Адміністративно-правове та організаційне забезпечення взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері

Виходячи із того, що зазначені вище суб'єкти державного управління у правоохоронній сфері постають органами одного організаційно-правового рівня, основу відносин між ними має становити переважно принцип координації [1, с. 205]. Координація виявляється в узгодженні дій і рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенні спільних заходів і виданні спільних актів, укладанні адміністративних договорів (угод) між зазначеними органами. З огляду на важливість такої самостійної правової форми державного управління, як адміністративні договори, цьому питанню буде присвячений окремий підрозділ дисертації.

Вважаємо, що дослідження складових системи суб'єктів державного управління у правоохоронній сфері має базуватися на принципах визначення і розподілу компетенції окремих органів (функціональний, галузевий, програмно-цільовий принципи) [1, с. 208]. Визнаючи необхідність дослідження в цілому системи суб'єктів державного управління у правоохоронній сфері, водночас вважаємо, що вельми важливо проаналізувати компетенцію кожного суб'єкта державного управління, їх форми та методи управлінської діяльності. Такий підхід зумовлений тим, що кожен суб'єкт державного управління «займає» своє місце у системі суб'єктів державного управління, що позначається і на специфічному управлінському впливі кожного суб'єкта на об'єкт управління.

Крім того, слід додати, що функціональна характеристика державної влади дозволяє встановити, якою мірою функції влади юридично оформлені та «закріплені» за конкретними державними структурами, тобто організаційно забезпечені, оскільки з точки зору державного управління вони повинні «відтворюватися» з різним ступенем деталізації та конкретизації у функціях відповідних державних структур, що створюють державний апарат [1, с. 47]. Таким чином, можна зробити висновок, що управлінська функція держави дійсно юридично закріплена за зазначеними нами суб'єктами державного управління у правоохоронній сфері. Вочевидь і актуальність такої проблеми, як чітке юридичне закріплення предметів ведення зазначених структур та забезпечення взаємодії між ними у процесі державного управління у правоохоронній сфері. Вважаємо за необхідне детальніше зупинитися на характеристиці адміністративно-правового статусу Президента України, Ради національної безпеки і оборони України та Кабінету Міністрів України у правоохоронній сфері, на методах і формах їх управлінської діяльності, а також на механізмах забезпечення їх стратегічної та тактичної взаємодії. Водночас визначимо проблемні питання, що стоять на цьому шляху та окреслимо можливі шляхи їх вирішення й виведення взаємодії суб'єктів управління у правоохоронній сфері України на якісно новий рівень, який би відповідав загальновизнаним європейським стандартам.

Отже, перший суб'єкт управління у правоохоронній сфері України, на компетенції якого хотілося б зосередити увагу у межах даного підрозділу, є Президент України. З огляду на тематичну спрямованість дослідження, особливу увагу хотілося б приділити аналізу адміністративно-правових повноважень Президента України щодо координації та налагодження конструктивної взаємодії (стратегічної та тактичної) усіх органів державної влади, що функціонують у цій сфері, та вивченню найбільш вагомих кроків у цьому напрямку.

Президент України є главою Української держави і виступає від її імені. Глава держави - це посадова особа, що займає формально найвище місце у структурі державних органів та здійснює представницьку функцію, тобто представляє державу в цілому у внутрішніх і зовнішніх відносинах. Як глава держави, Президент України здійснює нормотворчу, представницьку, координаційну, контролюючу, установчу, охоронну, міжнародну та деякі інші функції. Усі ці функції Президент України як суб'єкт управління здійснює відносно усіх сфер управління, також і відносно управління у правоохоронній сфері.

У плані розгляду ролі Президента України у забезпеченні належного функціонування правоохоронної сфери та узгодженої діяльності відповідних суб'єктів управління, зокрема щодо налагодження конструктивної взаємодії у правоохоронній сфері України, найбільший інтерес для нас мають такі функції Президента як нормотворча, координаційна, контролююча, установча та охоронна, тобто майже усі функції, що, у свою чергу, підкреслює надзвичайну важливість зазначеної діяльності глави держави.

Так, під час реалізації нормотворчої функції у напрямку налагодження конструктивної взаємодії у правоохоронній сфері Президент України, як один із провідних суб'єктів управління у сфері, що аналізується, уповноважений приймати відповідні нормативно-правові акти [122-135]. В результаті проведеного аналізу зазначених нормативно-правових актів, хотілося б акцентувати увагу, що за допомогою норм цих актів (в результаті належної їх реалізації усіма суб'єктами управління у правоохоронній сфері та державними інституціями об'єкта управління - підсистеми правоохоронної сфери) можливе вдосконалення координації правових, організаційних, оперативно-розшукових та інформаційних заходів усіх органів державної влади України, що функціонують у правоохоронній сфері. Ретельний аналіз усіх актів Президента України, що були прийняті з метою забезпечення ефективного функціонування правоохоронної сфери, не є головною метою нашого дослідження, їх перелік та розгляд було здійснено з метою отримання більш повного уявлення про діяльність Президента України, його роль у правоохоронній сфері. Можна зробити висновок про велику кількість актів голови держави, що стосуються даного питання. Це свідчить про активну позицію Президента у протидії порушенням правопорядку, прав та свобод громадян, що підтверджується також конкретними кроками глави держави в напрямку ініціювання взаємодії з органами усіх гілок державної влади у сфері, що аналізується.

Зміст координаційної та контролюючої функцій Президента України, як суб'єкта управління у правоохоронній сфері, у процесі налагодження конструктивної міжінституційної взаємодії у правоохоронній сфері на сьогоднішньому етапі розвитку України переважним чином передбачає застосування різноманітних політичних механізмів та консенсусів для досягнення можливості злагодженої колективної діяльності усіх уповноважених органів державної влади (суб'єктів та об'єктів управління) у правоохоронній сфері. Але, тут цілком закономірним постає наступне питання: як має бути належним чином побудована взаємодія Президента України у правоохоронній сфері з тими органами та посадовими особами, що не знаходяться безпосередньо під його впливом, тобто яким чином мають функціонувати, розвиватися та ефективно співпрацювати Президент України, ті органи, що створені з метою сприяння здійсненню його повноважень, й усі інші органи державної влади. Тобто, яким чином має бути побудований конструктивний діалог щодо налагодження ефективної взаємодії не лише між Президентом України та об'єктами управління (мова про які піде у наступному підрозділі), а й між Президентом України та іншими суб'єктами управління у правоохоронній сфері.

Вважаємо, що вирішення проблеми якісної співпраці усіх суб'єктів управління у правоохоронній сфері України та відповідно і об'єкта управління має відбуватися виключно на основі встановлених юридичних норм, а не політичних механізмів (що відбувається сьогодні, коли політичні домовленості мають вищу силу, ніж юридичні норми). На нашу думку, необхідно виробити та втілити у життя такі механізми взаємодії усіх органів державної влади у правоохоронній сфері та чітко на законодавчому рівні визначити координуючу роль Президента України у цьому визначальному процесі, завдяки яким було б унеможливлене будь-яке зазіхання на встановлений порядок взаємодії та координації. З цією метою, можливо, необхідно прийняти відповідний нормативно-правовий акт, в якому було б чітко визначено перелік повноважень та відповідальностей Президента України, органів, що були створені з метою сприяння його діяльності, зокрема у правоохоронній сфері, органів виконавчої влади та інших органів державної влади. Погоджуємося з точкою зору В.В. Андрусіва [136], який зазначає, що зазначений документ має поставати, з одного боку, картою повноважень сторін, а з іншого - переліком кроків у разі порушення сфер впливу; тобто зазначений документ сприятиме визначенню винуватця у разі ускладнення належного функціонування правоохоронної сфери.

Вважаємо за доцільне звернути увагу на той факт, що відповідно до національного законодавства [2] Президент України, з метою виконання покладених на нього повноважень щодо реалізації конструктивної внутрішньої політики (одним із стратегічних пріоритетів якої залишається ефективна охорона прав і свобод громадян, забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери, налагодження взаємодії між відповідними органами державної влади України та виведення їх діяльності на якісно новий рівень співробітництва), уповноважений здійснювати певні інституційні заходи, зокрема утворювати відповідні структури (консультаційні, дорадчі та інші допоміжні органи), що сприятимуть як його адміністративно-правовій та організаційній діяльності у правоохоронній сфері, так і налагодженню якісно нового рівня взаємодії усіх уповноважених органів державної влади України.

Так, наприклад, виходячи із цього повноваження, Президент України своїм Указом від 3 грудня 2003 року № 1396 [137] з метою підвищення наукової обґрунтованості та ефективності державної політики, спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз у всіх сферах життєдіяльності (у тому числі у правоохоронній), а також з метою консультативно-дорадчого забезпечення діяльності Президента України із зазначених питань, створив Інститут проблем національної безпеки.

Наступний консультативно-дорадчий орган, який було створено Президентом України з метою сприяння його діяльності (як суб'єкта управління у правоохоронній сфері) стосовно досягнення Україною відповідності Копенгагенським критеріям щодо набуття членства в Європейському Союзі в частині забезпечення стабільності та ефективності функціонування відповідних інститутів, які гарантують демократію, верховенство права, додержання прав людини і захист меншин (тобто інститутів, що функціонують у правоохоронній сфері), - Національна комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права [73]. Слід підкреслити, що ефективне функціонування зазначеної Комісії сприятиме, у першу чергу, зміцненню інститутів демократії, посиленню діяльності інститутів громадянського суспільства, налагодженню конструктивного діалогу між органами державної влади України та інститутами громадянського суспільства з найбільш значущих для усієї держави питань, зокрема у правоохоронній сфері, реформуванню та вдосконаленню діяльності усієї судової системи, наближенню правових засад правоохоронних органів до європейських стандартів, посиленню демократичного контролю у цій сфері, формуванню системи безоплатної правової допомоги в Україні тощо. На нашу думку, саме створення та функціонування Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права сприятиме ініціації проведення різноманітних публічних заходів (громадських обговорень, «круглих столів»), присвячених обговоренню проблемних питань, що існують у правоохоронній сфері, визначенню шляхів їх усунення та розробці заходів з вдосконалення функціонування усієї правоохоронної сфери, зокрема щодо налагодження взаємодії у сфері, що аналізується, не лише між органами державної влади (суб'єктами управління у правоохоронній сфері та об'єктом управління), а й між органами державної влади та представниками громадськості.

Наступний суб'єкт управління у правоохоронній сфері України, компетенцію якого вважалося за необхідне проаналізувати у роботі, - Рада національної безпеки і оборони України. Перш ніж перейти безпосередньо до аналізу адміністративно-правових повноважень зазначеного суб'єкта у правоохоронній сфері, хотілося нагадати причини включення цього органу державної влади України до системи суб'єктів управління. Виходячи із теоретико-методологічних засад взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері, що були визначені та досліджені у першому розділі дисертації, вважаємо за необхідне ще раз звернути увагу на важливості врахування національних цінностей і інтересів під час формування адміністративно-правового та організаційного забезпечення взаємодії (стратегічної та тактичної) органів державної влади України у правоохоронній сфері.

У роботі вважалося за необхідне визначитися із категоріальним апаратом забезпечення національної безпеки на базі існуючих наукових напрацювань та положень чинного законодавства України [138-158]. Аналіз різноманітних точок зору дозволив дійти наступного висновку. У роботі розділяється позиція, викладена в роботі [80, с. 8], що при дослідженні проблем національної безпеки найбільшого поширення і схвалення отримує методологічний підхід, згідно з яким її першооснову складають інтереси окремих людей, з яких витікають інтереси суспільства та держави в цілому. Використовуючи цей підхід, а також зважаючи на те, що до основних (базових) життєво необхідних національних інтересів віднесені: територіальна цілісність, державний суверенітет, намагання посісти гідне місце у світовому співтоваристві, добробут громадян на основі забезпечення прав і свобод особи, а також усіх соціальних груп [80, с. 9], у роботі акцентується увага на наступному. Належне функціонування правоохоронної сфери зумовлює захищеність національних інтересів як всередині країни, так і поза її межами, а конструктивним чином налагоджена національна безпека постає необхідною умовою існування стабільної та ефективної правоохоронної сфери, в рамках якої обов'язково має бути встановлена злагоджена взаємодія усіх уповноважених суб'єктів.

У роботі вважається, що потрібно визначитися з органами державної влади на який було б покладено обов'язок ініціації та налагодження такої взаємодії, розробки та впровадження її ефективного організаційно-правового механізму. На нашу думку, таким органом може поставати Рада національної безпеки і оборони України (оскільки до її складу входять представники різних гілок державної влади, які мають конструктивно співпрацювати і задля нормального функціонування правоохоронної сфери).

Вперше Раду національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) було створено відповідним Указом Президента України [158] у 1996 році замість Ради оборони України та Ради національної безпеки України, які працювали у період з 1991 року по 1996 рік. А остаточне завершення формування законодавчої бази з питань діяльності РНБО відбулося з прийняттям 5 березня 1998 року відповідного Закону [159]. Так, відповідно до ст. 107 Конституції України [2] та національного законодавства [159], РНБО є постійно діючим координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, на який покладено обов'язок з координації діяльності та контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Зважаючи на безпосередній зв'язок забезпечення національної безпеки та належного функціонування правоохоронної сфери, який вже було окреслено у роботі, можна зробити висновок, що на РНБО, серед іншого, покладено обов'язок з координації діяльності та контролю за діяльністю органів виконавчої влади у правоохоронній сфері (суб'єктів та об'єкта управління) й налагодження конструктивного діалогу між зазначеними органами. Головою РНБО є Президент України, який власне і формує персональний склад цього координаційного органу. Виключення складають високопосадовці, що входять до складу РНБО за посадою, а саме: Прем'єр-міністр України, Голова Верховної Ради України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України [2; 159]. Таким чином, слід акцентувати увагу, що до складу РНБО входять представники різних гілок державної влади України (суб'єктів та об'єкта управління), які власне і повинні активно співпрацювати задля нормального функціонування правоохоронної сфери.

Вважаємо за необхідне зазначити, що Рада національної безпеки і оборони України не належить до виконавчої гілки влади. Водночас цей органи постає специфічним державним органом, який тією чи іншою мірою здійснює права й обов'язки у сфері адміністративно-правового регулювання не лише через свій апарат, а й безпосередньо, тобто як власне орган. Як підкреслює В.Б. Авер'янов, це викликано такими його рисами:

- цей орган наділений правом приймати рішення, обов'язкові для виконання певними органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, посадовими особами, громадянами;

- цей орган є носієм певних обов'язків у сфері державного управління [1, с. 230].

Аналіз основних функцій РНБО [159] дозволяє дійти висновку, що дійсно цей орган постає суб'єктом державного управління у правоохоронній сфері. На цей орган покладено обов'язок щодо налагодження правопорядку в країні та забезпечення національної безпеки (тобто безпеки особистості, суспільства та держави) від неправомірних посягань в усіх пріоритетних сферах суспільного життя, у першу чергу у правоохоронній, оскільки саме в її рамках можливе ефективне забезпечення на належному рівні безпеки людини, громадянина та суспільства в цілому, підтримання правопорядку в країні, і, як наслідок, досягнення певної злагоди у суспільстві, що, у свою чергу, впливає на положення України на міжнародній арені, повагу та позитивне відношення інших держав світу до нашої держави.

З метою ефективної та своєчасної реалізації функцій РНБО як суб'єкта державного управління у правоохоронній сфері чинним національним законодавством цьому координаційному органу надано широку компетенцію щодо ініціації та розробки ефективного організаційно-правового механізму належного функціонування правоохоронної сфери. Таким чином, на РНБО з метою налагодження ефективного функціонування всередині країни такої пріоритетної сфери як правоохоронна і, як наслідок, з метою забезпечення національної безпеки у відносинах з іншими країнами покладено реалізація відповідних прав та обов'язків [2; 159].Слід підкреслити, що компетенція Ради у мирний час та в умовах воєнного, надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій різна.

Одним із найбільш значущих для України заходів, що здійснювалися останнім часом РНБО (відповідним підрозділом Апарату РНБО, до якого надходила звітна аналітична інформація від уповноважених органів державної влади, фахівців центральних апаратів, регіональних підрозділів і науковців) у напрямку ефективного забезпечення національної безпеки, а отже і налагодження ефективного функціонування правоохоронної сфери, постає проведення Комплексного огляду сектору безпеки, що проводився на виконання відповідного нормативно-правового акту Президента України [160], сучасних європейських та євроатлантичних стандартів [161]. Комплексний огляд сектору безпеки проводився також з метою приведення структури та завдань правоохоронних органів України у відповідність до вимог дієвої протидії реальним та потенційним загрозам, що виникають у правоохоронній сфері, налагодження конструктивного діалогу між усіма суб'єктами, які функціонують у сфері, що аналізується, та приведення такої взаємодії у відповідність до загальновизнаних європейських вимог.

На нашу думку, з метою ефективного та своєчасного виконання зазначених завдань необхідно уточнити на законодавчому рівні завдання та зміст діяльності правоохоронних і розвідувальних органів, їх структуру, особливості приведення їх чисельності, складу та структури у відповідність до прогнозованого рівня загроз та економічних можливостей держави. Йдеться про так звану стратегічну взаємодію органів державної влади України у правоохоронній сфері, зміст якої було визначено раніше.

Особливу увагу у межах даного підрозділу хотілося б приділити нормативно-правовій діяльності РНБО як суб'єкта управління у правоохоронній сфері. Так, останнім часом РНБО у сфері, що аналізується, розглянула та прийняла низку нормативно-правових актів (рішень), які були введені в дію відповідними указами Президента України [162-171]. В результаті аналізу змісту зазначених нормативно-правових документів можна зробити висновок, що РНБО передбачено та розроблено низку організаційно-правових заходів, спрямованих на запобігання виникненню загроз належному та результативному функціонуванню правоохоронної сфери, вдосконалення організаційно-управлінської структури єдиної системи органів державної влади та налагодження їх ефективного функціонування щодо розбудови державної політики у пріоритетних сферах (у тому числі у правоохоронній), створення у разі необхідності структурних підрозділів, які б відповідали за налагодження ефективної взаємодії у пріоритетних сферах, розробку відповідної правової бази у сфері, що аналізується (зокрема спрямованої на посилення протидії корупції, здійснення судової реформи тощо).

Наступний суб'єкт управління у правоохоронній сфері, компетенція та особливості взаємодії якого із іншими суб'єктами управління, будуть розглянуті в межах даного підрозділу, - це Кабінет Міністрів України, який постає вищим органом у системі органів виконавчої влади. Відповідно до Конституції України [2], Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, встановлених чинним законодавством.

В результаті проведеного аналізу повноважень Кабінету Міністрів України було зроблено висновок, що до повноважень Кабінету Міністрів України, як суб'єкта управління у правоохоронній сфері, можна віднести наступні: забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України (у тому числі і у правоохоронній сфері); вживання заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; розробка проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання; здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; спрямування і координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади; виконання інших функцій, визначених Конституцією і законами України, актами Президента України [2; 172].

Таким чином, можна зробити висновок, що здійснення Кабінетом Міністрів України заходів щодо забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери передбачено Конституцією та іншими законами, зумовлюючи відповідні його повноваження як суб'єкта управління у правоохоронній сфері. До того ж, слід акцентувати увагу, що Кабінет Міністрів України здійснює свої повноваження у різноманітних сферах суспільного жаття, наприклад, у соціальній сфері (на загальносоціальному рівні) шляхом розробки, прийняття на законодавчому рівні та реалізації цілого комплексу правових, політичних, організаційних, соціально-економічних, культурно-виховних заходів, які безпосередньо не спрямовані на забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери, але все ж таки мають на меті подальший розвиток та вдосконалення як конкретних видів суспільних відносин, так і суспільства в цілому, підвищення рівня свідомості та правової культури населення, виховання законослухняних громадян тощо. Вважаємо, що уся система заходів, що приймається та реалізовується Кабінетом Міністрів України як суб'єктом управління у правоохоронній сфері на загальносоціальному рівні, сприяє протидії та боротьбі з негативними явищами та процесами, що виникають у суспільстві та загрожують ефективному функціонуванню правоохоронної сфери.

Кабінет Міністрів України, як суб'єкт управління у правоохоронній сфері, на основі Конституції України і законів України, актів Президента України та з метою їх виконання приймає на своїх засіданнях у межах своєї компетенції постанови і розпорядження, обов'язкові для виконання на всій території України (наприклад, [173-182]). В результаті аналізу змісту зазначених нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України було зроблено висновок, що хоча вони були прийняті не з безпосередньою метою забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери, більшість правових норм, що в них містяться, стосуються саме правоохоронної сфери (звісно за різними напрямками забезпечення її функціонування). Слід підкреслити, що Кабінет Міністрів України усвідомлює визначальну роль правоохоронної сфери, намагається шляхом розробки та прийняття відповідних нормативно-правових актів узгодити та скоординувати діяльність об'єкта управління - підсистеми правоохоронної сфери та допоміжних органів (урядових органів державного управління), які сам Кабінет Міністрів України уповноважений створювати з метою сприяння його діяльності. Так, наприклад, до урядових органів державного управління, що функціонують у правоохоронній сфері та безпосередньо сприяють діяльності Кабінету Міністрів України як суб'єкта управління у правоохоронній сфері, можна віднести: Управління правового забезпечення, Управління адміністративної реформи, Управління з питань діяльності органів юстиції та правоохоронних органів, Управління забезпечення зв'язків з Верховною Радою України. В результаті проведеного аналізу компетенції зазначених допоміжних органів при Кабінеті Міністрів України (допоміжних суб'єктів управління у правоохоронній сфері) можна зробити висновок, що вони здійснюють управління окремим підгалузями або сферами діяльності та реалізовують контрольно-наглядові функції.

Таким чином, у межах даного підрозділу було визначено склад та проаналізовано компетенцію суб'єктів управління у правоохоронній сфері, адміністративно-правове забезпечення їх діяльності. Але, слід відзначити, що діяльність проаналізованих суб'єктів управління повинна реалізовуватися виключно відповідно до такої головної ознаки правової держави як верховенство закону, тобто закон має регулювати усі сфери суспільного життя, у тому числі і правоохоронну сферу. З іншого боку, правоохоронна сфера має можливість реально на практиці впливати на стан законності в державі та зміст законів, що приймаються Верховною Радою України. Тобто, діяльність усіх суб'єктів управління у правоохоронній сфері (Президента України, Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України) має відбуватися виключно відповідно до нормативно-правових актів Верховної Ради України - законів, які обов'язкові до виконання на території України всіма без винятку суб'єктами. Верховна Рада України є парламентом України та єдиним органом її законодавчої влади, отже, вважаємо, що цей орган державної влади доцільно включити до складу суб'єктів управління у правоохоронній сфері, як суб'єкта управління, чий вплив на діяльність інших суб'єктів та об'єктів управління може здійснюватися виключно через прийняття законів. Вважаємо за необхідне зазначити, що у роботі усвідомлюється, що треба розмежовувати правове управління суспільством, яке здійснюється за допомогою права та реалізується усіма гілками влади, і власно державне управління, яке здійснюється в різноманітних організаційних формах саме виконавчою владою. Водночас, враховуючи умови існування правоохоронної сфери (правотворча та правоохоронна діяльність), положення конституційної реформи, вважаємо за доцільне ініціювати питання щодо важливості та корисності розгляду Верховної Ради України як суб'єкта державного управління у правоохоронній сфері, який переважним чином «керує» правотворчою діяльністю відповідних органів державної влади України, що функціонують у правоохоронній сфері.

Верховна Рада України є парламентом типу перетворюючого законодавчого органу. Саме вона розробляє та приймає закони, визначає основні напрями зовнішньої і внутрішньої політики (у тому числі і у правоохоронній сфері), здійснює безпосереднє перетворення ідей на закони. До основних функцій Верховної Ради України (у тому числі і у правоохоронній сфері) можна віднести наступні: розгляд і вирішення питань державного і суспільного життя, що потребують врегулювання законами України; прийняття законів України; здійснення установчих, контрольних, координаційних і міжнародних функції, передбачених Конституцією України; контроль за діяльністю уряду; контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина тощо. Таким чином, враховуючи основні функції Верховної Ради України як суб'єкта управління у правоохоронній сфері стає зрозумілою законодавча та суто управлінська (керуюча та спрямовуюча) роль цього органу державної влади у забезпеченні в України належного ефективного функціонування правоохоронної сфери. Підтвердженням зазначеної точки зору може слугувати прийняття Верховною Радою України таких законів України як «Про міліцію», «Про прокуратуру», «Про Службу безпеки України», «Про комітети Верховної Ради України», «Про звернення громадян», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про Кабінет Міністрів України» [48; 87; 88; 172; 183; 184]. Крім прийняття законів, на Верховну Раду України покладено також внесення змін до діючих кодексів законів України та прийняття нових кодексів законів України, що затверджують на законодавчому рівні правові норми, завдяки яким забезпечується ефективне функціонування правоохоронної сфери.

Але, слід підкреслити, що незважаючи на можливість прийняття Верховною Радою України величезної кількості законів, які б регламентували діяльність суб'єктів управління у правоохоронній сфері та об'єкта управління, особливості їх взаємодії та сприяли виведенню зазначеної діяльності на якісно новий рівень, протягом досить тривалого часу спостерігається відсутність системної, скоординованої та цілеспрямованої роботи у цьому напрямку. Можливо, причиною такої ситуації є недостатньо обґрунтований науковий підхід до розробки необхідних законопроектів у правоохоронній сфері, існуюча концепція праворозуміння.

Вважаємо за доцільне запропонувати наступні організаційно-правові заходи, які, на нашу думку, сприятимуть удосконаленню управлінської діяльності проаналізованих вище суб'єктів управління у правоохоронній сфері та виведенню їх взаємодії на якісно новий рівень:

розробити регламент проведення спільних засідань суб'єктів управління у правоохоронній сфері (можливо інколи за участю представників інституцій об'єкта управління) як однієї з важливих організаційних форм їх управлінської діяльності;

доручити Кабінету Міністрів України вжити необхідних заходів щодо посилення відповідальності міністерств та відомств за виконання приписів нормативно-правових актів у галузі боротьби зі злочинністю, у тому числі стосовно фінансування суб'єктів та об'єкта управління;

з метою інтеграції правоохоронної сфери України до єдиного світового (європейського) правоохоронного простору (особливо зважаючи на прагнення України набути статусу країни-члена ЄС та стати членом НАТО) передбачити у складі суб'єктів управління у правоохоронній сфері структуру, до компетенції якої має входити організація взаємодії з відповідними правоохоронними структурами Західної Європи та світу;

на засіданнях суб'єктів управління у правоохоронній сфері заслуховувати відповідні звіти керівників правоохоронних органів (об'єкта управління) з метою своєчасного виявлення та ефективного усунення проблем в організації їх діяльності;

з метою оптимального розмежування повноважень між правоохоронними органами України (об'єкти управління) розробити пропозиції щодо уточнення компетенції правоохоронних органів та особливостей їх взаємодії у сфері, що аналізується, та внести їх в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України;

проаналізувати діяльність правоохоронних органів України (об'єкта управління) та внести в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо підвищення ефективності діяльності у правоохоронній сфері, оптимізації їх структури з урахуванням можливостей держави щодо фінансування, а також необхідності виключення дублювань окремих функцій;

передбачити додаткові заходи щодо організації наукових досліджень у сфері теорії та практики боротьби із сучасними викликами та загрозами належного функціонування правоохоронної сфери в Україні тощо.

Особливо хотілося б підкреслити, що процес управління у правоохоронній сфері України розглядається у роботі як серія безпосередніх, взаємопов'язаних дій, низка конкретних напрямків діяльності, спрямованих на досягнення певних цілей, про які ми говорили вище. Діяльність відповідних суб'єктів управління у правоохоронній сфері забезпечується шляхом виконання ряду функцій, під якими розуміють окремі періоди (стадії), напрямки управлінської діяльності, пов'язані між собою єдиною кінцевою метою, заради досягнення якої й здійснюється процес управління [116, c. 15-16]. Відповідно до класифікації функцій управління, наданої О.М. Бандуркою [116, с. 15-24], функції управління поділяються на цільові та організаційні. В результаті проведеного аналізу змістовного наповнення цільових та організаційних функцій управління, можна дійти висновку, що призначення цільових функцій суб'єктів управління у правоохоронній сфері України полягає в наданні певної спрямованості на реалізацію мети (цілі) щодо належного функціонування правоохоронної сфери України, зокрема шляхом налагодження конструктивного діалогу між усіма суб'єктами та об'єктами управління. Оскільки суть управління у правоохоронній сфері України полягає в досягненні певної мети, то цільові функції суб'єктів управління у правоохоронній сфері України постають не тільки необхідним, але й вирішальним моментом їх управлінської діяльності у сфері, що аналізується. Так, наприклад, після проведеного дослідження компетенції суб'єктів управління у правоохоронній сфері України (зокрема у напрямку налагодження ефективної взаємодії у сфері, що аналізується) до цільових функцій суб'єктів управління можна віднести такі суто управлінські функції як функції прогнозування й планування. На нашу думку, реалізація функцій планування та прогнозування сприятиме забезпеченню стратегічної взаємодії як всередині системи суб'єктів управління, так і в об'єкті управління.

Зміст та призначення організаційних функцій суб'єктів управління у правоохоронній сфері України полягає у забезпеченні життєдіяльності власних структур, організації діяльності об'єкта управління - підсистеми правоохоронної сфери України, створенні необхідних умов для налагодження стратегічної й тактичної взаємодії як між суб'єктами, так і між інституціями об'єкта управління й суб'єктами та об'єктом управління. Таким чином, серед організаційних функцій суб'єктів управління можна виділити наступні функції:

загальноорганізаційну, яка передбачає розподіл повноважень між суб'єктами та об'єктом управління, делегування у разі необхідності завдань та повноважень, забезпечення дисципліни й відповідальності, можливість створення нових структурних підрозділів з метою досягнення певної мети (наприклад, консультативні органи, що створені при Президентові України);

матеріально-технічного забезпечення, завдяки якій суб'єкт управління у правоохоронній сфері України визначає як власні існуючі потреби у матеріальних ресурсах, так і матеріальні потреби об'єкта управління;

обліку і контролю, зміст якої полягає в забезпеченні збору, передачі, збереження та обробки необхідної інформації (даних обліку), тобто в кількісному обрахуванні, реєстрації та узагальненні інформації про діяльність суб'єктів та об'єкта управління, про якість виконання управлінських рішень об'єктом управління, про виявлені відповідності або невідповідності реального стану об'єкта управління заданій програмі, про те, наскільки робота, виконана об'єктом управління, відповідає висунутим цілям і завданням;

політико-правового забезпечення, за допомогою якої суб'єкт управління у правоохоронній сфері орієнтується в політико-правовому просторі та забезпечує ефективне управління відповідним об'єктом управління;

соціального забезпечення та соціального захисту працівників інституцій суб'єктів та об'єктів управління;

духовно-ідеологічного забезпечення.

Таким чином, можна стверджувати, що на суб'єкти управління у правоохоронній сфері України покладено виконання цільових та організаційних функцій управління, а на об'єкти управління - підсистему правоохоронної сфери України (як на безпосередніх виконавців управлінських рішень суб'єктів) покладено виконання, передусім, організаційних функцій управління виключно в межах своєї компетенції. Функції об'єктів управління більш детально буде розглянуто у наступному підрозділі роботи.

У роботі було проаналізовано існуючі методи управління [115, 116, 120, 185-188], які доцільно використовувати суб'єктам управління у правоохоронній сфері, в залежності від особливостей їх діяльності (цілей, завдань) та стану відповідної структури об'єкта управління. Визнаючи існування різноманітних форм державного управління (правових, неправових), у роботі вважалося за доцільне детальніше зупинитися на такій правовій формі, як адміністративні договори, у наступних підрозділах.

Вважаємо за необхідне нагадати, що одним із напрямків вдосконалення діяльності суб'єктів управління у правоохоронній сфері України та виведення її на якісно новий рівень постає налагодження конструктивної взаємодії між усіма суб'єктами управління у сфері, що аналізується, між суб'єктами та об'єктами управління. Зосередимо увагу на необхідності дослідження взаємодії суб'єктів управління у правоохоронній сфері України, оскільки саме на них покладено завдання щодо здійснення керівництва формуванням та реалізацією політики у правоохоронній сфері України. До того ж, саме суб'єкти управління у правоохоронній сфері України уповноважені розробляти та здійснювати певні організаційні дії відносно об'єктів управління у сфері, що аналізується. Під час аналізу компетенції суб'єктів управління у правоохоронній сфері України частково було досліджено особливості їх взаємодії один з одним.

Зараз хотілося б акцентувати увагу на наступному: оскільки суб'єкти управління у правоохоронній сфері України у роботі розглядаються як цілісна система складових, що мають спільні ознаки, в рамках цієї системи мають бути чітко налагоджені прямі та зворотні зв'язки між її елементами, тобто має бути налагоджена ефективна взаємодія між усіма суб'єктами управління. Це момент постає вельми важливим, оскільки зворотні зв'язки - це ще один обов'язковий компонент управлінської системи. Інформація, що є безпосереднім наслідком зворотних зв'язків (взаємодії), постає підставою для оцінки суб'єктом управління стану усієї правоохоронної сфери, ефективності діяльності об'єкта управління, коригування суб'єктом управління своїх дій, вироблення нових команд, тобто для формування чергового імпульсу управлінського впливу на об'єкт управління і, як наслідок, на всю правоохоронну сферу.

Необхідно завжди пам'ятати, що зв'язок між складовими системи суб'єктів управління у правоохоронній сфері постає настільки тісним, що зміни в рамках одного із суб'єктів викликають зміни інших, або навіть усієї системи в цілому. Наявність такої тісної взаємодії, органічного зв'язку усіх складових системи суб'єктів управління у правоохоронній сфері призводить до того, що у взаємодії із зовнішнім середовищем система цих суб'єктів завжди має виступати як дещо єдине, що зберігає свою якісну визначеність. На нашу думку, такий тісний зв'язок усіх складових системи суб'єктів управління у правоохоронній сфері зумовлений тим, що зв'язки складових системи суб'єктів більш усталені та міцні, ніж зв'язки цієї системи та її складових з будь-якими іншими утвореннями.

Таким чином, у межах цього підрозділу обґрунтовано та досліджено систему суб'єктів державного управління у правоохоронній сфері, адміністративно-правове забезпечення їх діяльності, організаційно-правові засади забезпечення взаємодії (стратегічної та тактичної), що сприяють усталеності системи суб'єктів управління, а також підвищенню ефективності управлінського впливу суб'єктів управління на інституції об'єкта управління - відповідної підсистеми правоохоронної сфери - задля забезпечення належної їх діяльності та організації процесу взаємодії між інституціями об'єкта управління. Вважаємо, що цілком закономірними постають наступні дослідження щодо особливостей об'єкта управління, його організаційної структури, компетенцій державних інституцій (в межах об'єкта управління), формування та реалізації з боку об'єкта управління власних механізмів взаємодії.

3. Особливості правоохоронної сфери як об'єкта державного управління: організаційна структура, компетенція державних інституцій, організаційно-правовий механізм їх взаємодії

Одним із вихідних положень дисертації є наступне: удосконалення системи державного управління у правоохоронній сфері безпосередньо залежить від удосконалення кожної складової цієї системи. Таким чином, відповідно до концепції державного управління у правоохоронній сфері в межах даного підрозділу вважалося за необхідне визначити та дослідити ту частину правоохоронної сфери, яка структурована як об'єкт державного управління, існуючі проблеми та можливі шляхи їх подолання. Дозволимо собі ще раз підкреслити, що, по-перше, правоохоронна сфера, за ознакою мінливості (стабільності, спокою), структурується на сферу правотворчої діяльності та сферу правоохоронної діяльності. По-друге, за ознакою владної управлінської підпорядкованості, правоохоронна сфера структурується на суб'єкт державного управління та об'єкт державного управління, які пов'язані суб'єктно-об'єктними зв'язками. По-третє, за ознакою широкого (вузького) розуміння правоохоронної діяльності, правоохоронна сфера структурується на сферу, де функціонують органи державної влади, для яких правоохоронна діяльність є основним видом діяльності, і на сферу, де функціонують органи державної влади, для яких правоохоронна діяльність є важливою, але супроводжуючою діяльністю. По-четверте, за ознакою юридичної сили нормативно-правових актів, які розробляють та приймають усі органи державної влади, що функціонують у правоохоронній сфері, зазначена сфера структурується на сферу, де функціонують наступні органи державної влади - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України, - та на сферу, де функціонують інші органи державної влади, повноваження яких пов'язані з діяльністю у правоохоронній сфері.

Водночас у підрозділі 1.3 дисертації наголошувалося на доцільності структурування правоохоронної сфери за ознакою різновидів об'єктів, що охороняються правом, - це сфери щодо охорони прав людини, суспільства та держави. Крім того, у підрозділі 1.3 дисертації було обґрунтовано структурування сфери правоохоронної діяльності за ознакою об'єкта (суб'єкта) правоохоронної діяльності: це сфера суб'єктів правоохоронної діяльності (органи державної влади, компетенція яких переважним чином пов'язана з правоохоронною діяльністю); сфера об'єкта правоохоронної діяльності (так звана «сфера порушення права», яка постає інтегруючим утворення, на складові елементи якого має здійснюватися відповідний вплив органів державної влади задля захисту права, таким чином забезпечуючи правопорядок в цілому).

З огляду на ознаку виду порушення права, сфера правоохоронної діяльності структурується на сфери охорони права від проявів корупції, тероризму, порушення громадського порядку у громадських місцях, організованої наркозлочинності та ін.

Враховуючи особливості структурування правоохоронної сфери за різними ознаками, у роботі пропонується наступне. По-перше, в якості об'єкта управління розглядати ту складову системи (правоохоронної сфери), в якій здійснюється правотворча та правоохоронна діяльність органів державної влади, які за існуючою класифікацією в адміністративному праві «відповідають» перед державою та суспільством за адміністративно-політичну сферу суспільного життя.

По-друге, розглядати об'єкт державного управління (частину правоохоронної сфери) як системне утворення, яке разом із системою суб'єктів державного управління постають невід'ємними взаємопов'язаними підсистемами загальної системи державного управління у правоохоронній сфері, тобто самої правоохоронної сфери.

По-третє, розглядати взаємодію органів державної влади України як важливий чинник забезпечення усталеності правоохоронної сфери, а отже і належного правопорядку в Україні. Таким чином, забезпечення конструктивної взаємодії органів державної влади України, які функціонують в межах об'єкта державного управління, сприятиме і усталеності усієї правоохоронної сфери як системного утворення.

По-четверте, виходити із активної ролі об'єкта управління щодо забезпечення конструктивної взаємодії державних інституцій як в межах об'єкта управління, так і в межах загальної системи державного управління у правоохоронній сфері.

По-п'яте, враховувати управлінський вплив суб'єктів державного управління у правоохоронній сфері як на діяльність органів державної влади України, які функціонують в межах об'єкта управління, так і на взаємодію цих органів.

По-шосте, виходити із того, що усі державні органи, які функціонують в межах об'єкта управління, спрямовують свою правоохоронну діяльність (в рамках власної компетенції) на «зменшення» сфери порушення права, тобто на відтворення належного правопорядку. Саме це, на наш погляд, зумовлює необхідність конструктивної взаємодії цих органів державної влади, а також формування та здійснення свого внеску (відповідно до компетенції) у забезпечення належного правопорядку.

Виходячи із зазначених вище пропозицій, а також ґрунтуючись на системній моделі взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері (стратегічна та тактична взаємодія), вважаємо за доцільне дослідити окремі складові об'єкта управління, а саме їх компетенцію задля досягнення конкретної мети та реалізацію стратегічної та тактичної взаємодії, а також організаційно-правових механізмів її забезпечення (підрозділ 2.1). Слід підкреслити, що серед органів державної влади, які «відповідають» за адміністративно-політичну сферу суспільства, існують і такі органи, які прийнято називати правоохоронними. У підрозділі 2.1 вже була сформована наша позиція щодо розуміння поняття «правоохоронні органи». Дозволимо собі дещо нагадати з цього приводу.

Існує багато точок зору стосовно переліку правоохоронних органів. В результаті проведеного аналізу праць науковців (Ю.Є. Аврутіна, О.М. Бандурки, О.К. Безсмертного, М.І. Мельника, М.І. Хавронюка, К.Ф. Гуценка, М.А. Ковальова, К.Б. Левченко, С. Лихової, В. Осадчого, Р. Тевліна, О.В. Тюріної, О.О. Чувилева, А.О. Чувилева, О.Д. Тихомирова) [29; 53; 54; 56; 104-108; 189; 190] автор дійшов висновку, що у наукових колах відсутній єдиний підхід щодо визначення поняття «правоохоронні органи», розуміння того, які органи можна відносити до правоохоронних, що, у свою чергу, ускладнює вирішення теоретичних проблем у правоохоронній сфері та здійснює негативний вплив на діяльність цих органів. Крім того, слід підкреслити, що у чинному національному законодавстві [2; 48-50; 63; 87; 91; 191; 192] відсутнє конституційне та інше нормативно-правове закріплення поняття та системи правоохоронних органів та лише приблизно визначено перелік правоохоронних органів України.

Так, у результаті проведеного аналізу зазначених вище наукових праць та норм чинного законодавства України, можна дійти висновку, що у широкому розумінні до правоохоронних органів відносять практично усі органи державної влади, діяльність яких тим або іншим чином пов'язана із правоохоронною сферою, тобто основним завданням діяльності яких є підтримання правопорядку, забезпечення законності, охорона права шляхом здійснення превентивних заходів та боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями. Таким чином, можна зробити висновок, що до правоохоронних органів (у широкому розумінні) відносяться органи державної влади, що безпосередньо формують державну політику у правоохоронній сфері - носії правотворчої функції - та керують реалізацією цієї політики (тобто суб'єкти державного управління у правоохоронній сфері, компетенція яких була проаналізована у попередньому підрозділі), та ті органи державної влади, що реалізують сформовану державну політику у правоохоронній сфері, - носії правотворчої (у рамках наданої компетенції) та правоохоронної функцій. Слід зазначити, що до органів державної влади, що реалізують державну політику у правоохоронній сфері, належать не лише органи виконавчої влади, на які безпосередньо покладено виконання приписів нормативно-правових актів, а й інші органи державної влади (наприклад, Прокуратура України). Тобто, під органами державної влади, що реалізовують державну політику у правоохоронній сфері, слід розуміти правоохоронні органи (у вузькому розумінні), основним завданням яких є забезпечення нормального функціонування правоохоронної сфери, та інші органи державної влади, що «відповідають» за адміністративно-політичну сферу суспільства (наприклад, Збройні Сили України).

Так, до органів державної влади, що реалізують державну політику у правоохоронній сфері, відносяться: органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції (наприклад, формування Збройних Сил України). У роботі вважалося за доцільне дослідити адміністративно-правове та організаційне забезпечення діяльності та взаємодії лише декількох із цих органів державної влади України, а саме: органів внутрішніх справ, органів прокуратури, органів служби безпеки та формувань Збройних Сил України.

Перший орган державної влади України, що уповноважений займатися реалізацією державної політики у правоохоронній сфері та компетенція якого буде досліджена в межах даного підрозділу, - це органи прокуратури. Згідно з чинним національним законодавством органи прокуратури становлять єдину централізовану систему, що очолюється Генеральним прокурором України [88]. Перш за все хотілося б відзначити, що органи прокуратури не відносяться до системи органів виконавчої влади України, оскільки відповідно до Конституції України [2] виконання покладених на органи прокуратури функцій та повноважень є самостійним видом державної діяльності. Підтвердженням цього постають також специфічні функції та характер діяльності прокуратури, принципи організації діяльності органів прокуратури та єдність завдань цього незалежного централізованого державного органу. Доцільність дослідження саме цього органу державної влади як одного із суб'єктів реалізації державної політики у правоохоронній сфері зумовлена існуванням правоохоронної функції у органів прокуратури.