Укрепление потенциала Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

В рамках общесоюзной конституционной реформы впервые было заложено начало процессам парламентаризации в государственно-правовом развитии союзных республикРоссийское законодательство: проблемы и перспективы. -М.: Бек, 1995. - С. 439., в том числе и Кыргызстана. Так, 1 декабря 1988 г. Верховным Советом СССР были приняты законы об изменениях и дополнениях в Конституцию СССР, о выборах народных депутатов СССР⁹². В соответствии с их установлениями статус Верховного Совета СССР был определен как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти; впервые предусматривались состязательные выборы депутатов, закреплялось положение о несовместимости депутатского мандата и должности в исполнительных органах, судах; впервые провозглашалась приверженность идеям и принципам правового государства, и в этих целях была дана установка на такие важные меры, как учреждение Комитета конституционного надзора, увеличение срока полномочий судей с пяти до десяти лет, избрание судей вышестоящими по уровню Советами Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Ведомости Верховного Совета СССР. - 1998.- № 49.- С. 727, 729..

Как справедливо замечают авторы учебника «Парламентское право России», сам факт юридического оформления Верховного Совета СССР как постоянно действующего законодательного органа государственной власти и учреждение Комитета конституционною надзора, являющегося одним из важнейших институтов системы сдержек и противовесов, подтверждают начало процессов парламентаризацииАвакьяп С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М. : РЮИД. 1997.- С. 87-90.

Рассматривая значение вышеуказанных актов, следует подчеркнуть, что принципиальные изменения правового положения высшего законодательного органа, каковым являлся Верховный Совет, были направлены на то, чтобы он стал профессиональным парламентом со всеми его атрибутамиПарламентское право России: Учебное пособие /Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - С. 27-28. .

Вместе с тем, формирование демократического гражданского общества и правового государства обусловливает, по мнению отдельных ученых, необходимость модернизации традиционных и создания новых государственно-правовых институтовЧерниловский З.М. Правовое государство: исторический опыт // Советское государство и право. - 1989. № 4 С.54.

На основе вышеуказанных союзных актов Верховный Совет Киргизской ССР 23 сентября 1989 г. принял законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР», «О выборах народных депутатов Киргизской ССР», «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов Киргизской ССР»Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. - 1989. - № 17. - Ст. 135, 137, 138., положивших начало конституционным реформам в Кыргызстане. Во-первых, результатом этих реформ явилось придание Верховному Совету республики статуса постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа государственной власти и в соответствии с этим расширение его полномочий (ст. 97, 98 Конституции Киргизской ССР). Во-вторых, в Конституции Киргизской ССР были закреплены принципиально новые положения в избирательной системе (ст. 89). В данном случае речь идет о демократических по своему содержанию избирательных нормах (гласность; состязательность и равные возможности кандидатов в депутаты; общественный контроль над соблюдением процедуры выборов; юридическая защищенность избирателя и кандидата в депутаты)Михалева Н. А., Морозова Л. А. Реформа республиканского избирательного законодательства. - С. 30.. В-третьих, учреждался Комитет конституционного надзора Киргизской ССР.

Поэтому рассмотрим лишь акты, имевшие существенное значение в становлении парламентаризма в Кыргызстане. Одним их таких актов является Декларация о государственном суверенитете Республики Кыргызстан от 15 декабря 1990 г.Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР - 1990. - № 21. -Ст. 318.. Она представляла собой принципиально новый в содержательном плане нормативный правовой акт, в отличие от таковых в советском конституционном законодательстве. В ней нашли отражение отказ от классовой принадлежности республики (ст. 1), заявление о сохранении национальной государственности Кыргызстана (ст. 3).

Декларация не только провозглашала государственный суверенитет Кыргызстана, но и обогащала его содержание «верховенством государственной власти Республики на всей территории» и ее «независимостью во внешних сношениях».

Итак, становление кыргызской национальной государственности, поступательное движение Кыргызстана по демократическому пути и главное -закрепление в Конституции КР правовых основ парламентаризма обусловили становление парламентаризма как основы современного государственного строительства суверенного Кыргызстана. В этом, скорее всего, заключается иеторико-правовая особенность становления парламентаризма в стране.

При этом нельзя не согласиться с утвердившимся мнением о том, что становление парламентаризма непосредственно зависит от качественного выполнения парламентом своих функцийШарипов 3. Парламентаризм в Казахстане: проблемы и задачи развития системы //Евразийское сообщество. - 2004. - № 4. - С. 5-12.. Иначе говоря, в становлении парламентаризма в Кыргызстане огромна роль самого Жогорку Кенеша.

Вместе с тем, в становлении парламентаризма в Кыргызстане нашли отражение вся глубина, противоречивость и динамика конституционных реформ 1989-2003 гг., которые, начинаясь в конце 1980-х гг. на основе общесоюзных реформ, в дальнейшем практически приобрели необратимый комплексный характер, развиваясь и закрепляясь в общественные отношения принципиально нового конституционного строя. По своей исторической сущности они равнозначны революционным преобразованиям, поскольку их результатом явилась смена общественного и государственного строя.

Процесс объективного развития общества, когда попытки соединения «советской социалистической» системы организации государственной власти с институтом президентства и принципом разделения властей, с одной стороны, и несоответствие политико-правовой концепции Конституции республики 1978 г. и принципиально новых положений вносимых к ней поправок, с другой стороны, привели к окончательному разрушению основ существующей системы, - выдвинул на повестку дня вопрос о принятии новой Конституции. При этом Конституция Кыргызской Республики 1993 г. дважды претерпела существенные изменения, а в 2003 г. вовсе была изложена в новой редакции. И это закономерно, поскольку только Конституция, адекватная новым общественным потребностям, способна обеспечить стабильность и упорядоченность, которые необходимы для успеха крупных политических и экономических реформ.

Безусловно, реализация конституционно-правовых основ парламентаризма потребует внесения в них в будущем соответствующих поправок, так как поиск наиболее оптимального варианта конституционной модели организации и деятельности институтов государственной власти и их согласованного функционирования и взаимодействия в рамках единой конституционной системы сопряжен с конкретными историческими условиями и реалиями государственной и общественной жизни.

Подтверждением этому является новая конституционная реформа (2010 г.) в Кыргызской Республике.

2.2 Парламентаризм и актуальные проблемы современной конституционной реформы в Кыргызской Республике

Парламентаризм на сегодня является одним из старейших политических изобретений человечества. Однако хотелось бы подчеркнуть идеального совершенства на сегодняшний день никто не достиг. Даже в тех государствах, где уровень развития демократии сегодня высок и восхищает нас, тоже есть много проблем, над которыми работают наши современники.

В связи с эти хотелось бы сказать, что потенциал парламентской демократии на сегодняшний день по прежнему остается еще высоким. Примером может служить «Европарламент», его деятельность.

Мир сегодня сталкивается с новыми вызовами и угрозами человечеству. За многие годы накопилось немало проблем. В отдельных случаях можно говорить о конфликтах, с которыми за короткий промежуток времени столкнулась и наша республика.

В поиске ответов на вызовы современности парламентаризм способен сыграть очень важную роль. Каждая страна идет к демократии своим путем. На этом пути для каждой отдельно взятой страны характерна своя специфика. И Кыргызстан в этом отношении не является исключением.

В нашей республике с момента обретения независимости взят курс на построение демократии и идет постоянный поиск оптимальной структуры государственного устройства и концептуальной модели национального образа будущего.

Вместе с тем поиск ведется и с учетом политической ситуации и исторических особенностей развития Кыргызстана. Различные политические силы предлагают свое видение политический системы страны. В этой связи одним из наиболее обсуждаемых и актуальных вопросов для Кыргызстана до сих пор остается вопрос о форме политического устройства. Какой тип управления наиболее приемлем на ближайшую перспективу? Мнения ученых юристов по этому поводу также противоречивы.

Одни считают, что необходимо развивать президентскую, президентско-парламентскую республику ввиду слабости законодательной ветви власти. По мнению других, необходимо двигаться к парламентской форме правления, которая более эффективна, особенно в способности выражать представительские функции демократического общества.

Для Кыргызстана, находящегося в поиске эффективных политических правил и процедур, баланс между ветвями власти, становление полноценных политических институтов является стратегической проблемой.

27 июня 2010 года народ Кыргызстана в ходе конституционной реформы и проведенного всенародного референдума выбрал новый путь, который ознаменовал переход от старой президентской формы правления к парламентаризму.

Одним из важных аргументов перехода стало то, что при президентской форме правления власть концентрировалась в руках одного человека и была узурпирована в интересах одной семьи или клана.

В этот сложный период наша страна взяла курс на преобразования и реформу государственного управления. Партийная система Кыргызстана, берущая начало от политических организаций начала XX в. таких как «Туран», «Алаш», «Шуро-и-Исламия» в современности представлена ныне более чем сотней политических партий и движений.

Партийное строительство на протяжении истории суверенного государства происходило волнообразно в зависимости от нормативного участия партий в формировании законодательной ветви власти и уровня политических свобод.

Развитие партийной системы часто рассматривается как основа устойчивости демократии. Политические партии в этом контексте должны аккумулировать интересы различных социальных групп, представлять и отстаивать их в политической повестке.

Таким образом, институционализированная партийная система обеспечивает демократическую управляемость и легитимность государства, способствуя решению политических конфликтов через установление договорных правил и процедур.

Партии, как правило, обеспечивают структуризацию политической борьбы, как в выборный, так и в межвыборный период, делая политический процесс более доступным, эффективным и представительным.Р. Акназарова. Парламентаризм в Кыргызской Республике - путь к построению нового процветающего и развитого демократического государства.

История партийного строительства в независимом Кыргызстане насчитывает около двух десятков лет, что, впрочем, позитивно отразилась только на многообразии политических организаций. Их в стране, напомним, более сотни. Часть партий можно смело считать долгожителями, поскольку создавались еще в прошлом веке, однако зрелости или последовательности, подавляющей их массе это не прибавило. Большинство таких организаций по сути своей остались группами поддержки того или иного лидера.

Предполагается, что партия должна иметь свою историю, программу которую при желании можно конвертировать в кредит доверия избирателей. Однако только три из пяти партий, прошедших в действующий парламент (СДПК, «АтаМекен» и «Ар-Намыс»), существуют свыше- 10 лет. Две остальные - «Ата-Журт» и «Республика» ? являются новичками.

Они действуют на политолимпе несколько лет, поэтому к составам обеих партий возникало много вопросов. Так в партии «Ата-Журт» нашли свое место сторонники прежнего экс-президента. В партии «Республика» ярко представлены олигархические круги и связанные с ними люди.

Деятельность парламентских фракций позволила обнажить наиболее острые проблемы партийного строительства - это отсутствие идеологии а также единой позиции между соратниками.

Ранее различные эксперты отмечали, что в политических организациях Кыргызстана присутствует много «случайных» людей, но еще больше в партийных рядах перед выборами оказываются «временные попутчики».

Так, в депутатских списках V - созыва оказались представители криминалитета, шоу-бизнеса, деловых кругов, не имевшие ранее отношения к политике.

Политическая борьба в Кыргызстане по-прежнему имеет не идеологический, а чисто практический характер. Не так давно экс- президент переходного периода Р. Отунбаева призналась, что не понимает платформ некоторых партий власти. Однако, судя по событиям в парламенте, члены этих организаций также не отдают себе отчет в том, каким путем, а точнее курсом следует идти сообща.

Большинство партий, вошедших в Жогорку Кенеш, так и не смогли представить стратегию развития страны. Это особенно заметно на примере новой образованной коалиции.

Рассматривая все это, можно отметить, что внедрению парламентаризма в Кыргызстане как политически эффективного и действенного механизма демократии сегодня препятствует целый ряд формальных и неформальных критериев.

К первым (формальным критериям) - традиционно относят:

1) - отсутствие развитого партийного сектора;

2) -слабость гражданского общества;

3)-несовпадение внешне демократического институционального дизайна и его наполнения;

4)-отсутствие компромисса в отношениях политической элиты;

5) - слабая связь общества и государства.

Не менее важным фактором выступает также и:

6)-геополитическое окружение, способное, как это показал опыт Восточной Европы и СНГ, ускорить или затормозить внедрение более прогрессивной модели.

Ко вторым, (неформальным критериям) применительно к местным условиям, можно отнести угрозу, исходящую непосредственно от самих некоторых политиков и их ближайшего окружения.

Парламентаризм, как институт, имеет и свои собственные «родовые» пороки». К ним традиционно относят:

- неустойчивость политической системы;

- высокий уровень партийной коррупции;

- неспособность системы адекватно и эффективно реагировать на стремительно возникающие угрозы.Нур Омаров. Риски парламентаризма в Кыргызстане

Учитывая вышеизложенное, особое внимание следует нам всем следует уделять широкому гражданскому просвещению. Глубина проникновения идей и принципов демократии, заключающихся в персональной гражданской ответственности, должны войти в культуру кыргызского общества и стать частью политической традиции.

Безусловно, перспективы парламентаризма будут зависеть во многом от компетенции и профессионализма депутатского корпуса, а также от них социальной представленности.

Согласно мнению специалистов, качество депутатов парламента оказывает чрезвычайно важное влияние и на качество самих решений, принимаемых государством.

Следовательно, повышение компетенции партий в различных вопросах социально-политического, экономического развития страны является основным условием принятия качественных решений на законодательном уровне.

Наряду с указанными процессами перспективы парламентаризма также будут определяться параметрами развития общества в целом. Таким образом, культура парламентаризма в этом ключе будет развиваться наряду с правовой культурой на всех уровнях общества, поскольку уважаемые участники конференции парламент это не столько сообщество избранных, сколько является зеркалом общества.

Возможно, что парламентская модель вполне приемлема для Кыргызстана. Но только тогда, когда партии состоятся в виде системообразующих политических институтов, которые будут выражать интересы граждан страны не в качестве лозунгов, а воплощать их в реальные дела. На сегодня Кыргызстан имеет, за исключением нескольких партий, в основном политические клубы по интересам, которые выражают интересы одного человека.

При введении парламентской формы правления важно знать ее особенности, преимущества и недостатки, насколько можно адаптировать к условиям страны, просчитать возможные вызовы, риски и угрозы, последствия принятого решения. Например: Британскую модель парламента называют «полуавтономной» потому, что он находится в большой зависимости от премьер-министра. Отправить в отставку правительство там невозможно, но премьер-министр может пойти на роспуск парламента, сделав королю соответствующее предложение.

Миссия парламента - это докучать правительству своими запросами. Сила британского премьера кроется в однопартийном составе правительства. В Англии не бывает коалиционных правительств. Американский Конгресс называют «автономным». Парламент там тоже не имеет возможности отправить президента в отставку, поэтому он больше сосредоточен на законодательной работе.

В Кыргызстане построена модель «доминирующего» парламента, как в Италии. Такой тип парламента может сразу отправить в отставку правительство и премьера, поскольку он строится на коалиционной основе. Для такой модели парламентаризма характерны частые правительственные кризисы и отставки. В этой нестабильности и состоит ее главный недостаток и порок. АсельМурзакулова. Перспективы парламентаризма в Кыргызстане: теоретический аспект

Помимо названных, в мире есть еще полуподчиненная и полностью подчиненная модели парламента, которые находятся под полным или частичным контролем правительств. Такие модели характерны для развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки.

Помимо положительных сторон и преимуществ, у парламентской модели есть свои недостатки. К ним относятся:- Недостаточная оперативность и мобильность парламента, длительность процедур принятия решений; - Правительственная нестабильность или возможность частой смены правительств; - Слабая подотчетность парламента; - Слабая политическая фрагментированность парламента; - Угроза установления диктатуры большинства над меньшинством.

Согласно, основного закона Конституции, Президент КР определяет внешнюю политику, является Командующим Вооруженными силами, самостоятельно назначает министра обороны и председателя Службы национальной безопасности, подписывает законы, накладывает на них вето, решает вопрос об отставке правительства. Все это свидетельствует, что у Президента КР находится эффективная, а не только церемониальная власть, что является важной характеристикой парламентского президента.

В случае победы на парламентских выборах президентской партии и получения большинства голосов он может стать сильной политической фигурой, если нет, то первой фигурой становится премьер-министр. В этом особенность французской системы и ее способность мимикрировать то в сторону усиления роли президента, как в США, то превращения его в английскую королеву в случае поражения на парламентских выборах.

В мире из трех наиболее известных форм правления нет плохих аналогов. В каждом отдельном случае надо сделать оптимальный выбор с учетом национальных особенностей, менталитета народа и наличия человеческого потенциала.

За введение т.н. парламентской формы правления в Кыргызстане свидетельствовал неудачный опыт президентско-парламентского правления двух экспрезидентов а также некоторые исторические, социальные, политические, экономические факторы, особенности, тенденции и предпосылки. Это, прежде всего: - длительное отсутствие традиций национальной государственности; - государственной службы; - пережитки народной демократии; - небольшой размер страны (территории, население) а также другие факторы.

Анализируя вышеизложенное, отметим следующее:

- За годы обретения независимости Жогорку Кенеш КР проходит свой сложный путь обретения собственной национальной модели. Анализ различных миссий, типов, видов законодательных органов демонстрирует то, что наш парламент окончательно не обрел еще своего лица. В разное время, в зависимости от тех или иных исторических условий, политической коньюнктуры, неожиданностей и случайностей он заимствует и демонстрирует определенные черты и свойства, характерные для разных вариантов парламента.

- Развитие Жогорку Кенеша КР подвержено влиянию глобализации, воздействию внешних и внутренних факторов, различным колебаниям, индивидуальным настроениям, политическим приливам и отливам. Временами он становится похож на могущественный итальянский парламент, а порой превращается в «карманный».

- В настоящее время Жогорку Кенеш Кыргызской Республики находится на этапе своего дальнейшего становления и развития. Идет процесс поиска его оптимальной модели, дальнейшего совершенствования его деятельности в условиях модернизации, трансформации и глобализации.

2.3 SWOT - анализ Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

Переход Кыргызстана к однопалатной парламентской системе стал результатом конституционной реформы 2002-2003 гг.Конституция Кыргызской Республики //Эркин-Тоо. 2003. 21 фев.В этой связи остановимся на особенностях двухпалатной и однопалатной парламентских систем, поскольку этот вопрос является одним из самых актуальных для конституционно-правовой науки. Вместе с тем, данный вопрос «представляет не только академический интерес для ученых. Его решение в каждой стране является результатом политического выбора, определяемого самим существом данного строя»Амеллер М. Парламенты. - С. 31..

Анализируя конституционные реформы 1993 г., М. Шеримкулов приходит к выводу, что с учетом унитарности государства, устоявшихся традиций, а также наибольшей организованности и эффективности законодательного процесса для Кыргызстана приемлемым был однопалатный парламентШеримкулов М. Ш. Парламент независимого Кыргызстана. С. 360. .

У.Чиналиев пишет, что многие политологи и специалисты преимущество двухпалатности «видят в том, что верхняя палата, членство в которой обычно отвечает более жестким условиям, как бы удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решении» .

Сам же У. Чиналиев, не отбрасывая идею однопалатного парламента в Кыргызстане, полагает, что здесь вполне может существовать двухпалатный парламент. При этом, по его мнению, должны быть соблюдены два условия. Во-первых, одна из палат должна быть верхней, другая нижней. Во-вторых, верхняя палата должна формироваться с учетом принципа представительства территориальных интересовЧиналиев У. О проблемах реформирования Парламента Кыргызской Республики. - С. 90-91 .По мнению О. Абдыкаримова, двухпалатная система позволяет избежать излишних дебатов между исполнительной властью и однопалатным парламентом, а также способствует консолидации общества, развитию демократических институтов, более эффективным взаимоотношениям между ветвями государственной властиАбдыкаримов О. Становление парламентаризма в условиях перехода Казахстана от тоталитаризма к демократии //Вестник Межпарламентской Ассамблеи. - 2000. - № 2. - С. 8. .

Двухпалатная структура законодательного органа, по словам Н.Р. Жотабаева, способствует принятию более качественных законов, делает парламент гораздо более устойчивым и стабильным, снижает негативные влияния ведомственных и местнических тенденций в законотворческой деятельности, что характерно для однопалатного парламентаЖотабаев Н.Р. О демократии и парламентаризме. - Алматы: Арыс, 2000.-С. 122.-322 с..

Как отмечает 3. Шарипова, переход к двухпалатной структуре парламента, четкое распределение полномочий между палатами, их взаимодействие и взаимоконтроль, обеспечение максимально возможной представительности - все это должно создать благоприятные предпосылки для установления парламентаризма в странеШарипова 3. Парламентаризм в Казахстане: проблемы и задачи развития системы //Евразийское сообщество. - 2004. - № 4. - С. 11..

Между тем, об этом свидетельствует и положительный опыт становления парламента в соседних государствах. Так, введение института двухпалатного парламента в Казахстане, по мнению А.Т. Ащеулова, «преследовала цель повышения эффективности законотворческого процесса и качества принимаемых решений. В определенной мере эта цель достигнута»Конституционное право Республики Казахстан: Учебник /Сост. д. ю. н., профессор А.Т. Ащеулов. - С. 442..

Вместе с тем, следует признать, что переход парламента от однопалатной системы к двухпалатной либо наоборот осуществляется на основе определенных факторов. Переход к однопалатной структуре парламента Кыргызстана имел свои основания для этого.

Во-первых, в этом сказались взаимоотношения, с одной стороны, между законодательной палатой и палатой представителей, в основе которых лежали соперничество на ведущую роль и, как результат, определенное противостояние, с другой стороны, между главой государства и Жогорку Кенешем в целом, хотя палата представителей во многом безоговорочно решала «нужные» вопросы.

Во-вторых, экономические соображения взяли верх над демократическим развитием данного института. Хотя, справедливости ради, надо признать, что финансовые расходы на содержание двух палат Жогорку Кенеша были действительно весьма солидными.

В-третьих, унитарное государственное устройство Кыргызстана было выдвинуто в качестве одного из доводов перехода к однопалатному Жогорку Кенешу. Поэтому в Конституции Кыргызской Республики в редакции 2003 г. была закреплена однопалатная структура Жогорку Кенеша.

Внутренняя структура Жогорку Кенеша третьего созыва, в принципе, не имела существенных различий от структуры рассмотренного нами в предыдущем разделе Законодательного собрания второго созыва.

Признание депутатских объединений как важного структурного подразделения Жогорку Кенеша имело конституционные основания. Во-первых,Закон «О Регламенте ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики» от 3 января 2005 года № 3 //Эркин-Тоо. - 2005. _т 18 янв.в редакции Конституции Кыргызской Республики 2003 г. была закреплена норма, согласно которой основным субъектом права выдвижения кандидатов в депутаты Жогорку Кенеша являлись политические партии (п. 2 ст. 54).

Во-вторых, п. 2 ст. 8 этой Конституции Кыргызской Республики более четко формулировал данную конституционную норму.

В_этом плане закономерными и позитивными оказались положения новой редакции Конституции Кыргызской Республики, принятой на референдуме 21 октября 2007 г. Эркин-Тоо. - 2007. - 24 окт. Согласно п. 2 ст. 54 Конституции Кыргызской Республики, ЖогоркуКенеш теперь состоит из 90 депутатов, избираемых сроком на пять лет по партийным спискам^ Порядок выдвижения списка кандидатов в депутаты ЖогоркуКенеша политическими партиями и участия последних на парламентских выборах определены новой редакцией Кодекса о выборах в Кыргызской Республики, также принятой на октябрьском 2007 г. референдумеЗакон Кыргызской Республики «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» //Эркин-Тоо. - 2007. - 24 окт. .

Правовые основы структуры Жогорку Кенеша и его органов определены, прежде всего, самой Конституцией Кыргызской Республики. Более детально эти вопросы регулируются Регламентом Жогорку Кенеша.

Каковы же структурно-институциональные особенности Жогорку Кенеша четвертого созыва? Во-первых, это количество парламентских комитетов. Согласно положениям ст. 61 Конституции Кыргызской Республики в редакции 2003 г., Жогорку Кенеш был вправе образовать из числа своих депутатов не более семи комитетов. Такая категоричная норма в Конституции КР появилась потому, что в Регламенте Законодательного собрания не были определены ни перечень комитетов, ни их количественный состав. И, как результат, в Законодательном собрании Жогорку Кенеша второго созыва были образованы 25 комитетов и три комиссии при составе в 60 депутатов. Как показала практика, образование такой большой численности комитетов обусловливалось не столько желанием эффективной организации деятельности палаты Жогорку Кенеша и ее комитетов, сколько субъективными причинамиАрабаев А. А. Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество. - С. 37. кроме этого, депутаты Законодательного собрания Жогорку Кенеша, согласно Регламенту палаты, могли быть членами нескольких комитетов, что также не лучшим образом сказывалось на эффективной организации работы комитетов. Дело в том, что, будучи членом нескольких комитетов, депутат физически не успевал подготовиться для участия в заседаниях комитетов как должно, и поэтому рассмотрение проектов законов в комитетах зачастую превращалось в формальный процессКучуков М. М. Указ.соч. - С. 233. 238 .

Поэтому Конституция Кыргызской Республики в редакции 2003 г. не только ограничивала количество комитетов, но и предписывала, что депутат Жогорку Кенеша может быть членом только одного комитета или комиссии (п. 1 ст. 61).

Анализ перечня парламентских комитетов и их функциональных обязанностей позволяет сделать некоторые выводы. Он свидетельствует об уже определившихся основных сферах жизнедеятельности государства и общества, представляющих наибольший интерес для парламентариев. Очевидно, какая нагрузка ложится на плечи комитетов Жогорку Кенеша и, соответственно, их членов.

Такое положение дел с комитетами Жогорку Кенеша непосредственно связано с требованиями ст. 61 Конституции Кыргызской Республики, в соответствии с которой значительно повышено конституционно-правовое положение комитета Жогорку Кенеша как важного парламентского органа. Так, осуществление подготовки и предварительное рассмотрение вопросов, отнесенных к полномочиям Жогорку Кенеша, контроль над проведением в жизнь принятых Жогорку Кенешем законов и решений отнесены к компетенции комитетов Жогорку Кенеша.

В развитие указанных положений Конституцией Кыргызской Республики устанавливается, что законодательные акты Жогорку Кенеша принимаются только при условии предварительного рассмотрения их проектов соответствующим комитетом Жогорку Кенеша. Кроме этого, обязательным условием назначения и избрания должностных лиц, отнесенных к полномочиям Жогорку Кенеша, дачи согласия Жогорку Кенешем для назначения на государственную должность и освобождения от должности является наличие заключения соответствующего комитета Жогорку Кенеша.

Отличительной особенностью системы депутатских объединений Жогорку Кенеша третьего созыва являлось отсутствие фракций как таковых. В Аппарате Жогорку Кенеша в соответствии с действующим законодательством были зарегистрированы 5 депутатских групп: «Эл менен»; «Эл биримдиги»; «Мекен»; «Жибек-Жолу»; «Биримдик». Кроме этого, 10 июня 2005 г. была образована депутатская группа «XXI кылым» во главе с И. А. Масалиевым. Однако из-за того, что в эту группу вошли всего четыре депутата, а в соответствии с требованием ст. 17 Закона о регламенте Жогорку Кенеша численность такой группы должна насчитывать не менее 7 человек, она не была зарегистрирована.

Что касается Жогорку Кенеша четвертого созыва, то, по результатам выборов 16 декабря 2007 г., в Жогорку Кенеше 71 депутатский мандат получила политическая партия «Народная партия «Ак-Жол», 11 - Социал-демократическая партия Кыргызстана, 8 - Партия коммунистов Кыргызстана. В соответствии с действующим конституционным законодательством данные партии образовали 3 одноименные депутатские фракции.

Рассматривая роль депутатского объединения в деятельности парламента в целом, следует подчеркнуть, что она заключается не только в защите и отстаивании своих корпоративных интересов, нов большей степени в том, чтобы эти корпоративные интересы были согласованы в рамках общегосударственных интересов и задач.

Это связано с социальным назначением самого парламента, в котором «должны быть представлены не корпоративные интересы тех или иных социальных групп в их чистом виде, а общезначимые, точнее - государственно-значимые аспекты этих интересов. Именно политические объединения как государственно-ориентированные структуры гражданского общества могут выразить эти общезначимые начала гражданского общества и согласовать различные частные интересы в рамках общей воли»Лапаева В.В. Фракции и депутатские группы в Государственной Думе как субъекты парламентского процесса. - С. 8. .

Как показывает анализ деятельности депутатских объединений в Законодательном собрании Жогорку Кенеша, очень низкими были не только эффективность их деятельности в целом, но и уровень взаимодействия фракций и депутатских групп из-за внутренних разногласий и политических взглядов. Так, созданные в Законодательном собрании Жогорку Кенеша второго созыва депутатские объединения имели разные, порой противоположного направления цели и задачиКучуков М.М. Указ.соч. - С. 214-215. .

Вышеуказанное обстоятельство, соответственно, сильно сказывалось на качестве и темпах законотворческой работы, да и в целом на работе палаты и ее внутреннем устройстве.

Между тем, среди российских ученых была озвучена идея о предоставлении депутатским объединениям права законодательной инициативы в целях повышения эффективности их деятельности в парламентеМихайлова Л.П. Депутатские объединения в Государственной Думе Российской Федерации: правовой статус, структура/Актуальные проблемы современного российского права и перспективы его интеграции в систему мирового права: Сборник статей и тезисов /Под ред. И.М. Мацкевича, А.А. Петрова, А.А. Задояна. - М.: МГЮА, 2003. -С. 64-65. - 237 с..

Мировой опыт свидетельствует о том, что абсолютное большинство парламентов зарубежных государств являются однопалатными органами.

Переход парламента от однопалатной к двухпалатной системе, или наоборот, осуществляется на основе определенных социальных факторов. В этом плане переход к однопалатному парламенту в Кыргызстане был обусловлен, во-первых, особенностями взаимоотношений как палат внутри единого Жогорку Кенеша, так и Жогорку Кенеша с Президентом и Правительством Кыргызской Республики; во-вторых, экономической целесообразностью; в-третьих, унитарным устройством государства.

Особенности структуры Жогорку Кенеша как однопалатного парламента проявились в том, что в Жогорку Кенеше третьего созыва были образованы лишь депутатские группы, а в Жогорку Кенеше четвертого созыва, наоборот, функционируют только фракции.

Если остановиться на современном однопалатном парламенте то V внеочередной созыв Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (2010-2015)состоит из 120 депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе. В результате выборов в парламент прошло 5 партий из 28 участвовавших в выборах.

Новое в деятельности. Введение в действие Конституции с парламентской формой правления. Установление новой для Кыргызстана многопартийной системы. Мандат депутата снова стал преимущественно свободным. Парламент стал больше влиять на политику, чем прежде.

Общая характеристика Жогорку Кенеша V созыва

Положительные моменты. Нет диктата со стороны внепарламентских центров власти. Происходит процесс самостоятельного формирования депутатами парламента коалиций большинства и меньшинства. Разрабатываются и выполняются коалиционные соглашения. Складываются традиции преемственности в политике, фракционного сотрудничества и оппонирования, новая политическая культура. Принят новый регламент, который существенно модернизирует парламентскую деятельность ЖК с точки зрения признания и введения в практику мировых парламентских стандартов. Процедура обсуждения законопроектов отделена от процедуры голосования, что является большим достижением.

Распределение по фракциям. По своему партийному составу Жогорку Кенеш является мелко фрагментированным, где каждая фракция занимает от 15% до 23,3% мест. Мелкофрагментированность парламента на практике привела к трудностям в создании парламентского большинства и определенным проблемам при принятии решения. (Приложение №1).

Возрастные характеристики. Анализ возрастных характеристик депутатов показывает, что в парламенте представлены разные возрастные группы, но относительное большинство (43%) составляют люди в возрасте 38-50 лет. Второй по численности группой являются депутаты в возрасте 51-60 лет (33%), молодежь, которая прошла по возрастной квоте до 35 лет¹², составляет 13%. Самой малочисленной группой являются депутаты старше 51 года - 9%. Следует отметить, что благодаря возрастной квоте в парламенте присутствуют депутаты различных возрастов. (Приложение №2)

Фракция «Ар-Намыс» выделяются тем, что в ней более половины депутатов (52%) старше50лет. Фракция «Республика» выделяется наибольшим представительством депутатов, которые пришли по возрастной квоте до 35 лет, в целом в возрасте до 50 лет в этой фракции 79% депутатов.Среднему депутату ЖК V созыва 48,7¹⁴ года, он старше среднего депутата II созыва (47, 5 года), но моложе депутата I созыва (52,4 года)¹⁵.Самой молодой является фракция «Республика» - средний возраст ее депутатов составляет 43 года. Средний возраст депутатов «Ата-Журт» - 47,9 года, СДПК - 48,4 года. Самыми старшими являются депутаты от «Ар-Намыса» и «Ата-Мекена», средний возраст которых составляет 51,3 и 51,6 года.

Представленность депутатов по полу. Анализ состава депутатов по полу показывает, что, несмотря на обязательность присутствия в избирательных списках партий не менее 30% лиц одного пола, в действующем парламенте женщин заметно меньше-21%. Это произошло в связи с тем, что сразу после подведения итогов голосования во многих партиях началась внутренняя борьба за депутатские мандаты, в результате которой часть женщин отстранили от депутатства с разными формулировками. Такая возможность появилась из-за несовершенства законодательства, которое позволяет партиям уже после выборов заменять лиц одного пола другим. (Приложение №3)

Представительство женщин во фракции СДПК является самым высоким - 26%. Чуть меньше женщин (24%) во фракции «Ар-Намыс». Во фракции «Ата-Мекен» женщины составляют 22%, в «Республике» -17%. Меньше всего женщин во фракции «Ата-Журт» -15%.Тем, не менее, благодаря квотированию число женщин в парламенте V созыва значительно выросло (21%) по сравнению с предыдущими созывами - I (3,8%), II (6,7%) III (нулевое представительство женщин).

Образование и специальность. Анализ образовательного уровня депутатов показывает, что по первому образованию среди депутатов преобладают преподаватели и учителя(19%),а также инженеры (19%). Треть депутатов (36%) имеют 2 высших образования, которое в большинстве случаев получали заочно: 65% по юриспруденции и 10 % - по экономике. Обратим внимание, что, согласно проведенным исследованиям, коррупция в вузах особенно процветает на отделениях заочного обучения, по причине чего системой образования предпринимались попытки запретить такую форму получения высшего образования¹⁶. (Приложение №4)

Таким образом, с учетом двух образований 29% депутатов составляют юристы (половина из которых получили его заочно), по 14% - педагоги и инженеры, 13% - экономисты, специалисты в области сельского хозяйства - 8%. В то же время присутствуют и представители других профессий - строители, технологи, медицинские работники, представители искусства и военные. Следует отметить, что в V созыве очень низок удельный вес юристов и экономистов высшей квалификации - 1,6% (1 доктор экономических наук, 1 кандидат юридических наук). Для сравнения, в I созыве доля докторов и кандидатов наук составляла 34,2%, во II - 18,3%, в IV- 5,5%. По сумме двух образований во фракции «Ата-Журт» больше всего юристов (42%), экономистов и инженеров (по 16%). В «Республике» - юристов (30%), экономистов (26%). В «Ата-Мекене» преобладают педагоги (35%) и юристы (20%). В СДПК - юристы (22%) и инженеры (19%), в «Ар-Намысе» - юристы (24%) и педагоги (15%).

В депутаты приходят мало подготовленные для законотворческой работы люди. В общем они не должны уметь писать законы, но должны понимать термины, представлять, как двигаются законы, как в итоге они будут исполняться. Депутат должны уметь правильно разбираться в политических вопросах, уметь слышать народ, чувствовать его требования, уметь ясно излагать свои мысли. А все остальное должен делать аппарат. Но проблема в том, что сейчас ни сами депутаты, ни их аппарат не являются профессионалами. Часто в аппарат приводят родственников или знакомых, ставят на должности, и они не работают. Потенциал и депутатов, и их аппаратов слабый. Отсюда и низкая законотворческая работа. (Приложение №5)

Анализ данных по полу показывает, что среди депутатов-мужчин по специальности преобладают юристы (32%), а среди женщин - педагоги (23%). Все женщины, имеющие юридическое образование (19%), получили его в качестве второго. (Приложение №6)

Три пятых (76%) депутатов окончили вузы Кыргызстана, и пятая часть (20%) - вузы стран СНГ. Немаловажно, что первое образование получали в странах СНГ депутаты старше 40 лет, т.е. те, кто застал советский период, депутаты более молодого возраста учились в большинстве случаев в Кыргызстане. (Приложение № 7).

Трудовая деятельность до выборов. Анализ данных о последнем месте работы показывает, что в составе парламента V созыва главными группами являются государственные служащие и представители бизнеса - по 31%.

Следующей по численности группой являются депутаты предыдущих созывов Жогорку Кенеша и местных кенешей - 15%. Отметим, что присутствие в парламенте депутатов прошлых созывов, прежде всего свидетельствует об уровне профессионализма парламентариев. Например, за рубежом депутат, отработавший два срока, считается профессиональным политиком, имеющим опыт, он также является носителем профессиональной этики и традиций парламента. Поэтому в странах с развитой демократией приветствуется, когда депутаты имеют опыт парламентаризма, а в некоторых европейских парламентах им выделяют первые места в зале заседаний.

Каждый десятый депутат пришел в парламент с опытом работы в общественных организациях и партиях (11%) и по 5% до избрания были преподавателями и муниципальными служащими. (Приложение №8)

Несмотря на разнообразный состав депутатов, начиная с I созыва наблюдается тенденция роста удельного веса чиновников и бизнесменов, который в V созыве почти достиг двух третьих - 62%. Известно, что высокий удельный вес чиновников и богатых предпринимателей делает парламент глухим к народным чаяниям, а депутаты-бизнесмены и чиновники довольно часто занимаются лоббированием своих интересов. (Приложение №9)

Анализ деятельности депутатов по фракциям позволяет увидеть существенное превосходство одной из групп. Так, во фракциях доминируют следующие группы:«Ата-Журт» - госслужащие (54%);«Республика» - представители бизнеса (48%);«Ар-Намыс» - госслужащие (48%);СДПК - представители бизнеса (42%).

Фракция «Ата-Мекен» выделяется большей разнородностью; доминирование наиболее многочисленных групп (представители бизнеса и преподаватели - по 28%) выражено не так существенно. С точки зрения наличия во фракции политиков со стажем, имеющих опыт парламентаризма, выделяются «Ата-Журт» (21%) СДПК (19%) и «Ата-Мекен» (17%), где наиболее широко представлены депутаты парламента из местных кенешей прошлых лет.

Эффективность власти - одна из наиболее важных интегральных характеристик власти, показывающая степень выполнения ею своих задач и функций в политической системе и обществе, реализации ожиданий граждан. Эффективность власти - величина меняющаяся. Она может нарастать, и тогда власть в обществе пользуется поддержкой, но может и снижаться, что часто становится причиной наступающего кризиса власти.

Таким образом, критерии эффективности парламента как законодательной власти следует искать не только в выполнении прямых функций (законодательной и контрольной), но и в степени воздействия парламента на экономику, социальное развитие, а также на восприятие и отношение к парламенту граждан.

Следовательно, критерием эффективности парламента может выступать количество принятых законодательных актов. Этот показатель должен коррелировать с критериями качества и практической эффективности принятых им законов. Таким образом, если, например, были приняты поправки в налоговое законодательство, направленные на увеличение поступления налогов, то принятый законодательный акт не только должен быть оперативно принят и быть качественным, т.е. согласованным со всей остальной законодательной базой, но и дать практический результат - т.е. должно последовать реальное поступление налогов в бюджет. При таком подходе законы, направленные не на развитие государства, а преследующие интересы отдельных групп, будут признаваться некачественными, а функция парламента неэффективной, несмотря на рост количественного показателя принятых законодательных норм.

Кроме этого, на разработку и принятие того или иного закона тратится определенное количество бюджетных средств (работа аппарата, проведение обсуждений, рабочие дни сотрудников аппарата и пр.), что также может служить критерием эффективности работы парламента.

Немаловажным критерием оценки работы парламента должно быть выполнение контрольной функции, т.е. недостаточно принять качественный закон, необходимо контролировать его исполнение.

В то же время, когда речь идет об отношении общества к парламенту, актуализируется проблема доверия граждан. Причину доверия или недоверия парламенту следует искать в наличии или отсутствии законопроектов, способных облегчить жизнь граждан. При этом уровень доверия к законодательному органу не может быть измерен количеством принятых законопроектов. Следовательно, для его оценки потребуется специальный механизм.

Анализируя деятельность парламентов пяти созывов, приходится признать, что за всю историю парламентаризма до сегодняшнего дня в республике не создан адекватный механизм оценки деятельности законодательной власти и лиц, ее осуществляющих.

Глава 3. Пути совершенствования и укрепления потенциала деятельности Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

3.1 Пути улучшения реализации представительской функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

Приступая к анализу представительной природы Жогорку Кенеша, следует, прежде всего, подчеркнуть, что именно в ней выражается воля народа Кыргызстана как носителя суверенитета и единственного источника государственной власти КР. При этом воля народа выражается в двух плоскостях.

С одной стороны, она отражается в формировании парламента как представительного органа, а именно в проведении периодических свободных выборов, в ходе которых не просто избираются депутаты парламента, а выявляются интересы различных социальных групп и слоев населения, в том числе учет мнений представителей всех регионов, и тем самым обеспечивается мирный переход государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателейПарламентское право России: Учебное пособие /Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - С. 34. .

Поэтому парламент выступает органом консолидации различных социальных слоев и групп населения, регионов государстваКонституционное право. Энциклопедический словарь. Ответственный редактор и руководитель авторского коллектива д. ю. н., профессор С.А. Авакьян. - М.: Изд-во Норма (изд. группа Норма-Инф-ра-М), 2000. - С. 417. .

С другой стороны, депутаты парламента, да и сам парламент в целом в своей деятельности посредством принятия законодательных актов, выражения оценки происходящих в обществе тех или иных явлений, актуальных проблем общественно-политической жизни страны, отражают волю и интересы тех или иных социальных групп и слоев населения, административных территорий, что, в конечном счете, отражает интересы и волю всего народа.

В свою очередь, выражению воли народа служат такие законные механизмы, как коллегиальность решений парламента, обязательное участие депутата в голосовании, и самое главное - обязанность депутатов поддерживать связь со своими избирателями.

Таким образом, можно заключить, что именно в силу своей представительной природы парламент становится органом общенародного представительства.

Как верно замечает Г.Н. Селезнев, парламент именно «в силу своей конституционной природы является не только законодательным, но и представительным органом всего общества»Селезнев Г.Н. Борьба за власть или за процветание России. Вступительное слово к книге А.Ф. Смирнова «Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг.: Историко-правовой очерк. М.: Книга и бизнес, 1998. - С. 7..

Исходя из природы и сущности представительности, профессор А. Т. Ащеулов говорит «о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве».

Между тем, по мнению отдельных российских ученыхАвтономов А.С. О категории представительства в конституционном праве /Проблемы народного представительства в Российской Федерации /Под ред. А.С. Авакьяна. - М., 1998. - С. 19., представительство - очень широкое понятие.

С точки зрения А.С. Автономова, представительство означает выражение чьих-либо интересов, совершение каких-либо действий в силу имеющихся оснований одним лицом в интересах и от имени другого лицаГоробец В.Д. Конституционно-правовой статус Парламента Российской Федерации. - С. 58-59..