Правовое регулирование форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (на примере территориального общественного самоуправления города Омска)

А. Васильчиков под самоуправлением понимал такой порядок управления, «при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями». В. Безобразов, К. Коркунов считали местное самоуправление частью государственного управления, осуществляемого местными жителями. Б. Чичерин рассматривал местное самоуправление как общину, представляющую собой союз местных жителей во имя общих интересов.

Германский государствовед Г. Еллинек рассматривал самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».Вильямский В.С. Указ. соч. С. 213. А.Д. Градовский определял самоуправление как результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства.Морозова Л.Д. Местное самоуправление в России - сочетание государственных и общественных начал // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 2. - С. 38.

Представление о местном самоуправлении за истекшие десятилетия сильно изменились. Так, в начале 1980-х годов самоуправление трактовали, скорее, как форму самоорганизации населения. Термин «местное самоуправление» использовался как равнозначный в ряду таких терминов, как «самоуправление трудовых коллективов», «выборность органов власти». Ни о какой властной природе местного самоуправления речи не шло. Понятие «местное самоуправление» приняло новое содержание с момента коренного реформирования, поэтому, его анализ имеет смысл начать с тех нормативных документов, включая и международные акты, в которых оно содержится, начиная с 1990-х годов.Вобленко С.В. Эволюция понимания роли и значения местного самоуправления в Российской Федерации (1990-2008 гг.) // Городское управление. - 2008. - № 11. - С. 36.

Понятие местного самоуправления стало общеупотребительным после того, как в качестве юридического термина оно было закреплено в законе СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-ФЗ «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 10.

В ходе Конституционного Совещания (весна-осень 1993 г.) была выработана «формула» местного самоуправления. Первоначально она выглядела так: «Местное самоуправление - вид публичной власти, равноправный государственной власти. Местное самоуправление отделено от государства». В ходе дискуссии эта формула была переосмыслена. В конечном итоге участники Конституционного Совещания пришли к следующему пониманию места и роли местного самоуправления в РФ: «Местное самоуправление - публичная власть, такая же, как государственная, органы которой не входят в систему органов государственной власти». Конституция РФ не содержит определение местного самоуправления. Так, например, в ч. 1 ст. 130, скорее всего, речь идет о назначении местного самоуправления: «Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».Вобленко С.В. Указ. соч. С. 36.

Кроме Конституции РФ данный термин содержится в еще ряде не менее важных документах. Так, определение данного понятия содержится в Европейской хартии: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя, в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.Европейская хартия местного самоуправления от 11 апреля 1998 г. № 155-ФЗ, ст. 3 // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 дает следующее определение содержания понятия местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя их интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Новый Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил иное понятие местного самоуправления: «Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение население непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 1 // Российская газета. - 2003. - 8 окт. Основными элементами приведенного законодательного определения являются:

1. Местное самоуправление - эта форма осуществления народом своей власти. Значит, местное самоуправление призвано, как и государство, выражать волю многонационального российского народа. Выявить действительную волю народа невозможно, не учитывая волеизъявление местных территориальных сообществ жителей.

2. Пределы местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ.

3. Основной субъект местного самоуправления - население. Это жители городских и сельских поселений, других муниципальных образований.

4. Основное содержание местного самоуправления - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. Таким образом, содержание местного самоуправления составляет управленческая деятельность населения, направленная на решение вопросов местного значения.

5. Управленческие решения принимаются непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления.

6. Основное ценностное предназначение местного самоуправления - обеспечение интересов местного населения с учетом исторических и иных местных традиций.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 13.

Таким образом, в трех основополагающих документах понятие местного самоуправления трактуется по-разному: в Европейской хартии местного самоуправления это право органов местного самоуправления; в ФЗ 1995 г. это деятельность населения; в ФЗ 2003 г. это форма осуществления народом своей власти или решение населением вопросов местного значения.

В наше время целый ряд авторов продолжает искать наиболее приемлемое определение понятию местного самоуправления.

По мнению С. Авакьяна, «…абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление это самостоятельное и под свою ответственность разрешение населением и избранными ими органами местных дел. Для понимания природы местного самоуправления необходимо рассматривать, такие факторы, как наличие или отсутствие государственных начал в местном самоуправлении, его положение в общей системе управления, набор функций и материально-финансовую базу».Цит. по: Вильямский В.С. Указ. соч. С. 216.

Заслуживает внимания точка зрения Н. С. Бондаря, считающего, что возможность для граждан управлять местными делами, осуществлять местную власть является важнейшим проявлением свободы личности.Морозова Л.Д. Указ. соч. С. 40. Отсюда и его определение: «…Местное самоуправление - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через выборные либо иные органы в рамках закона по решению вопросов местного значения».Цит. по: Вильямский В.С. Указ. соч. С. 216.

Часть авторов такие, как: В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, Н.В. Постовой и др., дают определение понятия местного самоуправления в нескольких аспектах. Так, В.И. Фадеев, давая свое понимание местного самоуправления, пришел к выводу о том, что местное самоуправление можно рассматривать в качестве: 1) основы конституционного строя; 2) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; 3) формы народовластия.

Е.С. Шугрина, опираясь на Европейскую хартию местного самоуправления и Конституцию РФ, определяет местное самоуправление как: 1. право граждан; 2. деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; 3. форму народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти; 4. одну из разновидностей социального управления; 5. одну из основ конституционного строя.Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография / В.А. Баранчиков. - М., 2005. С. 51.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев предлагают использовать различные подходы к исследованию определения «местное самоуправление»: как основы конституционного строя, как прав населения на осуществление вопросов местного значения, как формы народовластия.Аппатов Ю.М. Правовые аспекты организации местного самоуправления в Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 1. - С. 38.

С точки зрения И. И. Овчинникова, «понятие местного самоуправления можно раскрыть как минимум в двух аспектах: как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей определяет систему управления.Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 10.

Каждый исследователь по-своему решает вопрос о степени самостоятельности местного самоуправления. Наиболее определенно об этом говорит С. Авакьян, предлагая рассматривать при определении природы местного самоуправления такой фактор, как наличие или отсутствие государственных начал в местном самоуправлении.Вильямский В.С. Указ. соч. С. 217.

В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена. Функции местного самоуправления имеют не только общественный, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия.Морозова Л.Д. Указ. соч. С. 39.

Перечень авторов и мнений о содержании понятия местного самоуправления можно было бы продолжить, но уже из приведенных примеров видны основные различия в подходах к решению этой проблемы. Так сформировалось несколько подходов к пониманию местного самоуправления: 1. как основа конституционного строя; 2. как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; 3. как форма народовластия; 4. как одна из разновидностей социального управления; 5. как институт гражданского общества.Трофимов М.С. К вопросу о системе гарантий местного самоуправления в России // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 1. - С. 44.

Отсутствие единого определения местного самоуправления позволяет все же очертить круг вопросов, которые объединены этим понятием: свободная деятельность населения, в личных целях, но и на благо всего общества; объединение людей по их интересам для совместной деятельности; достаточная финансовая база, формируемая преимущественно из собственных источников, доходов и частично из государственных дотаций; участие граждан в формировании и организации деятельности органов местного самоуправления, вхождение местного самоуправления в единую систему управления обществом и государством.Морозова Л.Д. Указ. соч. С. 39.

Важнейшим признаком, отличающим местную власть от государственной, является то, что принципы для местного самоуправления устанавливает государственная власть, а местное самоуправление не может эти принципы изменить.Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации / А.Н. Дементьев. - М., 2007. С. 105.

В юридической науке под принципами понимают определенные идеи, выработанные практикой и получившие закрепление в нормах права. Принципы местного самоуправления должны отражать его особенности в сравнении с другими социальными явлениями, общественными отношениями. Во-первых, принципы предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти; во-вторых, выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления, позволяют оценить, насколько практика местного самоуправления отвечает началам и идеям, выраженным в его принципах; в-третьих, принципы являются своего рода системой гарантий, позволяющей обеспечить права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.Там же. С. 108.

Европейская Хартия включает принципы, на основе которых определяется экономическая, финансово-бюджетная и налоговая политика демократического государства в отношении с органами местного самоуправления. Конституция РФ закрепила в ст. 12 принципы местного самоуправления, но содержание принципов не определено.Морозова Л.Д. Территориальное общественное самоуправление как реальная демократия населения // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 2. - С. 29.

Одним из первых определение принципов местного самоуправления предложил В.И. Фадеев: «Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами». В определении предпринята попытка обозначения критериев, на основании которых могут быть сформулированы принципы местного самоуправления. Выделен особый предмет деятельности населения и органов местного самоуправления - управление местными делами. Указана характерная черта этой деятельности - самостоятельность решения местных дел.Дементьев А.Н. Указ. соч. С. 110.

С учетом различных определений сущности местного самоуправления выделяются различные принципы.Бабинов Ю.А. Гражданское общество и демократия участия / Ю.А. Бабинов, А.А. Чемшит, В.Ф. Шрейдер. - Севастополь, 2006. С. 275.

В.И. Фадеев выделил следующие принципы местного самоуправления:

1. самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

2. организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; 3. соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; 4. ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; 5. многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; 6. соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 7. законность в организации деятельности местного самоуправления; 8. коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; 9. государственная гарантия местного самоуправления.Дементьев А.Н. Указ. соч. С. 110.

В.С. Четвериков выделил такие принципы деятельности органов местного самоуправления как: самостоятельность; народовластие; социальная справедливость; верховенство закона; разграничение по предметам ведения; приоритет прав человека и гражданина; ответственность и др.

В.А. Баранчиков обосновывает принципы организации и деятельности местного самоуправления:

1) население - главный субъект властеотношений в местном самоуправлении;

2) право населения городских, сельских и иных видов поселений на осуществление местного самоуправления;

3) обеспечение двухзвенной системы муниципальных образований;

4) многообразие форм организации местного самоуправления;

5) ответственность в системе местного самоуправления;

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина и др.Вильямский В.С. Указ. соч. С. 142.

Интересной представляется точка зрения В.М. Долговой, которая выделяет следующие принципы: принадлежность политической власти всему коллективу; осуществление власти непосредственно или через выборные органы; единство субъекта и объекта самоуправления на местах; совместное ведение дел на местном уровне и др.Бабинов Ю.А. Указ. соч. С. 275.

Перечень принципов можно было бы продолжать, но уже из вышесказанного можно сделать некоторые выводы. Так часть авторов пишут о принципах местного самоуправления (О. Кутафин, В. Фадеев), другие о принципах его деятельности (В. Четвериков), третьи - о принципах организации и управления (В. Баранчиков, И. Выдрин). Проявляется неопределенность, неясно, к каким именно процессам, происходящим в муниципальных образованиях, они относятся.

В.С. Вильямский предпринял попытку критического анализа принципов, предлагаемых различными авторами. Анализу были подвергнуты принципы, которые вызывают сомнения. Так принцип ответственности - это скорее требование граждан к организации местного самоуправления. Многообразие форм организации не может являться принципом, т. к. это не руководство для повседневной деятельности, а мероприятие разового характера. Такие принципы, как государственные гарантии местного самоуправления, обеспечение государством минимальных местных бюджетов, равноправие муниципальной собственности среди других форм собственности и ряд других, касаются деятельности государства, связанной с местным самоуправлением, они не могут выполняться муниципальными образованиями самостоятельно, что является обязательным условием осуществления принципа. Анализ принципов позволяет отобрать те, которые можно рассматривать в качестве таковых: самостоятельность; законность; народовластие; гласность; научность. Дополнительно были сформулированы: доступность для населения информации о деятельности органов местного самоуправления; сочетание местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением.См.: Вильямский В.С. Указ. соч. 384 с.

Таким образом, понятие местного самоуправления можно раскрыть в следующих аспектах: как одну из основ конституционного строя, и основополагающий принцип организации власти; как одну из разновидностей социального управления, которая существует наряду с государственным; как форму народовластия, разновидности публичной власти на местном уровне; как право граждан местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами; как одну из форм реализации прав и свобод. С учетом мнения различных ученых перечень принципов деятельности муниципальных образований может быть представлен следующим образом: самостоятельность; законность; народовластие; гласность; научность; доступность информации о деятельности органов местного самоуправления (принцип прозрачности деятельности); сочетание местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением. Перечисленные аспекты и принципы местного самоуправления не являются исчерпывающими. Они могут изменяться и дополняться по мере развития местного самоуправления, а также обоснования новых взглядов на сущность местного самоуправления.

1.3 Система местного самоуправления

1 января 2009 г. закончился переходный период и вступил в полную силу Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Становление современной системы местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций ведется со значительной долей вариативности. Обусловлено это и различиями в численном составе населения субъектов РФ и в готовности органов местного самоуправления к выполнению всего предусмотренного Федеральным законом № 131-ФЗ объема полномочий, и сложившейся практикой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.Итоги реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 г.» // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 2(18). - С.5. На сегодняшний день, в целях совершенствования государственной политики в области местного самоуправления, образован совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления. Его основными задачами являются: подготовка предложений по осуществлению государственной политики в области развития местного самоуправления и определение приоритетных направлений ее реализации; рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований; рассмотрение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления.См.: О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления: указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 45. - Ст. 5462.

Система местного самоуправления - это, с точки зрения муниципального права, совокупность организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление, т. е. обеспечивается решение вопросов местного значения на территории муниципального образования.Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 258.

Система местного самоуправления - совокупность субъектов местного самоуправления, взаимодействующих в законодательно допустимых пределах между собой и с внешней средой с целью воплощения конституционно-законодательной модели местного самоуправления. В ней выделяются в качестве ее элементов субъекты местного самоуправления и их статус (население, система органов местного самоуправления, иные субъекты), территориальная организация местного самоуправления, муниципальное законодательство, муниципальная экономика.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 21.

Система местного самоуправления не является единой на территории РФ. Конституция устанавливает, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своей компетенции, муниципальные образования равны по отношению друг к другу. Поэтому каждое муниципальное образование, его население, имеет право самостоятельно определить те формы, с помощью которых будет осуществляться местное самоуправление на соответствующей территории. Следовательно, в каждом муниципальном образовании складывается собственная система местного самоуправления.Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 258.

Правовую основу местного самоуправления в РФ составляют: общепризнанными принципы и нормы международного права, международные договоры РФ; Конституция РФ; федеральные конституционные законы; Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ и др; издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; уставы муниципальных образований; решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан; иные муниципальные акты.Итоги реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 г.» // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 2(18). - С.5.

Организация и деятельность местного самоуправления неразрывно связана с определенной территорией, в границах которой она и осуществляется. Такой территорией является муниципальное образование. Этот термин впервые был введен Гражданским кодексом РФ в 1994 г. и раскрыт в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Согласно ст. 1 названного Закона муниципальное образование определялось как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, или иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». В приведенном определении были четко выведены основные признаки муниципального образования: населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, наличие на данной территории объектов муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.

Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержит точного определения понятия муниципального образования, а лишь ограничивается перечислением различных видов муниципальных образований:

1) городское или сельское поселение, в границах которых осуществляется местное самоуправление;

2) муниципальный район (несколько поселений или поселение с межселенными территориями, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, и могут осуществляться отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления);

3) городской округ (городское поселение, не входящее в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, предусмотренных для поселения и муниципального района, и могут также осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные на местный уровень);

4) внутригородская территория города федерального значения (часть городов Москвы и Санкт-Петербурга, в пределах которой осуществляется местное самоуправление).Белоусова Е.В. Правовые аспекты территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 4. - С. 18.

Что касается признаков муниципального образования, то, основываясь на отдельных положениях Федерального закона 2003 г., многие ученые определяют их следующим образом:

наличие собственной территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление;

наличие системы органов местного самоуправления;

право устанавливать собственную символику, отражающую исторические, национальные, культурные и иные местные традиции;

обязательно наличие устава муниципального образования и других местных правовых актов;

собственная финансово-экономическая база, которую составляет муниципальное имущество и финансовые средства муниципального образования; наличие собственной компетенции, которую составляют установленные для данного вида муниципального образования вопросы местного значения и полномочия по их реализации.Там же С. 19.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 10 // Российская газета. - 2003. - 8 окт.

Территориальная реформа была самым первым шагом реформы местного самоуправления и должна была завершиться уже к 1 января 2006 г. Однако выявившиеся в ходе этой реформы недостатки и проблемы породили множественные пересмотры границ и статуса муниципальных образований, конфликты и судебные разбирательства. В наибольшей степени это коснулось городских округов. Ошибочна сама принятая в Законе концепция городского округа, в составе которого не могут существовать другие муниципальные образования. Из-за этой непродуманной концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в т. ч. крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местные администрации, т. е. все условия для создания муниципального образования были включены в состав городских округов. Для этого данные поселки пришлось либо преобразовать в сельские населенные пункты, либо вообще исключить из государственного реестра населенных пунктов и превратить их в микрорайоны городов.Бабун Р.В. Указ. соч. С. 18. До 2003 г. в субъектах РФ существовали различные формы территориальной организации населения на местном уровне. В некоторых регионах местное самоуправление осуществлялось только на уровне районов и крупных городов, в других - на уровне отдельных поселений, а в-третьих - и на уровне районов, и на уровне поселений.Мищенко В. В., Капустян Л.А. Территориальная организация населения региона: состояние и направления рационализации // Экономика и управление. - 2008. - № 6. - С. 153. По состоянию на 8 октября 2003 г., дату опубликования ФЗ № 131, в РФ существовало 11733 муниципальных образований. На 1 ноября 2007 г. законами субъектов РФ утверждены границы 24154 муниципальных образований, из них: городских округов - 523; муниципальных районов - 1799; городских поселений - 1732; сельских поселений - 19864. Внутригородских муниципальных образований городов федерального значения - 236.Итоги реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 г.» // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 2(18). - С. 7.

В частях 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (ред. от 30.12.2008), ст. 3 // Российская газета. - 1993. - 25 дек.

Заслуживает внимания точка зрения Н.С. Бондаря, считающего, что возможность для граждан управлять местными делами, осуществлять местную власть является важнейшим проявлением свободы личности. К этой позиции примыкает и Н.А. Богданова: право местного самоуправления в конституционном праве составляет элемент конституционного статуса человека и гражданина. Оно либо раскрывает содержание права гражданина на управление делами государства и общества (участвовать в общественной жизни), либо сформировано как самостоятельное (местное, территориальное).Морозова Л.В. Местное самоуправление в России - сочетание государственных и общественных начал // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 2. - С. 40. Правовой статус личности в системе местного самоуправления характеризуется единством двух групп муниципальных прав и свобод. Первая группа - индивидуальные права и свободы, принадлежащие каждому гражданину в отдельности и реализуемые отдельным членом местного сообщества независимо от других его членов. Вторая группа - коллективные права, реализация которых возможна лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов местного сообщества.Петрова Т.К. Население как субъект местного самоуправления // Законодательство. - 2007. - № 5. - С. 61.

Главными элементами местного самоуправления являются способы его организации и формы волеизъявления населения в виде прямой и непосредственной демократии.

На локальном уровне имеются более широкие возможности, чем на федеральном или региональном, для использования прямой демократии. Именно в ее рамках каждый член местного сообщества непосредственно принимает участие в организации своей жизни, сочетающейся с деятельностью всего местного сообщества.Бабинов Ю.А. Указ. соч. С. 271.

Одним из элементов системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 2 // Российская газета. - 2003. - 8 окт. Они имеют ряд определенных признаков: 1) создаются и действуют от имени соответствующего муниципального образования; 2) создаются и действуют на основе законов или других нормативных правовых актов в установленных ими формах и методами; 3) реализуют полномочия по решению вопросов местного значения, совокупность которых составляет его компетенцию; 4) характеризуются организационной обособленностью и самостоятельностью в структуре местного самоуправления; 5) наделены властными полномочиями.Прудников А.С., Алексеев И.А. Указ. соч. С. 192.

Классификация органов местного самоуправления возможна по различным основаниям. Так в зависимости от способа формирования органы местного самоуправления подразделяются на выборные и создаваемые в ином порядке. В зависимости от способа функционирования и порядка принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоначальные. В зависимости от характера компетенции выделяются органы местного самоуправления общей и специальной компетенции.Прудников А.С., Алексеев И.А. Указ. соч. С. 195.

В систему органов местного самоуправления законодатель включил представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих полномочиями по решению вопросов местного значения.Захаров И.В. Учет интересов населения - основной принцип организации местного самоуправления в России // Российский юридический журнал. - 2008. - № 4. - С. 86. В регулировании статуса избирательной комиссии муниципального образования федеральный законодатель сначала исходил из того, что данный орган входит в структуру органов муниципального образования. Однако, в связи с тем, что избирательная комиссия является частью системы избирательных комиссий в РФ, для обеспечения ее самостоятельности в 2005 г. в Федеральный закон 2003 г. было внесено не совсем логическое положение: «Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2008. - № 3. - С. 73.

Весьма интересный анализ органов местного самоуправления дал А.Е. Козлов. В частности, он определил функции местного самоуправления. К их числу он справедливо отнес:

1. Осуществление нормотворческой и контрольной деятельности, обеспечение реализации федерального и местного законодательства на территории.

2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местными финансами, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития территории.

4. Обеспечение содержания и развития социальной и инженерно-коммунальной инфраструктуры территории, оказания полного комплекса услуг населению.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение законности.Морозова Л.В. Указ. соч. С. 40.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 7 // Российская газета. - 2003. - 8 окт.

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.Там же. Ст. 43

Местное самоуправление должно решать большое количество вопросов местного значения, что требует наличия необходимых ресурсов, прежде всего финансовых и экономических.Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е. Указ. соч. С. 23. Органы местного самоуправления почти во всех муниципалитетах сталкиваются со значительным дефицитом ресурсов. В 1990-е годы главными причинами такого положения дел служили экономический кризис в стране, с одной стороны, и препятствование экономической автономии муниципалитетов региональными и отчасти федеральными органами власти, с другой. В 2000-е годы, несмотря на ощутимый экономический рост, политика децентрализации, проводимая федеральным Центром, привела к еще большему сужению экономической автономии местного самоуправления.Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е. Указ. соч. С. 23.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами; могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 51 // Российская газета. - 2003. - 8 окт.

Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют бюджет муниципального района.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.Там же. Ст. 52.

В системе местного самоуправления следует выделять также ее внешние и внутренние связи. Внутренние связи в свою очередь делятся на внутримуниципальные (имеющие место внутри отдельных муниципальных образований) и межмуниципальные связи, связывающие между собой разные муниципальные образования, невластные объединения муниципальной направленности. Если ядром внутримуниципальных отношений является муниципальная власть, то межмуниципальные отношения строятся как принципиально не властные. В совокупности внешних связей на первом месте находятся отношения субъектов местного самоуправления с Российской Федерацией, субъектов РФ, призванными гарантировать подлинность, действительность местного самоуправления.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 24.

Таким образом, система местного самоуправления включает в себя совокупность субъектов таких как: население, система органов местного самоуправления, иные субъекты, которые взаимодействуют между собой и с внешней средой. А так же территориальную организацию местного самоуправления, муниципальное законодательство и экономику.

Самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, но говорить о местном самоуправлении в его современном понимании имеет смысл, лишь начиная, с реформ 60-70-х гг. XIX в. Наиболее важным этапом в развитии местного самоуправлении является н. 90-х годов XX века, когда местное самоуправление получило независимость и самостоятельность от государственной власти. На сегодняшний день можно говорить о завершении муниципальной реформы, но в функционировании данного института осталось много неясностей и неточностей. Отсутствие единого определения местного самоуправления позволяет очертить круг тех вопросов, которые объединены этим понятием: свободная деятельность населения, в личных целях, но и на благо всего общества; объединение людей по их интересам для совместной деятельности; достаточная финансовая база, формируемая преимущественно из собственных источников, доходов и частично из государственных дотаций; участие граждан в формировании и организации деятельности органов местного самоуправления, вхождение местного самоуправления в единую систему управления обществом и государством. Система местного самоуправления представлена совокупностью субъектов: население, система органов местного самоуправления, иные субъекты, которые взаимодействуют между собой и с внешней средой, территориальная организация местного самоуправления, муниципальное законодательство и экономика. Деятельность местного самоуправления основывается на таких принципах, как самостоятельность, законность, народовластие, гласность, научность, доступность информации о деятельности органов местного самоуправления, сочетание местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением. Перечни принципов местного самоуправления и элементов его системы не являются исчерпывающими. Они могут изменяться и дополняться по мере развития местного самоуправления, а также обоснования новых взглядов на его сущность. Скорее всего, реформирование данного института будет происходить и в дальнейшем, а история его становления будет продолжена. Можем только предположить, что с учетом сложившейся на сегодняшний день ситуации, а именно в условиях финансово-экономического кризиса, а также с учетом положения России на международной арене, тенденции централизации будут усилены, а модель местного самоуправления, закрепленная в нормативных правовых актах, останется не реализованной в жизни.

Глава 2. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

2.1 Понятие и признаки народовластия

Народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления.Конституция РФ от 12 декабря 1993, ст. 3 // Российская газета. - 1993. - 25 дек. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако их существование признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Роль органов местного самоуправления, естественно, высока. Однако главная идея местного самоуправления связана с необходимостью обеспечения участия самого населения в реализации его функций и задач.Авакьян С. А. Указ. соч. С. 73.

Конституция Российской Федерации гласит, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, и оно осуществляется через формы прямого волеизъявления, выборные и иные органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 конкретизировал положение Конституции РФ и установил, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В этом же нормативном акте закрепляется положение, согласно которому население самостоятельно и под свою ответственность осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.Усманова П.В. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право - 2006. - № 5. - С.30.

Самоуправление связано с активным участием граждан в решении вопросов своего жизнеобеспечения. Поэтому российское законодательство признает основным субъектом местного самоуправления именно граждан, проживающих на территории муниципального образования.

Среди российских ученых нет единства в том, каким понятием обозначить всю совокупность граждан, проживающих на территории муниципального образования и участвующих в осуществлении местного самоуправления. Как и в других странах, наиболее распространенными определения являются «население», «жители», «местное сообщество». Законодатель пока остановился на нейтральном понятии «население».Авакьян С.А. Указ. соч. С. 73.

Народовластие в системе местного самоуправления - это осуществление населением муниципального образования полновластия в рамках действующего законодательства при решении вопросов местного значения, а также права на участие жителей в управлении своим муниципальным образованием через выборные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц.Муниципальное право России: учебник / под ред. Г.Н. Чеботарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2006. С. 71.

Таким образом, население является основным компонентом системы местного самоуправления, и в данном случае анализу подлежат основные черты населения как элемента целого.

1. Население является особым субъектом местного самоуправления. Это вытекает из ст. 1 и 2 ФЗ № 131, согласно которым местное самоуправление осуществляется на территории муниципального образования особым субъектом - населением.

2. Население муниципального образования осуществляет свою власть непосредственно путем референдума, схода, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, территориального общественного самоуправления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

3. Население, осуществляя деятельность местного самоуправления, направляет ее на особый объект - вопросы местного значения.

4. Население осуществляет функции местного самоуправления самостоятельно. Исходя из смысла Конституции РФ, можно констатировать, что местное самоуправление выступает в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.Усманова П.В. Указ. соч. С. 30. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органов местного самоуправления на основе своих полномочий, но в рамках действующих законов.Муниципальное право РФ: учеб. пособие / под ред. Ю.А. Дмитриева. - М., 2007. С. 101.

5. Население осуществляет право собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

6. Население муниципального образования осуществляет контроль над органами и должностными лицами местного самоуправления, исходя из своих интересов.

7. Население как основной субъект системы местного самоуправления имеет свой правовой статус, который вытекает из смысла Федерального закона. Так, первым элементом правового статуса являются полномочия, среди которых право выбрать структуру органов местного самоуправления, право на изменение границ территории муниципального образования, преобразование муниципальных образований, на принятие устава муниципального образования и др. Следующим элементом правового статуса является ответственность населения. Особенность ее в том, что население отвечает «само перед собой», так как в ФЗ № 131 имеется формулировка: население решает вопросы местного значения «под свою ответственность», следовательно, на каждом жителе конкретного муниципального образования лежит часть ответственности. Механизм ответственности предполагает установление санкции. В самом общем виде они представлены как низкий уровень социальных благ и прочие негативные последствия для населения. Ответственность населения опосредована. Опосредуют ее, прежде всего органы местного самоуправления, так как в их руках находится наибольший объем полномочий, властных рычагов.Усманова П.В. Указ. соч. С.30. Вот почему ответственность местного сообщества в юридическом смысле трансформируется в органы местного самоуправления. Значит, население должно обладать возможностью контролировать властные органы и в случае необходимости применять к ним меры юридической ответственности. Следующим элементом правового статуса являются гарантии деятельности населения. К гарантиям деятельности можно отнести закрепленные законом возможности по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

8. Население муниципального образования составляют жители РФ, обладающие различными видами правоспособности: гражданской правоспособностью; избирательной правоспособностью; правоспособностью осуществлять местное самоуправление и обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Именно в процессе деятельности граждан по реализации правоспособности и реализует себя такой субъект местного самоуправления, как «население муниципального образования».Там же. С. 31.

Права граждан в связи с осуществлением местного самоуправления именуются «муниципальные правами граждан».

Муниципальные права граждан имеют ряд существенных признаков:

1. реализация этих прав предполагает связь с конкретным муниципальным образованием;

2. они являются элементом конституционного статуса граждан и производны от него;

3. перечень их устанавливается Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», законами субъектов РФ.Чеботарев Г.Н. Указ. соч. С. 70.

Таким образом, под муниципальными правами граждан следует понимать систему гарантированных прав и свобод личности, которые реализуются на территории соответствующего муниципального образования, признаются им и закрепляются в законодательных актах РФ, ее субъектах и уставе муниципального образования.Петрова Т.К. Население как субъект местного самоуправления // Законодательство. - 2007. - № 5. - С. 61.

Право граждан на осуществление местного самоуправления нашло свое закрепление в гл. 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Анализ нормативных актов позволяет выделить следующий перечень прав граждан на участие в местном самоуправлении. К ним относятся права:

- непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения путем местного референдума, сходов;

- избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

- получать равный доступ к муниципальной службе;

- на индивидуальное и коллективное обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления;

- получать полную и объективную информацию о деятельности органов местного самоуправления;

- защищать свои права на участие в местном самоуправлении в судебном порядке;