Укрепление потенциала Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Институт подготовки государственных и муниципальных служащих

Департамент магистратуры

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

Тема: «Укрепление потенциала Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»

По направлению «Парламентаризм»

Акматова Тумара Асанкуловна

Бишкек 2014

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы исследования парламентаризма в современных условиях

1.1 Основные теории парламента и парламентаризма в современных условиях

1.2 Зарубежный опыт развития парламента и парламентаризма

Глава 2. Анализ современной ситуации в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики

2.1 Основы эволюции института парламентаризма в Кыргызстане

2.2 Парламентаризм и актуальные проблемы современной конституционной реформы в Кыргызской Республике

2.3 SWOT-анализ Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

Глава 3. Совершенствование и укрепление потенциала Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

3.1 Пути улучшения реализации представительской функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

3.2 Оптимизация законодательной функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

3.3 Повышение потенциала в совершенствовании контрольной функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

Заключение

Список использованных источников

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования определяется необходимостью укрепления потенциала современного парламента, а также совершенствованию принципов организации государственной власти в Кыргызской Республике. На современном этапе исследования проблем парламентаризма сказалось то, что в советский период парламенты характеризовались как законодательные органы буржуазных государств. Такая позиция советских ученых определялась взглядами классиков марксизма-ленинизма.

Объективная потребность реформирования советских органов возникла в процессе крупномасштабных политических, экономических и социальных преобразовании с середины 80-х гг. и формирования в начале 90-х гг. XX в кыргызской государственности на качественно новых принципах. При этом определение Жогорку Кенеша как парламента впервые нашло свое закрепление в Конституции Кыргызской Республики 1993 г.

Повышенный интерес к парламентаризму как государственной категории объясняется самим развитием событий последнего времени, когда вопросы организации государственной власти и взаимоотношений ее органов выходят на первый план в условиях установления подлинного народовластия в Кыргызстане.

Революции 24 марта 2005 г. и 7 апреля 2010 г. затем и принятие (по сути четыре раза в течение последующих нескольких лет) Конституции КР в новой редакции и новой Конституции КР, автором которой, является О.Ч. Текебаев, свидетельствуют, что в Кыргызстане еще не найден оптимальный путь конституционно-правового развития.

В этой связи необходимо изучить сущность и укрепление потенциала современного парламентаризма как государственной категории и особенностей его становления в Кыргызстане, в результате которого можно будет выработать конкретные пути и формы совершенствования механизма организации и осуществления государственной власти в республике.

В решении данной проблемы бесспорна роль парламента, поскольку в условиях разделения государственной власти именно парламенту по праву принадлежит особое среди ее институтов место в качестве представительного и законодательного органа.

Очевидно, что научное исследование сущности и укрепления потенциала, Жогорку Кенеша становится одной из актуальных проблем, так как оно позволит глубже понять не только закономерности происхождения кыргызского парламента, его специфику, но и его роль и место в конституционной системе органов государственной власти.

Проблемы современной конституционной реформы, безусловно, связаны с принципами парламентаризма. В свою очередь, данное положение свидетельствует о том, что последние становятся ключевым объектом исторического осмысления и государственной политики.

Вместе с тем, открытым остается ряд проблем дальнейшего реформирования всей системы институтов государственной власти Кыргызстана на современном этапе. Следовательно, актуально сегодня исследование, как проблем укрепления потенциала парламента, так и научного обеспечения конституционного процесса в Кыргызстане.

Степень научной разработанности темы. В советский период различным аспектам деятельности представительных органов Кыргызстана посвятили свои труды отечественные ученые Э. Нуралиев, К. Нурбеков, С. Табышалиев, Р. Тургунбеков.

В постсоветское время учеными в области права проведены исследования, где объектом изучения в той или иной мере являлись отдельные вопросы становления, формирования и организации деятельности Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. В частности, это работы А.А. Арабаева, Ч.И. Арабаева, Э.Д. Бейшембиева, Г.А. Бидильдаевой, Г.Т. Искаковой, С.К. Косакова, Р.К. Акназаровой, А. Саляновой, С.С. Сооданбекова, Р. Тургунбекова и др.

Цель диссертационного исследования вытекает из ее научно-практической актуальности и заключается в определении теоретических и практических аспектов укрепления потенциала парламента, в формулировании и обосновании определенной его модели развития в Кыргызстане как центрального звена механизма эффективной организации государственной власти и повышения ее ответственности.

Достижение поставленной цели обусловливается решением ряда исследовательских задач к основным из них отнесены следующие:

-изучение основных теорий парламента и парламентаризма;

- изучение зарубежного опыта развития парламента и парламентаризма;

-осмысление сущности и выявление основных направлений современной конституционной реформы в Кыргызской Республике и выработка предложений по решению ее задач в соответствии с основными принципами парламентаризма;

-выявление основы эволюции института парламентаризма в Кыргызстане и организационно-институциональных особенностей Жогорку Кенеша;

- раскрытие путей совершенствования и укрепление потенциала Жогорку Кенеша;

Объектом исследования является общественные отношения, связанные с закреплением конституционных основ парламентаризма как особой системы организации государственной власти и их реализацией на практике.

Предметом исследования является конституционные основы парламентаризма, особенности его становления, а также конституционный статус Парламента Кыргызской Республики, механизмы укрепления потенциала Жогорку Кенеша в КР.

Нормативной базой диссертационного исследования послужил солидный комплекс материалов Государственного архива Кыргызской Республики. В качестве информационной базы исследования использовались современные разработки в области политологии и истории, данные статистики и социологических исследований.

Научная новизна диссертационного исследования заключается:

-в комплексной разработке теоретических и практических аспектов укрепления потенциала парламента в Кыргызстане;

-в научно-методологическом подходе к рассматриваемой проблеме, выявлении закономерностей и тенденций становления парламентаризма в Кыргызстане и комплексном формулировании своей позиции по ним она раскрывается:

-в теоретической разработке понятия парламентаризма, выявлении его природы и основных составляющих;

-в обосновании парламентаризма как государственной категории, раскрытии его сущность;

-в формулировании и обосновании модели развития парламентаризма в Кыргызстане на современном этапе, в основе, которой лежит идея особой роли Жогорку Кенеша в конституционной системе государственной власти Кыргызской Республики. В качестве механизма реализации данной идеи магистранткой формулируется целый комплекс новых мер, направленных на повышение укрепления потенциала Жогорку Кенеша КР и его ответственности с учетом конституционных преобразований и практики его деятельности.

Структура работы. Магистерская диссертация состоит из введения, основной части, объединяющей 3 главы и 8 разделов, заключения, списка использованных источников и приложения.

Глава 1. Теоретические основы исследования парламентаризма в современных условиях

1.1 Основные теории парламента и парламентаризма в современных условиях

Парламентаризм представляет собой одно из сложнейших общественно-политических явлений. Задачи раскрытия природы парламентаризма, формулирования авторской позиции его понимания связаны с тем, что в науке еще не сложилось достаточно четкого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме как существующей во многих странах государственно-правовой реальности, и, соответственно, не сформировалась единая точка зрения относительно определения данного понятия.Керимов А. Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России //Гражданин и право. - 2002. - № 7/8. 10

Поэтому вполне понятно, что многие ученые и практики, говоря о парламентаризме, обычно отождествляют данное понятие то с самим парламентом, то с парламентской формой правления. Более того, часто смешивают его не только с формой государства, но и с политическим режимом и даже с принципом разделения властейКалиев Н. Об особенностях парламентаризма в Кахахстане // Мысль. - 2003.- №2- С.4.

Наиболее характерным в этом контексте является отождествление парламентаризма с представительным органом. Так, в монографии «Парламентаризм в Кыргызстане: первый опыт» ее авторы 3.Курманов и Г. Джакупова освещают процесс становления и деятельности съездов Советов Киргизской АО - АССР ССР в период возрождения национальной государственности кыргызского народа в 20-30-е годы прошлого столетияКурманов З. , Джакупова Г. Парламентаризм в Кыргызстане: певый опыт.- Бишкек, 1998 .- 200с..

Изучая особенности становления представительного органа в Кыргызстане, автор монографии «Жогорку Кенеш (Парламент) Кыргызской Республики» профессор М. М. Кучуков говорит о трех этапах становления и развития кыргызского парламентаризма: досоветском, советском и постсоветскомКучуков М.М. ЖогоркуКенеш (Парламент) Кыргызской Республики. - Бишкек, 2002. С 51..

Рассматривает парламентаризм в таком аспекте и ряд участников международной научно-практической конференции «Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы»Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы: Материалы международной научно-практической конференции Астана, 2002. 648 с..Между тем, следует подчеркнуть, что само по себе наличие в стране представительного и законодательного органа еще не означает утверждения в ней парламентаризма.

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные, поскольку основой парламентаризма является постоянно действующий парламент с соответствующими полномочиями. Иначе говоря, парламентаризм не может существовать без парламента, в то же время само наличие представительного органа в виде парламента в стране (например, в монархической или авторитарной) еще не является показателем наличия в ней парламентаризмаТургунбеков Р.Т. Парламент и парламентаризм //Наша газета. -1998. - 1 июля; Шеримкулов М.Ш. Парламент независимого Кыргызстана. - Бишкек, 1998. - С. 114-117..

По справедливому утверждению А.М. Барнашова, «предпосылкой и основой существования парламентаризма является активная деятельность в государстве избранного всеобщим голосованием сильного и влиятельного парламента, обладающего реальной возможностью действенного участия в осуществлении государственной власти»Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. - Томск, 1988. - С. 69..

Термин «парламент» происходит от французского слова «parler» - «говорить». Французский язык, как отмечает известный российский ученый В. Е. Чиркин, широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Несмотря на то, что «предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII-XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин)»Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь, 2000. С, 254.

В настоящее время термин «парламент» употребляется для обозначения высших представительных органов во многих странах. Так, в Конституции Казахстана говорится, что «Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом республики, осуществляющим законодательные функции» (п. 1 ст. 49)Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года //Вестник Межпарламентской Ассамблеи. - 1998. - № 3. С. 193-236..

В этой связи отметим, что слово «представительный», как записано в словаре русского языка С. И. Ожегова, означает «выборный, основанный на представительстве»Ожегов С.И. Словарь русского языка.-М. , 1973.- С.543.

Парламент является представительным органом потому, что народ как носитель суверенитета и источник государственной власти избирает своих представителей депутатов - в парламент и делегирует им, объединенным в таком государственном коллегиальном органе, полномочия, которые они реализуют от имени народа.

Современный парламент рассматривают и как общенациональный представительный органСооданбеков С. Проблемы становления и развития конституционно-правовой основы государственной власти в Кыргызской Республике. - Б.: Илим, 2002. - С. 120-127. . Поэтому парламент не только представляет народ и выступает от его имени, но, вместе с тем, выражает его волю и интересы.

Иначе говоря, парламент является выразителем воли и интересов народа, и в этом заключается сущность его представительной природыАрабаев А.А. Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество. Бишкек: ИФП НАН КР, 2003. - С. 20-21. 14.

Высший представительный орган государства, вместе с тем, может называться и по-иному, например, Федеральное Собрание (Российская Федерация), Бундестаг (ФРГ), Национальное Собрание (Республика Беларусь), Сейм (Польша), Конгресс (США), Олий Мажлис (Узбекистан), Верховная Рада (Украина), Законодательное Собрание, Верховный Совет и т. д.Парламенты мира. М.: Интерпракс, 1991; Чиркин В. В. Основы сравнительного государство ведения. М.: Артикул, 1997..

Как показывает история, парламент есть «место, где избранные народом представители обсуждают насущные проблемы жизни общества и государства - это учреждение в разной форме, под разными названиями, но схожей сутью известно в большинстве стран мира».Лукоянов И.В. Истоки российского парламентаризма: Историко-документальное издание. СПб: Лики России, 2003, С К).

Итак, несмотря на различия в названиях, все они обозначают представительный орган государственной власти, осуществляющий законодательную власть. Поэтому обычно их называют еще законодательным органом. Статья 94 Конституции России гласит: «Федеральное Собрание парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации»Конституция Российской Федерации. Официальный текст. М. Издательская группа Инфра-М-Норма, 1997. С 37.

Признание парламента законодательным органом означает, что ни один закон государства не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

Таким образом, парламент представляет собой общегосударственный представительный орган, основное содержание деятельности которого составляет принятие законов и других законодательных актов. Более того, обладая исключительным правом издания и изменения законов, парламент на основе конституции определяет правовые рамки, в которых действуют органы исполнительной и судебной ветвей государственной власти.

Что касается понятия «парламентаризм», хотя и происходит оно от слова «парламент», означает, по мнению отдельных авторовХасбулатов Р.И. Великая Российская трагедия. Т. 2. - М, 1994; Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М., 1996., систему государственного управления при привилегированном положении парламента. В частности, А.А. Мишин считает, что парламентаризм есть «особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента»Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М.: Белые мальвы, 1996. - С. 174.. Авторы монографии «Общая и прикладная политология» пишут, что парламентаризм - это «система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам»Общая и прикладная политология. М., 1997. - С. 4$0. ,_:.

В Большом юридическом словаре парламентаризм определяется как система правления, характеризующаяся «четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам»Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1999. С.47.

Н. Калиев утверждает, что парламентаризм - это представительное правление. Основным критерием, отличающим его от любого иного вида государственного устройства, по его мнению, является верховенство парламентаКалиев Н. Об особенностях парламентаризма в Казахстане. -С. 5..

С точки зрения 3. Абдукеримовой, парламентаризм есть «система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного, органа - парламента по отношению к другим государственным органамАбдукеримова 3. Парламент и парламентаризм //Поиск. Серия гуманитарных наук. - 2002. - № 2. - С. 214..

Однако, вряд ли можно согласиться с такой позицией. Дело в том, что парламентаризм как государственно-правовая категория, прежде всего, сопряжен с организацией государственной власти, а не формой государства. Хотя, нельзя не признать, что та или иная форма республиканского правления, так или иначе, окажет влияние на систему организации государственной власти.

Парламентаризм, по мнению казахстанской ученой Ж. А. Жансугуровой, есть режим при котором «единственно демократичным, законным институтом является парламент, а власть правительства находится в полной зависимости от парламентского вотума недоверия»Жансугурова Ж.А. Эволюция института парламента в контексте становления президентской республики в Казахстане: Дис. канд. полит, наук. - Алматы, 1996. - С. 188..

Авторы узбекистанского издания «Парламентаризм: Опыт зарубежных стран» рассматривают его как политическую систему.Парламентаризм: Опыт зарубежных стран /Сост.: И. Камилов, Ф. Бакаева, А. Абдуллаев; Под общ.ред. Р.М. Алимова. - Ташкент: Шарк, 2002. - С. 20.

В таком качестве парламентаризм представляет собой, прежде всего, политологическую категорию, что объясняет его рассмотрение в качестве самостоятельного предмета исследования политических наук. Так, изучая вопросы становления и развития парламентаризма в России, экс-председатель российской Государственной Думы И.П. Рыбкин определяет парламентаризм как политическую систему, в которой «суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования в условиях многопартийности и разделения властей высшего представительного учреждения, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль над органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан»Рыбкин И.П. Становление и развитие парламентаризма в России: Автореф. дис. д-ра полит, наук. - М, 1995. - С. 6-7..

В докторской диссертации Н. Калиева подвергнуты политологическому анализу эволюция парламентаризма, особенности его становления в независимом КазахстанеКалиев Н. Казахстанский парламентаризм: политологический анализ: Дис. д-ра полит, наук. Алматы, 2005. 357 с..

В своей монографии «Парламент независимого Кыргызстана» М. Шеримкулов рассматривает парламентаризм в Кыргызстане также в политологическом аспектеШеримкулов М.Ш. Парламент независимого Кыргызстана. Бишкек, 1998. ~ 425 с.. Вышесказанное подтверждают и диссертационные исследования В.С. БаеваБаев В.С. Институт парламентаризма в современном политическом процессе: Дис. канд. полит, наук. - М, 2005. 142 с., С.П. ОбуховаОбухов С.П. Современный российский парламентаризм: политические проблемы развития и их отражение в общественном мнении страны (1989-2005 гг.): Дис. д-ра полит, наук. М., 2006. 484 с., Н.А. СъединаСъедин Н.А. Особенности становления и развития парламентаризма в России и Украине: Дис. канд. полит, наук. - М., 2002. - 207 с., С.С. ФоменкоФоменко С.С. Институт парламентаризма в современной России: факторы и тенденции развития: Дис. канд. полит, наук. Елец, 2006. 211 с. ³⁷Романов Р. М. Парламентаризм: теория, история и современность. М., 2002. - С. 276..

Наконец, нельзя не отметить, что парламентаризм рассматривается как учение о парламенте. На этот аспект обращают внимание, например, Р.М. Романов и О.Н. Булаков. Первый из них пишет, что парламентаризм - это теория и практика деятельности парламентаРоманов Р.М. Парламентаризм: теория, история и современность. М., 2002.- 276О. П. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функцийБулаков О.Н. Двухпалатный парламент РФ. - СПб., 2003. - С. 9..

Отсюда очевидно, что правовая сущность парламентаризма формируется в его правовых принципах, закрепленных в конституционно-правовых актах, что позволяет говорить о парламентаризме как правовой категории, которой присущ более высокий, чем понятие, уровень обобщения. Вместе с тем, содержание и функциональное назначение конституционно-правовых принципов парламентаризма предопределяют его особенности с точки зрения юридической практики.

Именно поэтому парламентаризм выступает логическим обобщением, обретающим конституционно-правовую форму, которая, в свою очередь, становится предметом изучения науки, прежде всего, парламентского права как само достаточной под отрасли конституционного права. При этом из многогранного содержания категории «парламентаризм» парламентским правом выделяются лишь те ее стороны, свойства и функции, которые получают закрепление в нормах рассматриваемой под отрасли.

Завершая анализ основных теорий парламента и парламентаризма в современных условиях, отметим следующее.

Если парламент означает общегосударственный орган народного представительства, в компетенции которого находится совокупность полномочий по принятию нормативных правовых актов государства высшей юридической силы, то парламентаризм являет собой систему организации государственной власти, где парламенту в ней отводится особая роль в силу вышеупомянутых отличительных свойств.

1.2 Зарубежный опыт развития парламента и парламентаризма

Термин “парламент” происходит от английского “Parliament”, который обязан своим рождением французскому глаголу “парле” - говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII-XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограниченна собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).

Современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д.

Концепция национального (народного) представительства, сложившаяся еще в XVIII-XIX веках, может быть изложена как совокупность следующих принципов:

национальное (народное) представительство учреждается конституцией;

нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть;

с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей - депутатов, сенаторов и т.п.;

член парламента - представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может ими отозван.

Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, различные неформальные связи, как это бывает в странах СНГ. Мировой опыт показывает, что парламент тогда выступает подлинным представителем нации (народа), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества.

Современный парламент - это «общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти» Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник в 4-х томах. Т.2. Отв. ред. Б.А. Страшун. -М.: издательство БЕК, 1995. -С.96..

Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент - это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнею палаты (при этом закон может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.), парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.

В настоящее время в большинстве стран действуют двухпалатные парламенты, и число палат, как правило, не превышает двух. Однако в некоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.).

Палаты парламента имеют разные названия (нередко - палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер, в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

Для того, чтобы парламент мог успешно реализовывать свои функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые вместе с функциями составляют его компетенцию.

В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида: неограниченная, абсолютно ограниченная и относительно ограниченная.

В качестве примера неограниченной компетенции парламента можно привести - Британский Парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот. Верховенство данного вида парламентов предполагает: 1) верховенство законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно-правовые акты органов власти); 2) право утверждать государственный бюджет и устанавливать законы; 3) коллективную ответственность Правительства перед Парламентом; 4) право утверждать судей; 5) отсутствие других подобных конкурирующих властей. Конституция Японии 1946 года, установившая в ст. 41, что «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства».

Примером абсолютно ограниченной компетенции можно привести французскую Конституцию, в ст. 34, 35, 49 которой дается точный перечень вопросов, по которым только Парламент может принимать законы. Любые остальные вопросы принадлежат рассмотрению главным образом правительству. Абсолютно ограниченная компетенция парламентов встречается и во многих развивающихся странах. Ряд из них (Сенегал, Габон, Мадагаскар и др.) бывшие раннее колониями Франции, восприняли французскую конституционную модель с абсолютным ограничением даже законодательной компетенции парламента.

Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов, которая характерна для федеративных децентрализованных унитарных государств. Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограниченна правами субъектов федерации или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках. Например: поправка Х к Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года устанавливает, что Конгресс США может осуществлять только те полномочия, которые Конституция прямо отнесла к его ведению См. Конституция США разд.8 ст.1 или которые она запретила осуществлять штатам См. Конституция США разд.10 ст.1.

Некоторые ученые вводят еще один класс парламентов «консультативные» Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. -М.: Юрист, 1999. -С.251., которые существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты же, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете - совете аш-шура), но они не называются законами, так как считается, что важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах - Коране и сунне.

Главная задача парламентов - это принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы - конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете.

Парламент избирает, назначает, образует другие органы государственной власти, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Например, на Украине парламент дает согласие президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, генерального прокурора. В некоторых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция и др.). В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действующий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия парламента (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей), избирает (Германия, Япония) или назначает премьер-министра. Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует конституционный суд ) или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, некоторых других должностных лиц. Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно, у каждой из них своя компетенция.

Можно выделить ряд других не менее важных компетенций парламента:

финансовая-это утверждение росписи доходов и расходов государства (государственный бюджет), а также установление налогов;

ратификация и денонсация международных договоров;

назначение референдумов;

контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц, следственные полномочия, контроль парламента может иметь политический характер (например: выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом рас следовательских комиссий);

полномочия в области обороны и безопасности, к ним в первую очередь относится, прежде всего, право объявлять войну и чрезвычайное положение.

В настоящий момент в развитых странах вопрос о числе палат парламента не предмет политических столкновений, вопрос иметь в парламенте одну палату или две решается, исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы.

Федеративные государства имеют обычно двухпалатный парламент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Мексика, и др.). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.). Примерно в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.).

Нижние или единственные палаты часто именуются Национальное собрание или Национальная ассамблея (Франция, Вьетнам, большинство стран Африки), Национальный совет (Австрия, Швейцария, Словакия), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Румыния, Чехия), Палата представителей (США, Япония, Хорватия, Бельгия). Верхние палаты, пожалуй, в большинстве стран, где они существуют, именуются Сенатами, а в некоторых федерациях названия верхних палат отражают либо данную форму политико-территориального устройства, либо название субъектов данной федерации. Так , в Австрии, Германии верхняя палата именуется Федеративный (или Союзный) совет (именно так переводится «Бундесрат»), в Швейцарии - Совет кантонов, в Индии - Совет штатов.

Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты - сенаторами.

Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у нижних палат, обновление членов верхних палат обычно происходит по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1/3 через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1/3 через три года). Хотя встречаются случаи (например, в Бельгии, Италии, Польше) когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком.

Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой) но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето - отказ согласиться с решением нижней палаты - может быть преодолен последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).

Депутатами именуются обычно только члены нижних палат, члены верхних палат в большинстве стран - сенаторы, в Великобритании - лорды.

Члены парламентов обладают специальной право- и дееспособностью. У избираемых членов парламентов срок полномочий обычно начинает течь с момента избрания, реже - с законодательно или даже конституционно установленной даты, например, «США - с полудня 3 января»См. Конституция США разд.1 поправка ХХ. Правда в конституциях нередко предусматривается необходимость проверки полномочий выборного члена парламента той палатой, в состав которой он входит.

Задача парламентария - участвовать в законотворчестве и осуществлении парламентом других функций. В связи с этим в большинстве стран члены парламента являются профессиональными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии - приблизительно 150 тыс. долл. США в год, в США - 133 тыс., в Великобритании - около 31 тыс. ф. Ст. в год, в Германии 16 тыс. марок в месяц. Депутаты имеют право на пенсионные льготы, в США они имеют право на пенсию с 50 лет и, становясь пенсионерами, получают до 80% оклада, что зависит от стажа пребывания в конгрессе (лицо, бывшее членом конгресса 30 лет, может получать 106 тыс. долл. в год).

Детальное изучение данной темы раскрывает зарубежный мировой опыт парламентской деятельности, ее позитивные и негативные стороны. Знание этого опыта особенно важно для сегодняшнего Кыргызстана, которая только встала на путь построения правового государства. Нам сегодня необходимо обобщить опыт накопленный мировым сообществом по укреплению потенциала парламентов зарубежных стран, выделить позитивные стороны этого опыта, чтобы затем с учетом конкретных условий, применить в Кыргызской Республике.

парламент конституционный представительский

Глава 2. Анализ современной ситуации в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики

2.1 Основы эволюции института парламентаризма в Кыргызстане

На современном состоянии исследования проблем парламентаризма сказалось то, что в советский период парламенты характеризовались как законодательные органы буржуазных государств. Такая позиция ученых- государствоведов определялась доминирующими на протяжении всего советского периода взглядами классиков марксизма-ленинизма. Ни К. Маркс, ни В. И. Ленин не видели в парламентах прогрессивную форму организации представительных и законодательных органов. В связи с этим они ставили вопрос о новых типах законодательных органов. Так. К. Маркс в отношении Парижской коммуны писал, что «она должна была быть не парламентской, а работающей корпорацией, и в то же время и законодательствующей, и исполняющей законы»Маркс К., Энгельс Ф. Поли.собр. соч. - Т. 17. - С. 342.. Эту позицию полностью разделял В.И. Ленин. Принципиально новый вид власти - власть трудящихся В.И. Ленин видел в Советах, которые он характеризовал как органы власти пролетарского государства, называя их самыми демократическими и интернациональными организациями, соединяющими в себе законодательную и исполнительную властьЛенин В.И. Поли.собр. соч. - Т. 34. С. 304.. При этом В.И. Ленин отмечал, что «без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже пролетарской демократии, а без парламентаризма можем и должны»Ленин В.И. Поли.собр. соч. Т. 33. - С. 48..

Поэтому, естественно, в условиях отсутствия идеологического многообразия «в советский период парламентаризм рассматривался как сугубо буржуазное, а стало быть, реакционное явление, чуждое советской демократии, считавшейся более высокой стадией политического развития»Бацев Ю.Н. Парламентаризм в России: теоретико-правовые аспекты: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М, 1998.С. 3..

Возникновение и становление парламентаризма как особой системы организации государственной власти в Кыргызстане связаны, прежде всего, с особенностью данного сложного социально-правового явления. Дело в том, что парламентаризм «как строго очерченная данность должен оставаться самим собой, служа, помимо прочего, ориентиром для выявления особенностей той или другой из своих моделей...» .

Говоря другими словами, «какую бы модель парламентаризма мы ни взяли, непреложными для ⁶⁸ Степанов И.М. Формула народовластия: основания конституционной концепции каждой в той или иной мере полноты остаются атрибуты классически-родовой, исходной модели. Умаление, искажение хотя бы одного из них ведет к деформации парламентаризма, а упразднение, тем более насильственное, -- к его уничтожению»Парламентское право России: Учебное пособие /Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - С. 6..

Объективная потребность реформирования советских органов возникла в процессе крупномасштабных политических, экономических и социальных преобразований с середины 80-х гг. и формирования в начале 90-х гг. XX в. кыргызской государственности на качественно новых правовых принципах. При этом накануне принятия Конституции Кыргызской Республики 1993 г. произошел демонтаж советской системы организации государственной власти. В этой Конституции впервые Жогорку Кенеш определен как парламент.

Как показывает анализ советского конституционного законодательства, в советский период развития в Кыргызстане, как и в других союзных республиках, не было парламентаризма, хотя, справедливости ради надо отметить, что в советских конституциях были закреплены отдельные элементы парламентаризмаАрабаев А.А. Конституционное развитие Кыргызстана. - Бишкек, 1998; Он же. Конституционное законодательство Кыргызской Республики: вопросы парламентаризма //Вестник Межпарламентской Ассамблеи. - 1999. - Jfel.-C. 197-215..

В условиях советской единой системы представительных органов - Верховных и местных Советов, опиравшейся на одностороннюю марксистско-ленинскую идеологию, не признававшую западную «буржуазно-капиталистическую», а вместе с ней и всю прогрессивную теорию парламентаризма современного цивилизованного мира, -невозможно было установление реального парламентаризма. В этот период, собственно, не было и самого парламента как такового, то есть в современном его понимании.

Рассматривая конституционно-правовые основы действующего Парламента РК, академик Г. Сапаргалиев пишет, что «Верховный Совет Казахской ССР не был парламентом, поскольку не было разделения власти и постоянно работающего высшего представительного органа»Арабаев А.А. Конституционное развитие Кыргызстана. - Бишкек, 1998; Он же. Конституционное законодательство Кыргызской Республики: вопросы парламентаризма //Вестник Межпарламентской Ассамблеи. - 1999. - Jfel.-C. 197-215.. И узбекистанские ученые придерживаются такой же позицииХалилов Э.X. Становление и развитие высшего законодательного органа государственной власти Республики Узбекистан: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. - Ташкент, 2000; Хамедов И.А., Хакимов М.М. Развитие парламентаризма в Республике Узбекистан: Учеб.пособие. - Ташкент, 2003. . В частности, Э. X. Халилов отмечает, что «законодательного корпуса, парламента в собственном смысле этого понятия в системе государственной власти Узбекистана никогда не было»Халилов Э.X. Высший законодательный орган Республики Узбекистан: от формального представительства до реального парламентаризма /Отв. ред. Б.И. Бугров, А.X. Саидов, Л.Н. Сон. - Ташкент: Узбекистан, 2001. - С. 12-13..

Такие утверждения относятся и к Верховному Совету Киргизской ССР, поскольку все они (Верховные Советы союзных республик) имели общую конституционно-правовую основу формирования и организации деятельности и, самое главное, действовали в рамках единой советской системы представительных органов.

Верховный Совет, согласно советским конституциям, являлся законодательным органом, но его организация основывалась на принципе единовластия. Так, например, ст. 22 Конституции Киргизской ССР 1937 г. устанавливала, что «Верховный Совет Киргизской ССР является единственным законодательным органом Киргизской ССР». Конституционные положения других статей закрепляли за ним статус высшего органа государственной власти Киргизской ССР, осуществлявшего все права, присвоенные Киргизской ССР ее Конституцией (ст. 20, 21)Конституция (Основной Закон) Киргизской Советской Социалистической Республики. Положение о выборах в Верховный Совет Киргизской ССР. - Фрунзе: Киргизгосиздат, 1938.. Аналогичны положения и Конституции Киргизской ССР 1978 г. (ст. 97)Арабаев А.А. Конституционное законодательство Кыргызской Республики. - Бишкек, 2001. - С. 58..

Итак, с формально-юридической точки зрения. Верховные Советы были высшими законодательными органами государственной власти. Но кратковременная, сессионная форма их деятельности, формально-бюрократический стиль решения Верховными Советами многих ключевых вопросов, что обусловливалось партийно-политическим подходом, не позволили им стать действительно представительными и законодательными органами парламентского типа.

В условиях безраздельного господства КПСС и ее марксистско-ленинской идеологии, безальтернативных выборов, командно-административной системы управления сама советская конституция была недейственнойМедушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе, М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 1997. С, 492, поскольку в конституции социалистического государства реально действовала «лишь одна конституционная норма - о политической монополии и руководящей роли партии, которая стоит над правом» ⁷⁷.

Соответственно реалии действительности в СССР и союзной республике были таковы, что все органы государственной власти и управления во всех областях государственной и общественной жизни без исключения руководствовались не столько Конституцией, сколько программными требованиями, директивами и решениями Коммунистической партииЧиналиев У.К. Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане. Киев: Дов1ра, 1998. - С. 18.. И, прежде всего, это касалось сферы законодательной деятельности. Все более-менее важные вопросы общественной жизни подлежали предварительному рассмотрению и одобрению соответствующими партийными органами, и. лишь после этого могли оформляться в виде законов, других нормативных правовых актовЛившиц Р.3. Право и закон в социалистическом правовом государстве //Советское государство и право. - 1989. - № 3. - С. 22. 42. Как утверждает Р.3. Лившиц, на завершающих этапах подготовки проекты законов проходили апробацию в отделах ЦК КПСС, а наиболее важные из них рассматривались даже в ПолитбюроКовешников Е.М. Совершенствование советской государственности и демократии. - М.: Мысль, 1982. -G. 170-179.. Руководящее воздействие КПСС на правотворческий процесс особенно проявилось при подготовке проекта Конституции СССР 1977 г., который дважды обсуждался на пленумах ЦК КПСС, пять раз рассматривался Политбюро и 18 раз - Секретариатом ЦК КПССЖилинский С.Э. Разграничение функций партийных и государственных органов //Правоведение. 1989. - № 6. С. 17, 20. .

Одна из главных объективных причин такого положения заключалась в отсутствии твердой опоры на право как на регулятор общественных отношений, что лишало всякий государственный орган, особенно представительный, возможности эффективно выполнять свои функции, и, соответственно, пробелы в управлении восполнялись за счет вмешательства партийных органов. Субъективные же причины объяснялись низким уровнем правосознания значительной части партийных кадров, плохим знанием ими закрепленных законодательством полномочий государственных органов, существующих правил принятия решений, а то и просто неуважительным отношением к правовым предписаниямЧиналиев У. Становление кыргызской государственности в переходный период. - М., 2000. С. 154..

Более того, полная зависимость и абсолютная подконтрольность Верховного Совета в течение всей советской истории обеспечивались уже самим их качественным составом, который жестко устанавливался партийными органамиСапаргалиев Г. С. Становление конституционного строя Республики Казахстан. - Алматы, 1997. - С. 27..

Такое положение наиболее отчетливо свидетельствовало о формальности конституционных принципов верховенства власти народа и полновластия Советов, поскольку в действительности полнота власти в «центре» и на местах находилась в руках КПССКотов А. К. Новая Конституция Казахстана и становление парламентаризма в республике с президентской формой правления //Вестник Межпарламентской Ассамблеи. - 1996. -№ 3. - С. 24..

Другим фактором, отрицательно влиявшим на «парламентаризацию», было непризнание марксистско-ленинской теорией строительства социалистического государства и, соответственно, советским конституционным законодательством принципа разделения властей, что лежит в основе концепции парламентаризма.

Иначе говоря, парламентаризм развивается там и тогда, где и когда конституционно закрепляется принцип разделения властейСтепанов И. М. Уроки и парадоксы российского конституционализма: Очерк-эссе. - М., 1996. - С. 16.. Однако идея разделения властей была несовместима с представлениями основоположников марксизма-ленинизма о социалистическом государстве и его пролетарско-классовых интересахЧиналиев У. К. Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане. - С. 16-18..

Принцип разделения властей не только не был реализован, но даже теоретически не признавался догматичным научным коммунизмом. Ему противопоставлялся принцип единства власти народа в лице Советов⁸⁷.

В этом плане права Т.Я. Хабриева, которая пишет, что «усилиями марксист ко-леггинской доктрины государства и права понятия и институты, связанные с парламентаризмом, были так передернуты, как, пожалуй, никакие другие из общецивилизованного арсенала политико-юридических ценностей»Хабриева Т.Я. Конституционализм в России; 10 лет развития / Конституция и законодательство. По материалам международной научно-практической конференции. Москва, 29 октября 2003 года. Книга Г. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2003, С, 19. .

Таким образом, в советских конституциях формально закреплялись принципы полновластия народа, верховенства Верховного Совета в системе органов государственной власти и управления, верховенства закона в системе нормативных правовых актов, но в действительности они не были реализованы.

Говоря иначе, в советский период в Кыргызстане, как и в целом в СССР, не было ни конституционно-правовой основы, ни соответствующей демократической политической системы для становления и развития парламентаризма. Поскольку «только последовательное развертывание действительно демократических основ конституционного строя может означать движение к парламентаризму развитому, где все его составляющие: разделение властей, верховенство закона, сам парламент со статутное свойственными ему правотворческими и контрольными прерогативами - работают согласованно, энергично, в полную силу»Парламентское право России: Учебное пособие /Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. - С. 6..

Поэтому правомерно говорить, что правовые основы эволюции парламентаризма связаны с конституционным реформированием СССР, которое стало составной частью политики перестройки, гласности и демократизации советского обществаXIX Всесоюзная конференция Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет. Т. 1. М, 1998; Жигалов К.В., Султанов Б.К. Первый Президент Республики Казахстан Нурсултан Назарбаев. Хроника деятельности. Очерки внутренней и внешней политики (1.12.1991 - 31.05.1993). - Алматы: Фонд политических исследований «Казахстан - XXI век», 1993. - С. 17. - 288 с..