Адміністративно-правове та організаційне забезпечення взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері

Размещено на http://www.allbest.ru/

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ У ПРАВООХОРОННІЙ СФЕРІ

ВСТУП

Необхідність розробки зазначеного забезпечення виходить із необхідності удосконалення адміністративно-правового забезпечення соціально-правового механізму гарантування прав і свобод людини та громадянина, а також необхідності виконання Україною Копенгагенських критеріїв стосовно вступу до ЄС (у частині стабілізації державних установ, діяльність яких пов'язана із забезпечення прав людини). У зв'язку з цим передусім пропонується розробка якісно нової моделі взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері, а також організаційно-правовий механізм її реалізації - формування та реалізація державної політки у правоохоронній сфері шляхом державного управління у зазначеній сфері. При цьому взаємодія органів державної влади, з одного боку, розглядається як фундаментальна умова здійснення процесу управління, а з іншого - для її удосконалення використовується механізм державного управління. Водночас використання можливостей методології державного управління та сучасного арсеналу адміністративного права дозволяють також удосконалювати дії органів державної влади у правоохоронній сфері. Отже, у роботі відстоюється та впроваджується позиція, що взаємодія має передбачати і якісну дію зазначених органів у правоохоронній сфері, оскільки це взаємопов'язані процесі.

Запропоновані адміністративно-правові та організаційні засади державного управління у правоохоронній сфері, що виходять із європейських принципів та правових стандартів, складають основу для адміністративно-правового та організаційного забезпечення взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері.

1. Модель взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері: концептуальні та організаційно-правові засади формування та реалізації

На нашу думку, розробка нової моделі взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері має спиратися на принцип конструктивної взаємодії - збалансована (ресурсозберігаюча) модель взаємодії (підрозділ 1.2), а також виходити із особливостей функціонування та структурування правоохоронної сфери. У роботі пропонується розглядати взаємодію органів державної влади України у правоохоронній сфері як систему, невід'ємними складовими якої постають стратегічна взаємодія органів державної влади України у правоохоронній сфері та тактична взаємодія зазначених органів. Організаційно-правовими механізмами, що забезпечать стратегічну та тактичну взаємодію, доцільно вважати формування державної політики у правоохоронній сфері та її реалізацію за допомогою державного управління у правоохоронній сфері. На нашу думку, стратегічна взаємодія означає:

- конструктивний діалог органів державної влади України у ході розробки основних засад державної політики у правоохоронній сфері, а саме формулювання узгоджених цілей та завдань діяльності органів державної влади України у правоохоронній сфері задля забезпечення належного правопорядку;

- конструктивний діалог органів державної влади України у ході реалізації узгодженої й обґрунтованої державної політики у правоохоронній сфері, а саме якісне виконання завдань державного управління у правоохоронній сфері, що передбачає свідоме визначення суб'єктів та об'єкта управління, чітке розмежування функцій та компетенції задля формування кожним органом державної влади України (відповідно до його повноважень) своєрідного внеску у досягнення стратегічної мети державної політики у правоохоронній сфері - дійсного правопорядку у суспільстві.

Вважаємо, що стратегічна взаємодія відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері під час державного управління зумовлена діяльністю цих органів, спрямованої на досягнення свої конкретної мети, кожна із яких постає невід'ємною складовою частиною досягнення стратегічної мети - формування та підтримання належного правопорядку.

Таким чином, стратегічна взаємодія відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері має бути закріплена у нормативно-правовому акті, наприклад, у Концепції формування та реалізації державної політики у правоохоронній сфері на довготривалий термін та у відповідних компетенційних нормативно-правових актах органів державної влади України, які безумовно ґрунтуються на Конституції України.

Вважаємо за необхідне підкреслити, що забезпечення стратегічної взаємодії відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері постає лише необхідною, але не достатньою умовою досягнення стратегічної мети відповідної державної політики. Обґрунтуванням такої позиції постає той факт, що у більшості випадків досягнення конкретної мети будь-яким органом державної влади України об'єктивно потребує об'єднання власних повноважень з повноваженнями інших органів державної влади (наприклад, Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України або Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, Прокуратура України та ін.), а також додаткових людських, матеріально-технічних ресурсів, які існують у цих органах. Вважаємо, що забезпечення зазначених заходів безпосередньо пов'язане із розробкою та впровадженням організаційно-правового механізму тактичної взаємодії відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері. Отже, необхідність тактичної взаємодії, як правило, виникає під час реалізації державної політики у правоохоронній сфері, тобто необхідна тактична взаємодія як суб'єктів державного управління, так і державних інституцій об'єкта управління.

У роботі наголошується, що динамічні зміни, що відбуваються як в українському, так і у світовому співтоваристві, потребують зважених та адекватних дій органів державної влади України. На нашу думку, одним із конструктивних кроків в цьому напрямку має бути усвідомлення органами державної влади України необхідності здійснення самоорганізації системи органів державної влади України. Слід підкреслити, що самоорганізація можлива за рахунок структурних змін, зокрема шляхом забезпечення такого рівня взаємодії між відповідними органами державної влади України у правоохоронній сфері, який нівелював би хаотичність діяльності деяких органів (причина виникнення хаотичності цілком можливо пов'язана із різноманітними змінами у соціумі).

Зважаючи на вищезазначене, у роботі пропонується забезпечити стабільність та розвиток системи відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері також шляхом розробки та впровадження організаційно-правового механізму тактичної взаємодії. На нашу думку, такий механізм має виходити із концепції єдності влади в Україні, високого рівня відповідальності органів державної влади України (їх посадових осіб) перед суспільством та світовою спільнотою за забезпечення належного правопорядку в Україні. Вважаємо, що тактична взаємодія відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері повинна, в умовах динамічних змін, забезпечити об'єднання можливостей будь-якого органу влади з іншими органами державної влади задля якісного досягнення цим органом тієї мети, яка була визначена для нього у положеннях державної політики у правоохоронній сфері. З нашої точки зору, механізм тактичної взаємодії може бути визначений у нормативно-правових актах, в яких закріплено Програму діяльності органів державної влади України у правоохоронній сфері на поточний рік, спільних програмах діяльності правоохоронних органів України, адміністративно-правових договорах між МВС України та СБУ і т.ін.

У роботі відстоюється позиція, що доцільність дослідження адміністративно-правових засад державного управління у правоохоронній сфері зумовлена потребою не лише забезпечення належного рівня правопорядку та прав і свобод людини та громадянина, але й створення умов для забезпечення організованого ефективного функціонування відносин у правоохоронній сфері між відповідними органами державної влади. Зважаючи на об'єктивний закон державного управління [81, с. 130] - закон системності державного управління, будемо розглядати державне управління у правоохоронній сфері як системне утворення: об'єкт управління, суб'єкт управління, взаємозв'язки між об'єктом та суб'єктом управління - суб'єктно-об'єктні відносини.

Слід зазначити, що такій системі мають бути притаманні універсальні властивості системи, наприклад:

- складається із елементів, що знаходяться у взаємодії та взаємозалежності;

- цілісність, що утворюється сукупністю елементів та не зводиться до їх суми;

- елементи, що інтегруються у цілісність, набувають системних якісних ознак, що нетотожні індивідуальним;

- відносини взаємодії та взаємозалежності елементів закономірні та підкоряються правилам, які не залежать від кожного із них;

- система, як ціле, реагує на вплив зовнішнього середовища та імпульси, що надходять із середини системи, від складових елементів.

У роботі вважається за доцільне досліджувати саме правоохоронну сферу як систему державного управління, яка структурується у вигляді суб'єкта та об'єкта управління. Проаналізуємо підстави виникнення правоохоронної сфери, умови її функціонування та особливості інституалізації, з'ясуємо наявність системних властивостей та управлінських можливостей.

Відповідно до концепції державного управління у правоохоронної сфері, задля удосконалення взаємодії органів державної влади у правоохоронній сфері необхідно дослідити правоохоронну сферу як систему державного управління, особливості її організаційної структури, інституалізації та організаційно-правові засади діяльності відповідних державних інституцій, а також адміністративно-правові механізми забезпечення їх взаємодії та шляхи удосконалення. У роботі відстоюється точка зору, що ефективність управлінського впливу суб'єктів державного управління на правоохоронну сферу значною мірою залежить від активної позиції самого об'єкта управління, усвідомлення суб'єктами державного управління тенденцій функціонування та розвитку правоохоронної сфери, а також ролі та місця нової моделі взаємодії відповідних державних інституцій у самоорганізації суб'єктів та об'єкта державного управління.

Слід зазначити, що у підрозділі 1.1 дисертації вже було обґрунтовано доцільність виділення як самостійної сфери життєдіяльності суспільства - охоронної сфери, найважливішою підсистемою якої постає правоохоронна сфера. Вважаємо за необхідне додати, що існують певні об'єктивні підстави для формування сфер функціонування державної влади. До речі, Ю.Є. Аврутін стверджує, що в якості таких об'єктивних підстав можна розглядати в узагальненому вигляді наступні чинники: здійснення великомасштабних суспільних робіт; об'єднання з цією метою значної кількості людей та централізоване керівництво ними; підтримання громадського миру; знаття соціальної напруги; захист населення від зовнішніх та внутрішніх загроз [29, с. 78]. Зважаючи на це, традиційно до найважливіших сфер державного та суспільного життя відносять економічну, соціально-культурну та адміністративно-політичну сфери. Вважаємо, що така класифікація є зручною у методичному аспекті, оскільки дозволяє прослідкувати галузевий характер адміністративно-правової організації державного управління. Проте, це не означає теоретичну «чистоту» такої класифікації, оскільки, наприклад, з позицій марксизму, соціальними постають будь-які відносини, в яких знаходяться люди між собою, у тому числі економічні, політичні, духовні.

Як підкреслює Ю.Є. Аврутін, не менш важливе й інше, а саме - певне ігнорування соціального призначення органів держави, що включено до адміністративно-політичної сфери, та гіпертрофування методів здійснення їх компетенції [29, с. 79]. Вважаємо за можливе ще раз підкреслити, що спільність таких напрямів функціонування держави, як оборона, державна безпека, юстиція, внутрішні та закордонні справи, полягає не стільки в методах реалізації їх повноважень, скільки у забезпеченні зовнішньої та внутрішньої безпеки держави та суспільства, отже, в охоронній сутності їх соціального призначення та практичного функціонування. Зважаючи на такий підхід [29, с. 79], у підрозділі 1.3 було обґрунтовано існування ще однієї самостійної сфери суспільного життя - охоронної та її підсистеми правоохоронної сфери (наведено відповідне визначення цього поняття). До того ж, існування правоохоронної сфери за критерієм мінливості (або спокою) пов'язано з двома видами соціальної діяльності - правотворчою діяльністю та правоохоронною діяльністю. Нагадаємо, що у підрозділі 1.3 дисертації йшлося також про спеціальну сферу, в якій функціонує соціально-правовий механізм забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Ця сфера аналізувалась як складова частина правоохоронної сфери. Вважалося за доцільне використовувати таку її назву - правоохоронна сфера у вузькому розумінні або просто правоохоронна сфера. Саме про цю сферу і піде далі мова.

Вважаємо за необхідне зазначити, що дослідження правотворчої діяльності передбачає дослідження діяльності органів державної влади України, до компетенції яких включено розробку та видання відповідних нормативно-правових актів (наприклад, Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, різні міністерства та їм підпорядковані органи та ін.). З'ясування змісту та форм правоохоронної діяльності залежить від рівнів методології наукового дослідження категорії «діяльність» [29, с. 82]. У роботі вважалося за доцільне спиратися на підхід Ю.Є. Аврутіна щодо розуміння сутності правоохоронної діяльності. З його точки зору, внаслідок професійного розподілу праці у правоохоронній сфері, наявності різноманітних правових інститутів, органів держави, що наділені певною компетенцією, окремі складові правоохоронної діяльності відособлюються, структуруються у діяльність правозастосовну та юрисдикційну, правопоновлюючу та правороз'яснювальну, правонадільну та наглядову. Проте, як зазначає автор, від цього вони не втрачають своєї інтегративної системної соціальної ознаки - правоохоронної спрямованості, тобто спрямованості на захист самого права, виступаючи матеріальною гарантією його дотримання учасниками суспільних відносин [29, с. 81].

Якщо аналізувати правоохоронну діяльність на методологічному рівні дослідження державно-правових явищ, то необхідно зазначити, що залежно від цілей дослідження, правоохоронна діяльність може розглядатися з різних позицій. Наприклад, з філософсько-правових позицій, правоохоронна діяльність може розглядатися як специфічна форма активності, що реалізується у сфері забезпечення правопорядку та законності за допомогою спеціальних інститутів, форм та методів її здійснення [82, с. 17]. З державно-правових позицій, правоохоронна діяльність може розглядатися, по-перше, як форма реалізації функцій держави (наприклад, екологічної [83, с. 20], правоохоронної [84, с. 56]); по-друге, як специфічний спосіб здійснення державної влади - законодавчої, судової, виконавчої [59, с. 53].

Крім того, специфічний зміст та форми здійснення правоохоронної діяльності можуть розглядатися з теоретико-методологічних позицій галузевих юридичних наук. Наприклад, з точки зору адміністративно-правової науки, теорії державного управління, правоохоронна діяльність може бути розглянута як одна із форм правозастосування, що використовується органами виконавчої влади, державного управління [85, с. 124]. Під час дослідження організаційно-правових форм функціонування органів державної влади правоохоронна діяльність може розглядатися як системоутворююча ознака виділення правоохоронних органів [86, с. 135].

Вважаємо за доцільне звернути увагу на соціальність правоохоронної діяльності, яка в узагальненому виді виступає як її провідна змістовна характеристика, що відображає здатність цього виду діяльності забезпечити упорядкування, безпеку та надійність суспільних відносин, захист та відтворення яких з позитивним результатом, що зростає, здійснюється у рамках правоохоронної сфери шляхом реалізації правоохоронної функції. Водночас соціальність правоохоронної діяльності диференціюється в залежності від ступеня, рівня соціальної спрямованості або орієнтації окремих її видів, їх соціального призначення. Цілком очевидно, що соціальне призначення прокуратури та адвокатури, органів міліції, підрозділів Служби безпеки та митної служби при усій загальності їх правоохоронної природи не може співпадати у індивідуально-специфічному. Більш того, первісне неправильне або ідеологічно перекручене розуміння соціального призначення тієї або іншої правоохоронної структури, що зафіксовано у цілях та задачах діяльності, може перекручувати її справжню роль у суспільстві. Історична ретроспектива показує, що подібне викривлення ідеологічного розуміння соціального призначення правоохоронних органів було характерним для вітчизняної юстиції.

Можна відмітити, що на сьогодні усе більше починають розуміти, як важливо правильно визначити соціальне призначення тих або інших правоохоронних структур, «розвернути», принаймні на рівні законодавства, їх діяльність саме у бік забезпечення та захисту прав та законних інтересів особистості, захисту безпеки держави та суспільства (наприклад, [48-50; 87-100]). Це тим більш важливе, що розуміння соціального призначення конкретних правоохоронних структур, зумовлюючи їх правовий статус, правове закріплення компетенції, дозволені форми та методи діяльності, відкриває шлях і для розуміння правового змісту у правоохоронній діяльності.

Вважається, що існує принаймні три основні форми прояву правового у правоохоронній діяльності, що пов'язані із діалектикою співвідношення права та закону:

- правова легітимність інституалізації правоохоронних структур;

- нормативно-правове закріплення їх компетенції;

- легітимність форм, методів та засобів реалізації правоохоронної діяльності [29, с. 100].

На нашу думку, слід акцентувати увагу на останній формі. У роботі наголошується, що необхідно розмежовувати діяльність правоохоронних структур, яка морально не схвалюється, але законодавством легалізується, та її незаконну, власно злочинну діяльність. Справа у тому, що багато які специфічні форми та методи роботи правоохоронних структур можуть суперечити загальноприйнятим стандартам правомірної поведінки, що морально схвалюється. Це, зокрема, усі конфіденційні методи, що використовуються суб'єктами здійснення оперативно-розшукової діяльності; методи психологічного впливу, що використовуються у процесуальній діяльності; заходи фізичного примусу до правопорушників, що використовуються під час адміністративно-правової діяльності органів міліції. Проте, законодавча регламентація цих форм та методів надає їм легітимного характеру.

У роботі відстоюється точка зору, що подолання проблем правоохоронної діяльності багато в чому пов'язано із тим, якою мірою у правоохоронній діяльності будуть сполучатися її соціальні та правові компоненти, наскільки вона, правова за своєю природою, буде соціально орієнтована за своєю суттю. У цьому взаємозв'язку сукупність (система) правових норм уявляє собою відбиття міри, масштабу, за допомогою яких здійснюється оцінка (вимірювання) правової якості правоохоронної діяльності, тобто її легітимності та спроможності легітимними ж формами та методами забезпечувати регулювання та захист суспільних відносин, та її соціальної якості - фізичного та духовного - особистості, соціальних груп та суспільства в цілому від впливу на них небажаних, з точки зору чинного законодавства, явищ та процесів. До речі, варто ще раз нагадати про необхідність творення саме правового закону (детальніше про це вже йшлося у підрозділі 1.3 дисертації).

Водночас соціальні норми (моралі, етики) відбивають міру, масштаб, за допомогою яких оцінюється соціальна якість правоохоронної діяльності, тобто ступінь соціального схвалення її спроможності забезпечити з урахуванням діючих норм права, моралі надійний захист особистості, суспільства та держави від злочинних та інших протиправних посягань.

Слід підкреслити, що діалектична єдність соціального та правового у правоохоронній діяльності не наступає автоматично, для цього необхідний спеціальний механізм, який здатний переводити правові настанови, у тому числі конституційні, у реальну поведінку людей, у тому числі тих, хто професійно займається політичною та правовою діяльністю, вводячи певні обмеження політичної та правової кон'юнктури, репресивної влади держави [29, с. 104].

Вважається, що правовим механізмом подібного обмеження є встановлення та реалізація режиму правозаконності (термін введений у науковий обіг С.С. Алексєєвим [101]) в Україні. Правозаконність означає, що у суспільстві, яке претендує на залучення до світової цивілізації, наступає неухильне та жорстке панування закону, водночас сам закон перестає бути продуктом влади, її свавілля. Правозаконність - категорія лише правова. Вона є складовою частиною політичного режиму, державної правової політики, виступаючи, поміж іншим, і як повсякденна практика дотримання правових норм в різних сферах соціального життя. Правозаконність, будучи методом здійснення політичного режиму, відображає внутрішню закономірність розвитку та зміцнення демократії. Надаючи широкі конституційні соціально-економічні, політичні, особистісні права громадянам, демократія зобов'язана розглядати правозаконність як природну політико-правову та організаційну гарантію їх здійснення, у тому числі і у правоохоронній діяльності.

Цілком логічним постає питання щодо інституалізації правоохоронної діяльності. У роботі підтримується позиція Ю.Є. Аврутіна [29, с. 105], що за соціально-правовою ознакою інституалізація правоохоронної діяльності - це узагальнена характеристика діяльності значної за чисельністю групи людей, що сформувалася у процесі історичної еволюції людської діяльності та суспільного розподілу праці. Цією діяльністю вони можуть займатися професійно, отримуючи за це плату, і непрофесійно, тобто на громадських засадах. Відмінна риса професійної правоохоронної діяльності - це її відплатний характер. Більшість напрямів правоохоронної діяльності є прерогативою державних органів, причому держава володіє монопольним правом визначати коло цих органів, наділяти їх відповідною компетенцією, санкціонувати форми та методи її реалізації. При чому, сприйняття соціумом професійної правоохоронної діяльності багато чому пов'язано із тим, наскільки вона, правова за своєю природою, буде соціально орієнтованою за своєю суттю.

Вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що крім соціально-правових підстав існують й організаційно-правові форми інституалізації правоохоронної діяльності. З державно-правової точки зору, правоохоронна діяльність виступає як матеріальна та процесуальна (організаційно-правова, структурно-штатна, процедурна) форма інституалізації та реалізації правоохоронної функції держави, що забезпечує в залежності від конституційно-правового закріплення предметів відання, цілей та задач органів державної влади:

- структурування правоохоронної діяльності за суб'єктами її здійснення;

- змістовну предметність конкретних юридичних та організаційних дій суб'єктів щодо реалізації їх компетенції.

Слід зазначити, що класифікація правоохоронної діяльності, що структурована за суб'єктами її здійснення, може виконуватися за різними підставами. Так, виходячи із адміністративно-територіальної організації державної влади, можна говорити про центральні органи здійснення правоохоронної діяльності, відповідні органи в регіонах, місцеві органи. Зважаючи на принцип поділу владу, органами здійснення правоохоронної діяльності (у широкому змісті) постають органи законодавчої, судової та виконавчої влади. В залежності від цільового призначення та ступеня пріоритетності виконання тих чи інших державних функцій, органи здійснення правоохоронної діяльності можуть диференціюватися на такі, для яких ця задача є: основною та єдиною; основною, але такою, що супроводжує; такою, що супроводжує (факультативною).

Відомо, що основним суб'єктом правоохоронної системи та реалізації правоохоронної діяльності є держава, що має широкий арсенал юридичних та організаційних засобів забезпечення правопорядку. Еволюція української державності, змісту та форм реалізації охоронної функції призводить і до еволюції місця та ролі у ній державних структур. Центральним державним ланцюгом правоохоронної системи постають правоохоронні органи. Аналіз існуючих в юридичній літературі точок зору щодо поняття та дефініції правоохоронного органу [51; 53; 54; 56; 102-109] дозволяє констатувати наявність широкого та вузького трактування цього поняття (такий висновок було отримано і у п. 1.4 дисертації). Широке трактування, яке було найбільш поширено у 80-х роках минулого століття, до правоохоронних органів відносило суд, прокуратуру, міліцію, органи юстиції, державної безпеки та ін. Наприкінці 90-х років до їх числа почали додавати приватні охоронні та детективні агенції і навіть пункти охорони правопорядку [110; 111], але виключили суд як орган, що виконує не правоохоронну функцію, а функцію правосуддя.

У роботі відстоюється позиція, що пошук підстав для виділення із суб'єктів правоохоронної діяльності спеціальних правоохоронних органів необхідний не лише з теоретичної, але й з практичної точки зору. Поділяємо погляди Ю.Є. Аврутіна, що специфічні юридичні ознаки, які дозволяють виділити правоохоронні органи у спеціальну підсистему державного механізму, пов'язані із спеціальною компетенцією державних органів, що безпосередньо створюються для захисту конституційних прав та свобод громадян та їх об'єднань, а також із специфічними повноваженнями, по-перше, які передбачають застосування заходів державного примусу, у тому числі спеціальних засобів, фізичної сили та зброї, по-друге, які дозволяють здійснювати оперативно-розшукову діяльність в інтересах забезпечення правопорядку та протидії злочинності [112, с. 63].

Вважаємо за важливе наголосити і на подвійності правоохоронної діяльності [29, с. 118, 43, 44]. З одного боку вона обумовлена потребами суспільства та уособлює порядок й безпеку, з іншого - у своєму здійсненні - може творити свавілля та беззаконня. Таким чином, одним із основних об'єктивних чинників актуалізації правоохоронної діяльності є суспільна потреба саме у цьому виді предметної людської діяльності. Суб'єктивне у правоохоронній діяльності - це сам процес її здійснення людиною, оскільки суб'єктивним постають цілі та засоби діяльності, що нею формулюються, суб'єктивними є критерії співвідношення її результатів і з правом, і з мораллю. Водночас, слід підкреслити, що внаслідок діалектичної єдності та суперечливості об'єктивного та суб'єктивного, їх співвідношення не може бути виражено дихотомією «об'єктивне знаходиться поза правоохоронної діяльності, суб'єктивне міститься у ній самій, у ході процесу її здійснення».

Вважаємо за необхідне зазначити також, що провідним чинником, що розкриває сутність правоохоронної діяльності, механізмом, що «запускає» актуалізацію об'єктивного та суб'єктивного, є людина. Ціннісні орієнтири та настанови, світогляд, політичні уподобання, рівень загальної та духовної культури з рівним ступенем вірогідності може перетворити соціальну діяльність, у тому числі правоохоронну, із діяльності «для людей» в антидіяльність, тобто у діяльність, що здійснюється всупереч природним правам та свободам людей.

Таким чином, наведені дослідження дозволяють усвідомити:

- структуру правоохоронної сфери - сфера правотворчої діяльності та сфера правоохоронної діяльності;

- інституалізацію сфери правотворчої діяльності;

- інституалізацію сфери правоохоронної діяльності;

- необхідність взаємодії між сферою правотворчої діяльності та сферою правоохоронної діяльності, тобто між різноманітними інституціями зазначених сфер;

- необхідність взаємодії між інституціями в межах сфери правотворчої діяльності та інституціями в межах сфери правоохоронної діяльності;

- існування органів державної влади у правоохоронній сфері, які пов'язані між собою як відносинами влади-підпорядкування, так і рівноправними відносинами;

- незважаючи на значну кількість інституцій у правоохоронній сфері, які можуть сприяти хаосу, стан правоохоронної сфери є відносно стабільним, що свідчить про існування організуючого, впорядкованого впливу - управління;

- головна роль у функціонуванні правоохоронної сфери належить людині з відповідними інтересами та потребами.

Виходячи із наведених вище висновків, можна зазначити наступне. Дійсно, правоохоронна сфера постає системним утворенням внаслідок соціально-правової природи правотворчої та правоохоронної діяльності, забезпечення усталеності якої об'єктивно потребує уникнення хаотичної взаємодії елементів правоохоронної сфери, тобто управління. Основною метою управління має бути упорядкований вплив на учасників спільної діяльності (правотворчої та правоохоронної), що надасть процесові взаємодії організованості. А це, у свою чергу, сприятиме створенню та забезпеченню належного правопорядку, прав і свобод людини та громадянина. Наявність різнопорядкових елементів системи (інституцій у правоохоронній сфері) потребує виділення серед них керівної складової системи управління - суб'єкта управління - та керованої складової системи управління - об'єкта управління. Завдяки управлінському впливу суб'єкта управління забезпечується підпорядкування об'єкта суб'єктові та реалізується на практиці означена мета управління. Водночас зворотний зв'язок дозволить в режимі реального часу зіставляти мету управління, результати проміжних етапів та ефективність управлінського впливу.

Для того, щоб правоохоронна сфера як система державного управління дійсно реалізовувала своє призначення, їй мають бути притаманні основні риси державного управління: владний характер; підзаконний характер; масштабність; систематичність; підпорядкованість; наявність системи адміністративного примусу у випадках порушення чинного законодавства; підконтрольний характер діяльності [115, с. 51, 52]. Щодо такої риси як підпорядкованість, то вона зумовлена, зокрема, наявністю у системі органів, які здійснюють державне управління, вищих та нижчих функціональних ланок з чіткою субординацією та ієрархією. Підпорядкованість дозволяє гарантувати втілення в життя державної політики у правоохоронній сфері, що потенційно урівнює можливості для реалізації законних прав, свобод та інтересів усіма громадянами України незалежно від місця проживання. Водночас підпорядкованість об'єкта суб'єктові управління сприяє здійсненню стратегічної взаємодії органів державної влади у правоохоронній сфері, наприклад, за допомогою такої правової форми управління як нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України.

З огляду на особливості правоохоронної сфери, умови її існування, вважаємо за доцільне виокремити суб'єкти державного управління: це система відповідних органів державної влади, до компетенції яких входить формування державної політики у правоохоронній сфері, керівництво реалізацією цієї політики, а також правотворча діяльність у вигляді розробки законів та інших основних нормативно-правових актів щодо охорони прав і свобод людини та громадянина. Суб'єкти державного управління орієнтують на здійснення стратегічної взаємодії у правоохоронній сфері як себе особисто, так і ті державні інституції, які визначаються як об'єкти управління.

На нашу думку, об'єктом державного управління має бути система відповідних органів державної влади України, повноваження яких пов'язані із реалізацією державної політики у правоохоронній сфері у формі правоохоронної та правотворчої діяльності (у вигляді розробки відомчих нормативно-правових актів). Активна позиція складових інституцій об'єкта управління має виявлятися, зокрема, у ініціюванні здійснення тактичної взаємодії між собою задля забезпечення системного ефекту від їх діяльності (наприклад, за допомогою такої правової форми державного управління, як адміністративний договір). Відповідно до концепції роботи у наступних підрозділах дисертації буде досліджено склад суб'єктів та об'єкта управління, їх компетенція, організаційно-правовий механізм стратегічної та тактичної взаємодії, для суб'єктів управління - методи та форми управлінської діяльності. Відповідно до концепції управління визначення об'єкта та суб'єкта державного управління дозволяє усвідомити і суб'єктно-об'єктні відносини у правоохоронній сфері.

Дослідження особливостей функціонування правоохоронної сфери, структурування її на об'єкт та суб'єкт управління дозволив також дійти висновку, що між різноманітними інституціями правоохоронної сфери виникають управлінські відносини: централізму та самостійності, субординації та координації, відповідальності, змагання [116, с. 26]. Розрізняються також управлінські відносини на вертикальні та горизонтальні. Вертикальні - це відносини підпорядкованості, субординації (наприклад, Кабінет Міністрів України та Міністерство внутрішніх справ України). Горизонтальні відносини - договірні відносини між рівними, незалежними суб'єктами (відносини координації між Президентом України та Кабінетом Міністрів України). Це відносини «суб'єкт-об'єкт» у процесі спільної управлінської діяльності; це можуть бути відносини «об'єкт - об'єкт» у їхній спільній діяльності (наприклад, Міністерство внутрішніх справ України та Генеральна прокуратура України) при реалізації волі суб'єкта управління (наприклад, Президента України). У ході зазначених відносин реалізується тактична взаємодія органів державної влади України у правоохоронній сфері за допомогою, наприклад, такої правової форми управління як адміністративні договори.

На нашу думку, слід розрізняти «державне управління сферою» та «державне управління у сфері». Перший вид управління передбачає, що суб'єкти управління мають знаходитися поза межами сфери: така ситуація може виникати, наприклад, в економічній сфері (об'єкт управління - економічна сфера, суб'єкти управління - Кабінет Міністрів України, Міністерство економіки України тощо). Другий вид управління характеризується тим, що суб'єкт управління безпосередньо функціонує у сфері. У нашому випадку «присутність» суб'єкта управління в межах правоохоронної сфери зумовлена умовами існування та функціонування правоохоронної сфери як правової форми руху соціальної матерії: два види соціальної діяльності - правотворча та правоохоронна. Тобто, йдеться про те, що категорія «діяльність» відображає два взаємообумовлених та взаємопов'язаних способи існування та здійснення тієї ж самої сутності права. Вважаємо за можливе розкрити діалектичну єдність двох сторін - мінливості та стабільності - суспільних відносин: їх охорону правом шляхом створення та зміни права, а також охорону самого права [29, с. 83]. Саме ці два види соціальної діяльності - правотворча та правоохоронна, - відображаючи сутнісні протиріччя соціальної діяльності, і повинні забезпечити відповідний баланс між мінливістю та спокоєм. Таким чином, в межах нашого дослідження будемо використовувати конструкцію «державне управління у правоохоронній сфері».

Отже, реалізація нової моделі взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері потребувала визначення концепції державного управління в означеній сфері і передбачає подальші дослідження в напрямку вивчення адміністративно-правових та організаційних засад діяльності суб'єктів державного управління та тих державних інституцій, що функціонують в межах об'єкта управління. Цим питанням і будуть присвячені наступні підрозділі дисертації.

2. Суб'єкти державного управління у правоохоронній сфері: адміністративно-правове забезпечення їх діяльності та взаємодії

державна влада правоохоронний

Відповідно до концепції державного управління у правоохоронній сфері необхідно визначити та дослідити суб'єкти управління. Задля досягнення цієї мети вважаємо за доцільне відштовхуватися від визначення поняття «правоохоронна сфера» (підрозділ 1.3), від умов її функціонування (правотворча та правоохоронна діяльність відповідних органів державної влади), а також враховувати функціональний підхід до держави, класифікацію та характеристику її функцій. Що стосується останнього, то у своєму юридично адаптованому вигляді поняття «функція», «функціонування» стосовно до права й держави означає їх дію, діяльність, форми їх регулятивно-упорядкованого впливу на людей та їх відносини [34, с. 257]. Слід зазначити, що функції держави неможна змішувати з тими чи іншими сферами діяльності держави та задачами, які при цьому вирішуються за допомогою державно-правових засобів та методів. З точки зору функцій держави (і права) вирішальне значення мають не самі по собі задачі й ті сфери, де вони виникають та потребують вирішення, а саме належний державно-правовий порядок їх розв'язання.

Ми розділяємо позицію В.С. Нерсесянца [34, с. 258], що специфіка, сутність та зміст усієї функціональної діяльності держави, всіх її функцій полягає в організації, реалізації та захисті визначеного (соціально-історично обумовленого) державно-правового порядку життя вільних людей. Окремі функції держави - це лише відносно самостійні аспекти цілісної та єдиної за своєю суттю функціональної діяльності держави щодо розбудови, підтримання та практичного здійснення належного державно-правового порядку. Отже, управлінська функція держави, яку здійснюють переважно органи виконавчої влади, також спрямована на забезпечення належного державно-правового порядку.

Отже, органи виконавчої влади створюються та діють в установленому правовому порядку. Їх державно-владні повноваження, порядок, форми та процедури реалізації ними своїх повноважень і т.ін. визначаються та регламентуються законами та іншими нормативно-правовими актами. Система органів виконавчої влади будується (як і уся система державних органів) за ієрархічним принципом підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим. Як відзначає В.С. Нерсесянц [34, с. 262, 263], це зумовлено необхідністю вираження суверенної влади держави у вигляді підпорядкованих компетенцій різних державних органів, які очолюються вищими органами, що наділені суверенними державно-владними повноваженнями. У ієрархічній системі як цих органів, так і органів виконавчої влади кожен орган (посадова особа) наділений своєю компетенцією, що відповідає його місцю у даній системі та узгоджується з компетенцією інших органів.

Вважаємо за доцільне нагадати, що компетенція органів виконавчої влади - «це юридичне відображення (опосередкування) покладених на них функцій у спеціальних, так званих компетенційних (або статутних) нормативно-правових актах, шляхом закріплення цілей, завдань і необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов'язків, тобто державно-владних повноважень» [1, с. 261]. До того ж, права органу виконавчої влади (посадової особи) - це разом з тим і його обов'язок діяти відповідно до наданих йому прав, здійснювати відповідні державно-владні дії. У свою чергу, обов'язки, що покладені в установленому правом порядку на орган виконавчої влади (посадову особу), означають і його відповідні дії державно-владного характеру.

На нашу думку, виправданою є точка зору, що у широкому тлумаченні правоохоронними постають усі органи державної влади. Слід зазначити, що існуюча на сьогодні апаратно-жаргонна характеристика деяких державних органів як «силових відомств», «силових структур» і т.ін. суперечить правовій природі держави та її органів, не відповідає змісту їх управлінської компетенції, їх місцю та ролі у системі органів державної влади. Навіть держава у цілому, що має суверенну владу, постає не «силовою організацією», не «силовою структурою», а правовою організацією публічної влади. У будь-якій державі ( не лише у сучасній правовій державі) сила пов'язана правом: за допомогою права (правової форми регламентації, обмеження та приборкування фізичної сили людей) сила перетворена у владу, а насильство - в урегульований та встановлений правом (у вигляді правової санкції, зокрема адміністративно-правової) державно-владний примус. Ми переконані, що «монополія держави на силу та її застосування правомірна лише у рамках правопорядку і у формі правозастосовного процесу» [34, с. 265].

Слід зазначити, що основна юридична особливість органів, що зазвичай називаються «силовими», полягає у їх повноваженні застосовувати відповідні (що передбачені у законі) заходи державно-правового примусу. Тому, як вважає В.С. Нерсесянц, було б правильно їх називати не «силовими органами», а правопримусовими органами (органами правового, державного-правового або владно-правового примусу) [34, с. 265]. Погоджуємося з думкою цього видатного російського вченого, що самі озброєнні формування (армія, внутрішні війська, війська прикордонної служби, озброєна охорона в'язниць і т.ін.) - це об'єкти не лише відомчого управління але передусім та головним чином загальнодержавного ведення та керівництва. Загальнодержавне керівництво такими озброєними формуваннями - один із суттєвих критеріїв наявності державно-правового ладу та суверенітету держави, її спроможності вести контрольовану, самостійну та незалежну внутрішню та зовнішню політику. Саме тому, вищі державні органи (глава держави, уряд, парламент) у всіх державах наділяються верховними (суверенними) державно-владними повноваженнями в галузі організації та керівництва озброєними системами.

Виходячи із того, що для таких «силових структур», як армія, органи державної безпеки, органи внутрішніх справ, юстиції та закордонних справ, що включені до адміністративно-політичної сфери державного та суспільного життя, спільним постає також охоронна сутність їх соціального призначення та практичного функціонування, у роботі пропонується наступне: здійснювати загальнодержавне керівництво у правоохоронній сфері вищими державними органами - Президентом України, Кабінетом Міністрів України, а також Радою національної безпеки і оборони України. Вважаємо за необхідне підкреслити, що охоронна функція держави може розглядатися з різних позицій (в залежності від цілей та задач наукового дослідження). Наприклад, «як функція держави, що інтегрована у систему більш високого рівня - у систему забезпечення безпеки держави» [29, с. 45]. Це, з нашої точки зору, і зумовлює такий склад органів державного управління у правоохоронній сфері.

У роботі відстоюється позиція, що система зазначених органів (посадових осіб), які в установленому правовому порядку наділені державно-владними повноваженнями та реалізовують функцію держави щодо управління у правоохоронній сфері - це не самоціль, а організаційна форма та засіб реалізації суверенної державної влади відповідно до вимог правопорядку та законності. Цілком зрозуміло, що від якості роботи органів державного управління, рівня їх демократичності й компетентності, від їх готовності й здібності захистити та задовольнити права та законні інтереси людей значною мірою залежать стан справ у країні та добробут народу, ступінь довіри окремих осіб та суспільства в цілому до держави.

Вважаємо за необхідне нагадати, що у межах роботи державне управління у правоохоронній сфері розглядається як система, складовими якої постають суб'єкти управління, об'єкт управління, взаємозв'язки між суб'єктами та об'єктом управління. Перш ніж проаналізувати структуру, функції, компетенцію, адміністративно-правове забезпечення суб'єктів управління у правоохоронній сфері та особливості їх взаємодії, вважаємо за доцільне визначитися із тим, що ж власне будемо розуміти під суб'єктами управління у правоохоронній сфері, тобто необхідно, у першу чергу, розглянути існуючі визначення поняття «суб'єкт управління».

Так, наприклад, на думку В.Я. Малиновського, суб'єкт управління - це управлінська система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою волю у формі керівних команд чи рішень, обов'язкових для виконання [117, c. 22]. Як зазначає О.М. Бандурка, суб'єкт управління - це структурно окреслені спільноти людей з органами управління, які формуються ними, та керівним складом (на персональному рівні), наділеним управлінськими функціями, який здійснює управлінську діяльність [116, c. 11]. Слід підкреслити, що усі суб'єкти управління мають загальні функції та цілі, однакові принципи їх утворення, побудови та діяльності, внаслідок чого складається їх структурна єдність та відносини один з одним. Погоджуємося з точкою зору Ю.О. Тихомирова, що саме завдяки цьому стає можливим прийняття різними суб'єктами управління чітко обумовлених управлінських рішень та узгодження їх між собою [118, c. 47]. Це означає, що будь-який суб'єкт управління є системно організованим, що, у свою чергу, сприяє налагодженню конструктивного діалогу з відповідними суб'єктами управління, тобто це є свідченням внутрішньосистемної єдності суб'єктів управління. Тобто, на нашу думку, суб'єкти управління у правоохоронній сфері України слід розглядати, як цілісну систему складових, які мають спільні ознаки.

Загальновідомим постає той факт, що основним суб'єктом соціального (державного) управління, який забезпечує реалізацію інтересів певної соціальної спільноти, є держава, вона ж в особі своїх органів, наділених для цього необхідними повноваженнями, одночасно здійснює правотворчість, вищою формою якої є законодавство [119, c. 31]. Слід підкреслити, що кожному суб'єкту управління притаманна певна система функцій, що характеризує основний зміст та напрямки діяльності конкретного суб'єкта управління, та надані конкретні владні повноваження стосовно об'єктів управління, що сприяє виникненню управлінських відносин між суб'єктами та об'єктами управління.

Таким чином, беручи до уваги визначення правоохоронної сфери, надане у першому розділі роботи, погоджуючись з точкою зору Ю.П. Битяка про державну складову соціального управління [120, с. 7] та визнаючи державний характер управління у правоохоронній сфері, вважаємо, що суб'єкти управління у правоохоронній сфері - це система відповідних органів державної влади України, до компетенції яких входить формування державної політики у правоохоронній сфері, керівництво реалізацією цієї політики, а також правотворча діяльність у вигляді розробки законів та інших основних нормативно-правових актів щодо охорони прав та свобод людини та громадянина. При цьому слід відзначити, що у подальшій роботі будемо розуміти Президента України, Раду національної безпеки та оборони України та Кабінет Міністрів України. На нашу думку, суб'єкти управління у правоохоронній сфері для здійснення ефективного управлінського впливу на об'єкт управління - підсистему правоохоронної сфери - повинні плідно взаємодіяти між собою, виходячи із положень державної політики у правоохоронній сфері, де і передбачено здійснення стратегічної взаємодії. Зацікавленість у такій взаємодії зумовлена передусім діалогом суб'єктів під час розробки державної політики.

Слід підкреслити, що для України, як і для будь-якої посттоталітарної країни, надзвичайно важливим елементом стабільності суб'єктів державного управління постає належна взаємодія між суб'єктами управління. До речі, узгодженість дій не є аналогом взаємодії, бо саме остання зумовлює наявність прямих та зворотних зв'язків. Як свідчить практика [80, с. 54], посттоталітарні держави зазвичай мають декілька відносно автономних інститутів влади, які не володіють реальним інструментарієм не лише для взаємодії, але й для узгоджених дій і психологічно не готові для визнання іншої рівноцінної собі влади. Проблема конфліктності, як зазначають Н.Р. Нижник, Г.П. Ситник та В.Т. Білоус, закладена у будь-якій посттоталітарній структурі, бо її виконавцями є люди з тоталітарно сформованим менталітетом, який вимагає безумовного підпорядкування. Вказана організаційна конфліктність природно закладається у систему державного управління у будь-якій сфері, у тому числі і правоохоронній. Ми розділяємо позицію шановних науковців, що не приділяти належної уваги цим факторам не можна, адже не тільки прийняття важливих і принципових рішень у правоохоронній сфері, але й їх втілення в життя є принципово конфліктним. При цьому складність посттоталітарних систем державного управління полягає у тому, що вони часто функціонують не на основі закону, а прецеденту. У зв'язку з цим вважаємо за необхідне зазначити, що однією із ознак будь-якого органу державної влади (у тому числі і органу виконавчої влади) є функціональна взаємодія з іншими органами у процесі реалізації своїх повноважень, керуючись принципом - «дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Тобто, у роботі підкреслюється, що суб'єкти державного управління у ході здійснення свого управлінського впливу на об'єкт - підсистему правоохоронної сфери - мають керуватися законом або іншим нормативно-правовим актом. Водночас наголошуємо на тому, що закон має бути правовим. І це вимагає не лише належного рівня правосвідомості законотворців, але й обґрунтованої правової політики, досконалої юридичної техніки.

На нашу думку, дослідження суб'єктів державного управління у правоохоронній сфері має використовувати системний підхід. Відомо [9, с. 19], що системний підхід орієнтує, перш за все, на розкриття цілісності цього об'єкта дослідження та механізмів, які її забезпечують, виявлення його внутрішніх та зовнішніх зв'язків, динаміки функціонування. Застосування системного підходу при аналізі суб'єктів державного управління у правоохоронній сфері дозволяє підвищити об'єктивність наукового знання і, таким чином, визначити найбільш ефективні шляхи управлінської діяльності, уникнути можливих помилок при відпрацюванні управлінських рішень, спрямованих на удосконалення правоохоронної сфери. Суть системного підходу в дослідженні суб'єктів державного управління у правоохоронній сфері полягає в тому, що діяльність Президента України, Ради національної безпеки і оборони України та Кабінету Міністрів України щодо управління у правоохоронній сфері розглядається як відкрита динамічна система в сукупності її найважливіших внутрішніх та зовнішніх взаємозв'язків. Зазначені суб'єкти державного управління, об'єднуючись у процесі вирішення завдань управління у правоохоронній сфері, втілюють у життя модель стратегічної та тактичної взаємодії та спрямовують свої зусилля на отримання бажаного результату - ефективної дії та взаємодії відповідних органів державної влади, що здійснюють правотворчу та правоохоронну діяльність задля підтримання правопорядку в Україні (об'єкт управління), при реалізації узгоджених публічних інтересів та власних адміністративно-правових компетенцій.

Зважаючи на те, що система суб'єктів державного управління у правоохоронній сфері постає соціальною системою, що саморозвивається, у роботі пропонується розгляд та аналіз такої системи здійснювати за допомогою термінів такої науки, як синергетика, основною якісною категорією якої є поняття самоорганізації [121]. Остання є характерною для всіх процесів розвитку. Слід зазначити, що основний акцент у синергетиці переноситься із взаємодії підсистем (елементів) складної підсистеми на зовнішні ефекти, які породжуються структурними змінами. Зазначені ефекти прийнято називати кооперативними або синергетичними. Основна особливість кооперативних ефектів - упорядкування, цілеспрямованість поведінки складної системи при відносній хаотичності поведінки її окремих елементів. Варто зауважити, що на сьогодні в Україні мають місце ознаки хаотичності у діяльності зазначених вище суб'єктів державного управління. Отже, сучасне уявлення про взаємодію (що надано у підрозділі 1.2) та організаційно-правові механізми її забезпечення (підрозділ 2.1) необхідно використовувати для формування належного управлінського впливу на правоохоронну сферу, існування якої зумовлено правотворчою та правоохоронною діяльністю відповідних органів державної влади. Що стосується правоохоронної діяльності, то йдеться про ті органи, для яких реалізація охоронної функції є основним видом діяльності.