Укрепление потенциала Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

Совершенно прав в этом плане С.А. Авакьян, который утверждает, что парламент является органом общенародного представительства, и при всем многоцветий его состава, «во многом благодаря именному данному фактору, должно рождаться определенное общественное согласие, которое служит интересам простого гражданина и является предпосылкой внутреннего мира в обществе»⁴¹⁷.

В юридическом энциклопедическом словаре представительство определяется как правоотношение, в соответствии с которым одно лицо (представитель) на основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого (представляемого), непосредственно создавая или изменяя либо прекращая для него права и обязанностиЮридический энциклопедический словарь. - М., 1984. - С. 284..

По мнению В.Д. Горобца, его содержание «составляют отношения, связанные с формированием, функционированием и ответственностью особого вида органов, социальным назначением которых является согласование и отражение интересов различных социальных общностей, политических и демографических групп, граждан на соответствующем уровне государственной власти или местного самоуправления.

Формой народного представительства выступают органы, отличающиеся особыми характеристиками. Традиционно народным представительством считалось и считается создание коллегиальных органов, состоящих из избранных народом представителей - депутатов»Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус Парламента Российской Федерации. - С. 58-59..

Между тем, В.Д. Горобец, с учетом современного положения в России, считает возможным и другой подход, а именно то, что народное представительство охватывает и должностных лиц, избранных народом, - Президента Российской Федерации, президентов и глав республик, губернаторов, глав администраций иных субъектов Федерации, глав муниципальных образованийТихомиров Ю.А. Власть в обществе: единство и разделение // Советское государство и право. - 1990. - № 2. - С. 11. .

На наш взгляд, вряд ли правомерно считать глав исполнительных органов государственной власти в качестве органов народного представительства, исходя только из их выборности.

Хотя надо признать, что выборность есть основная и характерная черта представительного органа. Как точно отметил Ю.А. Тихомиров, именно выборы как единственно возможный способ формирования представительного органа придают ему «авторитет всеобщности»Конституционное право Республики Казахстан: Учебник /Сост. д. ю. н., профессор А.Т. Ащеулов. -С. 428..О значении выборов в создании органа народного представительства отмечает и А.Т. АщеуловКонституционное право Республики Казахстан: Учебник /Сост. д. ю. н., профессор А.Т. Ащеулов. -С. 428. .

На наш взгляд, сама природа представительности предполагает коллегиальность органа, что ничего общего не имеет с единоличными органами. В отличие от всех других, пусть даже и выборных, и представительных (имеются в виду представительные органы местного самоуправления) органов, парламент является единственным органом общенародного, общенационального представительстваПарламентское право России: Учебное пособие /Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. - С. 36. .

Более того, основным принципом деятельности и отличительной чертой любого парламента как представительного органа является коллегиальность обсуждения вопросов и принятия решений. Такой принцип закреплен и в конституционном законодательстве Кыргызской Республики.

О коллегиальности обсуждения вопросов и их решения в казахстанском парламенте свидетельствует п. 5 ст. 59 Конституции РК. По мнению Г. Сапаргалиева, при наличии кворума парламент может решить почти все вопросы, относящиеся к его ведениюКонституция Республики Казахстан. Комментарий. Под ред. Г. Сапаргалиева. - С. 286-287.

Коллегиальность работы как принцип функционирования парламента России отражена в Конституции РФПарламентское право России: Учебное пособие /Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. - С. 68..

Вместе с тем, в своей работе В.Д. Горобец относит к существенным и необходимым признакам органов народного представительства их избрание народом на периодических выборах, коллегиальность, наличие механизма влияния на их деятельность со стороны граждан. Как он утверждает, только в совокупности все эти свойства дают качество, позволяющее характеризовать рассматриваемые органы как представительныеГоробец В. Д. Конституционно-правовой статус Парламента Российской Федерации. - С. 60..

Здесь В.Д. Горобец, безусловно, прав. Более того, заслуживает поддержки выделенный им такой существенный признак представительного органа, как наличие механизма влияния на его деятельность со стороны граждан.

Данное положение исходит из того, что власть, как справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, «не отрывается от народа и не переходит к представительному органу, который лишь представляет народ и в принимаемых этим органом законах выражает его волю. Из этого, прежде всего, следует, что законодательная власть не всесильна, как это было характерно для абсолютного государства, напротив, она ограничена обязательствами по отношению к народу в целом и гражданам в отдельности»⁴²⁷ .

Поэтому для парламента наличие такого механизма имеет особое значение, поскольку именно через него раскрывается представительская сущность парламента как общегосударственного органа.

Правильно отмечено, что «выборность и «мандат народа» позволяет парламенту законодательствовать и выполнять другие функции, а избирателям видеть свою сопричастность с ним»Хабриева Т.Я. Теоретические проблемы современного российского конституционализма (Научно-практический семинар) //Государство и право. - 1999. - № 4. - С. 115..

В данном случае именно выборы являются тем юридически обязательным инструментом, посредством которого парламент не только формируется, но и наделяется общенародным мандатом. При этом деятельность парламента в целом и его депутата в отдельности находится под постоянным влиянием как всего народа, так и избирателей. Юридическим основанием такого утверждения выступают нормы действующей Конституции Кыргызской Республики (п. 3 и 4 ст. 1).

Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать ряд выводов.

Представительная функция Жогорку Кенеша осуществляется по нескольким направлениям: представительство Жогорку Кенеша в республике и за ее пределами, которое включает в себя международное и межпарламентское сотрудничествоПарламент жумалыгы. - 2005. -- № 3. - С. 5, 7; Аалам. - 2005. -10 июня.; формирование высших и центральных органов государственной власти республикиКыргызТуусу. - 2005. - 18 авг..

Как важное, причем самостоятельное, направление представительной функции парламента следует рассматривать решение вопросов политического и социально-экономического характера.

Следует отметить, что участие депутатов в политическом управлении - при всех известных издержках - составляет важнейший позитивный итог немногим более 20-летней истории кыргызского парламентаризмаИнформация о деятельности ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики за период с 1 сентября 2005 г. по 27 июня 2006 г. /Текущий архив ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики;.

Именно отражение чаяний и интересов народа в целом и отдельно взятого гражданина в частности, чуткое реагирование на политические и социально-экономические проблемы, запросы гражданского общества - все это составляет суть деятельности парламента как органа общенародного представительства. Говоря иначе, в этом заключается сущность парламента как представительного органа.Названное здесь направление представительной деятельности Жогорку Кенеша реализуется в четырех взаимосвязанных формах парламентской работы:1) в работе Жогорку Кенеша в целом;2) в работе комитетов ЖогоркуКенеша;3) в работе комиссий Жогорку Кенеша;

4) в работе депутата Жогорку Кенеша с избирателями.

Организационно данное направление представительной деятельности Жогорку Кенеша может иметь различные формы. Это могут быть и информации на заседаниях, и парламентские слушания, и «правительственные дни», и «круглые столы», и конференции, и депутатские запросы, и встречи, и другие. Выбор той или иной формы работы зависит как от характера проблемы, реальной ситуации, сложившейся традиции, так и от субъективного фактора.

Как показывает анализ, основную долю рассмотренных Жогорку Кенешем третьего созыва вопросов составили именно вопросы политического и социально-экономического характера. Так, данный парламент за период с апреля по июнь 2005 г. принял 99 законов КР. Однако за тот же период Жогорку Кенеш принял 448 постановлений и 32 протокольных поручения по социально-экономическим, политическим и другим вопросамСтенограмма заседаний ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики. - 21, 23-24 июня 2006 г. .

Но все-таки основная работа в данном направлении проводится комитетами и комиссиями Жогорку Кенеша и, конечно же, самими парламентариями. Так, Комитетом по социальной политике совместно с секретариатом Национального совета по вопросам женщин, семьи и тендерному развитию при поддержке Центра ОБСЕ в Бишкеке был организован «круглый стол» по тендерным аспектам безработицы и занятости населения, что представляет собой одну из самых острых проблем для КыргызстанаПарламент жумалыгы. - 2005. - № 5. -С. 3, 5-6; Слово Кыргызстана. - 2005. - 7 июля. . Выездное заседание Комиссии по проблемам трудовой миграции в селе Жаны-Жер Сокулукского района было посвящено проблемам.

Работа с избирателями является составной частью деятельности депутата Жогорку Кенеша. Такая работа по установившейся традиции осуществляется в формах: приема граждан; встреч в округах; работы с письмами избирателей.

По данным отчета Торага Жогорку Кенеша третьего созыва, за период с апреля по июнь 2005 г. приемной Жогорку Кенеша приняты 7 742 человека, из них депутатами - 6 459, работниками Аппарата - 1 283 человека. В адрес депутатов Жогорку Кенеша поступило 3 829 писемПарламент жумалыгы. - 2005. - № 3. - С. 14-15. .

Следует также добавить, что только за сентябрь 2005 г. 70 депутатов парламента в совокупности приняли 3 006 избирателей. При этом ряд парламентариев принял за это время 100 и более человек. Так, депутат Э. Ж. Алымбеков принял 138 человек, С.Ш. Жеенбеков - ПО, А.К.Малиев -129, М.А. Султанов -- 121Текебаев О.4. О деятельности ЖогоркуКенеша за апрель-июнь 2005 года //Слово Кыргызстана. - 2005. - 7 июля. .

По справочным данным, за период с 1 сентября 2005 г. по 27 июня 2006 г. было принято всего 34 945 избирателей, из них депутатами 27 162 человека, работниками Аппарата - 7 783 человека. В адрес депутатов Жогорку Кенеша поступило 17 171 письмо. В соответствующие государственные органы для рассмотрения и принятия мер направлено 5 915 писем депутатовИнформация о деятельности ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики за период с 1 сентября 2005 г. по 27 июня 2006 г. /Текущий архив ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики. .

Как показывает анализ работы Жогорку Кенеша третьего созыва, в рамках стабилизации общественно-политической и социально-экономической ситуации неоднократно рассматривались вопросы обеспечения населения национальными паспортами, о работе правоохранительных органов по борьбе с организованной преступностью, укреплению правопорядка и общественной безопасности, об урегулировании ситуации в угольном месторождении «Каракече» Жумгальского района, о ходе подготовки к весенне-полевым работам, состоянии табачной отрасли, принимаемых мерах по оказании помощи сельским товаропроизводителям по выращиванию и реализации произведенной сельхозпродукции и обеспечению их ГСМ, об обеспечении населения продукцией АООТ «Кантский цементно-шиферный комбинат» по приемлемым ценам и соблюдении ценовой политики при ее реализации, отчет о работе парламентской комиссии по борьбе с коррупцией и многие другие.

В целом Жогорку Кенешем за период с 1 сентября 2005 г. по 27 июня 2006 г. были приняты 753 постановления и 67 протокольных поручений по социально-экономическим, общественно-политическим и другим вопросамСм.: Информация о деятельности ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики за период с 1 сентября 2006 г. по июнь 2007 г. /Текущий архив ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики; Агым. 2007. 6 июля..

За время деятельности Жогорку Кенеша в период с сентября 2006 г. по июнь 2007 г. в Общественную приемную Жогорку Кенеша обратились 42 197 граждан, 30 930 из них приняты депутатами, 11 267 - ответственными работниками Аппарата Жогорку Кенеша. За этот же период Жогорку Кенешем были приняты 769 постановлений и 112 протокольных поручения по различным социально-экономическим, политическим и другим вопросам, входящим в компетенцию Жогорку КенешаСм.: Информация о деятельности ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики за период с 1 сентября 2006 г. по июнь 2007 г. /Текущий архив ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики; Агым. 2007. 6 июля..

В дальнейшем сама история государственно-правового развития Кыргызстана показала, насколько своевременной и значимой были не только инициативы и работоспособность народных избранников, но и в целом всё социально-содержательное направление деятельности Жогорку Кенеша, вытекающее из его представительной природы.

Итак, подведем итоги. Во-первых, в представительной функции Жогорку Кенеша выражается воля народа Кыргызстана как носителя суверенитета и единственного источника государственной власти в Кыргызской Республики.

Этому служат такие законные механизмы, как коллегиальность решений Жогорку Кенеша, обязательное участие депутата Жогорку Кенеша в голосовании, и самое главное - обязанность депутатов Жогорку Кенеша поддерживать связь со своими избирателями.

Во-вторых, представительная функция Жогорку Кенеша проявляется в следующих основных направлениях его деятельности:

- представительство Жогорку Кенеша в республике и за ее пределами, которое включает в себя международное и межпарламентское сотрудничество;

- участие в формировании высших и центральных органов государственной власти республики.

В-третьих, необходимо усилить роль Жогорку Кенеша в формировании правительства и повышении его ответственности перед Жогорку Кенешем, что является требованием правовых принципов парламентаризма.

3.2 Пути улучшения реализации законодательной функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

Жогорку Кенешу как законодательному органу принадлежит исключительное право разработки и принятия законов и других законодательных актов, образующих правовую основу организации и деятельности всего государства, включая органы исполнительной и судебной ветвей власти. В рамках такой деятельности «формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления»Парламентское право России: Учебное пособие /Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - С. 36..

Что касается самих законодательных полномочий Жогорку Кенеша, они перечислены в основном в ст. 58 Конституции Кыргызской Республики. При этом в ст. 59 Конституции Кыргызской Республики конкретно установлено: по каким вопросам Жогорку Кенеш принимает решение в форме закона, а по каким - постановления.

Законодательная деятельность является основной сферой деятельности парламента, причем, и по своему значению, и по содержанию. Именно благодаря этой деятельности формируется первичный слой правового регулирования и верховенство закона приобретает определяющий смысл в правовой системе страныКотелевская И.В. Современный парламент//Государство и право. - 1997. -№3. - С 10. .

При этом повышение роли Жогорку Кенеша в законотворческой деятельности и ее эффективности сопряжено с его становлением в качестве постоянно действующего и профессионального парламента.

В условиях советской системы организации представительного органа «законотворческая деятельность депутатов во многом была превращена в формальное утверждение заранее подготовленных партийными органами и аппаратом проектов»Шеримкулов М. Парламент независимого Кыргызстана. - С. 419-420. .

В настоящее время созданы все условия, во всяком случае, правовые, для самостоятельной и эффективной работы Жогорку Кенеша в сфере законотворчества. Так, во-первых, в соответствии с принципом разделения государственной власти Жогорку Кенешу принадлежит вся совокупность государственно-властных полномочий по принятию законов. Во-вторых, Жогорку Кенеш действует на постоянной и профессиональной основе.

В-третьих, в конституционном законодательстве четко регламентированы законодательная деятельность и законодательная процедура, определен круг ее участников.

При этом принятые парламентом законы не только устанавливают правовые рамки организации и деятельности органов государственной власти, но вносят существенный вклад в решение насущных проблем политического и социально-экономического развития страны.

В этой связи, приступая к практической стороне рассматриваемого вопроса, прежде всего, подчеркнем, что Жогорку Кенеш, как показывает анализ его деятельности, действительно становится профессиональным парламентом, о чем свидетельствуют следующие цифры. Так, если на пленарных заседаниях Законодательного собрания Жогорку Кенеша в 1995 г. было принято и подписано Президентом Кыргызской Республики 28 законов, в 1996 г. - 66, 1997 - 107, 1998 - 159, то только за шесть месяцев 1999 г. было уже 116 законовКучуков М. М. Указ.соч. - С. 100..

За период 1995-1999 гг. данной палатой Жогорку Кенеша принято 476 законов, из них подписано Президентом Кыргызской Республики и обнародовано 453 законовЖогоркуКенеш Кыргызской Республики. Парламентский вестник № 1. - Бишкек, 1999. - С. 107..

Всего же на 1 февраля 2000 г. Законодательным собранием Жогорку Кенеша было принято и одобрено 556 законов, в том числе 13 кодексов, Президентом Кыргызской Республики подписано 543 законаТам же. 312 .

За тот же период Собранием народных представителей Жогорку Кенеша были приняты 268 законов, из которых 157 одобрены палатой⁴⁵⁴ .

Как показывает анализ законодательной деятельности двухпалатного Жогорку Кенеша первого созыва в указанный период, в его работе все более четко проявлялся комплексный подход к законотворчеству.

Об этом свидетельствуют также принятые им новые кодексы об административной ответственности, о выборах, Гражданский, Земельный, Лесной, Налоговый, Таможенный, Трудовой, Уголовный, Уголовно-процессуальный. Кроме этого, принят целый комплекс иных законов, создающих правовую базу для реформирования отраслей народного хозяйства и социальной сферы, что, несомненно, способствовало дальнейшему развитию демократических и рыночных реформ в КыргызстанеТам же. - С. 73-94, 107-119. .

Что касается законодательной деятельности' Законодательного собрания Жогорку Кенеша второго созыва, то за период с апреля 2000 г. по июнь 2004 г. на пленарных заседаниях палаты рассмотрено 909 законопроектов, из них принято 759, в том числе: подписаны Президентом Кыргызской Республики - 627; возвращены с возражениями Президента Кыргызской Республики - 70; рассмотрено возражений - 41. За этот период приняты в первом чтении 17 законов, отклонены 73, отложены 7 и отправлены на доработку 12 законопроектовЗаконодательное собрание ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики второго созыва: 2000 2005. Снравочно-информационное издание. Под общей редакцией Торага Законодательного собрания ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики, академика НАН Кыргызской Республики, доктора филол. наук А. Э. Эркебаева. Бишкек: Учкун 2004.- С. 153..

Как показывает анализ, принятые Законодательным собранием Жогорку Кенеша второго созыва новые законы были направлены на регулирование отношений в различных сферах общественной и государственной жизни.

Анализ динамики законодательной деятельности Законодательного собрания Жогорку Кенеша второго созыва свидетельствует о более эффективной деятельности этого созыва.

Такое утверждение подтверждается и сравнением деятельности Законодательного собрания Жогорку Кенеша первого и второго созывов.

Исходя из сравнительного анализа, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, Законодательное собрание Жогорку Кенеша второго созыва при меньшем количестве проведенных пленарных заседаний принял большее количество законов. Так, если Законодательное собрание Жогорку Кенеша первого созыва на 621 пленарном заседании принял 531 закон, то Законодательное собрание Жогорку Кенеша второго созыва на 534 пленарных заседаниях принял 759 законов.

Во-вторых, если из принятого Законодательным собранием Жогорку Кенеша первого созыва 531 закона Президентом Кыргызской Республики подписаны 464 закона, что составляет 87,38% от общего числа, то из принятых Законодательным собранием Жогорку Кенеша второго созыва 759 законов Президентом Кыргызской Республики подписаны 627 законов, что составляет 82,60% от общего числа.

В-третьих, если из принятого Законодательным собранием Жогорку Кенеша первого созыва 531 закона возвращены с возражениями Президента Кыргызской Республики 50 законов, что составляет 9,41% от общего числа, то из принятых Законодательным собранием Жогорку Кенеша второго созыва 759 законов возвращены с возражениями Президента Кыргызской Республики 70 законов, что составляет 9,22% от общего числа.

В более эффективной законодательной деятельности Законодательного собрания Жогорку Кенеша второго созыва проявился его депутатский состав. Так, из 57 избранных в феврале-марте 2000 г. депутатов Законодательного собрания Жогорку Кенеша второго созыва был 21 действовавший в прошлом созыве депутатДжумабаев М.Д. Развитие избирательной системы Кыргызской Республики. - Бишкек, 2004. - С. 199-200.. Естественно, опыт работы таких депутатов не мог не сказаться на эффективной деятельности палаты.

Что касается деятельности Жогорку Кенеша третьего созыва, то, как показывает анализ, она характеризуется более профессиональным подходом к законотворчеству. Об этом свидетельствуют сравнительные данные о принятых законах, постановлениях и протокольных поручениях Жогорку Кенеша КР первого, второго и третьего созывов.

По словам Торага Жогорку Кенеша КР третьего созыва, парламент за это время принял не только 44 закона, но и 327 постановлений по вопросам своей компетенцииЭркин-Тоо .2005. - 3 июня. 316.

Данные о принятых законах и постановлениях Жогорку Кенеша трех созывов с первого дня работы по июнь соответствующего года также подтверждают его профессиональный подход.

При этом Жогорку Кенеш третьего созыва за одну неделю работы, например, с 23 по 27 мая 2005 г., принял 10 законов, один законопроект отклонил, принял 51 постановление и 2 протокольных поручения⁴⁵⁹ .

В последующей за ней неделе, то есть с 31 мая по 2 июня 2005 г., на заседаниях Жогорку Кенеша было рассмотрено 20 законопроектов, из них 17 приняты, 2 проекта закона отправлены в соответствующие комитеты на доработку, 1 законопроект не принятПарламент жумалыгы. - 2005. - № 1. - С. 3. .

Между тем, в практике законодательной деятельности парламента бывали случаи, когда проекты законов принимались без обсуждения. Так, 31 мая 2005 г. на пленарном заседании Жогорку Кенеша были приняты без обсуждения 6 законопроектовТам же. - 2005. - № 2. - С. 3-4..

В целом же Жогорку Кенеш третьего созыва за период работы с марта по июнь 2005 г., по данным отчета Торага парламента, рассмотрел 117 законопроектов и принял 99 законов, из которых 15 подписаны исполняющим обязанности Президента Кыргызской Республики и опубликованы в соответствующих средствах массовой информацииПарламент жумалыгы. - 2005. - № 2. - С. 7-8..

В содержательном аспекте анализ принятых законов свидетельствует, что основными задачами парламентариев данного созыва были формирование нормативно-правовой базы, нацеленной на дальнейший рост экономики, укрепление правопорядка и безопасности страны. Принят большой пакет законов, отражающих приоритеты социальной политики, преодоление бедности, предоставление большого спектра социальных услуг населению; законов, регулирующих отношения в сфере здравоохранения, образования, культуры, духовной жизни людей; целый блок принятых законов предусматривает создание условий для дальнейшего развития экономических реформ, совершенствования налоговой политики, инвестиционного климата, активизации и поддержки деятельности хозяйствующих субъектов, предпринимательства; ряд законов посвящен созданию благоприятных условий для поступательного развития Кыргызстана, укреплению гражданского общества, охране окружающей среды; отдельный блок принятых законов ориентирован на дальнейшую

демократизацию, оптимизацию государственного управления и развитие органов местного самоуправления, обеспечение обороноспособности и внешней безопасности нашего государства.Текебаев О.Ч. О деятельности Жогорку Кенеша за апрель-июнь 2005 года //Слово Кыргызстана. - 2005. 7 июля.

Анализ количества принятых постановлений за период работы парламента показывает, что депутаты V и III созывов принимали по 5,4 постановления за 100 дней. Это гораздо продуктивнее, чем работа депутатов IV (4,0), II (2,9) и особенно I (2,5) созывов. (Приложение №10)

Анализ количества подписанных Президентом законов за 100 депутато-дней показывает, что эффективность законодательства парламента V созыва невысока (0,9) и находится на уровне показателя III созыва (0,8). Результативность IV и III созывов (1,5 и 1,4 закона за 100 депутато-дней заметно выше.

Главной причиной снижения данного показателя, по мнению экспертов, является низкое качество законов, а также отсутствие единых подходов к определению приоритетных направлений развития страны между самими парламентариями, а также между парламентом и Президентом.

Анализируя законодательную деятельность Жогорку Кенеша, и в этом контексте проблемы совершенствования системы законодательства, А. Эркебаев в свое время подчеркивал в числе первоочередных задач разработку концепции законотворчества в республике, всеобщего ее обсуждения и принятия на ее основе стратегических планов-программ законодательной работыЭркебаев А. Законодатели: второй старт //Слово Кыргызстана. -2000. - 7 сен..

В этой связи было целесообразным создание специализированного научно-исследовательского института при Кыргызской государственной юридической академии, который начал работу по подготовке концепции развития национального законодательства Кыргызской Республики. Как директор данного НИИ автор приложил максимум усилий для проведения подготовительной работы в этом плане. При этом такая инициатива была поддержана руководством Администрации Президента Кыргызской Республики. Надо сказать, что при парламенте Узбекистана создан Институт мониторинга действующего законодательстваХалилов Э. X. Высший законодательный орган Республики Узбекистан. - С. 160. .

Настоятельная необходимость сегодняшнего дня - научно-правовая экспертиза законопроектов. При этом имеется в виду правовая экспертиза на предмет соответствия законопроектов не только Конституции Кыргызской Республики, чем сегодня и ограничиваются Юридический отдел Аппарата и отделы комитетов и комиссий Жогорку Кенеша при подготовке заключений по проектам законов, но и общепризнанным принципам и нормам международного права, правам человека. Именно по таким параметрам в настоящее время проводятся правовые экспертизы законопроектов в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы парламента РоссииИвлиев Г.П. Конституция Российской Федерации и правовая экспертиза законопроектов /Конституция и законодательство. По материалам международной научно-практической конференции. Москва, 29 октября 2003 года. Книга П. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2004. - С. 164-169..

Особенно актуально сегодня, когда новое руководство Кыргызстана объявило открытую борьбу против коррупции, проведение антикоррупционной экспертизы, законопроектов.

Разумеется, говоря о правовой экспертизе законопроектов, нельзя не забывать об ее научной составляющей. Задачами научной экспертизы являются:

1) оценка качества, обоснованности и своевременности проекта, соблюдения в проекте требований законодательной техники;

2) проверка на соответствие проекта Конституции Кыргызской Республики, конституционным и базовым законам, международным обязательствам Кыргызской Республики;

3) определение возможной эффективности нормативного правового акта;

4) оценка и выявление социальных, экономических, научно-технических, экологических и иных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта.

В связи с актуальностью вышеизложенных проблем, а также учитывая их общегосударственный характер, на наш взгляд, было бы целесообразным создание специального Института национального законодательства при Правительстве КР, который объединил бы усилия как ученых, так и представителей правоприменительной практики в данной сфере.Между тем, исходя из необходимости усиления системы подготовки законодательных актов, в прошлом предлагалось создать государственную комиссию по координации законопроектной деятельности государственных органов республики, в состав которой должны были войти представители обеих палат ЖогоркуКенеша, администрации Президента, правительства и судебных органовО социально-экономической политике Кыргызской Республики в 2000 году: Послание Президента Кыргызской Республики А. Акаева народу Кыргызстана и Жогорку Кенешу. - Бишкек, 2000..

Речь тогда шла об усилении взаимодействия основных конституционных участников законотворческой работы. К большому сожалению, этой своевременной и исключительно важной идее не суждено было обрести практическое воплощение. Хотя, справедливости ради, надо сказать, что на базе Министерства юстиции в 2002 г. образован специализированный Центр; который осуществляет координацию законопроектной работы Правительства КР.

Вопросы улучшения законотворческого процесса, где многое зависит от совершенствования взаимодействия между определенными Конституцией субъектами права законодательной инициативы, депутатами и правительством, также актуальны и для казахстанского парламента.

Тем не менее, в практике законодательной деятельности Жогорку Кенеша третьего созыва имели место факты, которые свидетельствовали, во всяком случае, о желании основных участников законотворческой работы согласовывать совместные действия, в том числе обмениваться мнениями по наиболее важным законопроектам перед рассмотрением на заседании парламентаЭркин-Тоо. - 2005. - 19 авг.; Парламент жумалыгы. - 2005. -№7.-С. 16-17..

Безусловно, такой обмен мнениями, как показала сама практика, имел важное практическое значение, поскольку уже были согласованы позиции по основным спорным положениям и статьям законопроекта.

Поэтому есть настоятельная необходимость в создании объединенной комиссии по координации законотворческой деятельности основных субъектов права законодательной инициативы: Президента, Жогорку Кенеша в лице депутатов и Правительства Кыргызской Республики.

Между тем, совершенствование законодательной деятельности -- это первейшая задача самого законодательного органа, каковым и является Жогорку Кенеш.

С процессуально-правовой точки зрения, реализация такой задачи требует неукоснительного соблюдения установленных конституционно-правовыми нормами процедур принятия закона, то есть самого законодательного процесса, с учетом вышеуказанных требований. Разумеется, в его рамки входят и подготовка законопроектов, и участие квалифицированных специалистов, и правила законодательной техники, и соблюдение принципа альтернативности законопроектов, и демократического обсуждения законопроектов в комитетах Жогорку Кенеша, на его пленарных заседаниях.

Организационно-техническая сторона решения данной задачи связана в основном с совершенствованием организационно-правовых форм работы Жогорку Кенеша и его органов: комитетов и комиссий, а также депутатских фракций и групп; проведением постоянной работы по подбору и подготовке ответственных сотрудников Аппарата Жогорку Кенеша и по повышению их профессионального уровня; с надлежащим обеспечением материально-технической базы деятельности Жогорку Кенеша.

Этим же целям на этом уровне служат аппаратное обеспечение экспертно-правового и информационно-аналитического сопровождения законодательной деятельности Жогорку Кенеша; систематическое проведение обучающих программ и тренингов по проблемам законотворчества; организация постоянной работы по изучению и обмену опытом законодательной деятельности парламентов иностранных государствСм.: Арабаев А. А. Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество. С. 117-118..

Однако Аппарат ЖогоркуКенеша не справляется, по существу, с теми требованиями, которые выдвигает сегодня проблемы не только совершенствования законодательной деятельности парламента в целом, но и повышения эффективности деятельности специальных структурных подразделений его Аппарата. Поэтому есть необходимость в создании специального научно-аналитического совета, основными функциями которого должны стать разработка проектов законодательных актов; проведение комплексной научной экспертизы законопроектов, вносимых на рассмотрение Жогорку Кенеша; подготовка научно-аналитических и методических материалов по вопросам законотворчества; содействие научному планированию законодательной работы Жогорку Кенеша; подготовка предложений по приоритетным направлениям законотворческого процесса Жогорку Кенеша.

Депутаты представляют народ, и этические требования к ним другие. Они должны разделить с народом все его тяготы. Быть скромными, отзывчивыми, работать сутки напролет, ездить на встречи с избирателями, помогать людям решать их личные проблемы. Не ездить на личном служебном автотранспорте, не иметь никаких привилегий и т.д. Эти правила распространены и действуют даже в самых богатых странах. Однако в Кыргызстане они должным образом не работают, ибо депутаты не знают своей главной миссии и какой ей должен соответствовать политический образ. Население тоже не выражает неудовлетворения, т. к. в их глазах депутаты - это чиновники, от которых нет пользы. Поэтому очень важно поднять общий имидж парламента через принятие соответствующих мер.

Главный путь к достижению этой цели - повышение уровня прозрачности парламента. Открытость и прозрачность парламента можно рассматривать с двух сторон: 1) изнутри - прозрачность и открытость внутри самого депутатского корпуса для каждого депутата и 2) снаружи - открытость и прозрачность парламента в целом для общества.

Итак, подведем итоги. Жогорку Кенеш является единственным органом, наделенным правом принимать законы. Принцип разделения властей не позволяет каким-либо иным органам государственной власти осуществлять эту функцию.

Законодательная деятельность Жогорку Кенеша нуждается в совершенствовании. Механизм ее совершенствования, на наш взгляд, включает в себя:

- с процессуально-правовой точки зрения - достижение неукоснительного соблюдения установленных конституционно-правовыми нормами процедур принятия закона;

- с организационно-правовой точки зрения -совершенствование форм и методов законопроектной работы Жогорку Кенеша, обеспечение действенности законов, усиление парламентского контроля над их исполнением;

- экспертно-правовое и информационно-аналитическое сопровождение;

- институционализацию научно-правового обеспечения законодательной деятельности в целом в рамках государства.

В целях обеспечения постоянной и тесной связи между наукой и законотворческой деятельностью представляется целесообразным образование при Торага Жогорку Кенеша экспертно-аналитического консультативного совета. Жогорку Кенешу необходимо активнее привлекать к законотворческой деятельности граждан, их объединения, ученых и юристов-практиков, которые обладают специальными познаниями в отраслях права.

3.3 Пути улучшения реализации контрольной функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

В эффективном осуществлении Жогорку Кенешем своих законодательных полномочий немаловажную роль играют его функции контроля, поскольку парламентский контроль представляет собой эффективное средство повышения действенности законодательства и одновременно оперативного выявления правовых запросов обществаСм.: Селезнев Г.Н. Вся власть ЗАКОНУ. - С. 173. .

Конституция Кыргызской Республики закрепляет за Жогорку Кенешем все три традиционно присущие парламенту как таковому функции: представительную, законодательную и контрольную.

Следует отметить, что не всегда конституционное законодательство так четко определяет контрольные полномочия парламента. Так, например, в Конституции Российской Федерации только указано, что Федеральное Собрание - парламент России является представительным и законодательным органом Российской ФедерацииСм.: Статья 94 Конституции Российской Федерации /Конституция Российской Федерации. Официальный текст. - М.: Издательская группа Инфра М-Норма, 1997. С. 37 .

Тем не менее, как справедливо утверждает В.Д. Горобец, «контрольные полномочия имеет любой парламент»Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус Парламента Российской Федерации. - С. 138. . Поэтому «умолчание в Конституции РФ о контрольных функциях парламента само по себе не означает отсутствия у него контрольных полномочий»Там же. С. 141-142 и контрольные полномочия российского парламента связаны с представительной его природой.

Между тем, в теории и практике конституционного права Кыргызстана имелись моменты, когда вопросы парламентского контроля оставались за рамкой конституционного регулирования. /

Дело в том, что Конституция Кыргызской Республики в первичной редакции 1993 г. наделяла Жогорку Кенеш контрольными функциями, четко обозначив их главным образом в и. 1 ст. 54. Но в ходе конституционных реформ 1996 г. они были исключены из указанного пункта. Только в ходе конституционных реформ 2003 г. они были восстановлены в вышеуказанном пункте. Теперь он гласит: «Жогорку Кенеш парламент Кыргызской Республики - является представительным органом, осуществляющим законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий». Хотя это не говорит о том, что до этого Жогорку Кенеш вообще не был наделен какими-нибудь элементами парламентского контроля.

Между тем, именно такая редакция данного пункта закрепляет контрольную функцию Жогорку Кенеша как одну из основных его функций, то есть раскрывает сущность Жогорку Кенеша и тесную взаимосвязь трех его традиционных парламентских функцийСм.: Арабаев А.А. Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество. - С. 25..

Говоря о контрольных функциях парламента, следует отметить, что формы парламентского контроля разнообразны. Так, рассматривая вопросы контроля парламента над деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства, В.Е. Чиркин, выделяет следующие формы такого контроля:

- вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам (правительству, министрам, генеральному прокурору и др.);

- дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике Правительства;

- интерпелляция, предусматривающая постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования;

- вопрос о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания Правительству, которые решаются голосованием;

- доклады и отчеты Правительства и министров об их деятельности на пленарных заседаниях парламента или его палат;

- представление соответствующим постоянным комитетам парламента годовых отчетов министров о деятельности министерств;

- парламентские слушания;

- парламентские расследования;

- деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте;

- созыв специальных заседаний парламента для контроля над действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях;

- импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности;

- контроль над делегированным законодательством;

- ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властьюСм.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - С. 272-276. .

Несколько иную, но, безусловно, интересную мысль высказывает Ю. М. Годика. Так, по нему, парламенту принадлежит особая роль в осуществлении предварительного контроля над конституционностью законов. В процессе обсуждения и принятия проектов законов парламент Украины проверяет каждый на его соответствие Конституции. При несоответствии такой законопроект отклоняется. Парламент Украины обладает не только правом принятия законов, но и правом отменять их. Таким образом, по существу парламент имеет возможность проводить последующий контроль. Поэтому, заключает украинский ученый, парламент входит в систему органов конституционного контроляСм.: Тодика Ю.М. Конституция Украши - Основний Закон держави I сусшльства: Навчальний посібник. Харьюв: Факт, 2001. -С. .

По мнению авторов учебника «Конституционное право России», «мировая практика функционирования парламентских институтов выработала три классические функции, свойственные парламентам:

1) принятие законов;

2) утверждение бюджета;

3) контроль над правительством»Горобец В. Д. Конституционно-правовой статус Парламента Российской Федерации. - С. 138. .

В этом аспекте В.Д. Горобец пишет, что «практике конституционных государств известны несколько форм такого контроля: право законодательной власти утверждать бюджет, право выражать недоверие правительству, право давать согласие на назначение членов правительства, проводить парламентские расследования деятельности министров и любых должностных лиц государства. Право проведения парламентских расследований существует даже в таких государствах, где конституция не предусматривает вотума недоверия правительству»⁴⁸⁹ .

Парламентский контроль над правительством рассматривается и как обязательный атрибут представительного правления. Так, один из сторонников представительной формы демократии Дж. Стюарт Милль писал, что «настоящая задача законодательного собрания заключается не в управлении, к таковому оно совершенно неспособно, но в наблюдении и контроле над правительством, отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями»⁴⁹⁰ .

Между тем, правительственная ответственность является одним из правовых стандартов парламентаризма как особой системы организации государственной власти, о чем мы говорили в первой главе настоящей работы.

Поэтому совершенно правильно отмечено, что парламентский контроль над деятельностью исполнительной власти является непременным условием устойчивости конституционного строяМилль Дж. Стюарт. Представительное правление. - 1907. - С. 68-69..

На наш взгляд, можно было бы расширить данную идею следующим дополнением.

Парламентский контроль над деятельностью Правительства является обязательным условием организации государственной власти, основанной на правовых стандартах парламентаризма.

Отрадно, что конституционный законодатель в развитие полномочий ЖогоркуКенеша в сфере парламентского контроля наделяет его особыми правамиГоргес Рената К. Так работает правительство и парламент: Организация, сотрудничество и контроль в парламентской системе правления. - М., 1993. .

При этом сущность контрольных полномочий парламента, прежде всего, направлена на обеспечение правомерных действий со стороны ответственных перед ним органов и должностных лиц.

Поэтому контрольные полномочия обеспечены, в свою очередь, правовыми гарантиями осуществления. Так, забегая вперед, например, отметим, что Жогорку Кенеш в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики утверждает республиканский бюджет и отчет о его исполнении, внесенные Правительством Кыргызской Республики. В случае неутверждения отчета об исполнении республиканского бюджета Жогорку Кенеш может рассмотреть вопрос об ответственности государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, а также решить другие вопросы, связанные с нарушениями закона о республиканском бюджете, если такие нарушения выявлены при рассмотрении отчета. См.: Арабаев А. А. Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество. - С. 26-27.

Жогорку Кенеш заслушивает ежегодный отчет Премьер-министра о работе Правительства. В случае если деятельность Премьер-министра не будет признана удовлетворительной, Жогорку Кенеш уведомляет об этом Президента и ставит на голосование вопрос о выражении недоверия Правительству.

В сфере контрольных полномочий Жогорку Кенеша обозначено также заслушивание ежегодных докладов и отчетов государственных органов и их должностных лиц. Так, Жогорку Кенеш заслушивает ежегодные отчеты Торага Жогорку Кенеша о его деятельности, организации работы ЖогоркуКенеша и его органов, Генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты, отчеты председателей комитетов Жогорку Кенеша, а также назначаемых или избираемых Жогорку Кенешем органов и должностных лиц и принимает по ним постановления.

В случае если деятельность Торага Жогорку Кенеша не будет признана удовлетворительной, Жогорку Кенешем без обсуждения ставится на голосование вопрос о его отзыве.

По итогам обсуждения отчетов иных органов и должностных лиц Жогорку Кенеш принимает постановление с оценкой деятельности соответствующего органа. Так, если деятельность Омбудсмена не будет признана удовлетворительной, Жогорку Кенеш без обсуждения ставит вопрос о досрочном освобождении его от должности, который решается в порядке, предусмотренном законодательством. В случае если будет признана неудовлетворительной деятельность Генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты Жогорку Кенеш уведомляет об этом Президента Кыргызской Республики.

В сфере парламентского контроля важное место Конституцией Кыргызской Республики отведено комитетам Жогорку Кенеша. Так, комитеты Жогорку Кенеша, во-первых, контролируют проведение в жизнь законов и решений, принятых Жогорку Кенешем; во-вторых, назначение и избрание должностных лиц, отнесенные к полномочиям Жогорку Кенеша, дача согласия Жогорку Кенешем для назначения на государственную должность и освобождения от должности производится лишь при наличии заключения соответствующих комитетов Жогорку Кенеша (п. 2 и 4 ст. 61).

Регламент Жогорку Кенеша в сфере парламентского контроля закрепляет за комитетами Жогорку Кенеша такие полномочия, как организация проводимых Жогорку Кенешем парламентских слушаний; контроль над проведением в жизнь законов и решений, принятых Жогорку Кенешем и его комитетами; заслушивание руководителей государственных органов, учреждений, ведомств и организаций исполнительной власти по вопросам, относящимся к их ведению (ст. 9).

В рамках реализации своих конституционных полномочий Комитет Жогорку Кенеша по социальной политике 1 июня 2005 г. рассмотрел вопрос «Об исполнении бюджета Социального фонда Кыргызской Республики за 1 квартал 2005 года и перепек-тивах развития социального страхования»Парламент жумалыгы. -- 2005. - № 2. - С. 19-20..

Комитет Жогорку Кенеша по бюджету и финансам на своем заседании 23 июня 2005 г. заслушал информацию и. о. министра финансов Кыргызской Республики А.У. Жапарова «О состоянии исполнения Правительством Кыргызской Республики бюджета за 5 месяцев 2005 года»Парламент жумалыгы. - 2005. - № 5. - С. 23-25. 344. По итогам обсуждения данного вопроса Комитет поручил Правительству Кыргызской Республики в целях обеспечения полноты финансирования средств, выделенных соответствующим министерствам и ведомствам, подготовить и внести в ЖогоркуКенеш законопроект о внесении изменений в Закон «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2005 год».

В ст.24 Регламента Жогорку Кенеша закреплено, что по необходимости или по требованию депутата Жогорку Кенеша на заседании Жогорку Кенеша проводится «правительственный день», причем не менее одного раза в месяц, для ответов членов Правительства, руководителей административных ведомств, руководителей государственных администраций областей, районов на вопросы депутатов Жогорку Кенеша. _>

Безусловно, «правительственный день» проводится не просто по какому-либо желанию депутата Жогорку Кенеша, такое мероприятие, как правило, посвящается важному, общественно значимому вопросу. На другом «правительственном часе», прошедшем 10 июня 2005 г., были рассмотрены вопросы исполнения решений Жогорку Кенеша, критических замечаний и запросов депутатов Жогорку Кенеша Администрацией Президента Кыргызской Республики и Правительством Кыргызской РеспубликиСм.: Парламент жумалыгы. - 2005. - № 3. - С. 8. .

Как показывает анализ работы Жогорку Кенеша, за период с апреля по июнь 2005 г. парламентом проведены «правительственные дни», на которых обсуждались насущные проблемыСм.: Текебаев О.Ч. О деятельности ЖогоркуКенеша за апрель-июнь 2005 года //Слово Кыргызстана. - 2005. - 7 июля.. Из их анализа видно, что «правительственный день» как форма контрольной деятельности является одним из эффективных средств оперативного воздействия Жогорку Кенеша на правительство в решении актуальных проблем общественно-политического, экономического и социального значения, требующих особого отношения или экстренного решения.

Об этом свидетельствуют также вопросы 10-ти «правительственных дней», проведенных Жогорку Кенешем третьего созыва за период с сентября 2005 г. по июнь 2006 г. См.: Информация о деятельности ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики за период с 1 сентября 2005 г. по 27 июня 2006 г /Текущий архив ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики.

Наряду с вышеперечисленными существует и другая форма контрольной деятельности Парламента. Так, по инициативе депутата или депутатских объединений Жогорку Кенеша может проводиться депутатское расследование по любому вопросу, который относится к полномочиям Жогорку Кенеша (ст. 246-247 Регламента Жогорку Кенеша).

Говоря о контрольных полномочиях парламента как представительного органа, следует отметить, что в парламентской практике отдельных зарубежных стран применяются специальные органы контроля различных сфер государственной жизни, такие, как, например, счетные палаты (комитеты), следственные комитеты, омбудсмены и т. д. См.: Самалдыкова 3.М. Парламент Республики Казахстан (Структура, основные направления деятельности): Дис. канд. юрид. наук. -Алматы, 2001. 354