Адміністративно-правове та організаційне забезпечення взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері

У підрозділі 2.1 було запропоновано системну модель взаємодії органів державної влади у правоохоронній сфері (стратегічної і тактичної взаємодії), що спирається на принцип конструктивної (ресурсообмінної) взаємодії. У межах даного підрозділу ми намагаємося показати, що тактична взаємодія органів державної влади у правоохоронній сфері може реалізовуватися за допомогою укладання адміністративних договорів. Таким чином, зважаючи на тематичну спрямованість нашого дослідження, хотілося б зазначити, що нас, перш за все, цікавлять адміністративні договори, що укладаються між органами державної влади України з метою удосконалення взаємодії під час своєї діяльності у напрямку належного забезпечення функціонування правоохоронної сфери. Саме тому, вважаємо за необхідне надати тлумачення адміністративного договору, який регулює діяльність органів державної влади України у правоохоронній сфері. Таким чином, у роботі під адміністративним договором, який регулює діяльність органів державної влади України у правоохоронній сфері, буде розумітися заснована виключно на адміністративно-правових засадах добровільна письмова угода нормативного або індивідуального характеру двох або більше суб'єктів, що функціонують у правоохоронній сфері, наділених владними повноваженнями у сфері державного управління, основою метою якої постає визначення загальнообов'язкових правил поведінки усіх суб'єктів щодо здійснення певних управлінських дій у напрямку забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери та виведення своєї діяльності на якісно новий рівень, який би відповідав загальновизнаним європейським стандартам з урахуванням прагнення України набути статусу повноправного члена Європейського Союзу. Метою індивідуальної угоди постає встановлення (змінення, припинення) конкретних правовідносин між її учасниками.

На нашу думку, цілком доречним постає закріплення в загальній частині адміністративного права, крім визначення адміністративного договору, також і питання про класифікацію адміністративних договорів, оскільки, як і будь-якому нормативно-правовому (або адміністративно-правовому) акту, адміністративному договору (нормативному або індивідуальному) також притаманні певні критерії класифікації, за якими договори можуть різнитися між собою. Саме завдяки добре розробленій класифікації адміністративних договорів стає можливим отримання найбільш повного уявлення про усе розмаїття адміністративних договорів, правильно, без плутанини упорядкувати усі існуючі адміністративні договори, більш детально ознайомитися із змістовним наповненням окремих адміністративних договорів, зробити висновки про специфіку розробки та укладання кожного з них. Зважаючи на існуючі критерії класифікації нормативно-правових актів (у тому числі адміністративно-правових) [1; 85; 118; 120; 211; 212; 227-232; 235; 238; 239] та класифікацію адміністративних договорів, надану у роботах С.С. Скворцова та Р. Куйбиди [216; 233, с. 18], вважаємо за доцільне навести власну класифікацію адміністративних договорів, що регламентують особливості діяльності органів державної влади у правоохоронній сфери, у тому числі і їх взаємодію:

1) за юридичними властивостями:

- правоустановчі (положення цих адміністративних договорів встановлюють певні правила поведінки відповідних органів державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію, та регламентують порядок їх взаємодії один з одним);

- правозастосовчі (завдяки нормам, передбаченим правозастосовчими адміністративним договорами, стає можливим правильне застосування норм права, закріплених у відповідних нормативно-правових, у тому числі і адміністративно-правових актах, що були прийняті для забезпечення нормального функціонування правоохоронної сфери. Тобто, правозастосовчі адміністративні договори забезпечують реалізацію відповідними органами державної влади України, що реалізовують правоохоронну функцію, норм правових актів, на базі яких і було прийнято конкретний адміністративний договір);

2) за предметом регулювання:

- договори про компетенцію (у зазначених адміністративних договорах чітко визначаються межі компетенції конкретного органу державної влади, що реалізовує правоохоронну функцію, визначено компетенцію кожного органу щодо налагодження конструктивної взаємодії з іншими органами державної влади, що функціонують у цій сфері, під час вирішення спільних завдань). Суб'єктами таких догорів є органи виконавчої влади;

- договори про співробітництво та обмін необхідною інформацією, що стосується належного функціонування правоохоронної сфери (в рамках зазначених адміністративних договорів вже більш конкретно визначаються спільні заходи, що можуть здійснювати відповідні органи державної влади з метою забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери та виведення своєї діяльності на якісно новий рівень, визначається порядок своєчасного обміну необхідною інформацією тощо);

- договори, що забезпечують державні потреби, тобто забезпечують ефективне функціонування правоохоронної сфери у відповідності із загальновизнаними європейськими стандартами, що на сьогодні постає одним із пріоритетних напрямків діяльності усіх органів державної влади;

3) за характером взаємовідносин між суб'єктами адміністративного договору:

- субординуючі або договори суб'єктів, в яких один із суб'єктів володіє будь-якими спеціальними повноваженнями стосовно іншого. Хотілося б відзначити, що укладання субординуючих адміністративних договорів між органами державної влади у правоохоронній сфері навряд чи є доцільним, оскільки більш поширеними постають координуючі адміністративні договори;

- координуючі або договори суб'єктів, що не володіють контрольними, наглядовими або іншими спеціальними повноваженнями стосовно один одного. Так, координуючі адміністративні договори між органами державної влади у правоохоронній сфері можуть укладатися між суб'єктами державного управління у правоохоронній сфері (Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою України та Радою національної безпеки і оборони України) та між тими органами державної влади, що функціонують в межах об'єкта управління - правоохоронної сфери (Міністерством внутрішніх справ України, Прокуратурою України, Службою безпеки України, Збройними Силами України тощо). Тобто, у цій формі виникають відносини між органами, що не пов'язані між собою відносинами ієрархічного підпорядкування, постають органами державної влади одного рівня, не підпорядковані один одному.

4) за цілеспрямованістю договірних відносин:

- адміністративні договори, що регулюють дії суб'єктів, підлеглих сторонам угоди (наприклад, якщо договір був підписаний між Генеральною прокуратурою України та Міністерством внутрішніх справ України, то виконання певних дій покладається не лише на цих суб'єктів, а й на органи, та підрозділи, що їм підлеглі. Тобто, у даному випадку коло суб'єктів виконання адміністративного договору значно розширюється);

- адміністративні договори, що регулюють погоджені управлінські дії контрагентів, тобто договори, що регулюють діяльність у правоохоронній сфері виключно сторін-учасників угоди;

- адміністративні договори змішаного типу (тобто, у такому випадку норми адміністративного договору регулюватимуть не лише діяльність сторін-учасників угоди, а й органів та підрозділів, що їм безпосередньо підпорядковуються);

5) за змістовним наповненням:

- зобов'язуючі (адміністративні договори, де один або обидва його учасники зобов'язуються зробити певні дії, при цьому інша сторона договору вправі вимагати виконання обов'язкових, особливо обумовлених у договорі дій);

- розпорядницькі (адміністративні договори, що спричиняють безпосередню зміну правового положення, правових обставин. Вони вимагають виконання обов'язків, встановлених не тільки договором, а й іншими нормативними актами. Розпорядницькі адміністративні договори вимагають виконання договірних зобов'язань, однак вони надають сторонам визначену автономність у використанні застосовуваних правових засобів, породжують нові правові відносини, змінюють право).

Таким чином, в результаті аналізу класифікації адміністративних договорів, що регламентують діяльність відповідних органів державної влади у правоохоронній сфері (у тому числі встановлюють особливості взаємодії між ними), можна дійти висновку, що ці договори виконують функцію заповнення прогалин в адміністративному праві та чинному законодавстві, доповнюючи і конкретизуючи його. До того ж, в результаті аналізу координуючих адміністративних договорів, де обидві сторони наділені владними повноваженнями та не підпорядковані одна одній, хотілося б зазначити, що у такому випадку адміністративний договір постає організаційно-правовим засобом здійснення специфічних координаційних відносин між відповідними органами під час спільного управління різними сферами суспільного життя, у тому числі і правоохоронною сферою.

Хотілося б ще акцентувати увагу на тому, що сторони координуючого адміністративного договору у правоохоронній сфері, які функціонують у межах об'єкта управління - правоохоронної сфери, водночас постають суб'єктами як правоохоронної діяльності, так і суб'єктами управління відносно сфери порушення права (оскільки у цій сфері фіксуються порушення, що виникають в економічній, політичній та інших сферах суспільного життя), яка постає невід'ємною частиною правоохоронної сфери. Тобто, ці органи державної влади під час своєї управлінської діяльності мають право заключати адміністративні договори тільки у тому випадку, якщо це зафіксовано у компетенції відповідного органу. Це означає, що сторони координуючого адміністративного договору у правоохоронній сфері уповноважені заключати адміністративний договір, якщо їх компетенцією це передбачено, а власних повноважень для виконання покладеного на них завдання недостатньо (або недостатньо людських чи матеріальних ресурсів). У такому випадку зазначені органи державної влади зацікавлені в укладанні адміністративних договорів щодо взаємодії у правоохоронній сфері один з одним із метою повноцінного виконання покладених на них завдань, виведення своєї діяльності на якісно новий рівень та налагодження конструктивного діалогу з іншими органами, що функціонують з ними на одному ієрархічному рівні. Водночас слід зазначити, що останнім часом усе частіше приймаються нормативно-правові акти (або адміністративно-правові, або ті, що містять, серед іншого, і адміністративно-правові норми), які зобов'язують відповідних суб'єктів у правоохоронній сфері до укладання між ними адміністративних договорів.

Отже, як вже зазначалося у роботі, координуючі адміністративні договори між органами державної влади України у правоохоронній сфері можуть укладатися між суб'єктами державного управління у правоохоронній сфері (Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою України, Радою національної безпеки і оборони України) та між тими органами державної влади, що функціонують в межах об'єкта управління - правоохоронної сфери (Міністерством внутрішніх справ України, Прокуратурою України, Службою безпеки України, Збройними Силами України тощо). Зважаючи на запропоновану у підрозділі 2.1 системну модель взаємодії (стратегічної та тактичної) органів державної влади України у правоохоронній сфері, у роботі вважалося за необхідне визначитися із особливостями налагодження конструктивного діалогу відповідних органів державної влади, у першу чергу, особливостями реалізації тактичної взаємодії суб'єктів державного управління у правоохоронній сфері, а вже потім - окремих органів державної влади України, що функціонують в межах об'єкта управління - правоохоронної сфери.

Так, перш за все, хотілося б визначитися із переліком питань, з приводу вирішення яких можуть укладатися адміністративні договорів у правоохоронній сфері між Президентом України та Кабінетом Міністрів України. Слід підкреслити, що предметом публічно-правового договору є відносини владного характеру, причому лише ті з них, в яких допускається узгодження волевиявлення владних суб'єктів [1, с. 290]. Однією із найважливіших функцій Президента України як глави держави постає нормотворча функція, зміст якої полягає у забезпеченні належного функціонування правоохоронної сфери та узгодженої діяльності відповідних суб'єктів управління, зокрема щодо налагодження конструктивної взаємодії у правоохоронній сфері України, шляхом розробки та прийняття відповідних нормативно-правових актів. Можливість реалізації конструктивної взаємодії Президента України та Кабінету Міністрів України шляхом укладання нормативних адміністративних договорів може полягати у спільній розробці (виданні, узгодженні) нормативних-правових актів, які (у результаті належної їх реалізації усіма суб'єктами управління у правоохоронній сфері та державними інституціями об'єкта управління - підсистеми правоохоронної сфери) сприятимуть вдосконаленню координації правових, організаційних, оперативно-розшукових та інформаційних заходів усіх органів державної влади України, що функціонують у правоохоронній сфері. Президент України та Кабінет Міністрів України, як суб'єкти управління у правоохоронній сфері, у процесі налагодження конструктивної міжінституційної взаємодії у правоохоронній сфері шляхом укладання адміністративних договорів (наприклад, програмно-політичний договір про дружбу й співробітництво) можуть застосовувати різноманітні політико-правові механізми та консенсуси для досягнення можливості злагодженої колективної діяльності усіх уповноважених органів державної влади (суб'єктів та об'єктів управління) у правоохоронній сфері. Водночас слід наголосити, що зміст такого договору, а саме права й обов'язки сторін повинні мати напередзаданий, передбачуваний характер, зумовлений компетенційними можливостями тієї чи іншої сторони [1, с. 290].

Рада національної безпеки і оборони України також постає суб'єктом управління у правоохоронній сфері України, отже, вважалося за необхідне проаналізувати перелік питань, з приводу яких цей орган може укладати адміністративні договори з іншими суб'єктами управління у правоохоронній сфері. Як вже зазначалося у дисертації (підрозділ 2.2), на Раду національної безпеки і оборони України, серед іншого, покладено обов'язок з координації діяльності та контролю за діяльністю органів виконавчої влади у правоохоронній сфері (суб'єктів та об'єкта управління) й налагодження конструктивного діалогу між зазначеними органами. Так, до основних питань, з приводу яких можуть укладатися адміністративні договори між Радою національної безпеки і оборони України та іншими суб'єктами управління з метою налагодження міжінституційної тактичної взаємодії у правоохоронній сфері, слід віднести наступні:

- спільне формування узгодженої політики у правоохоронній сфері;

- спільний контроль за діяльністю відповідних органів державної влади України у правоохоронній сфері щодо реального дотримання конституційних прав, свобод та інтересів людини й громадянина;

- спільна розробка низки заходів, спрямованих на запобігання виникненню загроз належному та результативному функціонуванню правоохоронної сфери, вдосконалення організаційно-управлінської структури єдиної системи органів державної влади та налагодження їх ефективного функціонування щодо розбудови державної політики у пріоритетних сферах (у тому числі у правоохоронній), створення у разі необхідності структурних підрозділів, які б відповідали за налагодження ефективної взаємодії у пріоритетних сферах, розробку відповідної правової бази у сфері, що аналізується (зокрема спрямованої на посилення протидії корупції тощо).

Хотілося б зазначити, що до компетенції Ради національної безпеки і оборони України прямо не віднесено можливість або обов'язок укладання адміністративних договорів з іншими органами державної влади. Але, зважаючи на той перелік питань, з приводу яких Рада національної безпеки і оборони України може укладати адміністративні договори з іншими суб'єктами управління у правоохоронній сфері, та той факт, що до складу цього органу входять керівники багатьох органів державної влади - суб'єктів управління у правоохоронній сфері та органів, що функціонують в рамках об'єкта управління (правоохоронної сфери), хотілося б акцентувати увагу на необхідності внесення певних змін до нормативно-правового акту, що регламентує діяльність цього органу державної влади. Доцільність такої пропозиції зумовлюється й тим фактом, що саме за його координаційних засіданнях розглядаються та приймаються такі вагомі для української держави нормативні акти, як Стратегія реформування правоохоронних органів та Стратегія реформування Служби безпеки України. Отже, вважаємо за необхідне запропонувати включити по переліку повноважень Ради національної безпеки і оборони України можливість, у разі необхідності, укладання відповідних адміністративних договорів з органами державної влади України.

У підрозділі 2.2 дисертації було проаналізовано компетенцію Кабінету Міністрів України та особливості його взаємодії з іншими суб'єктами управління у правоохоронній сфері. За результатами проведеного дослідження можна виокремити питання, з приводу яких можуть укладатися адміністративні договори між Кабінетом Міністрів України та, наприклад, Радою національної безпеки і оборони України: виконання актів Президента України (у тому числі і у правоохоронній сфері); спільне здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави в межах наданої компетенції; спільне вживання заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; спільне здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю тощо.

Вважаємо, що Кабінет Міністрів України, як один із суб'єктів управління у правоохоронній сфері, має усвідомлювати визначальну роль правоохоронної сфери, намагатися шляхом розробки та прийняття не лише відповідних нормативно-правових актів, а ще й укладання адміністративних договорів з іншими суб'єктами узгодити та скоординувати діяльність об'єкта управління - підсистеми правоохоронної сфери та допоміжних органів (урядових органів державного управління). На нашу думку, з метою надання адміністративним договорам, що можуть укладатися між Кабінетом Міністрів України та іншими суб'єктами управління у правоохоронній сфері, законної сили та усунення можливих суперечок з приводу законності таких договорів, необхідно внести відповідні (компетенційні) уточнення до нормативно-правової бази [172].

Хотілося б підкреслити, що взаємодія Верховної Ради України з іншими суб'єктами управління у правоохоронній сфері здійснюється переважно шляхом реалізації правотворчої (законотворчої) діяльності (у роботі відстоюється позиція, відповідно до якої в рамках правоохоронної сфери здійснюється правотворча та правоохоронна діяльність). Вважаємо, що окремим прикладом укладання Верховною Радою України адміністративних договорів може поставати лише визначена на законодавчому рівні домовленість про проведення спільних засідань усіх суб'єктів управління у правоохоронній сфері. На нашу думку, у переважній більшості випадків мова може йти про укладання індивідуальних адміністративних договорів з іншими суб'єктами управління у правоохоронній сфері, зокрема, щодо створення спеціальних робочих груп з питань розробки проектів нормативно-правових актів у правоохоронній сфері.

Одним із прикладів налагодження конструктивного діалогу (взаємодії) між вищими органами державної влади України постає Постанова Кабінету Міністрів України «Про організацію взаємодії Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України» від 7 грудня 2005 року № 1151 [241]. Зазначений документ було прийнято з метою підвищення ефективності роботи щодо підготовки та прийняття рішень з найважливіших державних та суспільних питань, у тому числі питань, що виникають у правоохоронній сфері. Звісно, даний нормативно-правовий акт не постає прямим прикладом укладання адміністративного договору у правоохоронній сфері, але, як вже зазначалося у роботі, будь-який адміністративний договір має базуватися на відповідних нормах правового акту. Таким чином, саме на основі Постанови [241] у майбутньому стає можливим укладання договорів, угод та домовленостей між міністрами, керівниками інших центральних органів виконавчої влади з Верховною Радою України (народними депутатами та профільними комітетами).

Таким чином, вважаємо, що вирішення проблеми якісної взаємодії усіх суб'єктів управління у правоохоронній сфері України має відбуватися виключно на основі встановлених юридичних норм шляхом вироблення та втілення у життя такого правового механізму взаємодії усіх органів державної влади у правоохоронній сфері як адміністративні договори, завдяки якому було б унеможливлене будь-яке зазіхання на встановлений порядок взаємодії. З цією метою, можливо, необхідно прийняти відповідний нормативно-правовий акт, в якому було б чітко визначено перелік повноважень та відповідальностей органів державної влади України, що формують та відповідним чином реалізовують державну політику у правоохоронній сфері, щодо укладання конкретних адміністративних договорів. Наприкінці аналізу особливостей укладання адміністративних договорів між суб'єктами управління у правоохоронній сфері хотілося б додати, що на сьогодні така практика постає менш поширеною, ніж укладання адміністративних договорів між органами державної (виконавчої) влади, що функціонують в межах об'єкта управління - правоохоронної сфери. Таким чином, переходимо до аналізу такого правового механізму здійснення тактичної взаємодії між органами державної влади у правоохоронній сфері як укладання адміністративних договорів між тими органами, що функціонують у межах об'єкта управління.

Так, органи прокуратури, внутрішніх справ, безпеки та Збройні Сили України постають тими органами державної влади, що уповноважені займатися реалізацією державної політики у правоохоронній сфері. Одним із правових засобів їх взаємодії може поставати укладання адміністративних договорів. Отже, найбільш поширеними питаннями, з приводу яких, наприклад, органи прокуратури можуть укладати адміністративні договори з такими органами як органи внутрішніх справ та органи безпеки можуть поставати наступні:

- захист в межах своєї компетенції прав і свобод громадян;

- розгляд скарг і заяв громадян та юридичних осіб;

- своєчасне усунення порушень закону та притягнення до відповідальності осіб, що допустили ці порушення;

- відшкодування заподіяної шкоди в повному обсязі;

- поновлення порушених прав громадян та інтересів держави;

- спільна розробка заходів щодо усунення існуючих та потенційних загроз належному функціонуванню правоохоронної сфери;

- забезпечення та зміцнення законності та правопорядку в країні;

- проведення спільних перевірок з актуальних питань, що викликали суспільний резонанс або перебували на контролі у керівництва держави;

- усунення порушень законності та захисту прав громадян під час проведення правоохоронними органами оперативно-розшукової діяльності, дізнання і досудового слідства;

- розробка та вжиття низки заходів щодо боротьби з організованою злочинністю, хабарництвом та корупцією тощо.

Так, прикладами нормативно-правових актів, на основі яких мають укладатися нормативні адміністративні договори між окремими органами державної влади, що функціонують в межах об'єкта управління - правоохоронної сфери, постають:

- Наказ Державного комітету фінансового моніторингу України, Державної податкової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України «Про затвердження порядку надання та розгляду узагальнених матеріалів» від 28 листопада 2006 року [242], що був прийнятий з метою запобігання та протидії легалізації відмивання доходів, отриманих злочинним шляхом, та вдосконалення організаційно-правових засад боротьби з організованою злочинністю;

- Наказ Адміністрації державної прикордонної служби України, Державної митної служба України, Державної податкової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Міністерства праці та соціальної політики України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України «Про затвердження Положення про інтегровану міжвідомчу інформаційно-телекомунікаційну систему щодо контролю осіб, транспортних засобів та вантажів, які перетинають державний кордон» від 3 квітня 2008 року [243], підписаний з метою забезпечення належного порядку перетинання державного кордону України та уникнення випадків порушення чинного національного законодавства;

- Наказ Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України «Про затвердження порядку взаємодії органів Державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України» від 19 жовтня 2006 року [244];

- Наказ Міністерства економіки України, Служби безпеки України «Про затвердження порядку взаємодії Міністерства економіки України та Служби безпеки України з питань застосування спеціальних санкцій» від 8 листопада 2006 року [245], що був прийнятий з метою підвищення
оперативності дій із запобігання порушенням законодавства у сфері
зовнішньоекономічної діяльності тощо.

Хотілося б підкреслити, що органи безпеки та внутрішніх справ з метою належного забезпечення протидії тероризму уповноважені налагоджувати активну взаємодію зі Збройними силами України, особливо у тих випадках, коли мова йде про боротьбу з тероризмом. Отже, можна дійти висновку, що з цього питання між зазначеними органами державної влади, що функціонують у межах об'єкта управління - правоохоронної сфери, можуть також укладатися адміністративні договори.

Акцентуємо увагу на тому, що у нормативно-правових актах, які регламентують діяльність органів державної влади, що функціонують в рамках об'єкта управління, немає прямої вказівки на необхідність або можливість укладання адміністративних договорів один з одним або з іншими органами державної влади. Тобто, до компетенції зазначених органів право на укладання адміністративних договорів прямо не відноситься, але, у відповідних нормативно-правових актах містяться норми, де зазначається про можливість у разі необхідності налагодження взаємодії з органами державної влади. Таким чином, вважаємо за необхідно запропонувати внести відповідні зміни до компетенційних нормативно-правових актів з метою надання договорам, що укладаються між зазначеними органами з приводу забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери, законності та неможливості виникнення суперечок з приводу їх законності.

Таким чином, за результатами проведеного аналізу питань, з приводу яких можуть укладатися адміністративні договори між суб'єктами управління у правоохоронній сфері та органами державної влади, що функціонують в рамках об'єкта управління - правоохоронної сфери, можна дійти висновку, що зазначені договори доцільно укладати з метою координації їх діяльності, налагодження ефективної тактичної взаємодії при розв'язанні спільних завдань щодо забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери. Саме завдяки укладанню адміністративних договорів у сфері, що аналізується, постає можливим уточнення, конкретизація та додаткове гарантування виконання повноважень усіма органами державної влади, що функціонують у правоохоронній сфері, для забезпечення реалізації публічних інтересів.

Погоджуємося з точкою зору С.С. Скворцова [216, с. 11], який підкреслює необхідність якомога скорішого прийняття Закону України «Про адміністративні договори» або відповідного Кодексу, в якому б були закріплені як матеріальні, так і процесуальні норми правових засобів управлінської діяльності. Розділяючи позицію С.С. Скворцова [216, с. 17], хотілося б акцентувати увагу на необхідності вирішення на законодавчому рівні питання щодо правової якості адміністративного договору, у тому числі і у правоохоронній сфері. Отже, вважаємо за необхідне запропонувати до підписання адміністративного договору між відповідними суб'єктами, що функціонують у правоохоронній сфері, в обов'язковому порядку проводити детальний розгляд проекту договору із залученням представників суб'єктів-учасників цього договору, представників вищестоящих органів, науковців, а також представників громадськості.

Таким чином, в межах даного підрозділу основу увагу було прикуто вивченню теоретичних та організаційно-правових засад укладання адміністративних договорів у правоохоронній сфері між відповідними органами державної влади України. За результатами дослідження можна дійти висновку, що настав час переходити від здійснення органами державної влади управлінських функцій виключно за допомогою односторонніх владних розпоряджень до приведення засобів та методів власної управлінської діяльності у відповідність до нових демократичних умов, загальновизнаних європейських стандартів, особливо враховуючи прагнення України набути статусу повноправного члена Європейського Союзу. Хотілося б наголосити, що залишається багато нерозкритих практичних питань вдосконалення державного управління шляхом застосування практики укладання адміністративних договорів у правоохоронній сфері. На нашу думку, така ситуація зумовлена тим, що на сьогодні випадків укладання адміністративних договорів у правоохоронній сфері, в рамках якої відбувається боротьба з порушеннями права в інших сферах суспільного життя, саме між відповідними органами державної влади, дуже небагато, така практики тільки починає поширюватися. З метою усунення зазначеної прогалини в державному управління у правоохоронній сфері, вважаємо, що необхідно прийняти відповідний нормативно-правовий акт - Закон України «Про адміністративні договори» (про що вже зазначалося в межах даного підрозділу).

5. Європейські принципи і правові стандарти в діяльності органів державної влади України у правоохоронній сфері

Під час дослідження теоретико-методологічних засад взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері, а також у ході з'ясування адміністративно-правового забезпечення такої взаємодії неодноразово наголошувалося на необхідності проаналізувати європейські принципи і стандарти та корисність їх впровадження задля забезпечення належного правопорядку в Україні, прав і свобод людини та громадянина, якісно нового рівня взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері. У роботі відстоюється позиція, що дослідження європейських принципів і стандартів зумовлено не лише необхідністю вирішення завдань внутрішньої політики у правоохоронній сфері, але й важливістю досягнення стратегічної мети розвитку України - інтеграція до Європейського Союзу.

На нашу думку, Європейський Союз дійсно зацікавлений у тому, щоб в Україні забезпечувався належний правопорядок, охоронялися та захищалися права і свободи людини та громадянина, органи державної влади були стабільним системним утворенням, усталеність якого вирішальною мірою визначалася б рівнем взаємодії усіх державних інституцій, які функціонують у правоохоронній сфері. Цілком закономірно, що зазначені обставини сприятимуть створенню внутрішніх передумов вступу України до Європейського Союзу (далі - ЄС). Водночас правоохоронна сфера України також має інтегруватися до правоохоронної сфери ЄС, що об'єктивно потребує якісно нового рівня співробітництва відповідних органів України, ЄС та країн-членів ЄС. Вважаємо, що дослідження досвіду країн ЄС щодо ефективного функціонування правоохоронної сфери, механізмів удосконалення взаємодії відповідних державних інституцій сприятиме усвідомленню органами державної влади України шляхів їх реформування та розвитку.

Дійсно, відповідно до національного законодавства перспективною метою зовнішньої політики України постає її членство в Європейському Союзі в результаті створення високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, культури та демократії [247]. Набуття Україною членства в ЄС постає результатом активного запровадження в Україні європейських норм та стандартів в усіх пріоритетних сферах суспільного життя (у тому числі і у правоохоронній), тобто результатом налагодження ефективного співробітництва України та ЄС. Слід підкреслити, що таке співробітництво стає можливим лише завдяки розробці та впровадженню відповідної нормативно-правової бази між Україною та ЄС, тобто в результаті створення єдиного правового поля задля ефективного вирішення актуальних завдань, що виникають у правоохоронній сфері. Але, хотілося б зазначити, що перш ніж розробляти та підписувати спільні з ЄС документи Україні необхідно привести власне законодавство у відповідність до загальновизнаних європейських норм та стандартів.

Перш ніж перейти до безпосереднього вивчення особливостей діяльності відповідних органів державної влади України у напрямку виведення своєї діяльності у правоохоронній сфері на якісно новий рівень, який би відповідав загальновизнаним європейським нормам та стандартам, на нашу думку, необхідно визначитися із тим, що ж власне розуміється під європейськими нормами та стандартами, які існують загальні європейські стандарти належного управління, тобто стандарти діяльності органів виконавчої влади. Перш за все хотілося б зазначити, що виникнення спільних для європейських країн стандартів, норм та принципів, у тому числі і у правоохоронній сфері, було зумовлено необхідністю зближення національних правових систем з метою найбільш повного забезпечення прав, свобод та законних інтересів їх громадян в усіх сферах суспільного життя.

У роботі В.Б. Авер'янова [214, с. 17-18] визначено, що слід розуміти під європейськими принципами адміністративного права. Отже, ґрунтуючись на наданому визначенні, спробуємо з'ясувати, що ж у нашому дослідженні буде розумітися під європейськими нормами та стандартами. Визначення поняття «європейські норми та стандарти» можна розкрити у двох площинах: у вузькому та у широкому сенсі. У вузькому сенсі, європейські норми та стандарти - це юридична абстракція, під якою розуміється сукупність норм, принципів та стандартів європейського права (адміністративного, цивільного, господарського, кримінального тощо), що були вироблені європейською правовою доктриною в процесі наближення правового (адміністративного, цивільного, господарського, кримінального тощо) регулювання суспільних відносин в європейських країнах до єдиних принципів, норм та стандартів. У широкому сенсі під європейськими нормами, принципами та стандартами розуміються принципи, норми, стандарти права Європейського Союзу, окремі статутні принципи, норми та стандарти регіональних європейських організацій, норми, принципи й стандарти міжнародного права, що набули уточнення у регіональному контексті [214, с. 18].

До основних європейських норм, принципів та стандартів також відносяться критерії членства в ЄС, так звані Копенгагенські критерії (зокрема, стабільність установ, що гарантують демократію, верховенство права, права людини, повагу і захист національних меншин тощо), Мадридські критерії (зокрема, перебудова адміністративних структур країни-заявника). Особливе місце в системі європейських норм, принципів та стандартів займають стандарти та принципи належного урядування, зміст яких полягає у наступному: діяльність усіх керівних інституцій ЄС та органів державної влади його країн-членів відбувається виключно при суворому дотриманні принципів демократії та верховенства права, пріоритету прав людини і громадянина у відносинах з органами державної влади. Саме ґрунтуючись на цих принципах, і було розроблено дві провідні європейські концепції - концепція належного урядування (good governance) та концепція належного управління (good administration) [214, с. 19], що постають найбільш вдалим прикладом належної організації діяльності органів виконавчої влади країн-членів ЄС та є безумовним орієнтиром для ефективного проведення адміністративно-правових реформ для усіх інших країн світу. Зважаючи на прагнення України досягти найближчим часом загальновизнаних норм, принципів та стандартів в усіх сферах суспільного життя, у тому числі у сфері належної організації діяльності органів виконавчої влади, у роботі вважалося за необхідне коротко зупинитися на аналізі основних положень концепцій належного урядування та належного управління.

Як вже зазначалося у роботі, одними із найважливіших критеріїв, досягнення яких сприятиме пришвидшенню темпів європейської інтеграції України, постають Копенгагенські та Мадридські критерії, основними вимогами яких є верховенство права, стабільність установ, що гарантують демократію, зокрема, перебудова адміністративних структур країни-заявника на членство [214, с. 275]. Тобто, за умов належним чином побудованої структури органів виконавчої влади, правильно організованої їх діяльності, спрямованої, у першу чергу, на якісний, а не на кількісний результат, Україна може отримати шанс на вступ до ЄС та набуття статусу повноправного члена ЄС. Одним із першочергових напрямків проведення реформ в Україні постає впорядкування системи органів виконавчої влади, підвищення ефективності їх функціонування, посилення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення та реалізації державної політики у пріоритетних сферах суспільного життя. Як вже неодноразово зазначалося у роботі, однією із найбільш значущих сфер суспільного життя в Україні постає правоохоронна сфера. Таким чином, можна дійти висновку, що впорядкування системи органів виконавчої влади, які функціонують у правоохоронній сфері, підвищення ефективності їх діяльності, посилення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення та реалізації державної політики у правоохоронній сфері відноситься до першочергових напрямків реформування усієї системи державного управління. Зважаючи на прагнення України інтегруватися до європейської спільноти, налагодити якісно нове співробітництво України з країнами-членами ЄС у пріоритетних сферах суспільного життя (у тому числі і у правоохоронній сфері), особливої значущості та актуальності набуває процес досягнення Україною європейських стандартів та цінностей у сфері управління державою (зокрема, реформування системи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування шляхом створення публічної адміністрації).

В рамках ЄС з метою налагодження ефективної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування усіх країн-членів було розроблено концепцію належного урядування, основний зміст якої зводиться до необхідності дотримання органами виконавчої влади двох основних принципів - демократії та верховенства права. Ґрунтуючись на основних положеннях зазначеної концепції, було вироблено концепцію належного управління, зміст якої буде проаналізовано дещо пізніше. Хотілося б акцентувати увагу, що саме концепція належного урядування (точніше, один із її принципів належного управління) зумовила виникнення інституту публічної адміністрації в її сучасному розумінні.

Термін «публічна адміністрація» вже досить тривалий час використовується в країнах-членах ЄС, проте на Україні ще не набув свого широкого розповсюдження. На даний момент відсутня єдина точка зору вітчизняних науковців щодо визначення поняття «публічна адміністрація», у національному законодавстві чітко не закріплено визначення цього поняття. У результаті аналізу праць науковців (В.Б. Авер'янова, Н. Гнидюка, І.Б. Коліушка, В.П. Тимощука) [214; 248-252], які займалися вивченням поняття «публічна адміністрація», у роботі вважалося за доцільне навести найбільш поширене у наукових колах визначення поняття «публічна адміністрація». Так, під публічною адміністрацією розуміється система органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації (у випадку делегування ним органами виконавчої влади та місцевого самоврядування частини своїх повноважень) та будь-які інші суб'єкти, що здійснюють публічно-управлінські функції з метою досягнення публічного інтересу та надійного забезпечення прав та свобод людини і громадянина.

Прагнення України досягти європейських стандартів у сфері державного управління вимагає створення ефективної системи публічної адміністрації, пріоритетним завданням якої буде орієнтація на людину, надання якісних публічних послуг, утвердження поваги до людини з боку публічних інституцій шляхом створення системи публічної адміністрації. Саме тому, орієнтація на вироблені європейською спільнотою норми, принципи і стандарти побудови та організації діяльності органів публічної адміністрації постає першочерговим завданням тих перетворень, що відбуваються в Україні. Отже, розглянемо існуючі європейські норми, принципи та стандарти у сфері належного урядування. До стандартів належного урядування відносяться: належне законодавство, законність, участь, відкритість, прозорість прийняття рішень, доступ до інформації, належна організація, належний персонал, належний фінансовий та бюджетний менеджмент, ефективність, відповідність, відповідальність та нагляд [214, с. 26, 276; 253; 254].

Слід підкреслити, що наведений перелік стандартів є уточненням п'яти основних політичних принципів належного урядування, наведених у Білій книзі Європейського урядування (2001 р.) [255]: відкритість, участь, відповідальність, ефективність та відповідність (узгодженість). Вважаємо за необхідне прокоментувати останній із зазначених принципів [214, с. 26]. Принцип відповідності або узгодженості передбачає необхідність узгодження та зрозумілості політик, що впроваджуються та узгоджуються різними органами на різних рівнях управління з метою найбільш ефективної їх реалізації. Крім того, як зазначено у роботі [214, с. 26], зазначений принцип «презюмує відповідальність органів управління різних рівнів за ефективне впровадження доручених їм завдань у контексті реалізації комплексних програм розвитку та відповідних політик ЄС». Аналіз тлумачення принципу відповідності дозволяє зробити наступний висновок. Сутність принципу відповідності, що постає складовою частиною п'яти основних політичних принципів належного урядування, значною мірою узгоджується із змістом принципу конструктивної взаємодії, що був запропонований у підрозділі 1.2 дисертації. Водночас впровадження принципу відповідності під час реалізації моделі взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері сприятиме здійсненню тактичної взаємодії відповідних органів державної влади. Зважене та обґрунтоване застосування усіх зазначених вище стандартів належного урядування органами публічної адміністрації сприятиме розробці та впровадженню не окремих політик кожним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування окремо, а узгодженню та формуванню спільної та зрозумілої для усіх політики.

Таким чином, урахування європейських стандартів належного урядування органами публічної адміністрації в Україні дозволить привести діяльність органів публічної влади у правоохоронній сфері також у відповідність до зазначених критеріїв шляхом реформування зазначених органів. Як зазначає В.Б. Авер'янов [214, с. 21-22], метою реформування органів публічної адміністрації постає підвищення рівня так званої «адміністративної здатності» органів публічної влади України під час їх взаємодії з кінцевими споживачами публічних послуг - громадянами. На сьогодні одним із чинників, що перешкоджають підвищенню «адміністративної здатності» органів публічної влади в Україні, що функціонують у правоохоронній сфері, постає недостатня захищеність прав та свобод громадян у відносинах з органами публічної адміністрації [214, с. 22]. На нашу думку, такий стан справ зумовлений недостатнім законодавчим забезпеченням здійснення адміністративних процедур, неврахуванням (або неналежним врахуванням) інтересів громадян у взаємовідносинах з органами влади щодо надання адміністративних послуг, абсолютною непрозорістю (або «уявною» прозорістю) діяльності органів публічної адміністрації, пріоритетом відомчих інтересів над інтересами громадянина, формалізмом у відносинах з громадянами тощо. Вважаємо, що одним із кроків у напрямку усунення зазначеної проблеми може поставати прийняття відповідного нормативно-правового акту, положення якого враховували б усі проаналізовані вище у підрозділі європейські принципи, норми та стандарти, розроблені європейськими регіональними організаціями, що стосуються належного урядування; чітко врегулювати на законодавчому рівні порядок здійснення адміністративних процедур.

Водночас слід нагадати, що у підрозділі 1.1 дисертації було запропоновано формувати державну політику, виходячи із балансу інтересів громадянського суспільства та держави. Така саме позиція відстоювалася і під час визначення концептуальних засад державної політики у правоохоронній сфері (підрозділ 1.4 дисертації), і під час дослідження державного управління (не владний вплив суб'єктів управління на об'єкт управління, а взаємодія, діалог). Таким чином, у концепції державного управління у правоохоронній сфері мають бути закріплені зазначені європейські принципи та стандарти належного урядування.

Наступна концепція, розробка якої певним чином стимулювала подальший розвиток публічних адміністрацій в ЄС та налагодження ефективної взаємодії органів виконавчої влади між собою та з громадянами, - концепція належного управління. До основних засад концепції належного управління відноситься необхідність належного дотримання органами публічної адміністрації прав громадян під час надання адміністративних послуг та обов'язок діяти виключно у суворій відповідності до законних очікувань суб'єктів відповідних правовідносин. Серед основних принципів концепції належного управління, дотримання яких Україною призведе до впорядкування діяльності усіх органів виконавчої влади, що функціонують у правоохоронній сфері, хотілося б виокремити наступні принципи: законності; рівності; пропорційності, заборони зловживання владою; об'єктивності; врахування та відповідності законним очікуванням; інформування та консультування; справедливості; етичності; використання простої та зрозумілої мови; повідомлення про отримання документів; обов'язкової передачі документів уповноваженим органам; розумного проміжку часу для прийняття рішень; повідомлення про прийняте рішення; захисту даних та поваги приватної інформації; дотримання вимог конфіденційності інформації під час виконання запитів; прозорості адміністративних дій; спрощення організації органів публічної влади, адміністративних процедур та вимог щодо оформлення документів; удосконалення внутрішніх правил органів публічної влади; належної підготовки державних службовців; раціоналізації організації адміністрації; гнучкості у роботі практичних органів; доступності адміністративної влади та публічних послуг, електронного урядування та використання електронної пошти [214, с. 19-20; 253] тощо.

Звичайно, європейські норми, принципи та стандарти належного управління мають своє нормативно-правове забезпечення, тобто фіксуються у численних рекомендаціях й резолюціях Європейського Союзу та Ради Європи, а також в окремих нормативних актах правової системи ЄС «acquis communautaire». Так, хотілося б навести декілька нормативно-правових документів, що закріплюють існуючі європейські стандарти належного управління та розподіляють їх на чотири групи - Рекомендації Ради Європи № 6, 10, 19, 20 від 2000, 2003 та 2004 років, Резолюції Ради Європи № 1, 2, 7, 10, 16, 31 від 1977, 1980, 1987, 1991, 1997 років [214, с. 24]. Зазначені нормативно-правові акти встановлюють такі групи стандартів належного управління:

1) стандарти, що стосуються законності (законність, обов'язок адміністрації виконувати закон, недискримінація, рівність, пропорційність, заборона зловживання владою, безсторонність, нейтральність службовців та адміністрації, прийняття адміністративних рішень протягом розумного строку, право на оскарження адміністративного рішення, законні очікування та відповідь);

2) стандарти, що застосовуються до участі індивідів (участь індивідів у вирішенні спорів певними альтернативними способами, право бути заслуханим та робити заяви);

3) стандарти, що застосовуються до виконання (етичність, ефективність, постійність надання адміністративних послуг, продуктивне виконання управлінських завдань, навчання службовців);

4) стандарти, що застосовуються до прозорості та контролю (використання простої, зрозумілої та сприйнятливої мови, ведення відповідних записів, прозорість адміністративної діяльності, активне поширення інформації, запити про надання інформації, дотримання конфіденційності, захист відомостей, повага приватності, повідомлення про прийняте рішення, зазначення можливих засобів захисту та строків для їх використання).

За результатами вивчення усіх існуючих європейських норм, принципів та стандартів належного управління вважаємо за доцільне підкреслити, що існує дуже значна чисельність цих стандартів та велика кількість поділів на різні групи, що певним чином ускладнює сприйняття інформації, оскільки спостерігається постійне дублювання принципів та стандартів в різних групах. Зважаючи на європейські принципи належного управління, яким має відповідати діяльність органів виконавчої влади України, що функціонують у правоохоронній сфері, хотілося б акцентувати увагу, що створення ефективної та відносно стабільної системи органів виконавчої влади, розмежування повноважень між різними органами, які функціонують у сфері, що аналізується, забезпечення виконання делегованих повноважень, впровадження раціональної та прозорої процедури формування та реалізації державної політики у правоохоронній сфері із залученням громадськості, розробки та впровадження ефективних правових механізмів захисту громадян у відносинах з органами публічної адміністрації має поставати пріоритетним напрямком діяльності, на належну та своєчасну реалізацію якого повинні бути спрямовані зусилля усіх органів державної влади України, у першу чергу, державного управління у правоохоронній сфері.

Хотілося б акцентувати увагу, що якісне реформування органів публічної влади України, які функціонують у правоохоронній сфері, з урахуванням провідних європейських норм, принципів та стандартів, стає неможливим без проведення своєчасної реформи адміністративного права, оскільки саме ця галузь права постає першочерговим засобом забезпечення належного дотримання та діючого захисту прав й свобод людини та громадянина у сфері функціонування виконавчої влади держави. Зважаючи на прагнення України набути статусу повноправного члена ЄС та враховуючи курс України на якісне реформування адміністративного права, вважаємо за необхідне наголосити на доцільності приведення цієї галузі права у відповідність до європейських принципів адміністративного права, оскільки європейське право постає основним каталізатором та регулятором євроінтеграційних процесів. Отже, європейські принципи адміністративного права, які вперше були сформульовані Ю. Шварне у 1988 році, також входять до системи норм, принципів та стандартів, яким мають відповідати органи публічної влади України, що функціонують у правоохоронній сфері.