він пропонує у складних випадках таку процедуру [27 ст.48]:

1. Максимально уточнити формулювання альтернатив, між якими консенсус не допускає вибору.

2. Колективно побудувати тест ефективності альтернатив і прийняти консенсусом рішення про те, що цей тест справедливий і що всі погоджуються з його результатом.

3. Використати тест і врахувати його результати для досягання консенсусу. Якщо ж не вдалося досягти консенсусу не лише з приводу самих альтернатив, але й щодо способу їх перевірки, то, на думку Р. Акоффа, треба знайти консенсусне рішення, що ж робити далі. Він спостерігав, що у таких випадках, як правило, приймалось рішення надати право вибору одній з авторитетних і впливових осіб. Фактично, це перехід від демократичного, але такого, що не дало результату, правила голосування до недемократичного -такого, що призводить до певного рішення. Такому "диктаторському" принципу є й теоретичне пояснення.

Парадокси голосування. Наступною особливістю правила голосування є можливість відмови від вибору через недосягнення більшості, що вимагається. Наприклад, нехай три експерти більшістю голосів вирішують питання, яка з двох альтернатив краща. За такого формулювання питання вони дійсно не можуть не зробити вибір. Однак треба зазначити ще одну особливість правила голосування - його нетранзитивність.

Нехай, наприклад, кожна із трьох груп депутатів, що утворюють більшість, лише попарно висунули свій варіант законопроекту -А , Б, С. Щоб гарантувати більшість на кожному етапі процедури, альтернативи пропонуються попарно. Кожна сторона використовує певну низку переваг. Нехай це відповідає: послідовності (А>Б>С), (Б>С>А) і (С>А>Б). Після голосування за пару (А, Б) одержуємо два голоси проти одного: А >Б; за пару (Б, С) маємо Б>С; за пару (С, А) маємо С >А. Голосування більшістю не призвело до з'ясування "загальновизнаного" порядку альтернатив: А>Б>С>А.

* Транзитивність - властивість величини, яка полягає в тому, що коли величина А порівнювальна з величиною Б, А, Б з С, то величина А порівнювальна з величиною С. [27с.156]

[УРЕС: У 3 т. / Відп. ред. А. В. Кудрицький та ін. - 2-е вид. - К.: Голов, ред. УРЕ, 1987. - Т. 3. -С. 412].

У випадку ж застосування процедури, при якій, після розгляду чергової пари, альтернатива, що відкидається, замінюється новою, кінцеве рішення залежить від порядку подання альтернатив: при порядку (А, Б, С) вибирається С, при порядку (Б, С, А) - А, при порядку (А, С , Б) - Б. Отже, якщо прийняти законопроект, то чию думку він буде виражати - більшості чи організатора голосування? Очевидно, що такі рішення не відповідають ідеалу погодженого групового вибору.

Причина цього парадоксу нетранзитивності групового вибору полягає у циклічності сукупних вихідних індивідуальних переваг. Однак це лише частковий приклад загальнішого явища, що одержало назву парадокс Ерроу (або теорема про неможливість).

Отже, на практиці часто доводиться робити груповий вибір, у якому могли би приймати участь усі члени групи (колективу). Простим і популярним способом колективного вибору є голосування. Ця процедура поряд із очевидними перевагами має низку прихованих особливостей, які іноді можуть викривати демократичність.

Експертні методи вибору альтернатив. При дослідженні складних систем, а вони тому складні, що не піддаються повній формалізації) часто звертаються до послуг експертів, тобто осіб, чиї судження та інтуїція можуть зменшити складність проблеми.

Основна ідея експертних методів полягає у тому, щоб використати інтелект людей, їх здатність шукати і знаходити рішення слабоформалізованих завдань. Однак особливість інтелектуальної діяльності людей полягає в тому, що вона суттєво залежить від зовнішніх і внутрішніх чинників. Тому, при організації експертизи, треба нейтралізувати чинники, що несприятливо впливають на роботу експертів.

Особливу роль відіграють чинники психологічного спрямування. Передусім, експерти повинні звільнятися від відповідальності за використання результатів експертизи, тому що така відповідальність накладає психологічні обмеження на вплив, а власне цього на стадії оцінки альтернатив потрібно уникнути. Оцінка, що її дає експерт, може також залежати від міжособистих відносин із іншими експертами, а іноді від того, чи відома його оцінка іншим особам. На процес експертизи може впливати особиста зацікавленість експертів, тобто їх об'єктивність, та інші особисті якості (самолюбство, конформізм, сила характеру тощо). З іншого боку, як правило, складність проблеми виходить за межі можливостей однієї людини. Корисно використати той очевидний факт, що колективність відкриває додаткові можливості для взаємного стимулювання експертів.

Оскільки взаємодія між експертами може як стимулювати, так і стримувати їх діяльність, у різних випадках використовують методики експертиз, що мають різну міру і тип взаємного впливу експертів: анонімні та відкриті опитування та анкетування, наради (комітети, колегії, штаби), дискусії (консиліуми, суди, вчені ради), ділові ігри, мозковий штурм і тощо.

Вибір з допомогою людино-машинних систем. Більшість проблем, які вирішуються на сучасному етапі розвитку суспільства, є складними. Якщо рішення приймається в умовах дефіциту часу, ресурсів, інформації, то тим, хто приймає це рішення, потрібна кваліфікована допомога в оцінці можливій альтернатив.

Експертні оцінки дають добрі результати при виборі альтернатив. Однак природні можливості людини не є безмежними. Отже, людина може оперувати лише великою кількістю понять, ідей, моделей, альтернатив тощо.

Психологи, говорячи про межу можливостей, іноді називають її законом "сім плюс - мінус два". Дається в знаки і психологічна нестабільність експерта (невпевненість, нелогічність прагнення до спрощення, повільність реакції тощо). Знаючи колосальну швидкість ЕОМ, виникає ідея об'єднання зусиль людини і машини, щоб компенсувати їх спільні недоліки.

Першим напрямом є створення людино-машинних систем, що називаються проблемно-орієнтованими. Для вирішення прикладних задач створюються програми і пакети програм. Прикладом може бути математичне забезпечення ЕОМ для статистичної обробки даних.

Другим напрямом є створення баз знань і експертних систем. Інтелектуальні властивості експертних систем реалізуються завдяки таким особливостям:

1) наявність одержаних від людини (експерта) знань у певній предметній галузі у формі набору фактів (предметне знання) і евристичних прийомів (емпіричних правил), що вводяться в машинну базу знань;

2) на відміну від програмних систем минулих поколінь, машина оперує не тільки даними, але й поняттями, вираженими в термінах природної мови.

Третій напрям виражено системами "інтерактивної оцінки рішень" і, особливо, системами підтримки рішень (DSS -Decision Support Systems). Розробка систем підтримки рішень ведеться у межах інтернаціонального проекту, що його здійснюють вчені низки країн під егідою Міжнародного Інституту та Прикладного Системного Аналізу в Люксембурзі (Австрія).

Системи підтримки рішень зорієнтовані не на автоматизацію функцій особи, що приймає рішення, а на надання допомоги у пошуку хорошого рішення. Тому в таких системах особливу увагу приділяють діалогу і особі, що приймає рішення.

До такого типу підтримки прийняття управлінських рішень можна віднести "віртуального тренажера державного реформування і управління ". Темпи розвитку суспільних процесів зараз такі, що державним службовцям доводиться приймати рішення у щоразу нових ситуаціях, а досвід просто не встигає накопичуватися, оскільки немає статистики. Отже, традиційні підходи тут не дають бажаного результату, оскільки вони пов'язані із значними витратами ресурсів і зниженням темпів перебудови.

Автори пропонують принципово нову методику визначення модифікованого індексу людського розвитку (МІЛР). Цей показник є альтернативою ВВП для вимірювання соціально-економічного розвитку країни, дає змогу оцінювати вплив управлінських рішень на МІЛР. Нарис. 2.1 показано схему взаємозв'язків між рівнями прийняття рішень.

Функції			Засоби
Влада			Відповідальність
Право			Обов'яз ки

Рис. 2.1. Рівні прийняття управлінських рішень

На тренажері можна моделювати три режими:

1. Прийняття рішень на N-му рівні завжди має певні наслідки. Якщо прийняте рішення призводить до збільшення МІЛР або залишає його без зміни, то воно є оптимальним. Якщо ж рішення спричиняє зменшення МІЛР, то воно вважається неефективним. Відношення кількості оптимальних рішень до загальної кількості прийнятих визначає ефективність управління N-рівнем. Це режим без навчання.

2. Перш, ніж остаточно прийняти рішення, треба виконати п. 1, і коли рішення не є оптимальним, то ЛПР (людина, що приймає рішення) отримує попередження - зворотній "ефект доміно", що спонукає шукати рішення доти, поки не буде знайдено оптимальне. Відношення кількості оптимальних рішень до загальної кількості рішень визначає здатність ЛПР до навчання.

3. Аналогічно до п.2 моделюється ієрархія рішень.

Після цього проводиться групова дискусія, на якій менеджер гри обговорює всі помилки в управлінні. Віртуальний тренажер дає змогу уникнути багатьох помилок при прийнятті управлінських рішень.

Отже, вибір у реальній ситуації вимагає виконання низки операцій, одні з яких ефективніше виконують люди, а інші - машини. Ефективне об'єднання їх можливостей реалізується через створення людино-машинних програм та їх пакетів. За останні роки активно розвиваються експертні системи підтримки рішень.

2.4.3 Цінності й факти у процесі прийняття управлінських рішень

Діяльність людей в організаціях, зокрема тих, що виконують адміністративні функції, є цілеспрямовано-орієнтованою на досягнення цілей або виконання завдань. Така цілеспрямованість дає змогу інтегрувати моделі діяльності, без яких управління втрачає будь-який сенс. Якщо управління - це мистецтво забезпечувати виконання групами певних речей, то мета - це фундаментальний критерій для визначення тих "речей, що мають бути виконані".

Рутинні рішення, які спрямовуються на конкретні дії, неминуче вимагають прийняття перед цим загальніших рішень щодо цілей та методів. Прийняття кожного рішення передбачає вибір мети та адекватної до неї діяльності. Ця мета, своєю чергою, може бути проміжною на шляху до іншої, віддаленішої і тощо, аж доки не буде досягнуто відносної кінцевої мети.

Цінні рішення - це рішення, що призводять до вибору кінцевої мети.

Відносний елемент рішення. Усі рішення, значною мірою, є результатом компромісу. Альтернатива, яка у підсумку стає основою рішень, ніколи не забезпечує повного чи досконалого досягнення цілей, а є просто найкращим із можливих рішень за певних заданих умов. Конкретна ситуація і середовище вносять свої корективи і обмежують кількість доступних альтернатив.

Відносний елемент досягнення мети - елемент компромісу--робить ще обов'язковішою необхідність пошуку і знаходження "спільного знаменника" в умовах, коли діяльність спрямовується одночасно на досягнення декількох цілей. Наприклад, якщо міська адміністрація може одночасно вдосконалювати роботу служби швидкої допомоги і будувати медичні заклади без шкоди для кожної з цих цілей, то їй доцільно спробу вати одночасно досягти усіх необхідних цілей. І навпаки, якщо досвід свідчить, що досягнення організацією будь-якої цілі істотно затримує досягнення іншої, одна із цих цілей має бути визначена як мета міськради, а від досягнення іншої треба відмовитися. Для того, щоб у спробах збалансувати обидві цілі і знайти спільний знаменник, треба припинити мислити про дві цілі, як про дві окремі категорії, і розглядати їх як засоби досягнення певної загальної мети.

Щоб краще зрозуміти зв'язок між ціннісними рішеннями і фактами, що простежуються в кожній управлінській проблемі, розглянемо приклад 2.1 зі сфери муніципального управління.

Приклад 2.1

Які питання щодо цінностей і фактів виникають у зв'язку з планами будівництва і модернізації нової вулиці? Необхідно визначити:

1) загальний вигляд вулиці;

2) зв'язок вулиці з генеральним планом;

3) способи фінансування проекту;

4) як здійснюватиметься проект: силами субпідрядників чи власними силами;

5) зв'язок цього проекту з необхідністю будівництва або вдосконалення діючих об'єктів інфраструктури;

6) відповіді на інші подібні запитання, на які треба негайно відповісти, що поєднують цінності і фактові елементи. Ці елементи можна частково відокремити один від одного, якщо відокремити цілі проекту від його процедур.

Під час вирішення таких питань, потрібно врахувати цілі, задля яких планується збудувати нову вулицю, та соціальні цінності, що впливають на будівництво, серед них:

1) швидкість та зручність транспорту;

2) безпека руху;

3) вплив планування вулиці на вартість нерухомості;

4) будівельні витрати;

5) розподіл витрат серед платників податків.

З іншого боку, рішення повинні враховувати наукові та практичні знання про те, як окремі моменти впливають на реалізацію згаданих цінностей, зокрема:

1) якість, довговічність і вартість різних типів дорожнього покриття;

2) відносні перевага альтернативних варіантів планування з огляду на витрати та зручність дорожнього руху;

3) загальна вартість проекту і покриття витрат за допомогою альтернативних методів фінансування.

Отже, остаточне рішення залежатиме як від відносної "ваги", що присвоюється різним цілям, так і від думки осіб, котрі приймають рішення.

Висновки

1. З метою вдосконалення процесу прийняття управлінських рішень доцільно провести їх класифікацію. Г. Райт виділяє два типи рішень у сфері державного управління: програмні і не програмні.

Програмні рішення базуються на усталеній процедурі й ухвалюються за типових обставин. Не програмні рішення є слабоструктурованими через відсутність інформації, чітких цілей, а також через відсутність встановленої процедури їх прийняття. Ці рішення виникають у нестандартних ситуаціях і вимагають творчого підходу до їх прийняття.

2. Є й інша класифікація рішень: стратегічні і тактичні; економічні, політичні, соціальні; комерційні і некомерційні; верхнього, середнього і нижнього рівня; комплексні і часткові; колективні та індивідуальні; зовнішні та внутрішні; текстові, графічні, математичні; у формі плану, програми, наказу, розпорядження, вказівки, прохання; стандартні і нестандартні; вербальні, письмові, електронні. Розглядають також такі рішення: врівноважені, імпульсивні, інертні, ризикові і обережні.

3.Від того, як і за яких обставин приймаються рішення, значною мірою, залежить модель чи теорія прийняття управлінських рішень. Прийняття управлінських рішень є одночасно наукою і мистецтвом.

4. Погоджуючись, що ухвалення рішень - це мистецтво, потрібно врахувати, що особи, які їх приймають, керуються суб'єктивними та емоційними міркуваннями, що накладає всій відбиток на ці рішення.

Розширення масштабів дієвості органів державного управління, складність завдань, дефіцит часу і знань спричиняють зростання ризику внаслідок неправильних і нераціональних рішень, що призводять до величезних економічних, соціальних, екологічних і політичних збитків, загрози національної безпеки держави.

4.2.1 Особливості прийняття управлінських рішень

Державне управління - вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського (організованого) впливу на ті форми і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави, шляхом використання повноважень виконавчої влади .

Державне управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади, наприклад, на рівні державних підприємств, установ і організацій.

Система державного управління -- складне поняття, зміст якого охоплює такі складові:

а) суб'єкти управління, тобто органи виконавчої влади;

б) об'єкти управління, тобто сфери та галузі суспільного життя, що перебувають під організованим впливом держави;

в) управлінська діяльність (процес), тобто певні суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі та зворотні зв'язки між суб'єктами і об'єктами управління.

За порядком прийняття рішень органи виконавчої влади поділяються на колегіальні та єдиноначальні.

За місцем у системі виконавчої влади - на центральні органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, міністерства, державні комітети, управління тощо) та місцеві державні адміністрації, які в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці "...забезпечують: врахування Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, дотримання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля тощо; підготовку та виконання відповідних бюджетів та програм, звіт про виконання відповідних бюджетів; взаємодію з органами місцевого самоврядування; реалізацію інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами, повноважень" [28 ст.258.

Окрім того, до органів виконавчої влади на місцях належать виконавчі комітети органів місцевого самоврядування (наприклад, виконавчі комітети міських рад).

Отже, адміністративні органи (місцеві адміністрації) представляють державну владу і повинні втілювати в життя закони, укази, постанови і розпорядження, що відіграють організаторську роль, а також визначають стосунки між членами суспільства.

Особливістю роботи адміністративних органів є те, що вони не продають виготовлену продукцію (управлінські рішення). Це пояснюється двома основними причинами. Перша-певні продукти діяльності дуже важко продати, а друга - суспільство може вирішити, що певні види продукції не підлягають продажу.

Перший випадок відповідає ситуації, коли послуги не підпадають під дію "принципу виключення", тобто споживання їх одним економічним агентом не зменшує обсягу споживання іншими. Якщо в інтересах суспільства послуги мають надаватися всім (суд, оборона, забезпечення правопорядку), то здійснення такого проекту можливе лише через адміністрацію. Утримання адміністрації не забезпечується їхнім торговельним оборотом і має здійснюватися за допомогою обов'язкових відрахувань.

Інша ситуація виникає, коли приймається рішення не продавати продукцію (послуги), хоча технічно і організаційно це зробити нескладно. Отже, це питання має соціальні корені і грунтується на політичному рішенні. Суспільство вважає, що доступ до певної продукції не повинен оплачуватися (або оплачуватися частково), тобто не треба пов'язувати її з одержанням прибутку.

Отже, управління адміністрацією займає особливе місце в соціально-економічних процесах завдяки некомерційному типу діяльності. Ця специфіка позначається на процесі управління: етапі визначення цілей, прийняття рішень і оцінки результатів (визначенні ефективності).

4.2.2 Визначення цілей

Завдання адміністрації не обмежуються винятково економічними інтересами. До них належить соціальний і політичний аспекти. Частина рішень адміністрації пов'язана із суто соціальними проблемами: захистом робочих місць, розподілом прибутків і багатств. Вони хоча б частково компенсують нерівність, що виникає внаслідок вільної дії економічних механізмів. У своїй діяльності адміністрації користуються принципом, що соціальний порядок ґрунтується на гідному ставленні до людини.

Інший принцип діяльності адміністрації і органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вони покликані захищати суспільні інтереси в найширшому розумінні. Насамперед, йдеться про забезпечення виконання владних функцій. Окрім того, треба підтримувати і поліпшувати стан праці шляхом розвитку освіти, охорони здоров'я, захисту довкілля тощо.

Коло інтересів адміністрацій постійно розширюється, внаслідок цього зростають потреби фінансування, що вимагає дедалі жорсткішого регулювання у цій галузі. Складність полягає в тому, що суть окреслених цілей ускладнює впровадження проектів для прийняття рішень, які добре спрацьовують у сфері бізнесу.

4.2.3 Прийняття рішень

Управління у сфері бізнесу, як правило, базується на принципі максимілізації чистого прибутку при мінімальному використанні ресурсів. Те саме мало б стосуватися й оцінки адміністративних рішень. Однак тут виникають дві методологічні проблеми. Перша--як можна точно визначити, які саме видатки і прибутки пов'язані із прийнятим рішенням? Друга - як їх виміряти, щоб мати змогу зіставити? Оскільки адміністрації діють в інтересах суспільства, то необхідно врахувати не лише прямі видатки, прибутки адміністрації ( з огляду на її цілі) та споживачів, а й решти членів суспільства. Виникає так званий "зовнішній ефект". Є також проблема ідентифікації позитивних і негативних наслідків, з яких важко виділити соціальні.

Особливо складним завданням є проблема визначення наслідків громадського рішення. Грошова оцінка охоплює частину проблеми і стосується повних витрат і прибутків. Але як оцінити виграш часу, естетичний чинник чи політичні наслідки? Тут порушуються складні теоретико-методологічні проблеми, які часто-густо вирішуються довільно. Адміністрації та приватні фірми істотно відрізняються між собою можливостями оцінки у правлінських рішень.

4.2.4 Труднощі оцінки рішень

Показники дієвості - це витрати і продукція у реальному вираженні. Роботу адміністрації можна вважати дієвою, коли вдається досягти поставленої мети за мінімальних витрат, або коли за такого рівня витрат здобутки відповідають сподіванням чи навіть переважають їх

Спільним для процесу управління є визначення показників. Отже, виникають практичні проблеми оцінки критеріїв і складових витрат. Наприклад, будівництво автомагістралі, крім інших переваг, економить споживачам час. Підрахунок економії складний, оскільки недостатню порівняти тривалість руху по старій і новій дорогах. Треба врахувати також збільшення частоти поїздок, можливе звільнення інших видів транспорту, зменшення напруженості руху на інших дорогах, збільшення безпеки, зменшення транспортної втоми для пасажирів.

Оцінка ефективності. Складність оцінки ефективності пов'язана з добором необхідної інформації. Задоволення і незадоволення причетних членів суспільства не має безпосереднього і постійного вияву, як у випадку з виробництвом товарів на продаж. Невдоволення виражається двома способами: пропозицями щодо виходу із скрутною становища і запереченнями.

Ще одна проблема пов'язана з наслідками управлінських рішень. Через багатовимірність наслідків цих рішень кожен член суспільства може відчувати позитивний і негативний вплив одного і того ж заходу. Аналіз прийнятих рішень свідчить, що досить часто турбота про загальні інтереси підпорядкована зміцненню влади і захисту переваг певних груп, а надто тих, хто приймає рішення.

Інша специфічна особливість адміністративного управління полягає у правилах, що використовуються.

4.2.5 Управління і правила

Управлінські рішення приймаються в умовах жорстких правил і суворої регламентації щодо використання ресурсів і дотримання бюджету. Така регламентація адміністрації була погоджена, коли сфера втручання останніх була обмежена лише адміністративною функцією.

Роль сучасних адміністрацій є значно ширшою. Більшість економічних видів діяльності державного сектора здійснюється організаціями, які за статутом наближені до загального права і могли б використовувати аналогічні форми управління, які застосовують приватні підприємства.

4.2.6 Особливості управління державними підприємствами

Державні підприємства знаходяться посередині між адміністраціями і приватними підприємствами. Ступінь наближення до тої чи іншої категорії змінюється відповідно до ситуації.

Розвиток комерційної діяльності не є природною функцією держави. Вона втручається в економічну діяльність лише для того, щоб знизити вади ринку. У такому випадку вона відіграє потрібну роль: акціонера; регулятора; гаранта економічної і соціальної політики. За таких обставин держава, як правило, намагається перетворити державні підприємства на інструмент, що зобов'язує їх (офіційно чи неофіційно) виконувати завдання, спрямовані на задоволення суспільних потреб. Прагнення суспільного блага переважає над владними інтересами підприємства.

Часто складовою завдань державних підприємств є збереження робочих місць, підтримання на новому рівні купівельної спроможності громадян, збереження суспільного спокою тощо.

Висновки

1. Важливим чинником підвищення ефективності роботи органів державного управління та органів місцевого самоврядування є підвищення їх дієвості - взаємопов'язаного контуру фахової, методичної і соціальної компетенції, враховуючи внутрішнє і зовнішнє середовище.

2. Для проведення адміністративної реформи необхідна розробка теоретико-методичних засад дієздатності органів державного управління та органів місцевого самоврядування, здійснення діагностики цих органів на предмет їх дієвості. За результатами діагностування треба розробити програму удосконалення дієвості виконання завдань адміністративної реформи, створити цільові програми підвищення кваліфікації державних службовців з метою удосконалення їх фахової, методичної та соціальної компетенції.

3. Аналіз виконання рішень в органах державного управління і органах місцевого самоврядування підтверджує, що рівень їх реалізації є низьким (не перевищує 48 - 60%). За цього з вини керівників вищої ланки не виконується 55% рішень.

4. Найтиповішими причинами неправильних і нераціональних рішень, що приймаються в органах державного управління та органах місцевого самоврядування є: недоліки структури органів, фахова некомпетентність управлінців усіх рівнів, недоліки підготовки і прийняття управлінських рішень (низька методична компетенція), несприятливе зовнішнє середовище та невміння працювати за таких умов.

5. Підвищення ефективності управлінських рішень і дієвості органів державного управління можливе за умови здійснення ефективної кадрової політики, докорінного реформування цих органів, посилення відповідальності посадових осіб за результати рішень, що приймаються, масового підвищення кваліфікації управлінців, ліквідації "управлінських патологій".

6. У складних умовах трансформації суспільних відносин зростає потреба в прийнятті і реалізації ефективних управлінських рішень для того, щоб вивести державу з затяжної кризи і не допустити розпаду господарського комплексу. Ці рішення повинні бути добре обґрунтовані і реалістичні. Для цього керівникам, які приймають рішення на різних щаблях влади, потрібні системні знання процесів суспільного розвитку і сучасні, випробувані технології прийняття управлінських рішень.

7. Вибір варіантів вирішення проблем, способу досягнення поставлених цілей завжди був основним моментом управління. Формулюють ці варіанти і шукають оптимальних шляхів їх розвитку, як правило, управлінці. Суворе дотримання технології прийняття управлінських рішень дає змогу одержати системне вирішення найскладніших проблем.

2.2 Поняття стилю державно-управлінської діяльності

Оновлення існуючого стилю діяльності є одним з ключових завдань реформування державного управління. Спостерігається безпосередня залежність стабільного розвитку держави від наявності в ній професійної, компетентної управлінської еліти, яка була б належним чином ознайомлена зі світовою управлінською практикою. Саме від якісного керівного складу державно-управлінських структур, від особистого професійного рівня кожного управлінця, наявності в нього прогресивних орієнтацій, енергійності та відповідальності значною мірою залежить розвиток Української держави.

Ведучи мову про категорію стилю в державному управлінні, слід спинитися на більш детальному визначенні суті понять, що її складають.

Саме ж слово стиль має грецьке походження та у своєму первісному смислі означало ".. .стрижень з кістки або металу для письма на восковій дошці, пізніше це слово вживалося як "почерк" [31 с.714], а в сучасному сенсі це сукупність прийомів, характеристик, рис будь-якої діяльності, поведінки, методу роботи. З точки зору філософії, стиль - це ".. типологічна категорія, в якій відображається характерна фізіономічна діяльність будь-якого явища людського життя та діяльності, типова форма його зовнішнього вираження" [31 с.656].Розглядаючи стиль управлінської діяльності можна помітити, що вона є ні що інше як сукупність особистих індивідуально-психологічних, морально-етичних характеристик управлінця, його знання та вміння, інакше кажучи, це те, що повинно бути закладено в нього як початкове, первинне. І дійсно, ніяка майстерність неспроможна замінити те, що закладено в особистість на підсвідомому рівні.

Як приклад наведемо ситуацію, коли молода людина, отримавши необхідну управлінську освіту, тільки розпочинає свою трудову діяльність на посаді державного службовця. Звісно, ця людина ще не має необхідного досвіду практичної роботи, а тому її дії здебільшого базуються на таких чинниках:

а) темперамент, відповідальність, особиста культура та інші індивідуальні риси, що були сформовані в процесі виховання та навчання;

б) навички практичного спілкування з іншими особами, отримані в повсякденному житті, а також у процесі навчання;

в) правові та науково-теоретичні знання управлінця (законодавство України, різноманітні внутрішні інструкції та розпорядження, принципи та закони управління).

Сучасною наукою доведено, що людина за своєю природою перш за все є істотою психологічною, а лише після цього - соціальною та творчою. Тому першим етапом у еволюційному формуванні стилю є саме набуття власної манери.

Перебуваючи певний час на відповідній посаді, кожен службовець отримує відповідний досвід, який у більшості випадків суттєво відрізняється від минулих ідеалізованих уявлень. Характер державного управління, що пов'язаний із задоволенням потреб суспільства у функціях держави, зумовлює величезну відповідальність, яку несе кожний управлінець. Потрапляючи в різноманітні ситуації в процесі виконання службових обов'язків, досить часто людина має приймати оптимальне рішення в стислий термін, а іноді, коли на його обґрунтування та прийняття за всіма класичними науковими канонами часу зовсім немає, миттєво. Саме тоді на перше місце виходить управлінський досвід. Не даремно у своїй концепції В.Іванов вважає друге досягнення найбільш складним, бо знаходження власного "художнього обличчя", а за нашою класифікацією - досвіду практичної роботи управлінця, не є справою кількох тижнів чи місяців. Для набуття такого досягнення витрачаються десятиріччя, тому одним із завдань сучасного державного управління є формування нової генерації керівників, не обтяжених минулим ідеологічним навантаженням, але не менш досвідчених у розв'язанні складних, нестандартних питань, що постають перед ними в процесі здійснення управлінської діяльності.

У сучасній державно-управлінській науці поняття стилю використовується разом зі словом "управління", яке в загальному сенсі розуміється як ".. .дія із спрямування діяльності кого-, чого-небудь, бути на чолі, керувати" [31с. 766]. Що ж стосується суто наукового тлумачення управління, то існує кілька загальновідомих підходів до його визначення, серед яких ".. .організація та координація діяльності з використання ресурсів з метою досягнення бажаного результату" [31ст. 710].

Торкаючись проблеми стилю, треба відзначити, що іноземна література з управління, здебільшого американська, характеризується відсутністю єдності в його трактуванні. Причиною цього є еволюційний перехід в американській управлінській практиці від концепції управління до концепції лідерства. Різниця між ними полягає в тому, що управління, на думку іноземних авторів, - "...це широка концепція, яка охоплює дії з планування, організації, підбору персоналу та контролю, тоді як лідерство фокусується виключно на "людському" аспекті доброго виконання роботи - натхненні, мотивації, спрямуванні, розумінні завдань та цілей організації" [34 ст.136]. У більш ранніх наукових виданнях зустрічаємо термін "управлінський стиль", тоді як новітні широко використовують "стиль лідерства". Однак обидва терміни розуміються як "...варіація впродовж континууму від авторитарного до демократичного" [31 ст.614]. Можливо, через це й у вітчизняних виданнях також спостерігаються розбіжності в термінології, що нерідко призводять до певного непорозуміння. Так, М.Мурашко під терміном "стиль управління" розуміє манеру та спосіб поведінки керівника з персоналом , хоча в даному випадку доцільнішим є використання терміна "стиль керівництва" як "...звичної манери поводження керівника стосовно підлеглих, здійснення на них впливу і спонукання до досягнення мети установи" [32 ст.102]. Усі наведені вище поняття можна ототожнити за однією характерною ознакою: вони враховують взаємовідносини лише між керівником і підлеглим або лідером та командою. Тому для запобігання можливих різночитань під термінами "управлінський стиль", "стиль лідерства" та "стиль управління" необхідно розуміти одне єдине поняття - стиль керівництва.

У відповідності з теорією стиль розглядається як сукупність прийомів, способів, методів функціонування органів державного управління, місцевого самоврядування або їх посадових осіб, тобто увага акцентується на змісті їх діяльності, ролі, можливостях, виливу тощо. У результаті проблема підвищення ефективності державного управління шляхом оновлення стилю зводиться до формулювання основних елементів останнього, причому здебільшого йдеться саме про стиль керівництва, обґрунтування вибору найбільш раціонально стосовно характеру завдань, що виконуються, та навчання людини керуватися ним у своїй повсякденній праці.

На практиці ж нерідко можна побачити протилежний результат, коли індивідуальні психологічні особливості людини ставляться над її вміннями користуватися перевагами найбільш прийнятного стилю. У діяльності органів державного управління та місцевого самоврядування досить часто можна спостерігати ситуацію, коли для роботи на керівних посадах підбирають управлінців, що володіють дуже сильною харизмою, спроможних підпорядковувати власній волі підлеглих з метою досягнення поставлених вищим керівництвом цілей за будь-яку ціну. Г.В.Атаманчук справедливо відзначає, що "такий, украй психологізований підхід, понад бажання його прихильників, сприяє розквіту волюнтаризму, суб'єктивізму, а інколи й свавіллю в управлінні" [33 ст.83].

Таким чином, спостерігаємо значну невідповідність між теорією та практикою, що пов'язана з невмінням, а ймовірніше за все, з небажанням деяких управлінців упроваджувати останні наукові розробки у сферу державного управління. У їхній свідомості ще не відбулася трансформація поглядів стосовно необхідності практичного використання управлінських нововведень, тому, на жаль, ще досить часто можна чути, що теорія - це одне, а практика - зовсім інше. Звичайно ж, практика ніколи повністю не відповідала теорії, але в скороченні та зведенні до мінімуму цього розриву вбачається ще одне завдання сучасного державного управління.

Також з позицій сучасної науки державного управління не можна зосереджуватися лише на стилі керівництва, де суб'єктно-об'єктні відносини здійснюються безпосередньо на рівні керівник-підлеглий. Треба враховувати і стиль у відносинах, що здійснюються в горизонтальній площині нарівні керівник-керівник, підлеглий-підлеглий або керівник-підлеглий, що працюють у різних підрозділах однієї державно-управлінської структури. Такі відносини, хоча й характеризуються відсутністю прямого службового підпорядкування, але все ж таки і підлеглі, і керівники впливають один на одного з метою досягнення загальної мети установи, тобто зберігається певне протиставлення суб'єкта й об'єкта, що є ознакою діяльності.

Не можна залишати також поза увагою й той факт, що суб'єктно-об'єктні відносини не обмежуються лише внутрішнім середовищем конкретної державної установи. Ці відносини є процесом, мають зовнішню спрямованість та конкретну мету, що досягається за допомогою певних засобів, тому в даному контексті доцільним є використання поняття стилю державно-управлінської діяльності.

Стилі державно-управлінської діяльності можна класифікувати на:

1)авторитарний стиль управління - керівник здійснює жорсткий контроль за всіма ланками механізму державного управління, вимагає повної звітності та виконання покладених завдань на керівників нижчих ланок неухильно до його розпоряджень.

Переваги: високий рівень трудової дисципліни, організованість та напрацьований шлях прийняття управлінського рішення, налагоджений механізм виконання розпоряджень керівника.

Недоліки: Невикористання творчого підходу до вирішення проблеми, стерео типізація мислення керівників нижчих ланок, що неухильно виконують вказівки керівника, як результат - обмежений шлях прийняття управлінського рішення в зв'язку з малою кількістю пропонованих варіантів вирішення проблеми.

2) ліберальний стиль управління- державний управлінець приймає рішення з максимальним урахуванням інтересів всіх сторін, надає велику свободу у реалізації особистої думки керівників нижчих ланок державно-упралінського механізму при прийнятті рішень.

Переваги: Реалізується творчий підхід до розв'язання управлінських завдань, використовуються велика кількість варіантів вирішення проблеми.

Недоліки: Спостерігається деяка розсіяність і нечіткість виконання покладених завдань в результаті багатоваріантності шляхів та підходів до вирішуваної проблеми запропонованих керівниками нижчих ланок, можливі проблеми з трудовою дисципліною.

3)демократичний стиль управління - державний управлінець використовує в повній мірі всі варіанти пропоновані керівниками нижчих ланок, систематизує їх, вибирає найбільш оптимальні для вирішення проблеми, приймає рішення на основі комплексного аналізу проблеми узагальнюючи весь існуючий досвід. Надає значну свободу у прийнятті рішень керівниками нижчих ланок державного управління.

Переваги: високий рівень управлінської діяльності, ефективність прийнятих управлінських рішень, всебічний підхід до розв'язання завдань, що покладені перед керівником.

Недоліки: незначні неузгодження при прийнятті управлінського рішення в результаті багатоваріантності пропонованих шляхів вирішення проблеми.

Висновок

Проаналізувавши наведені підходи, доцільно зазначити: по-перше поняття державно-управлінської діяльності не може бути витиснуто цивільно-правовими категоріями; по-друге, слід уникати його ототожнення з такими категоріями, як державне управління, що є ширшим за змістом поняттям, хоча й має з ним багато спільною. Таким чином, можна зробити висновок, що з наведених вище визначень останнє найбільш чітко відображає зміст даного поняття і його можна використовувати як базове.

Державно-управлінська діяльність є практичною реалізацією державно-управлінських відносин, учасниками яких є суб'єкти, що здійснюють владну та розподільну діяльність з виконання завдань і функцій держави на основі її законів, та об'єкти - елементи структури суспільства, на які ця діяльність поширюється. Суб'єктно-об'єктні відносини завжди припускають наявність керуючого та того, на кого здійснюється вплив. За часів планової економіки єдиним підходом у регулюванні цих відносин було директивне управління з боку держави. На жаль, зараз такий підхід ще залишається домінуючим у сфері державного управління. У сучасних умовах побудови демократичного суспільства державно-управлінська діяльність повинна відійти від цього наслідку минулого. Вона має здійснюватися на принципах партнерства її учасників, бути орієнтованою на управлінський вплив. Не менш важливими принципами здійснення державно-управлінської діяльності є суб'єктно-об'єктна колегіальність у прийнятті рішень, моніторинг управлінської діяльності та пріоритет м'якого управління у відносинах між владою та суспільством.

Подальші дослідження питання щодо оновлення існуючого стилю державно-управлінської діяльності доцільно проводити в напрямі виділення основних факторів, що тим чи іншим чином здійснюють на нього вплив. Розкриття факторів впливу дасть змогу виявити підходи до раціоналізації державно-управлінської діяльності та окреслити реальні джерела оновлення її стилю.

РОЗДІЛ 3. АНАЛІТИЧНО-ОРГАНІЗАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРИЙНЯТТЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ.

3.1 Організаційно-правовий механізм підвищення ефективності управлінської діяльності

Адміністративна реформа і пов'язані з нею соціальні перетворення у суспільстві вимагають глибокого вивчення організаційно-правових механізмів управлінської діяльності для підвищення її ефективності.

Відсутність науково-обгрунтованих положень правової організації процесу адміністративної діяльності у перехідній період розвитку держави не дозволяє спрогнозувати розвиток управлінських відносин у адміністративній діяльності ОВС.В умовах стабільності становлення надійно діючих правових норм забезпечує статистичний принцип накопичення подій, що відбуваються, на основі яких формуються адекватні їм законодавчі акти. У динамічних процесах соціального перетворення суспільства змінюються норми відносин безперервно. Однак довіряючись законам матеріального світу і підходів до будь-якого природного явища, ці зміни мають закономірності, зумовлені простором, часом. Встановлення вказаних закономірностей дозволяє забезпечити прогнозовані правові форми організації соціальних відносин.

Вирішення будь-яких окремих питань, пов'язаних з прогнозуванням розвитку того чи іншого процесу або конкретно взятої соціальної структури, неодмінно зіштовхується з необхідністю розгляду загальнотеоретичних положень про самоорганізацію функціональних систем, що потребують класифікації, визначення таких понять, як: норма, оптимальні межі функціонування, міри взаємозумовленості і незалежності відносин.

Управління як процес передбачає сукупність цілеспрямованих дій, спрямованих на досягнення позитивного кінцевого результату. В галузі управління цивільної безпеки -- це управління складною системою "людина -- об'єкт управління -- середовище".

Розглядаючи систему загалом, слід вести мову про "суб'єктно-об'єктно-середовищні" відносини. Зовнішнє середовище або соціальна структура суспільства визначає запит і формує вимоги до структурно-функціональної організації ОВС, спрямовуючи її розвиток. Саме потреби суспільства в розвитку ОВС виступають соціальними середовищними умовами у системі "суб'єкт -- об'єкт управління -- середовище".

Зміни соціальних умов формують нові вимоги до ОВС, викликають перерозподіл пріоритетів та завдань окремих їх структурних підрозділів, їх потреб, ступеня взаємов'язку та взаємодії між ними. У цьому разі може йтися про опосередкування результатів соціально-середовищної дії на внутрішню структуру "суб'єктно-об'єктно-середовищних" відносин як визначального системоутворюючого чинника у її організації. Основою цього процесу є ті структурні, функціональні і якісні перетворення, що потребують якнайменших витрат у своїй реорганізації для досягнення однакового кінцевого результату.

Організація адміністративної діяльності ОВС є окремим питанням у забезпеченні надійності роботи цілісної системи "суб'єктно-об'єктно-се-редовищні" відносини у ОВС, для вирішення якого необхідно найповніше визначити її суть, структуру побудови взаємозумовлених відносин у ній, природу побудови їх норм і природу забезпечення зони оптимального функціонування цілісної системи;

Розглядаючи проблему організації систем, що розвиваються, необхідно визначити зміст основних понять: система, організація, самоорганізація, розвиток.

Досить широке поняття системи є предметом вивчення природних, технічних і гуманітарних наук. Класичне визначення системи запропоноване Л.фон Берталанфі і формулюється так: "Система -- комплекс взаємодіючих компонент". Це поняття отримало подальший розвиток у працях Б.Кедрова, який визначив її наступним чином: "...Система -- певна сукупність елементів (речей, властивостей, ознак, понять, словом, будь-яких дискретних утворень матеріального і духовного характеру), що перебувають у певному взаємозв'язку, який додає сукупності умовний характер"[28 ст.19].

У наведених визначеннях системи наголошується лише на структурній організації і не відображено процес її функціонування,теорію систем змінює теорія функціональних. "...Системою називається тільки такий комі вибірково залучених компонентів, у яких дія і взаємовідносини набувають характеру дії компонентів, спрямованого на отримання фіксованого корисного результату"[31 ст.64].

Отже, об'єднання класичної з теорією функціональних систем дозволило вирішити низку питань управління процесом організації. Зокрема, основне положення теорії функціональних тем, сформульоване П.Анохіним, полягає у тому, що кінцевий результат діяльності є системо-утворюючим чинником процес -- відносин, який визначає механізм послідовного формування структурних, так і функціональних перетворень. Проте деякі питання самоорганізації залишилися відкритими. Зрештою, пошук відповідей на них сприяв створенню Л.Заде теорії гуманістичних систем, у якій істотним чинником стало введення якісного компонента змісту системи і включення до неї людини як головного елемента[32 ст.102].

Таким чином, загальне уявлення про систему містить три установчі компоненти: структурний, функціональний і якісний, а також форму її зв'язку .

Зміни функціональних проявів у взаємозумовлених відносинах завжди ставлять запитання про причинно-наслідкові: зв'язки процесів, що відбуваються. Відповіді на них використовують у вирішенні актуальних завдань організації і розвитку будь-якої системи.

Проблеми адміністративної діяльності передусім пов'язані з надійністю механізмів регулювання здійснюваних процесів. Дане поняття містить широке узагальнення, яке виходить за межі його суворого наукового визначення, зокрема, точність регулювання, збереження стійкого характеру поведінки і низку інших понять. Саме неоднозначність використання термінології не дозволяє досягти побудови однозначної аналітичної залежності, яка с основою розроблення певних механізмів, що забезпечують ефективність процесу адміністративної діяльності.

Будь-яка система адміністративної діяльності припускає конкретну спрямованість контролю за змінами в середовищі та їх впливом на цілісну систему відносин, що, у свою чергу, вимагає певної розрізнюваності процесів або міри спостереження за тим, що відбувається.

Практично така система існує і має традиційну структуру своєї організації. Проте сьогодні її діяльність ускладнена через зміни в сучасній обстановці і появу великої кількості нових форм правопорушної діяльності, про існування яких раніше не було відомостей, а, відтак -- і досвіду протидії. Значний потік нової інформації, відсутність достатнього досвіду і неадекватність заходів протидії різко знижують ефективність адміністративної діяльності, процес боротьби з правопорушеннями і в суспільства. Саме за таких умов особливої актуальності набуває створення єдиної системи збору, обробки і аналізу інформації для забезпечення швидкого реагування на несприятливі зміни та недопущення небезпечних порушень норм суспільних відносин. Суть її полягає у тому, що динамічний стан системи адміністративної діяльності різними шляхами переходить з неоднакових початкових станів до одного того самого фінального стану, який визначає еквіфінальність вирішення завдань.

Отже, процес управління тісно пов'язаний з поняттям норм функціонування системи, функціонального оптимуму ухвалюваних рішень. Фактично зміст управління полягає у збереженні керованим "об'єктом" поведінки у функціонального оптимуму. Процес управління суттєво ускладнюється, коли відбувається перебудова системи і змінюються як її норма, так і зона оптимального функціонального стану. За цих умов попередній досвід виконує швидше негативну роль, оскільки норми поведінки, що традиційно склалися, втрачають свою нормативну основу.

Саме в складних умовах періоду соціальне перетворень використання цих особливостей побудови норми дозволить гнучкіше здійснювати процес управління системою адміністративної діяльності, зважаючи на те, що у самій системі є три регульовані складники, управління якими уможливлює при різних варіаціях впливів на них отримати однаковий кінцевий результат.

Встановлений зв'язок між поняттями спостереження за станом системи і толерантності системи до управлінських дій дозволяє цілеспрямовано формувати необхідне спостереження за динамікою системи для забезпечення необхідної ефективності здійснення процесу управління.

Опосередкування результатів розвитку соціальних процесів природним чином спричиняє зміну норм цих відносин, що має знаходити відображенні як у зміні норм адміністративного права, так і у здійснюваній адміністративній діяльності ОВС.

Наявність принципів самоорганізації та їх аналітичний опис, так само як просторів відображення впорядкованих форм взаємозумовлених відносин, дають необхідні умови для розроблення і побудови організаційно-правового механізму ухвалення управлінських рішень, що є одним з актуальних напрямів підвищення ефективності адміністративної діяльності ОВС.