Адміністративно-правове та організаційне забезпечення взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері

У результаті проведеного ретельного аналізу функцій органів прокуратури та основних принципів діяльності зазначених органів [88] можна зробити висновок, що з метою належної реалізації наданих їм функцій органи прокуратури України уповноважені захищати в межах своєї компетенції права та свободи громадян, виключно ґрунтуючись на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного або соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану. До того ж, у разі порушення прав та свобод громадян органи прокуратури уповноважені шляхом розгляду відповідних заяв та скарг, нагляду за додержанням вимог законодавства щодо порядку розгляду скарг всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами вживати необхідних заходів (виключно в межах своєї компетенції) щодо своєчасного усунення порушень закону та притягнення до відповідальності осіб, що допустили ці порушення. Особливо слід наголосити, що усі ці дії органи прокуратури мають здійснювати гласно, тобто широко інформуючи громадськість та відповідні органи державної влади про існуючий стан законності та правопорядку, про особливості функціонування правоохоронної сфери, загрози, що зашкоджують її належному функціонуванню, та про заходи щодо усунення існуючих та потенційних загроз, а також заходи щодо забезпечення та зміцнення законності та правопорядку в країні [193].

Серед основних напрямків діяльності органів прокуратури хотілося б виокремити таку діяльність як розробка та втілення у життя низки організаційних заходів щодо підвищення ефективності прокурорського нагляду за діяльністю інших правоохоронних органів, усунення порушень законності та захисту прав громадян під час проведення правоохоронними органами оперативно-розшукової діяльності, дізнання і досудового слідства. До таких заходів можна віднести: прокурорський нагляд за додержанням законів органами податкової міліції, нагляд за додержанням законності під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового слідства та дізнання органами внутрішніх справ, органами Державної прикордонної служби, Державної митної служби тощо.

Зважаючи на тематичну спрямованість нашого дослідження, хотілося б акцентувати увагу на особливостях організації взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади, особливо в частині забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери. Так, уповноважені представники органів прокуратури мають право брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, Кабінету Міністрів України, колегій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (Генеральний прокурор України та його заступники); у засіданнях Верховної Ради Автономної Республіки Крим та її органів, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, колегій міністерств, міністерств та відомств Автономної Республіки Крим, місцевих Рад, їх виконавчих комітетів, комісій, інших органів управління (Генеральний прокурор України, прокурор Автономної Республіки Крим, їх заступники); у засіданнях Рад відповідного рівня, їх виконавчих комітетів, інших органів місцевого самоврядування (прокурори областей, міст Києва та Севастополя, районні, міжрайонні, міські, транспортні та інші прирівняні до них прокурори, заступники та помічники прокурорів) [88]. Хотілося б підкреслити, що у відповідному нормативно-правовому акті [88] чітко не визначено, з метою вирішення яких саме питань уповноважені представники органів прокуратури мають право брати участь у засіданнях відповідних органів державної влади.

Ще однією формою налагодження взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади постає проведення колегій прокуратур із запрошенням, у разі необхідності, представників міністерств, відомств, органів державного управління, нагляду та контролю, підприємств, установ та організацій, їх об'єднань. Згідно з чинним законодавством колегії прокуратур є дорадчими органами та розглядають найбільш важливі питання, що стосуються додержання законності та стану правопорядку, тобто забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери та усунення проблемних питань, які виникають на цьому шляху.

Усвідомлюючи всю значущість налагодження ефективного функціонування правоохоронної сфери шляхом встановлення взаємодії з усіма суб'єктами, що функціонують в цій сфері, органи прокуратури розробляють нові та вдосконалюють вже існуючі форми взаємодії, зокрема, постійно практикують спільні виїзди з представниками інших правоохоронних органів у конкретні регіони для відпрацювання заходів по боротьби зі злочинністю, а також з окремими її видами, організовують роботу спільних слідчо-оперативних груп для розкриття та розслідування резонансних справ, вивчають та заслуховують на оперативних нарадах інформацію про стан розслідування у кримінальних справах, підслідних органам прокуратури, Міністерству внутрішніх справ України, Службі безпеки України та Державній податковій адміністрації.

Слід підкреслити, що крім участі в засіданнях відповідних органів державної влади, присвячених проблемам правоохоронної сфери, та проведення колегій прокуратур, органи прокуратури мають взаємодіяти практично з усіма правоохоронними органами в частині належного забезпечення функціонування правоохоронної сфери, а саме: органами внутрішніх справ, служби безпеки, податкової міліції, митної служби, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України тощо. Звісно, що рішення про необхідність та пріоритетні напрямки такої взаємодії та координації зусиль уповноважені приймати Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори в частині наданої їм компетенції. Так, з метою налагодження конструктивного діалогу з представниками інших правоохоронних органів та встановлення дієвої взаємодії з питань забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери уповноважені представники органів прокуратури мають право скликати координаційні наради, створювати відповідні робочі групи, витребувати статистичну та іншу необхідну інформацію, брати безпосередню участь в організації нарад Координаційного комітету по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією при Президенті України тощо. В якості одного із прикладів налагодження конструктивного діалогу між органами прокуратури та іншими правоохоронними органами щодо забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери можна назвати постійне проведення спільних засідань колегій Генеральної прокуратури України та Міністерства внутрішніх справ України, у ході яких обговорюється стан протидії злочинності та виробляються принципово нові шляхи усунення усіх існуючих та потенційних небезпек у правоохоронній сфері. Наступним прикладом конструктивного діалогу органів прокуратури та представників інших правоохоронних органів України постає створення відповідним Указом Президента України [194] Міжвідомчої робочої групи з питань протидії контрабанді та порушенням митних правил, основними учасниками якої постають представники органів прокуратури та органів служби безпеки.

Пріоритетним напрямком налагодження взаємодії органів прокуратури з іншими правоохоронними органами постає розробка та вжиття низки заходів щодо боротьби з організованою злочинністю, хабарництвом та корупцією. Особливу увагу хотілося б приділити тому факту, що органи прокуратури, крім налагодження ефективної взаємодії з іншими правоохоронними органами у правоохоронній сфері, спрямовують свою діяльність також і на налагодження конструктивного діалогу з іншими органами державної влади, зокрема, з Радою національної безпеки і оборони України, Кабінетом Міністрів України, Президентом України та Верховною Радою України. Зазначений вид діалогу відбувається у вигляді систематичного надання необхідної звітної інформації про результати діяльності органів прокуратури за попередній рік; про стан злочинності у військових формуваннях держави протягом року; про результати перевірок додержання законів у газодобувній сфері; законності рішень органів місцевого самоврядування стосовно діяльності друкованих засобів масової інформації; протидії злочинності і корупції.

Вищезазначені органи державної влади після отримання та ретельного вивчення необхідної інформації від органів прокуратури щодо особливостей функціонування правоохоронної сфери розроблять у вигляді нормативно-правових актів низку правових та організаційних заходів, спрямованих на своєчасне усунення загроз (як реальних, так і потенційних), що виникають у правоохоронній сфері та загрожують її нормальному функціонуванню; розробляють чіткий механізм взаємодії органів прокуратури з іншими правоохоронними органами щодо забезпечення нормального функціонування правоохоронної сфери, а отже належного правопорядку. На нашу думку, виконання усіх приписів, що будуть міститися в таких нормативно-правових актах, сприятиме суттєвому підвищенню рівня взаємодії органів прокуратури з органами державної влади, правоохоронними та контролюючими органами, що загалом позитивно позначиться на криміногенній ситуації, стані законності та правопорядку в державі.

Наступний правоохоронний орган, повноваження якого хотілося б дослідити в рамках даного підрозділу, - це органи Служби безпеки України. Відповідно до чинного національного законодавства [2; 48], Служба безпеки України має статус державного правоохоронного органу спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України. До того ж, зазначений правоохоронний орган є спеціально уповноваженим органом державної влади у сфері контррозвідувальної діяльності, охорони державної таємниці та головним органом у сфері боротьби з тероризмом. Серед завдань Служби безпеки України у правоохоронній сфері можна виокремити наступні: захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб; забезпечення охорони державної таємниці; попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України. Хотілося б акцентувати увагу, що переважна більшість завдань Служби безпеки України безпосередньо відноситься до завдань цього органу саме у правоохоронній сфері. Отже, вважаємо за необхідне дослідити компетенцію Служби безпеки України як одного із правоохоронних органів, що функціонують та взаємодіють з іншими правоохоронними органами у правоохоронній сфері.

Зазначимо, що під час виконання покладених на неї обов'язків у правоохоронній сфері Служба безпеки України з метою своєчасного припинення та розкриття злочинів у виняткових випадках має право тимчасово обмежувати визначені чинним національним законодавством права та обов'язки громадян. Але, ці обмеження можуть носити виключно винятковий та тимчасовий характер і можуть застосовуватися виключно щодо особи, в діях якої є ознаки тяжкого (особливо тяжкого) злочину, та у випадках, передбачених законодавством України [195; 196], з метою захисту прав і свобод інших осіб та забезпечення безпеки суспільства й держави в цілому.

Особливу увагу хотілося б звернути на діяльність Служби безпеки України щодо протидії проявам корупції серед працівників правоохоронних органів та посадових осіб, що займають керівні посади в органах державної влади та місцевого самоврядування [197]. Вважаємо, що з метою якісного зменшення кількості виявлених випадків корупції серед працівників органів державної влади (у тому числі правоохоронних органів) необхідно здійснення не лише поодиноких заходів боротьби з проявами корупції виключно Службою безпеки України, а й налагодження дієвої взаємодії з іншими правоохоронними органами шляхом розробки спільних організаційно-правових заходів щодо протидії проявам корупції.

Наступним напрямком діяльності Служби безпеки України у правоохоронній сфері постає боротьба з тероризмом. Звісно, що такий пріоритетний напрямок діяльності Служба безпеки України не може реалізовувати самостійно, без сприяння інших органів державної влади України (у першу чергу правоохоронних). Саме тому, з метою сприяння діяльності Служби безпеки України у правоохоронній сфері та належному виконанню покладених на неї обов'язків щодо боротьби з тероризмом та координації діяльності суб'єктів, що проводять антитерористичні заходи, було створено при Службі безпеки України Антитерористичний центр. Слід відмітити, що діяльність щодо протидії тероризму не обмежується виключно діяльністю Служби безпеки України та Антитерористичним центром. Так, Служба безпеки України має обов'язково взаємодіяти не лише з усіма правоохоронними органами щодо розробки та впровадження низки заходів, спрямованих у першочерговому порядку попередити проведення терористичних актів, а й з усіма іншими органами державної влади, діяльність яких тією або іншою мірою відбувається у правоохоронній сфері. Так, наприклад, Служба безпеки України обов'язково має взаємодіяти з Верховною Радою України шляхом надання їй законопроектів у сфері боротьби з тероризмом, з Кабінетом Міністрів України шляхом спільної розробки низки практичних заходів, спрямованих на недопущення вчинення терористичних актів, та розробки дієвого механізму їх реалізації тощо.

Крім того, що стосується особливостей взаємодії Служби безпеки України з органами державної влади України, то хотілося б зазначити, що одним із пріоритетних напрямків діяльності Служби безпеки України постає здійснення інформаційно-аналітичного забезпечення (оцінки, пропозиції та прогнози аналітиків) вищих та місцевих органів державної влади України. Саме завдяки наданій інформаційно-аналітичній підтримці стає можливим обґрунтоване та своєчасне прийняття важливих державних рішень, у тому числі щодо виявлення та протидії загрозам (як існуючим, так і потенційним) національній безпеці України.

Слід підкреслити, що Служба безпеки України активно також налагоджує взаємодію з громадськістю Саме з метою налагодження дієвої співпраці з громадськістю у правоохоронній сфері, сприяння підвищенню ефективності й прозорості в діяльності органів державної безпеки та зміцнення довіри до них з боку суспільства в рамках Служби безпеки України було створено Громадську раду при Службі безпеки України [198].

Наступний орган державної влади України, на який покладено реалізацію правоохоронної функції, - це Збройні Сили України, основним призначенням яких постає забезпечення власної воєнної безпеки та оборони, підтримання міжнародної стабільності. Згідно з чинним національним законодавством [2; 199], Збройні Сили України - це військове формування, на яке покладається оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності та недоторканості, забезпечення охорони повітряного простору держави та підводного простору в межах територіального моря України у випадках, визначених законом, участь у заходах, спрямованих на боротьбу з тероризмом. Слід підкреслити, що Збройні Сили України виконують покладені на них обов'язки не тільки у воєнний час, а й у мирний під час забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери, тобто належного правопорядку. Так, у мирний час з метою забезпечення ефективного функціонування правоохоронної сфери з'єднання, військові частини та підрозділи Збройних Сил України можуть залучатися до здійснення заходів правового режиму воєнного і надзвичайного стану, посилення охорони державного кордону України і виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу України та їх правового оформлення, ліквідації надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру [199].

У роботі проаналізовано організаційно-правові заходи Збройних Сил України у напрямку боротьби з корупцією, інтеграції України до ЄС та НАТО [200-202]. Хотілося б акцентувати увагу, що активна робота Міністерства оборони України та Збройних Сил України щодо вдосконалення діяльності цього органу державної влади, зокрема щодо належної реалізації ним правоохоронної функції, та приведення його діяльності у відповідність до кращих світових стандартів сприятимуть налагодженню ефективного функціонування правоохоронної сфери в Україні. Наголошено також на необхідності здійснення процесу трансформації Збройних Сил України, який має відбуватися виключно після визначення пріоритетних напрямів такої трансформації, до числа яких має належати й забезпечення ефективного функціонування правоохоронної сфери.

На нашу думку, з метою ефективного забезпечення функціонування правоохоронної сфери, належного правопорядку Збройними Силами України, у тому числі з метою розробки та впровадження узгоджених кроків у цьому напрямку, спільно з правоохоронними органами, необхідно поступово та зважено впроваджувати програмно-цільовий метод планування, зорієнтований на певні спроможності зазначеного органу. Крім того, вважаємо, що необхідно створити відповідну систему управління та координації трансформаційних процесів в Збройних Силах України, основним завданням якої поставатиме реалізація єдиної державної стратегії підвищення ефективності та результативності діяльності Збройних Сил України у правоохоронній сфері, зокрема, шляхом зваженого впровадження сучасних інформаційних технологій управління процесами, що відбуваються у Збройних Силах України, з урахуванням зовнішніх та внутрішніх факторів.

І, нарешті, останній (але не за значущістю) правоохоронний орган, компетенцію якого у правоохоронній сфері буде досліджено в рамках даного підрозділу, постають органи внутрішніх справ України, які очолює Міністерство внутрішніх справ України. Слід акцентувати увагу, що МВС України постає тим органом державної влади, який було створено саме з метою забезпечення належної реалізації правоохоронної функції задля належного функціонування соціально-правового механізму забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Так, відповідно до чинного національного законодавства [89], МВС України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, захисту об'єктів права власності, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, безпеки дорожнього руху, громадянства, імміграційної та паспортної роботи, протидії незаконній міграції. Враховуючи визначення правоохоронної сфери, що було надано у роботі, та результати проведеного аналізу основних завдань МВС України [89], можна дійти висновку, що пріоритетним завданням сьогодення для МВС України постає забезпечення прав та свобод людини та громадянина на рівні світових стандартів.

У роботі вважалося за необхідне більш детально зупинитися на аналізі діяльності МВС України щодо виконання покладеного на нього завдання, особливо зважаючи на збільшення кількості випадків порушень прав людини саме працівниками зазначеного органу. Отже, з метою належного забезпечення захисту прав і свобод людини та громадянина шляхом налагодження системи відомчого контролю за дотриманням прав людини в роботі органів внутрішніх справ, у відповідності з міжнародними стандартами в галузі правоохоронної діяльності, у складі МВС України було створено Управління моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС [203]. До основних завдань Управління моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС під час реалізації правоохоронної функції віднесено наступні:

- здійснення контрольно-наглядових функцій за дотриманням прав людини в діяльності служб та підрозділів ОВС;

- вивчення та аналіз проблемних питань у діяльності органів внутрішніх справ стосовно дотримання прав людини, підготовка аналітично-інформаційних матеріалів з цих питань для керівництва та членів колегії МВС України;

- участь у роботі з удосконалення нормативно-правової бази діяльності МВС України відповідно до вимог міжнародних та національних нормативних актів у галузі прав людини, а також з рішеннями Європейського суду з прав людини; розробка та внесення спільно зі структурними підрозділами МВС України необхідних пропозицій щодо вдосконалення проектів нормативно-правових актів МВС України, відомчої статистики та форм звітності; моніторинг чинного законодавства у галузі забезпечення прав людини в діяльності правоохоронних органів;

- участь в організації, проведенні та роботі громадських рад при МВС, ГУМВС, УМВС України з питань забезпечення прав людини, мобільних груп з моніторингу дотримання конституційних прав і свобод людини та громадянина в діяльності ОВС, координація їх взаємодії з підрозділами та службами органів внутрішніх справ;

- координація взаємодії МВС України, територіальних органів і підрозділів внутрішніх справ України з органами виконавчої влади, міжнародними та національними неурядовими організаціями в галузі прав людини [203].

З метою забезпечення демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами держави щодо якості забезпечення прав та свобод громадянина під час здійснення органами внутрішніх справ своїх безпосередніх обов'язків у правоохоронній сфері, активізації участі громадськості у впровадженні правоохоронної політики в галузі забезпечення прав людини, було створено консультативно-дорадчий орган - Громадську раду при МВС України з питань забезпечення прав людини, що складається з представників керівництва МВС України та громадських організацій правозахисного характеру [204, 205].

У результаті проведеного аналізу пріоритетних завдань Громадської ради при МВС України хотілося б відзначити, що діяльність зазначеного органу у правоохоронній сфері спрямована також на підвищення іміджу міліції серед населення, що, у свою чергу, безпосередньо впливатиме на рівень забезпечення ефективного функціонування правоохоронної сфери [206].

З метою підвищення ефективності діяльності Громадської ради при МВС України у правоохоронній сфері та виведення зазначеної діяльності на відповідний рівень, створення умов для демократизації та прозорості діяльності органів внутрішніх справ, попередження і недопущення порушень конституційних прав і свобод людини та громадянина, захисту їх законних інтересів, а також активізації участі України в процесах європейської інтеграції, було створено постійно діючі мобільні групи з моніторингу забезпечення прав і свобод людини та громадянина в діяльності органів внутрішніх справ [207]. У роботі також досліджено організаційно-правові заходи МВС України щодо протидії корупції в органах державної влади, ксенофобії, расової та етнічної дискримінації в українському суспільстві [208]. Це дозволило переконатися, що МВС України налаштовано на реформування своєї діяльності насамперед на людину, на впровадження європейських принципів та стандартів під час реалізації правоохоронної функції.

Як вже неодноразового наголошувалося у роботі, ефективне забезпечення функціонування правоохоронної сфери безпосередньо залежить не тільки від поодиноких, хоча й добре відпрацьованих, заходів правоохоронних органів та інших органів державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію. Необхідною передумовою належного функціонування правоохоронної сфери постає чітко налагоджена взаємодія усіх органів державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію. Саме з метою сприяння налагодженню конструктивного діалогу між правоохоронними органами та іншими органами державної влади, що функціонують у правоохоронній сфері, було прийнято низку нормативно-правових актів, першочергову увагу серед яких хотілося б приділити наступним: Інструкції «Про взаємодію правоохоронних та інших державних органів у боротьбі із злочинністю» [209] та Указу Президента України «Про заходи щодо зміцнення правопорядку і посилення взаємодії місцевих органів виконавчої влади та правоохоронних органів» [210]. До основних напрямків взаємодії правоохоронних органів та інших органів державної влади, що функціонують у правоохоронній сфері, можна віднести: організацію реалізації державної політики у правоохоронній сфері; спільну розробку заходів щодо виявлення, припинення, розкриття, розслідування та профілактики злочинів та інших правопорушень; розшук та затримання злочинців; охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки; вдосконалення нормативно-правової бази у правоохоронній сфері, зокрема, шляхом розробки спільних нормативно-правових актів тощо.

У результаті аналізу зазначених нормативно-правових актів [209; 210] було зроблено наступний висновок: пріоритетні напрямки взаємодії правоохоронних органів та інших органів державної влади, що функціонують у правоохоронній сфері, мають реалізовуватися у наступних формах взаємодії:

- забезпечення постійного моніторингу впливу процесів, що відбуваються в суспільстві, на стан правоохоронної сфери та вжиття заходів щодо запобігання та нейтралізації негативних тенденцій у цій сфері;

- проведення спільних засідань колегій міністерств і відомств, що взаємодіють, оперативних нарад керівників їх структурних підрозділів з метою розгляду найбільш актуальних проблем правоохоронної діяльності, розробка та реалізація спільних планів, програм, прийняття погоджених рішень щодо реалізації державних програм боротьби із злочинністю, виконання нових законів та нормативно-правових актів органів влади України у правоохоронній сфері;

- створення робочих груп за ініціативою правоохоронних органів для підготовки нових законопроектів, пропозицій про зміни і доповнення законодавства у правоохоронній сфері;

- видання спільних відомчих нормативних актів, регламентуючих порядок взаємодії під час реалізації нормативно-правових актів органів влади України та здійсненні заходів щодо забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери;

- спільне вивчення практики застосування законодавства з питань забезпечення ефективного функціонування правоохоронної сфери з метою розробки єдиних рекомендацій по його виконанню, виявлення недоліків та прогалин і підготовки погоджених пропозицій щодо їх усунення;

- створення спільних робочих груп представників правоохоронних органів для вивчення окремих проблемних питань, що виникають у правоохоронній сфері (зокрема вивчення існуючих та потенційних загроз правам людини та нормальному функціонуванню держави й життєдіяльності суспільства у різноманітних сферах), та розробки пропозицій щодо їх вирішення;

- своєчасне взаємне інформування правоохоронними органами та іншими органами державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію, один одного про виявлені ними в процесі здійснення правоохоронної функції причини та умови, що сприяють злочинам та іншим правопорушенням, безпосередня боротьба з якими віднесена до компетенції іншого правоохоронного органу;

- визначення порядку інформування населення про факти порушення конституційних прав і свобод громадян з боку правоохоронних органів та про заходи реагування на такі порушення;

- створення спільних банків даних про осіб, які займаються чи можуть бути причетні до бандитизму, вимагательства, контрабанди, незаконного обігу зброї та наркотиків та іншої злочинної діяльності;

- виділення в підрозділах правоохоронних органів та інших органів державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію, працівників, відповідальних за організацію взаємодії з аналогічними підрозділами інших правоохоронних органів та органів державної влади;

- вжиття правоохоронними органами спільних заходів згідно із спеціальними планами для забезпечення громадського порядку і безпеки під час проведення масових політичних, громадських і спортивних заходів, у випадках групових порушень громадського порядку та масових безпорядків, у місцях стихійного лиха, аварій і катастроф, а також розробка та здійснення спільних заходів щодо зміцнення громадського порядку в населених пунктах із складною криміногенною обстановкою;

- вирішення питань щодо фінансування програм профілактики злочинності та забезпечення ефективного функціонування правоохоронної сфери тощо.

На нашу думку, існування такої значної кількості форм взаємодії правоохоронних органів та інших органів державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію, сприяє налагодженню конструктивної взаємодії на усіх рівнях, починаючи з державного рівня (між центральними апаратами органів) та обласного рівня й закінчуючи міським і районним рівнем, оскільки на державному рівні приймаються відповідні рішення щодо налагодження конструктивної взаємодії між різними органами, а на міському та районному рівнях, в основному, займаються реалізацією зазначених рішень та впровадженням у життя низки заходів щодо забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери. Водночас вважаємо перспективною також таку правову форму взаємодії як адміністративний договір (мова про який буде йти у наступному підрозділі).

Слід підкреслити, що належне функціонування правоохоронної сфери значною мірою залежить від ефективності діяльності органів державної влади, які не лише формують державну політику у правоохоронній сфері (суб'єкти державного управління у правоохоронній сфері), а й безпосередньо займаються її реалізацією (зокрема, органи виконавчої влади). Існуючий на сьогодні рівень діяльності цих органів, на жаль, не відповідає потребам суспільства, людини та держави, що пов'язано як з об'єктивними, так і суб'єктивними причинами. Вважаємо, що недостатньо ефективна діяльність зумовлена не завжди високим рівнем професіоналізму працівників суб'єктів державного управління у правоохоронній сфері та суб'єктів, що безпосередньо займаються реалізацією державної політики у правоохоронній сфері.

Останнім часом багато мови йде про паралелізм, дублювання функцій різноманітними правоохоронними органами та іншими органами державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію, дисбаланс повноважень та відповідальності, занадто високу чисельність працівників правоохоронних органів, що дає певні підстави висловити побоювання відносно перетворення України на поліцейську державу. Хотілося б підкреслити, що це питання є дуже непростим, воно потребує поглибленого вивчення та спокійного розгляду з урахуванням усталеної практики європейських держав та сучасного стану в Україні. На нашу думку, необхідно, насамперед, визначитися з тим, які органи і за якою ознакою мають називатися правоохоронними, скільки їх має існувати у державі, на яких принципах і за якими ознаками вони мають бути об'єднані у правоохоронну систему держави. До того ж, вельми актуальним постає подальше визначення функцій і повноважень Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, інших правоохоронних органів та органів державної влади, що реалізовують правоохоронну функцію, а також вирішення непростого та неоднозначного питання - створення Національної служби розслідувань.

Зважаючи на реформування правоохоронних органів та усієї правоохоронної системи хотілося б акцентувати увагу на тому, що ці кроки вимагають часу, певної послідовності, обґрунтованості та етапності. На наш погляд, цей процес має визначатися не масштабами тих чи інших правоохоронних структур, а логікою, об'єктивними, нагальними вимогами нових реалій сьогодення. До того ж, якщо мова йде про реформування усієї правоохоронної системи, то треба обмежити свавілля держави шляхом створення діючої системи правоохоронних органів, здатної повноцінно охороняти і захищати основні права, свободи і законні інтереси людини і громадянина, а також діючою в межах правового закону. Вважаємо, що правоохоронні органи, у нинішньому своєму вигляді, можуть суттєво гальмувати реалізацію євроінтеграційної стратегії нашої держави, оскільки під час здійснення правоохоронної діяльності ці державні інституції не адаптуються до принципів та стандартів Європейського Союзу, а також часто не зважають на рекомендації Ради Європи, членом якої з 1995 року є Україна. Усвідомлюючи необхідність співробітництва правоохоронних органів України з відповідними структурами ЄС, а також визнаючи значення впровадження європейських принципів та стандартів задля удосконалення взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері, у подальшому розглянемо ці питання в окремому підрозділі дисертації.

Аналіз компетенції відповідних органів державної влади України, що реалізують державну політику у правоохоронній сфері, організаційно-правового забезпечення їх діяльності та взаємодії дозволяє дійти наступних висновків. Передусім зазначимо те, що є спільним для цих органів.

По-перше, спільність таких напрямів функціонування держави, як оборона, державна безпека, внутрішні справи, прокурорська діяльність та ін., полягає не стільки в методах реалізації їх повноважень, скільки у забезпеченні зовнішньої та внутрішньої безпеки держави та суспільства, отже в охоронній сутності їх соціального призначення та практичного функціонування. Таким чином, і органи внутрішніх справ, і органи служби безпеки, і органи прокуратури, і формування Збройних Сил України реалізують охоронну функцію держави.

По-друге, зазначені органи державної влади України функціонують у тій складовій правоохоронної сфери, яка була визначена як об'єкт державного управління.

По-третє, на правоохоронну та правотворчу діяльність зазначених органів здійснюється управлінський вплив суб'єктів державного управління (підрозділ 2.2), який надає організованості процесу взаємодії цих органів. Аналіз компетенційних нормативно-правових актів (законів України «Про Службу безпеки України», «Про міліцію», «Про прокуратуру», «Про Збройні Сили України») свідчить, що в нормах цих актів закріплено цілі діяльності зазначених органів державної влади, які постають невід'ємною складовою стратегічної мети, - формування та забезпечення належного правопорядку у державі. Отже, використовуючи свої повноваження, зазначені органи здійснюють свій внесок у досягнення стратегічної мети державної політки у правоохоронній сфері. Зважаючи на визначення сутності поняття стратегічної взаємодії (підрозділ 2.1 дисертації), є усі підстави вважати, що складові об'єкта державного управління (відповідні державні інституції) взаємодіють, використовуючи організаційно-правовий механізм стратегічної взаємодії.

Водночас дослідження показали, що у кожного із органів державної влади, що функціонують у межах об'єкта державного управління, існує свій предмет відання, тобто кожний «відповідає» за свою частину у сфері порушення права. Наприклад, органи внутрішніх справ України передусім спрямовують свою діяльність на охорону прав та свобод людини та громадянина; формування Збройних Сил України передусім спрямовують свою діяльність на охорону суверенних прав держави від воєнних загроз; органи державної безпеки передусім спрямовують свою діяльність на охорону прав держави від загроз контррозвідувальної діяльності, терористичної діяльності, корупції в органах державної влади тощо. При цьому існують такі задачі для зазначених органів, для вирішення яких їм достатньо власних повноважень та власних людських і матеріально-технічних ресурсів.

Слід також зазначити, що в умовах режиму надзвичайного стану для забезпечення прав і свобод людини та громадянина, для охорони громадського порядку власних ресурсів органів внутрішніх справ недостатньо. І в цьому випадку необхідно залучення додаткових ресурсів, наприклад, підрозділів Збройних Сил України, органів прокуратури та органів державної безпеки. Це постає цілком можливим, оскільки ці органи мають певні повноваження щодо захисту прав і свобод людини та громадянина, а також охорони громадського порядку. Аналогічна ситуація спостерігається, коли органам державної безпеки необхідна допомога органів внутрішніх справ, підрозділів Збройних Сил під час боротьби із небезпечними терористичними актами. Як у першому, так і у другому випадку йдеться про так звану тактичну взаємодію, організаційно-правовими механізмами якої можуть бути: видання спільних нормативно-правових актів, укладання адміністративних договорів, створення спільних груп тощо.

Таким чином, у межах цього підрозділу було досліджено компетенцію органів державної влади, що функціонують в межах об'єкта управління. Показано роль стратегічної та тактичної взаємодії, організаційно-правових механізмів її реалізації у процесі удосконалення об'єкта державного управління - підсистеми правоохоронної сфери. На нашу думку, отримані висновки та пропозиції сприятимуть забезпеченню належного правопорядку в державі.

4. Роль адміністративних договорів у правовому регулюванні взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері

Загальновідомим постає той факт, що адміністративне право є однією із провідних галузей у системі права України. Необхідність існування зазначеної галузі права зумовлена відповідними потребами регулювання суспільних відносин та процесів, що відбуваються у суспільстві. Тобто, завдяки існуючим адміністративно-правовим нормам держава здатна здійснювати цілеспрямований вплив на суспільні відносини, внаслідок чого зазначені суспільні відносини перетворюються на адміністративно-правові (державно-управлінські) відносини, першочергове місце всередині яких належить пріоритету забезпечення реалізації та захисту прав і свобод громадян.

Існує значна чисельність точок зору науковців (зокрема, В.Б. Авер'янова, Д.М. Бахраха, І.П. Голосніченка, Б.М. Лазарєва) стосовно визначення адміністративно-правових норм [1; 211-214]. В результаті проведеного аналізу існуючих точок зору зазначених науковців щодо визначення адміністративно-правових норм, у роботі вважалося за доцільне приєднатися до точки зору В.Б. Авер'янова стосовно розуміння адміністративно-правових норм [1, с. 108]. Так, у роботі під адміністративно-правовими нормами розуміються встановлені, санкціоновані або ратифіковані державою, формально визначені, юридично обов'язкові, охоронювані засобами державного примусу правила поведінки учасників суспільних відносин у сфері реалізації виконавчої влади та управлінської діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування, які забезпечують умови реалізації учасниками своїх прав та виконання покладених на них обов'язків. У підрозділах 2.2 та 2.3 дисертації під час аналізу адміністративно-правових повноважень суб'єктів державного управління у правоохоронній сфері та особливостей їх взаємодії, компетенції окремих правоохоронних органів щодо забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери та налагодження якісно нового рівня взаємодії у цьому напрямку було проаналізовано цілу низку нормативно-правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та різних міністерств та відомств, в яких, власне, й містилися відповідні адміністративно-правові норми. Проаналізовані у попередніх підрозділах адміністративно-правові норми регулюють суспільні відносини у сфері функціонування відповідних управлінських інститутів публічної влади у напрямку забезпечення ефективного функціонування правоохоронної сфери, встановлення злагодженості та скоординованості усіх уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, організації якісно нового рівня взаємодії у сфері, що аналізується. Власне це і відокремлює проаналізовані адміністративно-правові норми від правових норм інших галузей права.

Крім того, слід підкреслити, що адміністративно-правовим нормам, як і нормам інших галузей права, притаманні певні спільні риси, а саме: двосторонній характер; чітке визначення певних варіантів поведінки; формальне визначення загальнообов'язкових правил поведінки; забезпечення їх дотримання шляхом застосування юридичного примусу, низки організаційних, роз'яснювальних та стимулюючих заходів; закріплення у відповідних правових актах, що видають уповноваженими на те державними органами [1, с. 109].

Наступний момент, на якому хотілося б акцентувати увагу, - можливість закріплення певних правил поведінки не тільки у нормативно-правових актах, а й в інших документах (що мають прийматися виключно у суворій відповідності до нормативно-правових актів), на першому місці серед яких знаходяться адміністративні договори. В адміністративних договорах, так само як в різних адміністративно-правових актах або правових актах, що містять, серед іншого, і адміністративно-правові норми, можуть бути закріплені норми, які мають двосторонній (або багатосторонній) характер, чітко визначають можливі варіанти поведінки суб'єктів, що їх підписали, забезпечують дотримання встановлених норм шляхом застосування юридичного примусу, низки організаційних, роз'яснювальних та стимулюючих заходів тощо. Отже, можна дійти наступного висновку: норми, що містяться в адміністративному договорі, мають багато спільних рис з адміністративно-правовими нормами, що містяться в різноманітних правових актах. Єдиною відмінністю постає той факт, що знаходяться вони в різних джерелах: перші - в адміністративному договорі, а другі - в нормативно-правових актах. Ще однією відмінністю адміністративних договорів від адміністративно-правових актів постає той факт, що адміністративний договір, на відміну від прямого владного припису адміністративно-правового акту, дозволяє врахувати та забезпечити всі інтереси підвладної сторони, що певною мірою постає добрим стимулом для своєчасного та ефективного виконання покладених на неї обов'язків.

Адміністративний договір, як один із найбільш ефективних та демократичних засобів регулювання діяльності відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування, постає одним із необхідних джерел ефективного здійснення державного управління у пріоритетних сферах суспільного життя (у тому числі і у правоохоронній). До того ж, хотілося б акцентувати увагу, що результативність та ефективність діяльності органів державної влади багато в чому залежить від правильного вибору ними напрямків реалізації наданих їм чинним законодавством владних повноважень, у тому числі шляхом укладання адміністративних договорів. Таким чином, слід зазначити, що зважене та обґрунтоване використання такої особливої правової форми регулювання управлінських відносин, як укладання адміністративних договорів, значно розширює можливості держави та дозволяє органам державної влади більш ефективно та раціонально виконувати покладені на них обов'язки у пріоритетних сферах суспільного життя (у тому числі і у правоохоронній). На перший погляд, договірні правовідносини у сфері виконавчої влади суперечать загальновизнаному призначенню управлінської діяльності, що передбачає відповідну ієрархію органів виконавчої влади, їх певну підпорядкованість, підконтрольність та підзвітність. Але, враховуючи новітні тенденцій розвитку суспільних відносин у пріоритетних сферах, у самому змістовному наповненні державного управління відбуваються певні зміни та вносяться відповідні корективи. Однією з таких змін і постає можливість використання договірного регулювання адміністративних правовідносин. Таким чином, в рамках даного підрозділу буде проаналізовано поняття та сутність адміністративних договорів взагалі, а також практичні аспекти застосування адміністративного договору в діяльності суб'єктів державного управління у правоохоронній сфері, а також для вдосконалення взаємодії державних інституцій, що функціонують в межах об'єкта управління.

Ще з середини ХХ століття Е. Форстхоффом була висловлена думка, що сучасна держава здійснює не лише владний вплив, а й здійснює позитивне державне управління, що зумовлює виникнення нових форм державного управління [215, с. 35]. Відповідно до зазначеної точки зору, для здійснення ефективного позитивного державного управління недостатньо традиційних класичних публічно-правових (владних) форм управління. Погоджуємося з думкою Е. Форстхоффа [215, с. 35], що позитивне державне управління передбачає, що суб'єкт державного управління може обирати не тільки публічно-правову форму регулювання правовідносин, а й приватно-правову форму правовідносин, що складаються, наприклад, між суб'єктом публічного управління та громадянином. Саме можливість здійснення позитивного державного управління у приватно-правових формах, зокрема використання положень приватного права, у тому числі підписання договорів, дозволить усунути невідповідність між новими функціями державного управління (що виникли, зважаючи на визнання державою пріоритету прав і свобод людини та громадянина, необхідності здійснення не лише примусу, а й надання послуг громадянам від імені держави) та правовими формами його здійснення (оскільки традиційні форми здійснення державного управління були передбачені виключно для владного зобов'язуючого державного управління).

В адміністративному праві поступово формуються інститути з ознаками інститутів приватного права, зокрема, інститут адміністративного договору [1, с. 289]. Для сторін адміністративного договору свобода вступати чи не вступати в договірні відносини немає характеру абсолютного принципу, що властиве приватному праву. Укладення адміністративного договору з боку державного органу є одночасно правом і обов'язком (предметна компетенція). Можливість на власний розсуд під час укладення адміністративних договорів обирати певний варіант поведінки є обмеженішою, ніж при укладанні цивільних чи трудових договорів. Це обумовлено імперативним характером адміністративно-правових норм. До того ж, адміністративні договори, на відміну від цивільно-правових (приватних) договорів можуть мати нормативний характер (у тому випадку, коли зазначені договори укладаються на офіційному рівні між органами державної влади), а не постають комерційною таємницею; для нормативного договору характерне його офіційне оприлюднення.

Незважаючи на той факт, що практика розробки та прийняття адміністративних договорів між окремими органами державної влади України у пріоритетних сферах суспільного життя (у тому числі і у правоохоронній) почала вироблятися відносно нещодавно, сама категорія адміністративного договору починає згадуватися в радянській літературі ще з початку минулого століття [1, с. 228; 216, с. 9; 217, с.10; 218-219].

Звісно, частіше за все, адміністративні договори використовуються в соціальній сфері щодо забезпечення соціального життя шляхом надання низки соціальних послуг. Так, наприклад, відповідно до Закону України «Про соціальні послуги» [220], суб'єкти, що надають соціальні послуги, на договірних засадах можуть залучати для виконання цієї роботи інші підприємства, установи, організації, фізичних осіб, зокрема, волонтерів. Наступний напрямок використання адміністративних договорів - це підписання так званих договорів про концесії публічної (державної) служби, за допомогою яких орган виконавчої влади (місцева державна адміністрація) делегує господарським товариствам, об'єднанням, а також підприємцям (юридичним і фізичним особам) частину своїх функцій і повноважень щодо забезпечення життєво важливих суспільних потреб та інтересів громадян. Хотілося б акцентувати увагу, що застосування адміністративних договорів і у соціальній сфері, і у сфері концесії публічної служби безпосередньо стосується правоохоронної сфери, оскільки саме у правоохоронній сфері ведеться боротьба з порушеннями права в економічній, соціальній, культурній сферах, сфері права на безпечне довкілля, сфері захисту прав і свобод громадян, сфері місцевого самоврядування, боротьби з корупцією, національної безпеки, зовнішньої політики тощо.

Проблемам визначення поняття адміністративного договору було присвячено значну кількість праць науковців, серед яких особливо хотілося б виокремити наступних: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, О.П. Альохіна, К.К. Афанас'єва, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, Б.М. Габричидзе, Б.М. Єлісєєва, С.В. Ківалова, О.О. Кармолицького, В.К. Колпакова, Р. Куйбиди, Б.П. Курашвілі, В.П. Нагребельного, Г.І. Петрова, Б.В. Росинського, В.І. Семчика, С.С. Скворцова, Ю.Н. Старилова, В.С. Стефанюка, Ю.А. Тихомирова та ін. [1; 85; 118; 120; 211; 214; 216-219; 221-239]. У результаті проведеного аналізу існуючих визначень поняття адміністративного договору, отримано висновок, що не існує єдиного, усталеного трактування зазначеного поняття, усі існуючі визначення суттєво відрізняються один від одного своїм змістовним наповненням, відсутня градація адміністративних договорів на нормативні (тобто, закріплені у чинному національному законодавстві) та ненормативні (тобто, договори індивідуального характеру). Так, слід зазначити, що на сьогодні сформовано три основних підходи до проблеми адміністративних договорів [221, с. 96]. По-перше, договір розглядається як індивідуально-правовий акт, який не є джерелом права [222, с. 57]. По-друге, в юридичній науці існують думки, що кожен договір містить у собі норми права особливого виду - локальні норми або мікронорми, тому всі види договорів є джерелами права [223, с. 53]. По-третє, існують точки зору, що допускають існування нормативних договорів поряд з індивідуальними [224, с. 84-85]. Цілком погоджуємося з думкою В.Б. Авер'янова, що остання позиція постає найбільш виваженою. Це зумовлює наступне визначення поняття адміністративного договору: це правовий акт управління, що ухвалюється на підставі норм права двома (або більше) суб'єктами адміністративного права, один із яких обов'язково є органом виконавчої влади, може містити у собі загальнообов'язкові правила поведінки (нормативний характер) або встановлювати (змінювати, припиняти) конкретні правовідносини між його учасниками (індивідуальний характер). Нормативні адміністративні договори є джерелами адміністративного права (у значенні зовнішньої форми права) [221, с. 98].

Останніми роками посилення ролі договірного регулювання адміністративних правовідносин, збільшення кількості публічно-правових договорів, зокрема, адміністративних договорів, призвело до суттєвого загострення ситуації з наявністю досконало виробленої наукової та єдиної законодавчої (нормативної) бази укладання та виконання адміністративних договорів, відмежування адміністративних договорів від адміністративних актів, виявлено значну кількість недоліків та пробілів в існуванні відповідних наукових праць та законодавства з цих питань. Часткове усунення недоліків у законодавчому забезпеченні укладання адміністративних договорів стало можливим після прийняття у 2005 році Кодексу адміністративного судочинства України [240], норми якого, серед іншого, регулюють (хоча й досі опосередковано) порядок розробки, прийняття та реалізації адміністративних договорів. Так, відповідно до чинного національного законодавства [240], під адміністративним договором розуміється дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди. Так, за результатами аналізу існуючих точок зору науковців щодо визначення поняття «адміністративного договору», визначення, наданого у чинному національному законодавстві з цього приводу, на нашу думку, буде цілком доречним навести узагальнююче визначення поняття адміністративного договору. Таким чином, у подальшій роботі під адміністративним договором будемо розуміти засновану виключно на адміністративно-правових засадах добровільну письмову угоду нормативного або індивідуального характеру двох або більше суб'єктів, одним із яких обов'язково має бути орган виконавчої влади, наділений владними повноваженнями у сфері державного управління, основною метою якої постає визначення загальнообов'язкових правил поведінки усіх суб'єктів щодо досягнення необхідного для них правового результату або встановлення (змінення, припинення) конкретних правовідносин між її учасниками. До того ж, хотілося б акцентувати увагу на тому, що адміністративний договір постає юридичним фактом, а його укладання завжди означає виникнення адміністративних правовідносин. Саме за допомогою адміністративного договору норми адміністративного права втілюються в життя, здійснюється переклад абстрактних юридичних розпоряджень на конкретні правовідносини. Наступною особливість адміністративних договорів постає той факт, що усі вони носять організаційний характер. Таким чином, зважаючи на досить вагому значущість адміністративного договору щодо належної та ефективної реалізації управлінської діяльності органів державної влади у пріоритетних сферах суспільного життя, на нашу думку, необхідно в загальній частині адміністративного права чітко визначити та закріпити норми про адміністративний договір.